PROVINCIA DI MASSA-CARRARA
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RELAZIONE AL CONSIGLIO PROVINCIALE
ATTIVITA’ ANNO 2007
Difensore Civico
Prof. Avv. Roberto Valettini
Segreteria
Dott.ssa Antonella Biagioni
MASSA, MARZO 2008
ALLEGATI
(PRIMA PARTE)
Fonti normative e documenti
Provincia di Massa-Carrara:
Titolo III Statuto Provincia di Massa – Carrara
Regolamento sul funzionamento dell’Ufficio del Difensore Civico della
Provincia
di Massa-Carrara approvato con Delibera del C.P n. 30 del 05/Agosto
2004
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STATUTO PROVINCIA DI
MASSA - CARRARA
TITOLO III
PARTECIPAZIONE ALLA ATTIVITA' AMMINISTRATIVA
Art. 43
Il principio di partecipazione
1. La Provincia riconosce che la partecipazione dei cittadini alla vita
amministrativa è lo strumento più idoneo per realizzare il concorso diretto della
comunità allo sviluppo dei processi di tutela dei diritti e di ampliamento degli
spazi di democrazia .
2. La Provincia promuove e tutela la partecipazione dei cittadini, singoli o
associati, all'amministrazione dell'Ente al fine di assicurare il buon andamento,
l'imparzialità e la trasparenza.
3. La partecipazione popolare si esprime attraverso l'incentivazione delle libere
forme associative e di volontariato ed il diritto dei singoli cittadini ad intervenire
nel procedimento amministrativo.
4. Il Consiglio provinciale predispone e approva un regolamento nel quale
vengono definite le modalità con cui i cittadini possono far valere i diritti e le
prerogative previste dal presente titolo.
5. La Provincia istituisce consulte di settore. Il regolamento ne determina modalità
di costituzione, di organizzazione e di funzionamento.
Capo I
DIRITTO D'ACCESSO E D’INFORMAZIONE
Art. 44
Diritto d'accesso
1. Ciascun cittadino ha libero accesso alla consultazione degli atti
dell'amministrazione provinciale e dei soggetti, anche privati, che gestiscono
servizi pubblici.
2. Possono essere sottratti alla consultazione soltanto gli atti che esplicite
disposizioni legislative dichiarano riservati o sottoposti a limiti di divulgazione.
3. La divulgazione degli atti di cui al primo comma, deve avvenire senza
particolari formalità, con richiesta motivata dell'interessato, nei tempi stabiliti da
apposito regolamento.
4. In caso di diniego da parte del Dirigente o Funzionario che ha disposto l'atto,
l’interessato può rinnovare la richiesta per iscritto al Presidente della Provincia
che deve comunicare la propria determinazione in merito, decorsi trenta giorni dal
ricevimento della richiesta stessa.
5. In caso di diniego devono essere esplicitamente citati gli articoli di legge che
impediscono la divulgazione dell'atto richiesto.
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6. Il regolamento stabilisce i tempi e le modalità per l'esercizio dei diritti previsti
nel presente articolo.
Art. 45
Diritto d'accesso alle strutture ed ai servizi della Provincia
1. Gli enti, le organizzazioni del volontariato e le associazioni, al fine di svolgere
l'attività prevista nei rispettivi atti costitutivi, possono accedere agli uffici ed ai
servizi della Provincia.
2. L'accesso è consentito solo se gli uffici ed i servizi sono attinenti alle attività
esercitate dagli enti, dalle organizzazioni del volontariato e dalle associazioni.
3. Si applicano, per quanto compatibili, le norme dell'art. 44.
Art. 46
Dovere d’informazione
1. La Provincia, al fine di garantire la necessaria trasparenza e come premessa alla
partecipazione, riconosce il diritto dei cittadini, singoli od associati,
all'informazione sulla attività provinciale.
2. Per soddisfare il diritto dei cittadini all'informazione è prevista una
pubblicazione periodica, secondo modalità stabilite dal regolamento, che può
individuare altre modalità informative, anche avvalendosi dei mezzi di
comunicazione di massa.
3. Il regolamento disciplina la disponibilità di dati raccolti dagli uffici provinciali
e dagli uffici di enti, e aziende dipendenti.
4. Si applicano i divieti ed i limiti previsti dal comma 2 dell'art. 44.
Art. 47
Informazione sullo stato degli atti
1. Ogni cittadino che abbia in corso una pratica presso gli uffici della Provincia,
ha diritto di chiedere notizie sullo stato degli atti, sulle procedure e sull'ordine di
esame della pratica.
2. Alle richieste è dovuta una risposta entro trenta giorni dal ricevimento presso
l’ente.
3. Le modalità di esercizio sono stabilite nel regolamento.
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Capo II
PARTECIPAZIONE ALL’ ATTIVITA' AMMINISTRATIVA
Art. 48
Consultazione
1. La Provincia, nello svolgimento delle attività amministrative che si concludono
con l'adozione di atti che interessano categorie di cittadini, può procedere alla
consultazione degli interessati per acquisirne le valutazioni.
2. La consultazione si realizza mediante questionari, assemblee e udienze nelle
commissioni consiliari di competenza e può riguardare i rappresentanti delle
categorie di cittadini.
3. Lo svolgimento della consultazione è disciplinato dal regolamento.
4. Il presente articolo non si applica nelle materie per le quali la legge o lo statuto
prevedono apposite forme di consultazione e comunque nell'adozione di tariffe e
di tributi.
Art. 49
Istanze e petizioni dei cittadini
1. I cittadini, singoli od associati, mediante istanze o petizioni, possono richiedere
l'intervento della Provincia o sollecitare l'adozione di un provvedimento
d'interesse collettivo.
2. Le istanze e le petizioni sono indirizzate al Presidente del Consiglio provinciale
che è tenuto a rispondere, nelle materie di sua competenza, entro trenta giorni
dalla loro presentazione.
3. Il Presidente del Consiglio è tenuto a darne comunicazione nella prima seduta
del Consiglio successivo.
4. Il Presidente del Consiglio Provinciale comunica ai presentatori la decisione
sulle istanze e sulle petizioni.
Art. 50
Proposte dei cittadini
1. Cinquecento cittadini, iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Provincia,
propongono l'adozione di atti di competenza del Consiglio mediante una richiesta
scritta accompagnata da una relazione che ne illustri le finalità.
2. Il comitato promotore, composto da almeno venticinque elettori, può richiedere
al Presidente del Consiglio provinciale, l'assistenza degli uffici della Provincia
per la formulazione della proposta.
3. Un rappresentante del comitato promotore può chiedere di illustrare la proposta
al Consiglio, prima del suo esame.
4. Il regolamento stabilisce le modalità d'esercizio, l'accertamento della regolarità
e l'ammissibilità della proposta, nonché i tempi del suo esame.
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Art. 51
Proposte dei Comuni e della Comunità montana.
1. Ogni Consiglio comunale e la Comunità montana può presentare, con propria
deliberazione, proposte su questioni di competenza del Consiglio provinciale.
2. Il diritto di chiedere al Presidente della Provincia l'assistenza degli uffici per la
formulazione della proposta, spetta ad ogni Sindaco dei Comuni interessati ed al
Presidente della Comunità montana.
Art. 52
Referendum
1. Il referendum è uno strumento di verifica e di orientamento dell’attività
amministrativa.
2. Mille cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Provincia possono
chiedere l'indizione di referendum sugli argomenti di competenza provinciale.
3. Il referendum può essere indetto, di propria iniziativa, dallo stesso Consiglio
provinciale, con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri
assegnati.
4. Il referendum non può riguardare i seguenti atti concernenti:
a) lo Statuto;
b) l’elezione, designazione, nomina, decadenza, revoca di persone;
c) il personale, (la pianta organica ed il regolamento del personale della Provincia,
di sue aziende speciali o istituzioni);
d) il regolamento del Consiglio Provinciale;
e) il Bilancio e la contabilità provinciale.
5. Il quesito da sottoporre agli elettori deve essere di immediata comprensione e
tale da non generare equivoci.
6. La richiesta, accompagnata da una relazione che ne illustri le finalità, è
comunicata al Presidente del Consiglio provinciale e, se avanzata da cittadini,
deve esser sottoscritta da almeno cinquanta elettori.
7. Il regolamento stabilisce i tempi, le modalità per la raccolta delle firme, la
successiva verifica, l'accertamento dei requisiti richiesti dallo statuto, la regolarità
e l'ammissibilità della richiesta, la data e la modalità di svolgimento del
referendum.
8. Il referendum è considerato valido se ha partecipato alla votazione la
maggioranza degli aventi diritto.
9. Il Presidente del Consiglio, entro trenta giorni dalla proclamazione del
referendum, riunisce il Consiglio ponendo all’ordine del giorno l’esame della
questione sottoposta alla consultazione referendaria
10. Il Consiglio provinciale può adottare una decisione diversa da quella
approvata nel referendum ma la relativa deliberazione deve ottenere i voti
favorevoli dei due terzi dei Consiglieri assegnati.
11. Nel caso in cui la proposta sottoposta a referendum sia approvata dalla
maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto, il Consiglio provinciale e la
Giunta non possono assumere decisioni contrastanti con essa
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12. Il referendum non può tenersi in coincidenza con altre operazioni elettorali
provinciali, comunali e circoscrizionali.
Capo III
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Art. 53
Diritto e facoltà di partecipazione
1. Ciascun cittadino della Provincia ha il diritto di partecipare al procedimento
amministrativo che si conclude con l'emanazione di atti incidenti su propri diritti o
interessi legittimi o che, comunque, rechino loro pregiudizio.
2. Se il procedimento si conclude con l'emanazione di un atto incidente su
interessi diffusi, ogni soggetto, pubblico o privato, nonché associazioni o comitati
portatori di tali interessi, hanno facoltà di intervenire nel procedimento qualora
possano subire pregiudizio dall'emanazione dell'atto.
3. Il regolamento stabilisce le modalità di svolgimento e di partecipare al
procedimento amministrativo, nel rispetto della legge e dello statuto.
Art. 54
Responsabile del procedimento
1. Nell'ambito delle attribuzioni stabilite dalla legge e dallo statuto, il regolamento
individua l'unità organizzativa ed il soggetto responsabile per ogni tipo di
procedimento e disciplina le forme ed i modi della loro pubblicità.
2. Il responsabile provvede a dare notizia dell'avvio del procedimento, a svolgere
l'istruttoria ed esercitare le funzioni previste dalla legge, dai regolamenti e dallo
statuto.
3. Il responsabile conclude il procedimento amministrativo con l'adozione del
relativo atto.
4. Il termine entro il quale deve essere adottato l'atto conclusivo del procedimento
è stabilito dal regolamento tenendo presente i tempi strettamente necessari per lo
svolgimento dell'istruttoria e l'emanazione dell'atto, in relazione alla consistenza
della struttura operativa preposta al procedimento.
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Capo IV
DIFENSORE CIVICO
Art 55
Istituzione del Difensore civico
1. E' istituito l'Ufficio del Difensore Civico che ha un ruolo di garante
dell'imparzialità e del buon andamento della azione amministrativa.
2. Il Difensore Civico ha il compito di intervenire presso gli organi e uffici della
Provincia allo scopo di garantire l'osservanza del presente statuto e dei
regolamenti provinciali nonché il rispetto dei diritti dei cittadini italiani e stranieri.
3. Il Difensore Civico deve intervenire dietro richiesta degli interessati o per
iniziativa propria, ogni volta ritenga sia stata violata la legge, lo statuto o il
regolamento.
4. Il Difensore Civico deve provvedere affinché la violazione, per quanto
possibile, venga eliminata e può dare consigli e indicazioni alla parte lesa
affinché la stessa possa tutelare i propri diritti .
5. Il Difensore Civico deve inoltre vigilare affinché a tutti i cittadini siano
riconosciuti i medesimi diritti.
6. Il Difensore Civico deve garantire il proprio interessamento a vantaggio di
chiunque si rivolga a lui; egli deve essere disponibile per il pubblico nel suo
ufficio almeno un giorno alla settimana.
7. Il Difensore Civico esercita altresì tutte le funzioni attribuitegli per legge.
Art. 56
Elezione del Difensore Civico
1. Il Difensore Civico è eletto a scrutinio segreto dal Consiglio provinciale con la
maggioranza di due terzi dei Consiglieri assegnati.
2. Rimane in carica per cinque anni e, comunque, fino alla elezione del
successore.
3. Il Difensore Civico è rieleggibile una sola volta.
4. Il Difensore Civico è eletto dal Consiglio provinciale:
a) con voto segreto ed a maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati su
una lista di candidati, in possesso dei requisiti richiesti, sentita la conferenza dei
capigruppo sulle domande presentate;
b) se nessun candidato raggiunge la maggioranza richiesta, si procede sempre a
maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati, con votazione di ballottaggio
tra i due candidati che hanno riscosso maggiori consensi;
c) qualora non si pervenga alla elezioni nei modi di cui alla lettera b) si procederà
ad una votazione, in altra seduta, sempre con ballottaggio tra i due candidati
dell'ultima votazione e sarà eletto il candidato che avrà raggiunto la maggioranza
dei Consiglieri assegnati.
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Art. 57
Requisiti per l'elezione
1. Il Difensore Civico è eletto fra i cittadini residenti nella Provincia, in possesso
dei requisiti previsti dalla legge per l'elezione a consigliere provinciale, di un
diploma di laurea e di esperienza almeno decennale nella pubblica
amministrazione o nella dirigenza privata, o nell'esercizio di libere professioni nel
campo giuridico-amministrativo o nella magistratura e tali requisiti devono essere
posseduti alla data di scadenza dell’apposito bando di selezione pubblica.
Art. 58
Ineleggibilità, incompatibilità, decadenza, revoca
1. Non sono eleggibili a Difensore civico:
a) i membri del Parlamento nazionale ed europeo, del Consiglio regionale,
comunale, provinciale e circoscrizionale, nonché i candidati nelle rispettive
elezioni;
b) i membri del Comitato regionale di controllo e delle sue sezioni decentrate, gli
amministratori delle Unità Sanitarie Locali, gli amministratori di enti, istituzioni e
aziende pubbliche;
c) gli amministratori di istituzioni, consorzi, società e imprese cui partecipa la
Provincia, oppure vincolati da contratti d'opera o da essa sovvenzionati;
d) consulenti legali, tecnici o amministrativi, che prestano abitualmente la propria
opera alla Provincia o ad imprese od enti da essa controllati o sovvenzionati;
e) i soggetti che, a vario titolo, nei precedenti sette anni dalla scadenza del bando
di cui al comma 2 dell’art 57:
I abbiano svolto attività di sovraintendenza delle funzioni dei dirigenti
coordinandone l'attività, siano stati titolari di direzione di struttura apicale e sub
apicale della Provincia;
II. siano stati responsabili dell'istruttoria delle deliberazioni e/o responsabili dei
procedimenti amministrativi, abbiano svolto funzioni di coordinamento e di
controllo degli uffici dell’ente;
III. abbiano esercitato le funzioni di controllo economico-finanziario dell'ente.
2. L'Ufficio del Difensore civico è incompatibile con l'esercizio di attività
autonome o subordinate di carattere professionale o commerciale che costituisca
l'oggetto di rapporti giuridici con l'amministrazione provinciale, nonché con
cariche, anche locali, all'interno di partiti politici e con altra carica elettiva
pubblica. Non è altresì eleggibile colui che abbia partecipato, in qualità di
candidato, alle ultime elezioni amministrative regionali, provinciali e comunali.
3. Il Consiglio provinciale dichiara la decadenza del Difensore civico quando
sussistano o si verifichino alcune delle cause d’ineleggibilità o d’incompatibilità
previste nel presente articolo.
4. Si osservano, per quanto applicabili, le procedure previste per la decadenza dei
Consiglieri provinciali.
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5. Il Difensore civico può essere revocato dal Consiglio provinciale con il voto
favorevole dei due terzi dei Consiglieri assegnati, per gravi violazioni di legge o
documentata inefficienza, a seguito di mozione motivata presentata da almeno un
terzo dei Consiglieri assegnati.
Art. 59
Compiti - Facoltà e prerogative
1. L'ufficio del Difensore civico ha sede presso idonei locali messi a disposizione
dall'amministrazione provinciale, unitamente ai servizi ed alle attrezzature
necessarie allo svolgimento del suo incarico.
2. Il Difensore civico nell'esercizio del suo mandato può consultare gli atti ed i
documenti in possesso dell'amministrazione provinciale e dei concessionari di
pubblici servizi.
3. Egli inoltre può convocare il responsabile del servizio interessato e richiedergli
documenti, notizie, chiarimenti senza che possa essergli opposto il segreto
d'ufficio.
4. Il Difensore civico riferisce entro trenta giorni l'esito del proprio operato,
verbalmente o per iscritto, al cittadino che gli ha richiesto l'intervento e segnala
agli organi provinciali od alla magistratura le disfunzioni, le illegittimità od i
ritardi riscontrati.
5. Il Difensore civico può altresì invitare l'organo competente ad adottare gli atti
amministrativi che reputa opportuni, concordandone eventualmente il contenuto.
6. E’ facoltà del Difensore civico, quale garante dell'imparzialità e del buon
andamento dell’attività della pubblica amministrazione, di presenziare, senza
diritto di voto o di intervento, alle sedute pubbliche delle commissioni
concorsuali, aste pubbliche, licitazioni private, appalti - concorso. A tal fine deve
essere informato della data di dette riunioni.
Art. 60
Relazione annuale
1. Il Difensore civico presenta ogni anno, entro il mese di marzo, la relazione
relativa all'attività svolta nell'anno precedente, illustrando i casi seguiti, le
disfunzioni, i ritardi e le illegittimità riscontrate e formulando i suggerimenti che
ritiene più opportuni allo scopo di eliminarle.
2. Il Difensore civico, nella relazione di cui al primo comma, può altresì indicare
proposte rivolte a migliorare il funzionamento dell'attività amministrativa e
l'efficienza dei servizi pubblici, nonché a garantire l'imparzialità delle decisioni.
3. La relazione deve essere affissa all'albo pretorio, trasmessa a tutti i consiglieri
provinciali e discussa entro trenta giorni in Consiglio provinciale.
4. Tutte le volte che ne ravvisa l'opportunità, il Difensore civico può segnalare
singoli casi o questioni al Presidente della Provincia affinché siano discussi nel
Consiglio provinciale che deve essere convocato dal Presidente del Consiglio
entro trenta giorni.
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Art. 61
Rapporti con il Consiglio provinciale
1. Il Difensore civico ha diritto di essere ascoltato dalle competenti commissioni
per riferire su aspetti generali della propria attività od in ordine ad aspetti
particolari.
2. Le commissioni consiliari hanno facoltà di richiedere al Difensore civico
chiarimenti sull'attività svolta.
Art. 62
Sede, organico, indennità di funzione, spesa
1. Il Difensore civico ha sede nel capoluogo della Provincia.
2. Al Difensore civico spetta un’indennità fissata dal Consiglio provinciale in
misura non superiore a quella stabilita per il Presidente del Consiglio. Gli spettano
inoltre le indennità di missione e trasferta stabilite per gli amministratori
provinciali.
3. La spesa per il funzionamento dell'Ufficio del Difensore civico è posta a carico
di un apposito capitolo del bilancio provinciale.
Art. 63
Accordi con i Comuni
1. La Provincia promuove e stipula accordi, disciplinati da convenzione, con i
Comuni compresi nel proprio territorio affinché i relativi cittadini possano
avvalersi del proprio Difensore civico.
2. La delibera dei Consigli comunali interessati dovrà espressamente consentire
alle finalità ed all'esercizio dei compiti previsti negli artt. 55 e 59.
3. La deliberazione dovrà inoltre prevedere il termine per l'invio della relazione
sull'attività svolta, l'eventuale dotazione organica e le risorse disponibili.
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REGOLAMENTO SUL FUNZIONAMENTO
DELL’UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO DELLA
PROVINCIA DI
MASSA – CARRARA
Articolo 1
Oggetto del regolamento
Il presente regolamento disciplina il funzionamento dell’ufficio del Difensore
Civico Provinciale, già istituito con il vigente Statuto della Provincia di Massa –
Carrara.
Articolo 2
Funzioni del Difensore Civico
Il Difensore Civico assicura, nei limiti e secondo le modalità dello Statuto e del
presente Regolamento, la tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi, degli
interessi legittimi e degli interessi collettivi o diffusi.
Il Difensore Civico interviene in caso di ritardo, irregolarità ed omissione
nell’attività e nei comportamenti dei pubblici uffici, al fine di garantire l’effettivo
rispetto dei principi di legalità, trasparenza e buon andamento e imparzialità
dell’azione amministrativa.
Il Difensore Civico non è soggetto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica o
funzionale ed esercita le sue competenze in piena autonomia.
Articolo 3
Ambito dell’intervento
Le funzioni descritte dall’art. 2 vengono esercitate presso:
a) l’amministrazione provinciale, ivi compresi enti, aziende e istituzioni da
essa dipendenti;
b) le amministrazioni comunali comprese nel territorio della Provincia di
Massa – Carrara con le quali la Provincia stessa abbia stipulato apposite
convenzioni.
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Il Difensore Civico provinciale coordina la propria attività con i Difensori Civici
istituiti dai Comuni e dalle Comunità Montane della provincia al fine di assicurare
la piena tutela dei diritti degli interessi dei cittadini nell’ambito del territorio
provinciale.
Articolo 4
Modalità di attivazione dell’intervento
Il Difensore Civico interviene:
a) a richiesta di singoli interessati, di enti e di associazioni e formazioni
sociali;
b) d’ufficio nei casi previsti dall’art. 6
La richiesta di cui la comma 1 lett. a) può essere formulata per iscritto o
oralmente. Nel secondo caso la richiesta è verbalizzata d’ufficio.
Articolo 5
Intervento su richiesta
Nel caso di richiesta dei soggetti di cui all’art. 4 lett. a), il Difensore Civico:
a) qualora risulti che il procedimento non è concluso e che il termine dello
stesso, determinato ai sensi delle norme della L.241/90 e del regolamento
provinciale sui procedimenti amministrativi, non è ancora decorso, può
chiedere notizie sullo stato degli atti;
b) qualora risulti che il termine del procedimento è decorso, si rivolge al
responsabile del procedimento stesso affinché, senza ulteriore indugio lo
concluda;
c) qualora si tratti di atto dovuto omesso illegittimamente, procede a
segnalare l’inampimento al Dirigente competente ed al Direttore Generale,
ove nominato, o in mancanza al Segretario Generale dell’Ente.
Articolo 6
Intervento d’ufficio
Oltre che su richiesta dei soggetti indicati dall’art. 4 lett .a), il Difensore Civico
può intervenire d’ufficio qualora nell’esercizio delle sue funzioni, rilevi
disfunzioni ed inefficienze nell’attività e nei comportamenti dei Funzionari e
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Dirigenti preposti, al fine di assicurare l’effettivo rispetto dei principi di legalità,
trasparenza, buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa.
Degli interventi d’ufficio il Difensore Civico dà sollecita informazione al
responsabile preposto al servizio, nonché agli organi rappresentativi
dell’amministrazione interessata.
Il Difensore Civico dà specifica notizia dei risultati conseguiti attraverso il suo
intervento con la relazione di cui all’art.10
Articolo 7
Poteri istruttori
Il Difensore Civico, per l’adempimento dei suoi compiti, oltre alla richiesta di
notizie, può:
a) consultare e ottenere copia, di tutti gli atti e documenti relativi all’oggetto
del proprio intervento, secondo le modalità di accesso consentite ai
Consiglieri provinciali;
b) convocare il responsabile dell’ufficio competente e del procedimento per
ottenere chiarimenti circa lo stato della pratica e le cause di eventuali
disfunzioni;
c) accedere agli uffici per eseguire tutti gli accertamenti che ritenga
necessari.
Il Difensore Civico è tenuto al segreto sulle notizie di cui sia venuto in possesso
per ragioni d’ufficio e che siano da ritenersi segrete o riservate ai sensi delle leggi
vigenti.
Articolo 8
Termini
Il Difensore Civico riferisce l’esito del proprio operato, verbalmente o per iscritto,
al cittadino che ha richiesto il suo intervento.
Il Dirigente che riceva dal Difensore Civico richiesta di informazioni o di
documentazione, deve dare riposta al Difensore Civico entro il termine massimo
di quindici giorni dal ricevimento della richiesta
Entro un termine ragionevole dal ricevimento della risposta, il Difensore Civico
deve comunicarla al cittadino o associazione o ente richiedente.
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Articolo 9
Sanzioni
La violazione da parte del personale e dei Dirigenti degli obblighi di informazione
nei confronti del Difensore Civico così come disciplinato dallo Statuto e dal
presente Regolamento, viene segnalata al Direttore Generale, ove nominato, o, in
mancanza al Segretario generale dell’Amministrazione.
Articolo10
Relazione al Consiglio Provinciale
1. Il Difensore Civico invia al Consiglio Provinciale, entro il 31 marzo di ogni
anno, la relazione sull'attività svolta nell'anno precedente, segnalando i casi in
cui si sono verificati i ritardi e le irregolarità e formulando osservazioni e
suggerimenti.
2. Il Difensore Civico può anche inviare al Consiglio Provinciale, in ogni
momento, relazioni su questioni specifiche in casi di particolare importanza o
comunque meritevoli di urgente considerazione formulando - ove lo ritenga osservazioni e suggerimenti.
3. E' fatto obbligo al Difensore Civico di riferire al Consiglio Provinciale sia su
questioni specifiche che sull'andamento generale, ogni qualvolta gli venga
richiesto.
Articolo 11
Sede, personale, strutture
In ossequio all’autonomia e indipendenza del Difensore Civico il Consiglio
Provinciale approva un capitolo di bilancio riservato al medesimo.
Al Difensore Civico vengono assicurati dalla Provincia strutture ed uffici adatti
per l’espletamento delle proprie funzioni istituzionali.
Gli uffici del Difensore Civico devono essere posti in posizione facilmente
accessibile per il pubblico ed essere privi di barriere architettoniche e di ogni
ostacolo che li renda difficilmente individuabili e praticabili da parte dei cittadini.
Al Difensore Civico viene assicurata un’adeguata dotazione di personale, con
professionalità idonea per l’attuazione dell’attività amministrativa necessaria per
l’espletamento dei compiti della Difesa Civica.
Al/ Alla dipendente assegnato/a all’ufficio del Difensore Civico quale supporto di
segreteria e giuridico, compete il medesimo trattamento economico previsto per la
segretaria del Collegio dei Revisori dei Conti
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Articolo12
Informazione
La Provincia promuove, attraverso le forme più adeguate di pubblicità, la
conoscenza da parte dei cittadini delle funzioni del Difensore Civico Provinciale,
diffondendo presso la popolazione informazioni circa le funzioni, la sede gli orari
e le modalità di richiesta di intervento, ed ogni notizia che possa essere utile al
pubblico per una ottimale fruizione del servizio reso dal Difensore Civico.
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RELAZIONE
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Signor Presidente, Signori Consiglieri,
mi accingo a presentarVi la terza Relazione annuale del mio secondo
mandato.
Come potrete notare, l’impianto generale segue lo schema delle ultime
Relazioni, atteso che lo stesso è stato positivamente considerato.
Colgo l’occasione per ringraziare il Consiglio Provinciale e tutte le
forze politiche qui rappresentate, che mi hanno onorato di assoluta
indipendenza ed autonomia di azione, consentendomi di fare tesoro di
un’esperienza di indubbio arricchimento umano e professionale.
Introduzione
Come già è stato illustrato, ma qui lo si vuole risottolineare per i
risvolti anche attuali e locali che questa figura mostra concretamente
anche oggi, l’Ombudsman (etimologicamente: “colui che è legittimato
ad agire per altri”, o “uomo che funge da tramite”) nasce in Svezia
all’inizio del XIX secolo.
A questa tipologia classica di difensore civico si affianca più di
recente (a partire dalla seconda metà del XX secolo), secondo il
modello
britannico
e
francese,
la
figura
del
“mediatore
amministrativo”, nominato dal Governo per migliorare le relazioni tra
l’Amministrazione ed i cittadini.
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Sulla base di queste due tipologie, un organo di tutela dei cittadini nei
rapporti con la pubblica amministrazione ha trovato ampia diffusione
nel mondo,
essendo
previsto ormai in più di 110 Stati
(generalmente con copertura costituzionale), anche se con funzioni
spesso differenti, come emerge dalla molteplicità di “nomen juris” che
può assumere (Mediatore, Difensore Civico, Difensore del Popolo,
Protettore dei Cittadini, Avvocato del Popolo).
L’opportunità di istituire un organo di questo genere ha trovato un
riconoscimento internazionale nella Raccomandazione n. 757 del
29/1/1975 del Consiglio d’Europa, di invito agli Stati a studiare la
possibilità di assegnare a determinati organi, tanto a livello nazionale
che regionale o locale, funzioni analoghe a quelle esercitate dagli
Ombudsman o dai Mediatori già esistenti.
Ad essa ha fatto riscontro anche l’istituzione del Mediatore Europeo,
introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992.
In Italia manca il difensore civico nazionale, anche se sollecitato dalla
dottrina già dagli anni settanta; viceversa, nel corso del tempo, è stata
proposta l’istituzione di numerosi difensori civici di settore, per
esempio per la tutela dei diritti dei militari di leva, dell’ambiente, del
candidato nei concorsi pubblici, dell’infanzia e adolescenza, delle
persone private della libertà personale.
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Nel novembre 2006, è stato presentato in Parlamento un progetto di
legge redatto dalla Conferenza Nazionale dei Difensori Civici, che
ancora non è diventato legge.
Viceversa, la difesa civica in Italia è stata attuata da diverse regioni
già a partire dai primi anni settanta: Toscana e Liguria furono le prime
ad istituire il loro difensore civico regionale. Ma, a tutt’oggi, alcune
regioni sono ancora prive del difensore civico.
Il difensore civico regionale ha tratto ulteriore legittimazione dalla L.
Bassanini n. 127/1997, mentre la figura del difensore civico comunale
e provinciale è stata istituita con la L. 142/1990, successivamente
confermata dalla nuova disciplina degli enti locali adottata con il testo
unico di cui al D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali).
Altre leggi statali hanno attribuito funzioni al difensore civico: la L.
241/1990, come modificata dalla L. 15/2005; la L. 104/1992 (Legge
quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate) e la L. 127/1997, come modificata dalla L. 191/1998.
Le suddette leggi hanno tentato di riformare e semplificare l’operato
della pubblica amministrazione e di modificare il rapporto tra pubblica
amministrazione e cittadino, ponendo l’accento sul dialogo e
l’interrelazione, piuttosto che sul rapporto di autorità.
Per non parlare delle normative in materia di autocertificazione e di
semplificazione amministrativa, che confermano la volontà di
instaurare una mentalità che metta al primo posto il cittadino-utente.
20
La necessità di riformare il rapporto tra privato e pubblica
amministrazione nasce con il fine di evitare sia che i pubblici ufficiali
abusino del potere loro conferito, sia che il cittadino, schiacciato da
quella autorità, si distacchi sempre più dalle istituzioni, rinunciando ad
una partecipazione attiva, sia sociale che politica, alla cosa pubblica.
Un mutamento di andatura degli uffici è stato altresì imposto ponendo
al centro dell’attività amministrativa i tre cardini di economicità,
efficienza ed efficacia, che devono ispirare l’agire di ogni ente
pubblico.
Nell’ottica della riforma sopra accennata, il difensore civico assume il
ruolo di ponte tra cittadino ed amministrazione, in grado quindi di
garantire e favorire trasparenza, imparzialità, efficienza e correttezza
dell’operato della pubblica amministrazione: proprio tale ruolo di
ponte è stato concretamente e significativamente assunto da questo
Difensore Civico, prima ancora di quello di mediatore, con risultati
positivi.
Difensore Civico Regionale e rapporti con gli Enti Locali.
In linea con i mutamenti sopra accennati, anche la fisionomia del
difensore civico nel nostro sistema pubblicistico è molto cambiata, a
partire dalla fine degli anni Novanta.
Se, in origine, ad esso spettavano essenzialmente compiti di vigilanza
(generica) e stimolo sull’operato degli organi amministrativi regionali,
21
onde ovviare ad eventuali ritardi e/o inerzie di questi ultimi, con il
necessario corredo di poteri istruttori e di referto sulla singola vicenda,
con la seconda riforma Bassanini (Legge n. 127/1997), il suo ruolo è
venuto infatti acquisendo nuove importanti attribuzioni, che hanno
finito con lo snaturarne l’originaria conformazione, modellata sulla
falsariga dell’ombudsman svedese.
Per un verso, infatti, la vigilanza è stata estesa anche agli organi
periferici dello Stato insediati sul territorio regionale (art. 16).
Per altro verso, e soprattutto, si è ritenuto di devolvere a tale figura
anche il cosiddetto controllo sostitutivo sugli Enti locali (art. 17, c. 45,
poi confluito nell’art. 136 del TUEL), nel quadro di un ampio
processo di riconfigurazione del sistema dei controlli sulle autonomie
(ma tale controllo non è più attuato dal Difensore Civico della
Regione Toscana, alla luce della dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell’art. 3, c. 1, L.R.T. n. 2/2002, dichiarata con sent.
C.Cost. n. 173/2004, di cui ultra).
La suddetta riconfigurazione è stata realizzata attraverso un limitato
ricorso al sindacato preventivo di legittimità (limitato a pochi atti),
l’esclusione di quello di merito e, da ultimo, tramite l’introduzione, al
posto dei Coreco, dei difensori civici comunali e provinciali (art. 17,
commi da 32 a 45, confluiti negli artt. 126 e seguenti del TUEL).
Questo processo, tentato prima a Costituzione invariata, e quindi sul
solo
piano
della
revisione
della
legislazione
ordinaria,
è
22
successivamente sfociato nella riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione.
Nell’ambito della stessa (come affermato dalla Corte Costituzionale
con sentenza 15 giugno 2004, n. 173), l’art. 120, secondo comma,
della Costituzione, non preclude, in linea di principio, la possibilità
che la legge regionale, intervenendo in materie di propria competenza
e nel disciplinare l’esercizio di funzioni amministrative di competenza
degli enti locali, preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi
regionali, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente
ordinariamente competente (in tal senso, anche le decisioni nn. 43, 69,
70, 71, 72, 73 e 112 del 2004, sempre della Corte Costituzionale).
Tuttavia, ha specificato il giudice delle leggi, nel prevedere ipotesi di
interventi sostitutivi, da configurarsi come eccezionali rispetto al
normale esercizio delle funzioni, la legge regionale è tenuta al rispetto
di alcuni principi derivanti dall’esigenza di salvaguardare, pur nella
sostituzione, il valore costituzionale dell’autonomia degli enti locali.
Tra questi principi, vi è, anzitutto, quello secondo il quale l’esercizio
del potere sostitutivo deve essere affidato ad un organo di governo
della regione, o deve comunque svolgersi sulla base di una decisione
di questo, stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia
costituzionale dell’ente sostituito.
Nella giurisprudenza della Corte, del resto, è stato più volte affermato
che i poteri sostitutivi in ambito regionale sono in ogni caso da
23
ascrivere, per lo spostamento eccezionale di competenze che
determinano, nonché per l’incidenza diretta su enti politicamente
rappresentativi, ad organi di governo della regione e non già ad
apparati amministrativi (si vedano le pregresse sentenze della C. Cost.
nn. 460/1989, 352/1992, 313/2003).
Infatti, le scelte relative ai criteri e ai modi degli interventi sostitutivi,
a salvaguardia di interessi di livello superiore a quelli delle autonomie
locali, presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione
complessiva ragionevolmente non può che spettare agli organi
regionali di vertice, cui istituzionalmente competono le determinazioni
di politica generale, delle quali essi assumono la responsabilità.
Da questo punto di vista, secondo la Corte, il difensore civico,
indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, è infatti titolare,
generalmente, di funzioni connesse alla tutela della legalità e della
regolarità dell’amministrazione, funzioni assimilabili, in larga misura,
a quelle di controllo spettanti (anteriormente all’abrogazione dell’art.
130 della Costituzione) ai comitati regionali di controllo, ai quali tale
figura era già stata equiparata dall’art. 17 della L. 127/1997 (ora art.
136 del TUEL 2000) e da alcune leggi regionali successive.
Si tratta, in altri termini, essenzialmente di una figura (che deve essere
prevista
dallo
Statuto)
preposta
alla
vigilanza
sull’operato
dell’amministrazione regionale, con limitati compiti di segnalazione di
disfunzioni amministrative, alla quale non può dunque essere
24
legittimamente attribuita, proprio perché non è un organo di governo
regionale, la responsabilità di misure sostitutive che incidano in modo
diretto e gravoso sull’autonomia costituzionalmente garantita agli enti
locali.
La stessa Carta della Difesa Civica (approvata dalla Conferenza
Difensori Civici della Toscana il 27/9/2004 e dal Consiglio delle
Autonomie Locali l’8/10/2004, sottoscritta dal Difensore Civico
Regionale Giorgio Morales e dal Presidente del Consiglio delle
Autonomie Locali Alessandro Pesci, in data 14 ottobre 2004) rileva
che la Corte Costituzionale, nella già citata sentenza n. 112 del
2004, “denunzia una irrisolutezza circa l’individuazione della natura
del difensore civico, ma, al tempo stesso, non fornisce indicazioni
univoche in merito: un rafforzamento effettivo della funzione di tutela
non giurisdizionale degli interessi e dei diritti dei cittadini, che, al di là
di altre funzioni satelliti, sembra essere quella predominante e tipica
del difensore civico, conduce ad una sua inequivoca collocazione
nell’ambito degli organi di garanzia (e non in quelli di controllo)”.
In ragione di ciò, l’indipendenza, oggettiva e soggettiva, rappresenta
fattore essenziale per una tutela che è effettiva solo se garantita da
soggetti che operano in condizione di terzietà rispetto ai destinatari del
suo intervento.
25
Ma non solo: oltre all’indipendenza oggettiva e soggettiva, occorre
che il difensore civico possa esprimere un’effettiva terzietà ed abbia
quindi anche un’autonomia economico-finanziaria garantita dall’Ente.
Per la Corte Costituzionale, la stessa natura del difensore civico e le
funzioni da esso esercitate impediscono la sua configurazione alla
stregua di un organo di governo regionale, che, sola, consente di
esercitare, nei confronti degli enti locali, interventi di tipo sostitutivo
(nello stesso senso, da ultima, si veda la sentenza n. 167/2005).
Questo costante indirizzo fatto proprio dalla Corte non determina
peraltro ricadute di segno negativo sull’art. 136 del TUEL. Questa
norma, infatti, dispone che, qualora gli enti locali, sebbene invitati a
provvedere entro un congruo termine, ritardino od omettano di
compiere atti obbligatori per legge, si provveda a mezzo di
commissario ad acta, nominato dal difensore civico regionale, ove
costituito.
In tal caso, infatti, il potere sostitutivo in sostanza esercitato dal
difensore civico regionale a mezzo del commissario ad acta, che il
primo è legittimato a nominare, risulta circoscritto ai soli atti
obbligatori per legge (TAR Toscana, sentenza n. 2349/2003), non
rimanendo quindi intaccata l’autonomia costituzionalmente oggi
riconosciuta anche agli enti territoriali minori.
Tutto ciò premesso, ridurre il tema dell’odierno ruolo del difensore
civico regionale, nel nostro sistema pubblicistico, ad un problema di
26
fattibilità o meno per il suo tramite del controllo sostitutivo regionale
sugli enti territoriali minori sarebbe limitativo, oltre che inesatto.
Occorre infatti non trascurare che ruolo e funzioni della figura del
difensore
civico
dimensione
vanno
misurati,
amministrativo-territoriale
anzitutto,
di
all’interno
rispettivo
della
riferimento
(quindi, separatamente, a livello regionale, provinciale e comunale).
E se a livello regionale gli enti provvedono, per così dire, in ordine
sparso, facendo uso (anche in modo variabile) della potestà legislativa
a ciascuno di essi spettante, per Comuni e Province il punto di
riferimento unitario, a livello normativo, sta principalmente nell’art.
11 del TUEL.
Difensore Civico nell’Ente Locale
Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, si è attribuita agli enti
locali la titolarità delle funzioni amministrative, secondo i principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, e si è conseguentemente
accentuato il ruolo chiave di soggetti primari di riferimento per i
cittadini e tutti gli utenti dei pubblici servizi: perciò, si è reso più che
mai necessario che la figura del difensore civico trovi pieno
riconoscimento nell’ambito degli statuti e delle altre fonti normative
degli enti locali.
Il difensore civico, pur essendo eletto dal Consiglio dell’ente locale, è
organo indipendente dall’Amministrazione provinciale/comunale,
27
agisce in piena autonomia e non è soggetto ad alcuna forma di
dipendenza gerarchica, né dal Consiglio, né dal Presidente della
Provincia/Sindaco.
Lo statuto dell’ente locale può prevedere l’istituzione del difensore
civico, con compiti di garante dell’imparzialità, della trasparenza e del
buon andamento della pubblica amministrazione, segnalando, anche di
propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi
dell’amministrazione nei confronti dei cittadini (art. 11, TUEL).
Parimenti, allo statuto è rimessa la disciplina delle attribuzioni del
difensore civico e dei suoi rapporti con il Consiglio.
Particolare rilevanza assume l’art. 127 del TUEL (“Controllo
eventuale”), che attribuisce al difensore civico locale il compito di
controllare le deliberazioni di Consigli e Giunte quando ne facciano
richiesta un quarto dei
Consiglieri
provinciali o comunali nei
comuni con più di 15 mila abitanti, ovvero un quinto nei comuni
con meno di 15mila abitanti, nel caso in cui le deliberazioni medesime
riguardino:
appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla
soglia comunitaria; dotazioni organiche e relative variazioni;
assunzioni di personale.
Le attribuzioni in materia di controllo sopra citate rappresentano
compiti “necessari” dei difensori civici locali, nel senso che, ove essi
28
siano istituiti, le descritte competenze dovranno essere dai medesimi
esercitate.
Per quanto attiene ai compiti “eventuali” del difensore civico, questi
gli sono attribuiti dal già citato art. 11, c. 1, del TUEL, che parla
genericamente di compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon
andamento
della
pubblica
amministrazione
locale,
con
la
segnalazione, anche di propria iniziativa, di abusi, disfunzioni, carenze
e ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini.
Quali e quanti di questi compiti
siano in concreto attribuiti al
difensore civico è comunque stabilito dallo statuto dell’ente.
In particolare, lo Statuto della Provincia di Massa-Carrara prevede,
all’art. 59, che “il difensore civico, nell’esercizio del suo mandato,
può consultare gli atti e i documenti in possesso dell’amministrazione
provinciale e dei concessionari di pubblici servizi; egli, inoltre, può
convocare il responsabile del servizio interessato e richiedergli
documenti, notizie, chiarimenti, senza che possa essergli opposto il
segreto d’ufficio.
Il difensore civico riferisce entro 30 giorni l’esito del proprio operato,
verbalmente o per iscritto, al cittadino che gli ha richiesto l’intervento
e segnala agli organi provinciali od alla magistratura le disfunzioni, le
illegittimità od i ritardi riscontrati.
Egli può altresì invitare l’organo competente ad adottare gli atti
amministrativi che reputa opportuni, concordandone eventualmente il
29
contenuto. E’ inoltre facoltà del difensore civico, quale garante
dell’imparzialità e del buon andamento dell’attività della pubblica
amministrazione, di presenziare, senza diritto di voto o di intervento,
alle sedute pubbliche delle commissioni concorsuali, aste pubbliche,
licitazioni private, appalti-concorso. A tale fine, deve essere informato
della data di dette riunioni”.
La figura del difensore civico è disciplinata altresì da apposito
Regolamento provinciale; in base a questo, il difensore civico
assicura, nei limiti e secondo le modalità di Statuto e Regolamento, la
tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi, degli interessi legittimi
e degli interessi collettivi o diffusi. Egli interviene in caso di ritardo,
irregolarità ed omissione nell’attività e nei comportamenti dei pubblici
uffici, al fine di garantire l’effettivo rispetto dei principi di legalità,
trasparenza,
buon
andamento
ed
imparzialità
dell’azione
amministrativa. Il difensore civico non è soggetto ad alcuna forma di
dipendenza gerarchica o funzionale ed esercita le sue competenze in
piena autonomia.
Le funzioni sopra descritte sono esercitate presso l’Amministrazione
provinciale, ivi compresi enti, aziende ed istituzioni da essa
dipendenti, nonché presso le Amministrazioni comunali comprese nel
territorio della Provincia di Massa-Carrara, con le quali la Provincia
stessa abbia stipulato apposite convenzioni. Il difensore civico
provinciale può coordinare la propria attività con quella dei difensori
30
civici istituiti dai Comuni e Comunità Montane della Provincia, al fine
di assicurare la piena tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini
nell’ambito del territorio provinciale.
Il difensore civico interviene a richiesta di singoli interessati, di enti,
di associazioni e di formazioni sociali (che facciano richiesta scritta o
verbale), o d’ufficio qualora, nell’esercizio delle proprie funzioni,
rilevi disfunzioni ed inefficienze nell’attività e nei comportamenti dei
Funzionari e Dirigenti preposti, al fine di assicurare l’effettivo rispetto
dei principi di legalità, trasparenza, buon andamento ed imparzialità
dell’attività amministrativa.
Nel caso di richiesta di intervento da parte dei soggetti sopra citati, il
difensore civico: se il procedimento non è ancora concluso ed il
relativo termine non è ancora decorso, può chiedere notizie sullo stato
degli atti; se il termine del procedimento è decorso, si rivolge al
responsabile del procedimento medesimo affinché, senza ulteriore
indugio, lo concluda; se si tratta di atto dovuto omesso
illegittimamente, procede a segnalare l’inadempimento al Dirigente
competente ed al Direttore Generale.
A norma dell’art. 7 del medesimo Regolamento provinciale, il
difensore civico, per l’adempimento dei suoi compiti, oltre alla
richiesta di notizie, può consultare ed ottenere copia di tutti gli atti e
documenti relativi all’oggetto del proprio intervento, secondo le
modalità di accesso consentite ai Consiglieri provinciali; può
31
convocare il responsabile dell’ufficio competente e del procedimento
per ottenere chiarimenti circa lo stato della pratica e le cause di
eventuali disfunzioni; può accedere agli uffici per eseguire tutti gli
accertamenti che ritenga necessari.
Il difensore civico riferisce l’esito del proprio operato, verbalmente o
per iscritto, al cittadino che ha richiesto il suo intervento. Il Dirigente
che riceva dal difensore civico richiesta di informazioni o di
documentazione deve dare risposta al difensore civico entro il termine
massimo di trenta giorni dal ricevimento della richiesta. Entro trenta
giorni dal ricevimento della risposta, il difensore civico deve
comunicarla al cittadino od associazione o ente richiedente.
La violazione da parte del personale e dei dirigenti degli obblighi di
informazione nei confronti del difensore civico, così come disciplinato
dallo Statuto e dal Regolamento provinciali, viene segnalata al
Direttore Generale.
Il difensore civico invia al Consiglio provinciale, entro il 31 marzo di
ogni anno, la relazione sull’attività svolta nell’anno precedente,
segnalando i casi in cui si sono verificati i ritardi e le irregolarità e
formulando osservazioni e suggerimenti.
Per maggiore chiarezza, accenniamo a ciò che non è il difensore
civico ed ai casi in cui egli non può intervenire: anzitutto, non è un
magistrato, non ha sostituito la figura del conciliatore, né è un giudice
di pace. Inoltre, non può assistere il cittadino innanzi l’Autorità
32
Giudiziaria, né può intervenire nei rapporti tra privati: infatti, la sua
mediazione può riguardare, come già detto, unicamente il rapporto tra
pubblica amministrazione e privato.
In ogni caso, come già sopra evidenziato, nonché osservato anche
dalla Corte Costituzionale, il difensore civico è generalmente titolare
soltanto di funzioni connesse alla tutela della legalità e della regolarità
dell’azione amministrativa, in larga misura assimilabili a quelle di
controllo, già spettanti, prima dell’abrogazione dell’art. 130 della
Costituzione, ai Comitati regionali di controllo.
Pertanto, per non incorrere in una paradossale duplicazione, è evidente
che i compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della
pubblica amministrazione, individuati nello statuto, sebbene anch’essi
ascrivibili al genere delle funzioni di controllo, dovranno essere
comunque qualcosa di diverso rispetto alle competenze in materia di
controllo di cui all’art. 127 del TUEL.
In coerenza con la sua natura di soggetto essenzialmente preposto alla
vigilanza sull’operato dell’amministrazione, le funzioni di controllo
intestabili al difensore civico dallo statuto, ex art. 11, c. 1, TUEL, si
risolvono,
per
il
giudice
delle
leggi,
in limitati compiti di
intervento sulle disfunzioni amministrative, che sottendono il
riconoscimento di idonei poteri ispettivi e di indagine, funzionali al
miglior esercizio di quel potere di segnalazione degli abusi di cui
sopra.
33
Potere questo che, se esercitato, certamente crea, in capo
all’amministrazione destinataria, l’obbligo di provvedere, cioè di
esaminare la segnalazione proveniente dal difensore (il che, però, non
significa che l’amministrazione abbia anche l’obbligo di determinarsi
nel senso eventualmente auspicato dal difensore nella segnalazione
medesima).
Difensore Civico e diritto di accesso.
In generale, il difensore civico ha il diritto di accedere (con vincolo di
riservatezza) agli atti necessari per la comprensione dei vari casi,
senza limite del segreto d’ufficio, nonché la facoltà di convocare il
personale amministrativo interessato, con possibilità di esame
congiunto della pratica anche con l’interessato.
Per quanto attiene alle modalità del diritto di accesso, i poteri del
difensore civico sono individuati dall’art. 25 della L. 241/1990 e
successive integrazioni e modificazioni.
Si tratta di poteri annoverabili tra quelli necessari, alla luce di quanto
già detto sopra.
L’art. 25, c. 4, della legge sulla trasparenza, come modificato dalla L.
15/2005, dispone infatti che, in caso di rifiuto, espresso o tacito
(quando cioè l’inerzia della pubblica amministrazione si sia protratta
per oltre trenta giorni), o di differimento dell’accesso, il richiedente
può:
34
presentare
ricorso
al
tribunale
amministrativo
regionale
competente,
ovvero chiedere al difensore civico territorialmente competente od
alla Commissione per l’accesso, istituita presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, che sia riesaminata la suddetta determinazione.
In alternativa al ricorso al TAR, nei confronti degli atti delle
amministrazioni comunali, provinciali e regionali, può essere chiesto
al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito,
di riesaminare la determinazione di diniego, espressa o tacita (qualora
tale figura non sia stata istituita, la competenza è attribuita al difensore
civico
competente
per
l’ambito
territoriale
immediatamente
superiore).
Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche
dello Stato, tale richiesta va invece inoltrata presso la Commissione
per l’accesso di cui sopra.
Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano
entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza e, in caso di
scadenza infruttuosa di tale termine, il ricorso si intende respinto.
Se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il
diniego o il differimento, lo comunicano a chi lo ha disposto e, se
questi non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta
giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico (o
della Commissione), l’accesso è consentito.
35
Va su questo punto evidenziato che la norma prefigura in alternativa il
potere cognitivo del giudice amministrativo e quello di un’autorità con
spiccata connotazione di indipendenza (come il difensore civico).
Tuttavia, tale alternativa non solo non è piena (perché il difensore
civico dispone non già del potere di annullare o riformare l’atto
contestato,
bensì
soltanto
quello
di
comunicare
l’eventuale
illegittimità del diniego o del differimento a chi l’ha disposto), ma non
è neppure tale in senso proprio, posto che (in caso di chiusura
comunque insoddisfacente della fase dinanzi al difensore civico)
l’interessato all’accesso dovrà in ogni caso agire dinanzi al giudice di
primo grado.
Secondo il Consiglio di Stato (sent. n. 2938/2003), il rimedio
proponibile dinanzi al difensore civico si configura come una sorta di
ricorso gerarchico improprio. Come tale, è da considerare istituto di
carattere eccezionale e quindi ammissibile soltanto se e nei limiti in
cui sia espressamente previsto dalla legge.
36
ESEMPLIFICAZIONE CASI
37
ISTANZE ISTITUZIONALI
ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
Un tipo di istanza che sempre più spesso viene inoltrata all’Ufficio
della Difesa Civica Provinciale di Massa Carrara, con riferimento a
vari campi dell’attività amministrativa, è quella della richiesta di
accesso ad atti pubblici.
Nell’istanza in questione, la richiedente chiamava in causa lo stato
precario di un tetto del Liceo Rossi, in Massa, tetto che richiedeva un
tempestivo intervento, a detta della cittadina, in quanto la situazione di
pericolosità per gli utenti dell’edificio aumentava progressivamente.
L’istante aveva contattato più volte il Settore Lavori Pubblici, Servizio
Fabbricati, della Provincia di Massa Carrara, richiedendo di essere
informata sulle misure prese da questa Amministrazione per il
ripristino dell’edificio e, specialmente, del tetto in esame.
Non trovando un riscontro positivo nei tempi desiderati, la cittadina si
era rivolta alla Difesa Civica della Regione Toscana, la quale,
prendendo atto dell’oggetto dell’istanza e delle modalità di intervento
per la soluzione, indicava questo Ufficio Provinciale per il disbrigo
della stessa.
38
Quindi, l’istanza veniva recepita via mail da questo Ufficio per motivi
di competenza.
La cittadina, nei colloqui con il Difensore Civico provinciale,
manifestava il suo disappunto per la mancata risposta da parte degli
uffici pubblici provinciali competenti, in quanto, a detta della
medesima, non avevano fornito dettagli in merito alla sua richiesta di
visionare la perizia avente per oggetto il rifacimento del tetto.
Questo Difensore Civico contattava tempestivamente il Settore Lavori
Pubblici
della
Provincia,
il
cui
Responsabile
forniva
la
documentazione in questione.
Dalla relazione tecnica fornita dal Settore Lavori Pubblici emergeva
che il tetto, oggetto dell’istanza, si presentava gravemente
danneggiato, in modo tale da giustificare le preoccupazioni
dell’istante, la cui figlia è alunna del Liceo in oggetto.
L’Ufficio tecnico, a seguito di sopralluoghi sul sito, aveva osservato
che la struttura medesima necessitava di diversi interventi di
manutenzione.
Più precisamente, si riscontravano lesioni e deterioramenti alle
strutture componenti la copertura.
In particolare, le componenti di legno erano in stato avanzato di
degrado.
39
I ridetti problemi erano già stati affrontati nel passato con interventi di
ripristino del legno con trattamento antitarlo, ma senza ottenere un
rinforzo consistente della struttura.
Dalla relazione tecnica del novembre 2005, risultava necessario, così
come poi è stato deciso, un intervento drastico, con la rimozione e la
sostituzione completa della struttura di copertura.
Nella stessa relazione si prevedeva anche un secondo intervento,
consistente nel ripristino della struttura in C.A. che compone la linea
di gronda dell’edificio.
Tutta la documentazione contenente gli interventi e le spese previste è
stata messa a disposizione della cittadina, con conclusione positiva
dell’istanza.
*****
Una grande parte delle istanze di accesso ai documenti amministrativi
si riferisce al Settore Formazione Professionale della Provincia ed ha
come oggetto la richiesta di visione delle prove redatte dai candidati in
sede di esame conclusivo dei corsi o di ammissione ai corsi di
formazione professionale.
La procedura, in base alla normativa in materia, prevede che il
cittadino interessato produca istanza nei confronti del pubblico ufficio:
40
a seguito di esito negativo (diniego esplicito della richiesta o rifiuto
tacito della stessa), il cittadino può sollecitare l’intervento del
Difensore Civico territorialmente competente.
Nel nostro caso, il cittadino, a seguito di quanto sopra descritto, si
presentava dinanzi a questo Difensore Civico, avanzando richiesta
formale di intervento del Difensore Civico, al fine di rendere possibile
la visione e l’estrazione di copia della prova scritta dell’istante per
l’ammissione ad un corso di formazione professionale.
Nello specifico, si trattava di un corso gestito da una società per conto
della Provincia di Massa-Carrara (Settore Formazione ProfessionalePolitiche del Lavoro).
Questo Difensore Civico attivava quindi la relativa procedura
contattando il Dirigente provinciale ed invitandolo a soddisfare il
diritto di accesso del cittadino.
In seguito a ciò, l’istante ha visto accolta la propria richiesta di
accesso, ottenendo copia della propria prova.
*****
41
Nel gennaio 2006, il Responsabile del Settore Ambiente e Trasporti
della Provincia di Massa Carrara riceveva da un cittadino la richiesta
di partecipazione ad un procedimento amministrativo riguardante una
pratica avente per oggetto la richiesta di autorizzazione alle emissioni
in atmosfera, da parte di una s.r.l., a seguito dell’attività svolta.
Nel dettaglio, la suddetta attività consisteva nella lavorazione delle
verdure mediante grigliatura,
per la loro conservazione a lungo
termine, in miscela olio-aceto.
In sede di commissione consultiva provinciale contro l’inquinamento
atmosferico, si rilevava che il cittadino aveva già lamentato in
pregresse occasioni “molestia e disturbi arrecati dalle emissioni di
aromi derivanti dai camini della ditta”.
A seguito di ciò, era stato consultato un esperto in materia, che, dopo
un sopralluogo sul sito, aveva rilevato che, in realtà, gli aromi di aceto
non derivavano dai camini, ma dalle finestre dell’immobile ove la
ditta in oggetto svolgeva l’operazione di conservazione, successiva
all’essiccazione delle verdure nei camini.
Per evitare ulteriori disagi agli insediamenti abitativi circostanti, la
commissione aveva dato l’autorizzazione al processo di essiccazione,
con limiti nelle emissioni di COT (carbonio organico totale) di 10
mg/Nmc e con l’imposizione di un impianto di abbattimento con l’uso
di carboni attivi da sostituirsi con una frequenza stimata in sede di
42
collaudo, accompagnato da un registro di manutenzione anch’esso
obbligatorio.
Si prescriveva, inoltre, l’installazione di impianti di aspirazione nella
zona di conservazione delle verdure, per incanalare le emissioni in
uno dei due camini esistenti.
Infine, se si fosse accertata la persistenza delle emissioni
maleodoranti, a seguito delle succitate misure, il Dirigente del Settore
Ambiente e Trasporti della Provincia avrebbe predisposto una più
approfondita analisi olfattometrica.
Al procedimento di cui sopra, succintamente descritto, aveva
partecipato anche il cittadino istante.
Successivamente, quest’ultimo presentava tre nuove richieste attinenti
all’oggetto del procedimento: in primis, desiderava conoscere il
nominativo del responsabile del procedimento medesimo; inoltre,
chiedeva il nominativo del responsabile di un ulteriore procedimento
riguardante la relazione tecnica resa dall’ARPAT in seguito alla
trasmissione dell’istanza per gli adempimenti di competenza; infine,
rammentava al Settore provinciale Ambiente e Trasporti il rispetto
degli articoli 7 e 10 della L. 241/90, relativi rispettivamente alla
comunicazione di avvio del procedimento agli interessati ed al diritto
degli interessati di prendere visione degli atti del procedimento stesso.
Vistasi respinta la propria richiesta di accesso agli atti, il cittadino ha
inoltrato specifica istanza a questo Ufficio della Difesa Civica,
43
lamentando il mancato rispetto, da parte del settore interessato, dei
succitati articoli della L. 241/90 e s.m.
Questo Difensore Civico ha inoltrato tempestivamente richiesta di
accesso ai ridetti documenti, a seguito della quale il Responsabile
degli uffici interessati comunicava non solo quanto reso dall’ARPAT,
ma anche il motivo del diniego opposto alla prima richiesta di accesso
avanzata personalmente dal cittadino.
Dalla relazione dell’ARPAT si desumeva che la ditta specializzata in
prodotti alimentari a lunga conservazione non era provvista di tutti gli
impianti a norma di legge; inoltre, le misure precauzionali contro le
emissioni in atmosfera non apparivano adeguate rispetto alle
esalazioni nelle varie fasi di lavorazione delle verdure.
La ridetta relazione conteneva anche una proposta di modificazione
dell’impianto globale della ditta, sia per le emissioni, sia per la
sicurezza del personale.
Il motivo del diniego della richiesta da parte del cittadino consisteva
nel fatto che quest’ultimo non aveva fornito la dimostrazione di essere
portatore di un interesse concreto ed attuale.
Chiarito quanto sopra, questo Difensore Civico metteva a disposizione
dell’interessato quanto richiesto.
Una cittadina si rivolgeva al Difensore Civico per vedersi riconosciuto
il diritto di accesso a documenti pubblici di suo interesse.
44
Nello specifico, si trattava di atti riferiti ad un’autorizzazione per
interventi in aree soggette a vincolo idrogeologico, inerente le opere
condonate ai sensi della L. 724/94, relativamente ad un’area di sua
proprietà. Precedentemente alla richiesta di intervento da parte del
Difensore Civico, la cittadina si era rivolta al Dirigente del Settore
provinciale della Difesa del Suolo chiedendo di accedere alla ridetta
documentazione.
Trascorso un lasso considerevole di tempo, senza ottenere risposta, la
cittadina si rivolgeva all’Ufficio Relazioni col Pubblico della
Provincia, invitandolo a sollecitare il settore provinciale interessato.
In seguito all’intervento dell’URP, il settore Difesa del Suolo rendeva
una risposta scritta alla cittadina, nella quale il dirigente portava a
conoscenza l’archiviazione dell’istanza de qua per “mancata risposta a
specifica richiesta di integrazioni nei termini di legge”.
Inoltre, si evidenziava nella nota scritta che le competenze circa
l’istruttoria delle pratiche relative ad aree ricadenti in zona Vincolo
Idrogeologico avevano subito un mutamento, ovvero erano passate
direttamente alla Regione, con il conseguente trasferimento degli
archivi ed il rischio di smarrimento delle pratiche stesse, ciò che poi
era effettivamente accaduto a quella della istante.
Il Difensore Civico, contattato a questo punto dalla signora, avviava
contatti con il nuovo Dirigente del settore Difesa del Suolo, il quale,
45
dal canto suo, non poteva che ribadire la scomparsa della pratica della
cittadina.
Al fine di chiarire la situazione e di riuscire a rendere una risposta
esauriente alla signora, anche a seguito di contatti con l’avvocato di
fiducia della cittadina, questo Difensore Civico invitava il dirigente
del settore interessato a recarsi presso la difesa civica per un dialogo
con l’interessata, il suo avvocato ed il difensore civico medesimo.
La questione, nel frattempo, si complicava, in quanto emergeva che
l’interessata aveva stipulato un contratto di compravendita con altri
due cittadini, senza poter adempiere allo stesso proprio a causa dello
smarrimento della predetta pratica.
In seguito, la Difesa Civica, dopo vari interventi tesi a rendere risposte
il più possibile concrete, archiviava l’istanza per mancanza di ulteriori
contatti con la diretta interessata.
46
VIABILITA’
Perveniva a questo ufficio l’istanza di un cittadino relativa ad una
strada provinciale situata nelle vicinanze di una sua proprietà.
In particolare, la suddetta proprietà è collocata a valle ed all’incrocio
tra alcune strade, le quali, nella stagione delle piogge, incanalano
l’acqua ed i relativi detriti e rifiuti, trascinando tutto sulla proprietà
medesima.
Il problema derivava, a detta dell’esponente, da un tombino posto
sulla strada provinciale, a monte della proprietà dell’istante.
I danni venivano accertati da un tecnico incaricato da eseguire il
sopralluogo.
Il cittadino chiedeva quindi all’Amministrazione provinciale un
intervento concreto entro 15 giorni dal ricevimento della sua nota
scritta, specificando che, in mancanza di un riscontro concreto da
parte della Provincia medesima, l’interessato avrebbe fatto appello
alle istituzioni giurisdizionali.
Pur essendo tale missiva inviata solo per conoscenza a questo ufficio,
questo Difensore Civico interessava tempestivamente il Settore
LL.PP. Provinciale, illustrando la situazione e chiedendo delle misure
concrete.
*****
47
Davanti a questa Difesa Civica, spesso si presentano cittadini,
residenti in zone di montagna, che lamentano l’alto grado di rischio
che caratterizza le strade che essi devono percorrere quotidianamente,
specialmente in caso di pioggia.
Particolare preoccupazione manifestava un cittadino con riguardo alla
Strada Provinciale per Bergiola, situazione che si protraeva già da
tempo.
L’istante riferiva del degrado in cui si trovava la strada in questione;
tale situazione era già stata fatta presente agli uffici di competenza, ma
senza ottenere un riscontro positivo.
Il cittadino spiegava che la suddetta strada, particolarmente in caso di
pioggia, diveniva pericolosa, in quanto, non essendo periodicamente
rimossi i cumuli di foglie e di cartacce ammassati nelle cunette di
raccolta, si trasformava in un fiume, a causa dell’occlusione delle
grate, con conseguente possibile uscita di strada delle vetture.
Quanto detto veniva illustrato da questo Difensore Civico al
Responsabile del Settore Lavori Pubblici – Servizio Strade,
sollecitando un intervento adeguato a porre rimedio alla descritta
situazione.
*****
48
Si è rivolto a questo Ufficio un cittadino, abitante nella S.P. Massa
Avenza, tratto Comune di Massa, presentando un esposto sottoscritto
dal medesimo e da un’altra cinquantina di interessati, pure ivi
residenti, con cui si illustrava una situazione di pericolo per
l’incolumità, la salute e la sicurezza dei medesimi.
In particolare, circa tre anni fa, avendo constatato l’aumento del
traffico nella zona in questione, l’amministrazione provinciale di
Massa Carrara riteneva opportuno l’allargamento della strada per un
miglior afflusso di mezzi nella zona industriale.
In questo modo, a detta dei cittadini, la suddetta sezione di strada
diveniva “un’autostrada”, con notevole aumento del traffico e
comunque priva di adeguata segnaletica, cosicché i cittadini avevano
serie difficoltà a percorrerla a piedi.
Inoltre, i cittadini denunciavano lo stato pietoso caratterizzante il tratto
di strada in questione, in quanto il manto stradale risultava
completamente degradato ed i tombini erano più bassi di 20 centimetri
rispetto al livello dell’asfalto, il che provocava vibrazioni al transito
delle macchine e, in particolare, dei camion, con conseguenze gravi
anche sulla stabilità della struttura delle abitazioni vicine.
Un altro grave pericolo derivava dal fatto che la strada era sprovvista
di illuminazione, con la conseguente impossibilità per i pedoni di
attraversarla nelle ore serali e notturne.
49
Ulteriori difficoltà si riscontravano ogni volta che pioveva, poiché
larghe pozzanghere impedivano ai pedoni di percorrere la via, se non
lungo la mezzeria, vista la totale mancanza di marciapiedi.
I cittadini avevano denunciato la situazione già circa due anni fa: in
quell’occasione, l’Assessore ai Lavori Pubblici li aveva rassicurati, ma
non era stato fatto alcunché di concreto.
Pertanto, gli istanti decidevano di rivolgersi a questo Difensore
Civico, affinché intervenisse per mettere fine all’incresciosa
situazione.
Il Difensore Civico, in seguito ad un sopralluogo sul sito, grazie al
quale poteva accertare l’effettiva pericolosità della situazione,
contattava l’Assessore ai Lavori Pubblici della Provincia di Massa
Carrara, invitandolo a porre in essere un tempestivo intervento.
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FABBRICATI
Si è rivolta a questo ufficio della difesa civica l’Associazione
XXXXX, Sezione di XXXXX, mediante i suoi rappresentanti, per
lamentare una situazione riguardante la Sala della Resistenza, sita nel
Palazzo Ducale e facente parte della sede dell’Ente Provinciale di
Massa Carrara.
A detta dei rappresentanti dell’Associazione, lo spazio in discussione
non verrebbe messo a disposizione, in maniera sufficiente, agli enti,
istituti ed associazioni che lo richiedono e sarebbe usato solo
nell’interesse dell’Ente Provinciale di Massa Carrara.
Dalle lamentele redatte per iscritto dall’Associazione, si cita: “La Sala
della Resistenza, nel Palazzo Ducale di Massa, storico punto di
incontro per i convegni ed incontri, è stata trasformata nella sala del
Consiglio Provinciale, riducendo al minimo il posto per il pubblico.
Contestiamo questa decisione che denota assoluta mancanza di
sensibilità e la volontà precisa di restringere ulteriormente ogni spazio
di confronto democratico.”
Brevemente, la ridetta Sala, storicamente, era luogo di incontri
rappresentativi per tutto il territorio provinciale ed ha un valore storico
istituzionale estremamente rilevante, in quanto la Provincia di Massa
Carrara è decorata con Medaglia d’Oro al Valor Militare per azioni
valorose condotte nel corso dell’ultima guerra.
51
La Sala della Resistenza è di proprietà della Provincia ed è sita al
primo piano del Palazzo Ducale.
Essa era destinata prevalentemente a sede del Consiglio Provinciale,
ma poteva essere utilizzata per riunioni, congressi, convegni, seminari
organizzati dalla Provincia di Massa Carrara.
Inoltre, lo spazio in discussione poteva essere concesso in uso ad enti,
istituti, associazioni che ne facessero richiesta, con assoluta esclusione
di attività a scopo di lucro e volte al perseguimento di obiettivi ed
interessi privati.
La gestione ordinaria e straordinaria della Sala è disciplinata da un
apposito Regolamento provinciale.
L’Associazione chiedeva a questo Difensore Civico di attivarsi
perchè si receda dalla decisione di “monopolizzare” la Sala, decisione
che appare in contrasto con la destinazione d’uso da sempre prevista e
sancita con atti.
Al fine di fornire chiarimenti e di scongiurare dei malintesi, questo
Difensore Civico contattava per iscritto il Presidente del Consiglio
Provinciale, il quale è stato messo al corrente delle lamentele dei
cittadini. Contemporaneamente, questo Difensore Civico si attivava
per fornire spiegazioni ai cittadini: in particolare, si faceva loro
presente la piena legittimità di una scelta che vede il Consiglio
Provinciale sovrano nel deliberare la ristrutturazione e l’adibizione
della Sala a sede del Consiglio, in via preferenziale rispetto ad altri
52
usi, illustrando come anche altri Consigli Provinciali, in altre sedi,
abbiano operato allo stesso modo.
CANONI ED IMPOSTE
Si è presentato presso questo ufficio un cittadino, lamentando una
situazione inerente ad un chiosco adibito alla vendita di giornali,
situato in località XXX e gestito dal medesimo.
L’interessato raccontava al Difensore Civico che, a seguito della
lettura del quotidiano il Tirreno del 23 novembre 2006, rilevava con
stupore una forte discrepanza tra quanto pagato annualmente per la
concessione del proprio chiosco e quanto, viceversa, versato da altre
strutture analoghe situate sul lungomare, che, per la posizione di cui
godono, a detta del cittadino, sarebbero tenute a corrispondere cifre
più elevate.
Il luogo in questione è di proprietà della Provincia di XXX ed è
gestito dal Comune di XXX.
Il Difensore Civico contattava tempestivamente il Settore Lavori
Pubblici della Provincia di XXX, chiedendo delucidazioni circa la
legittimità della somma pretesa in pagamento, circa 1.250 euro annui,
specialmente se posta in relazione con le somme corrisposte dai
chioschi siti sul lungomare. Questo Difensore Civico osservava inoltre
che, se è vero che le rendite di posizione prevedono l’applicazione di
53
tasse determinate, è comunque auspicabile che, per opportunità ed
equità, le suddette tasse non siano troppo elevate specialmente
laddove sia unicamente il “facere” del lavoratore a fornire il provento.
Il Responsabile del Settore Lavori Pubblici della Provincia di XXX
rispondeva tempestivamente ed esaurientemente a questo ufficio,
trasmettendo anche la planimetria illustrante la ripartizione delle
competenze dei due enti coinvolti, Provincia e Comune.
Nello specifico, il problema delle due piazzette del paesino San Carlo
veniva risolto alcuni anni fa, mediante un accordo tra i due Enti.
In questo modo, di competenza della Provincia rimanevano le aree
affacciate direttamente sulla strada.
Il chiosco in causa risultava quindi situato in area non di competenza
provinciale, in quanto situato all’interno di area di proprietà comunale.
La suddetta situazione è stata chiaramente spiegata dal Difensore
Civico al cittadino in questione.
*****
Si sono presentati presso la Difesa Civica della Provincia,
rappresentati dal proprio legale, i titolari di uno stabilimento balneare,
sito nella zona Ronchi a Marina di Massa, illustrando una situazione
riguardante un pozzo realizzato nel 1995 e regolarmente denunciato
all’Ufficio del Genio Civile di Massa-Carrara nello stesso anno: tale
54
pozzo era utilizzato come derivazione dell’acqua ad uso domestico ed
irriguo.
Nel 2006, il Settore Difesa del Suolo della Provincia di Massa-Carrara
inviava ai titolari dello stabilimento balneare una lettera, informandoli
della mancata concessione per accedere alle acque sotterranee e
rilevando che non erano stati corrisposti i canoni demaniali relativi al
periodo 2001-2006, per una somma di 672,72 Euro.
Nell’anno 2007, il Settore Difesa del Suolo recapitava agli istanti una
ulteriore
nota
richiedente
la
presentazione
della
necessaria
documentazione, accompagnata dal modulo apposito.
A questo punto, il Difensore Civico contattava il Settore della Difesa
del Suolo, illustrando la questione al responsabile ed invitandolo ad un
intervento teso a chiarire la situazione.
Grazie a questo chiarimento, si risolvevano le incomprensioni di cui
sopra, ingenerate anche dal passaggio delle competenze in materia dal
Genio Civile alla Provincia.
*****
Il Signor XXXXX presentava a questo Difensore Civico un’istanza
con cui esprimeva perplessità riguardo ad una reiterata richiesta, da
parte del Settore Finanze e Bilancio provinciale, di pagamento del
canone di occupazione spazi relativo ad un passo carrabile antistante
l’abitazione del cittadino stesso.
55
Questo Difensore Civico, esaminata approfonditamente la normativa
in materia di passi carrabili e di TOSAP (D.Lgs. 507/1993 e Circol.
Min. Fin. n. 43/E del 20/2/1996), rilevava che, nel caso di passo
carrabile “a raso” (come quello in esame), manca il presupposto
impositivo dell’occupazione di suolo pubblico, in quanto la normativa
fa espresso riferimento (ai fini della tassabilità di un passo carrabile)
alla realizzazione di manufatti ed alla necessaria sussistenza di
un’opera visibile, contrariamente a quanto si verificava, appunto, nel
passo in questione.
Questo ufficio invitava quindi il settore provinciale suddetto a
riesaminare la propria posizione circa la situazione de qua.
Facciamo presente che sul problema dei passi carrabili, sulla loro
tipologia, sulle modalità dell’esercizio delle relative facoltà, sulla
legittimità del pagamento o meno del canone, diverse sono state le
richieste di intervento o di chiarimento.
56
AMBIENTE E TERRITORIO
Nel corso del 2007, sono state portate all’attenzione di questo
Difensore Civico alcune istanze relative a discariche per rifiuti.
Una di tali istanze è stata caratterizzata da un iter lungo e complesso,
originato da un esposto presentato nel mese di aprile a questo ufficio
da un gruppo di Consiglieri di minoranza del Comune di XXXXX,
con cui si evidenziavano dubbi di legittimità circa la procedura
amministrativa riguardante il progetto di una futura discarica, da
realizzarsi nel Comune di XXX, in località XXX, nel territorio della
Provincia di Massa-Carrara, depositata presso l’Ufficio V.I.A. della
Provincia medesima.
In particolare, gli esponenti sostenevano una tesi di incoerenza,
incongruenza, irritualità e non corrispondenza tra loro di atti e
documentazione depositati dal Soggetto proponente.
A seguito di ciò, iniziavano presso questo Ufficio vari incontri con i
Consiglieri esponenti, il Dirigente del Settore provinciale Ambiente e
Trasporti, nonché i tecnici competenti, parallelamente ad un cospicuo
carteggio con i medesimi, il tutto teso a chiarire l’iter della
complessiva istruttoria tecnico-amministrativa (a partire dall’istanza di
avvio del procedimento e deposito della documentazione progettuale).
Successivamente alla suddetta lunga ed approfondita trattazione
verbale ed epistolare della questione, risultata infine produttiva e
57
chiarificatrice per i vari soggetti coinvolti, veniva, in primis, indetta
un’Inchiesta Pubblica circa la procedura di V.I.A. per la realizzazione
della discarica, dopodichè veniva convocata, a garanzia della massima
trasparenza e comprensibilità, specifica Conferenza dei Servizi, avente
per oggetto la verifica degli atti tecnico-progettuali nell’ambito del
procedimento amministrativo in questione.
A detta Conferenza partecipava anche questo Difensore Civico.
In sede di Conferenza dei Servizi, si accertavano in effetti evidenti
difformità di contenuto e di rappresentazione cartografica tra gli atti
progettuali di V.I.A. depositati dal Soggetto proponente presso le
amministrazioni interessate dal procedimento e quelli depositati
presso l’Autorità competente, ossia il Servizio V.I.A. della Provincia
di Massa-Carrara.
Pertanto, con propria determinazione, il Dirigente del Settore
provinciale Ambiente decideva di revocare, annullandolo ex tunc, il
procedimento amministrativo relativo all’istanza di procedura di
V.I.A. finalizzato alla realizzazione della discarica per rifiuti non
pericolosi in questione.
Questo Difensore Civico comunicava quindi ai Consiglieri esponenti
di avere ricevuto il suddetto provvedimento formale di annullamento
ex tunc.
Successivamente, lo stesso Soggetto proponente presentava alla
Provincia di Massa-Carrara un secondo nuovo progetto per la
58
realizzazione di una discarica di rifiuti non pericolosi nei medesimi
Comune e località.
A questo punto, questo Difensore Civico si incontrava ancora una
volta con il Dirigente provinciale, che riferiva la riapertura di una
inchiesta pubblica anche per la nuova procedura, che pareva essere,
quindi, tecnicamente e giuridicamente sotto controllo.
*****
Si presentava presso questa Difesa civica un cittadino, lamentando il
fatto che la Provincia di Massa Carrara, in occasione del controllo
sullo stato della propria caldaia, gli aveva trasmesso una informativa
per sollecitare il pagamento di 130,00 € per l’omissione della
autocertificazione dell’impianto relativamente al 2005.
Il cittadino si manifestava in totale disaccordo con la suddetta richiesta
e, pertanto, domandava al Difensore Civico delucidazioni circa le
differenze tra le somme dovute dai cittadini, a seconda delle zone di
residenza.
Questo Difensore Civico forniva quindi al cittadino i provvedimenti di
Giunta e Consiglio contenenti le informazioni richieste.
Anche per tale problematica diverse sono state le richieste di
intervento od anche solo di chiarimento, sia di cittadini della costa,
59
risiedenti nei due Comuni principali, sia della Lunigiana, con
interventi altresì di Colleghi e del Difensore Civico Regionale.
Ciò in ragione della peculiarità delle richieste e della incidenza
economica generalizzata, ritenuta esosa e/o non giusta da una certa
parte della collettività.
*****
Perveniva a questo ufficio l’istanza del Consorzio XXXXX relativa ad
una pratica di rinnovo di concessione di derivazione d’acqua sul
Torrente Rosaro in Lunigiana.
Il Consorzio chiedeva un sollecito disbrigo della pratica in argomento,
ragion per cui questo Difensore Civico interveniva presso il Settore
Difesa del Suolo provinciale, invitando il medesimo a provvedere in
tempi stretti.
Conseguentemente al suddetto intervento, il Settore provinciale
rispondeva chiarendo la propria posizione ed il proprio operato,
spiegando, tra l’altro, i motivi dell’intervenuta dilatazione dei tempi
del procedimento.
*****
60
Sono state rivolte a questo ufficio varie istanze concernenti la
questione degli impianti termici, con riguardo a svariati aspetti.
In particolare, un cittadino significava la propria perplessità
relativamente all’addebito agli utenti degli oneri pregressi di controllo
sugli impianti medesimi, nonché alla mancanza di semplificazione
procedurale (a detta dell’istante) derivata dall’utilizzazione dei
“bollini”.
Proprio perché le istanze in materia erano numerose e la normativa era
ritenuta senz’altro degna di approfondimento, questo Difensore Civico
si preoccupava di contattare il Dirigente del Settore provinciale
Ambiente e Trasporti.
A seguito dell’incontro con il Dirigente preposto, emergeva che la
materia del controllo sugli impianti termici si trovava, in quel
momento, in corso di rivisitazione e revisione da parte dei competenti
organi provinciali.
Veniva inoltre esaminata un’ultimissima circolare in materia emanata
dalla Regione Toscana, con la quale si ribadiva l’utilizzo dei bollini
(già previsto peraltro dalla normativa) e si confermava che gli oneri
derivanti dalle attività di accertamento e di ispezione sono a carico del
cittadino quale responsabile dell’impianto.
La suddetta circolare stabiliva altresì dei criteri di massima per il
versamento degli oneri, per ogni biennio, relativi agli impianti termici
61
di cui non sia pervenuto il rapporto di controllo, da pagarsi in
occasione dell’ispezione.
Del che si informava prontamente il soggetto istante.
62
ISTANZE AFFERENTI
ALLE FUNZIONI DELEGATE
ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
Si è presentato presso questo Ufficio il cittadino XXXXX, lamentando
un diniego di accesso agli atti dal medesimo esercitato nei confronti
del Comando della Polizia Municipale; il cittadino esternava inoltre
una certa perplessità circa comportamenti tenuti, a suo dire, dai
componenti del Comando stesso.
Nello specifico, il problema aveva origine dai lavori di potatura degli
ulivi, con la conseguente, necessaria bruciatura delle ramaglie da parte
dell’istante, su una sua proprietà, in orario mattutino, secondo quanto
consentito al cittadino dal Comune tramite apposita autorizzazione.
Il giorno seguente, nel pomeriggio, il cittadino aveva portato sul posto
altre ramaglie, depositandole sulle rimanenze di ciò che aveva
bruciato più di 24 ore prima, con la convinzione, a detta sua, che il
rogo precedente fosse del tutto spento.
In realtà, vi era ancora qualche rimasuglio acceso, il che provocava un
nuovo rogo, ma stavolta in orario non consentito e senza la
sorveglianza del responsabile, ovvero del cittadino.
63
A seguito di ciò intervenivano due vigili urbani, che, a detta
dell’esponente, esternavano un comportamento piuttosto arrogante,
nonché una netta chiusura al dialogo ed al chiarimento.
Dopo alcuni scambi verbali piuttosto provocatori per il cittadino, visto
che i vigili, sempre a detta sua, dimostravano ben poca comprensione,
questi ultimi lasciavano il luogo senza redigere il verbale di
accertamento dell’illegittimità dell’accaduto.
Poco dopo, il cittadino depositava una lamentela presso il Comando
della Polizia Municipale, circa il comportamento poco apprezzabile
dei vigili in questione.
Il cittadino faceva presente a questo Difensore Civico che, a questo
punto, i suddetti vigili stendevano verbale dell’accaduto a giorni di
distanza dall’evento, ossia nello stesso giorno in cui egli aveva
depositato la propria nota presso i vigili.
Di conseguenza a ciò, il cittadino chiedeva di accedere al verbale di
cui sopra presso il Comando, accesso respinto mediante una lettera
nella quale si esprimeva anche il motivo del diniego, a parere del
Comando giustificato da una decisione del Consiglio di Stato.
Questo Difensore Civico, dopo aver esaminato le motivazioni del
diniego, agiva quindi secondo le prescrizioni dell’art. 25, c. 4, L.
241/1990 e s.m. (che legittima il difensore civico a pronunciarsi sulla
legittimità del provvedimento di diniego all’accesso ad atti
64
amministrativi), invitando il dirigente del Settore Polizia Municipale a
fornire gli atti in questione al soggetto richiedente l’accesso.
A seguito di ciò, il Comando della Polizia Municipale poneva a
disposizione del cittadino la copia del verbale richiesto.
*****
Un’istanza dell’Associazione XXXXX riguardava una controversia tra
l’Associazione medesima ed il Comune di ***** circa una richiesta di
accesso agli atti in materia ambientale, respinta dal Comune
interessato perché, a detta di quest’ultimo, priva della motivazione di
cui al D.lgs.195/05, in quanto atti non ritenuti di “informazione
ambientale”.
L’Associazione aveva già inoltrato una prima istanza di accesso agli
atti al Settore Ambiente del Comune di*****: questa era stata respinta
con nota scritta da parte del ridetto Ufficio in quanto ritenuti non
esistenti i requisiti necessari per legge ai fini dell’accesso.
Precisamente, in questa prima richiesta d’accesso, i rappresentanti
dell’Associazione chiedevano, ai sensi del D.lgs.195/05, di poter
visionare la “Richiesta all’Ufficio di abbattimento delle piante per il
progetto xxxxx da parte della ditta costruttrice”, nonché le “Carte
delle zone boscate del Comune, ai sensi della Legge Forestale della
Toscana e del Regolamento Forestale della Toscana”.
65
Respinto il primo tentativo di accesso, l’Associazione riformulava la
richiesta di visionare tali documenti.
La ridetta richiesta conteneva anche una netta contestazione circa
l’operato del dirigente dell’ufficio interessato, il quale, a detta dei
rappresentanti dell’Associazione, “interpretava in modo restrittivo ed
arbitrario la normativa” ed ometteva di informare i richiedenti circa le
modalità di ricorso, al fine di ottenere un riesame dell’istanza di
accesso.
Nella stessa nota, gli interessati esprimevano anche il proprio
disaccordo nei confronti del diniego di consultazione delle carte delle
zone boscate del Comune di *****.
Anche in questo caso, le critiche sollevate dagli interessati, a carico
del dirigente del settore responsabile, erano, a loro avviso, quelle di
poca competenza e di scarsa propensione all’informazione, in quanto
le ridette carte si trovavano in un settore materialmente e fisicamente
vicino a quello dell’Ambiente, ovvero presso il Settore Urbanistica.
Nonostante, però, la vicinanza spaziale, la trasmissione della pratica
dell’Associazione da un settore all’altro appariva, ad avviso del
dirigente del Settore Ambiente, impossibile, il che aveva consolidato,
nei rappresentanti dell’Associazione, l’impressione che l’Ente in
questione volesse evitare di rendere una risposta chiara ed inequivoca.
L’Associazione, pertanto, si rivolgeva a questo Difensore Civico,
illustrando la situazione e sollecitando un intervento che avallasse, tra
66
l’altro, la propria posizione di portatrice di interessi diffusi, nonché di
un proprio interesse diretto, concreto ed attuale.
Inoltre, mossa dalla volontà di salvaguardare il patrimonio ambientale
e di ripristinare quanto “incautamente fatto abbattere”, l’Associazione
aveva presentato, nel contempo, esposti presso la Sovrintendenza,
presso la Procura di ****** e presso la Forestale.
A questo punto, il Difensore Civico provinciale esercitava il potere
conferitogli dall’art. 25, c. 4, L. 241/90 e s.m., in base al quale,
riconosciuta la propria competenza territoriale in quanto non istituito
l’ufficio del Difensore Civico del Comune di XXXXX, e rilevata
l’illegittimità del diniego di accesso opposto all’Associazione de qua,
invitava il dirigente competente a fornire copia della richiesta di
abbattimento delle piante, da parte dell’impresa costruttrice, per il
progetto in argomento, ritenuto trattarsi di accesso del pubblico
all’informazione ambientale, con conseguente applicazione della
normativa speciale di cui al D.Lgs. 195/2005, prevalente rispetto alla
normativa generale di cui alla L. 241/90 e s.m.
L’ente in questione opponeva nuovamente diniego.
Della situazione si provvedeva ad informare anche il Difensore Civico
regionale, che pure concordava con questo Difensore nel ritenere che
la richiesta di informazione ambientale costituisca, in generale, diritto
di ogni cittadino.
67
Questo Difensore Civico, infine, sollecitava una ulteriore risposta da
parte del settore comunale competente.
POLITICHE SOCIALI
Si sono rivolti a questo Ufficio della Difesa Civica Provinciale alcuni
cittadini con figli disabili, lamentando il profondo disagio,
conseguente ad una interpretazione della Legge 104/1992, in materia
di servizio di aiuto personale, che vedrebbe i genitori dei disabili come
destinatari di contributi, anziché quali soggetti di diritti primari.
Al fine di chiarire i termini della questione, questo Difensore Civico si
è attivato invitando presso il suo ufficio la Responsabile del Settore
Politiche Sociali del Comune di *****, in un incontro congiunto con i
genitori interessati e con la responsabile dell’AIAS di XXXXX.
Si è avviata, in questo modo, una procedura di mediazione tra le parti,
parallelamente allo studio approfondito di alcuni documenti e dei
moduli afferenti.
In seguito al dialogo svoltosi, emergevano contraddizioni nelle
modalità di compilazione del modulo ISE (Indicatore Situazione
Equivalente), quale strumento di autocertificazione previsto dalla
legge, che gli utenti sono tenuti ad usare quando gli stessi concorrono
al costo relativo al servizio erogato.
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Emergeva anche il fatto che il ridetto modulo costituiva oggetto di
lamentele da parte di molti altri cittadini, in quanto ritenuto troppo
invasivo, comportando la descrizione del modo in cui l’interessato
spende il proprio reddito.
Sul carattere invasivo dell’ISE si sono trovati d’accordo tutti gli attori
partecipanti all’incontro, essendo ritenuto lo stesso uno strumento non
idoneo a rilevare la reale situazione materiale dell’interessato,
attraverso il quale potersi riconoscere il diritto ad ottenere
un’assistenza economica adeguata.
L’inadeguatezza del modulo in questione è aggravata dal fatto che
esso non possiede la reale capacità di distinguere tra i redditi dei vari
richiedenti, in quanto non coglie le caratteristiche dei vari beni
materiali appartenenti alla stessa categoria, ma diversi come qualità e
prezzo.
In questo modo, coloro che rientrano nelle fasce cui si erogano i
servizi sociali risulterebbero in posizione paritaria, il che, come è
emerso dai colloqui attivati tra gli interessati, svoltisi presso questo
ufficio, non concorda con la realtà accertata dagli assistenti sociali, a
seguito dei controlli.
Al termine degli incontri e dei colloqui presso questo Difensore
Civico, le parti si sono trovate d’accordo sul fatto che il modello ISE
non rappresenta uno strumento idoneo e capace di discriminare tra
69
posizioni solo apparentemente paritarie, ma in realtà assai diverse,
difettando esso quindi di obiettività.
Inoltre, le tre parti coinvolte, ossia i genitori, i rappresentanti dei
servizi sociali e la rappresentante del Settore Politiche Sociali del
Comune di *****, hanno trovato un altro punto di accordo,
riguardante l’impostazione del modulo ISE, ritenuta estremamente
invasiva, in quanto richiedente dati personali e comunque incapaci di
rendere una descrizione oggettiva al fine dell’accessibilità ai
contributi.
La rappresentante del Comune di ***** , d’accordo con quanto
sostenevano i genitori e i rappresentanti dei servizi sociali, riferiva che
era in corso la predisposizione di un modulo che renda obiettiva la
scelta dei titolari del diritto all’assegnazione dei contributi.
Si evidenziava inoltre che, alla base della regolamentazione ed
organizzazione di tali aspetti, stanno in ogni caso le scelte politiche: si
rilevava quindi la necessità di una programmazione in termini politici,
in quanto gli input per una nuova mappa organizzativa debbono
provenire proprio dalla parte politica, al momento inerte.
La rappresentante dell’Ente Comunale proponeva di costituire una
struttura organizzativa formata dai genitori, i quali, in concorso con gli
operatori, si prendano cura dei disabili.
Inoltre, la stessa sosteneva anche la formazione di una rete di operatori
nella zona XXX – XXX – XXX – XXX, al fine di migliorare
70
collaborazione e coordinamento, promuovendo l’attività di tali
operatori quale vero e proprio aiuto e non come un intervento
meccanico teso solo ad espletare dei compiti assegnati.
Al termine di questo incontro, i presenti si impegnavano a sollecitare
la parte politica per riuscire a creare la rete di organizzazione e di
coordinamento degli operatori, nonché ad individuare i moduli più
adatti per l’assegnazione della titolarità del diritto al contributo in
situazioni di disabilità, caratterizzate da problematiche che necessitino
effettivamente del supporto delle politiche sociali.
ALLOGGI
Si è rivolto a questo ufficio il cittadino ***, rappresentando una
situazione a suo avviso ingiusta ed assurda.
Nello specifico, l’istante risiedeva in un condominio di proprietà del
Comune
di
*****,
nel
quale
egli
aveva
preso
possesso
dell’appartamento in esame con il beneplacito del Comune che nulla
aveva mai preteso precedentemente all’anno 2005.
Il rapporto tra il cittadino e l’Ente Comunale diveniva conflittuale nel
momento in cui quest’ultimo aveva recapitato all’istante la richiesta di
pagamento di spese condominiali in valore di Euro 1.201,00 per
l’anno 2005, somma che il cittadino si rifiutava di pagare, in quanto
71
ritenuta esorbitante per le sue potenzialità finanziarie, nonché alquanto
ingiusta ed inattesa.
In seguito al suddetto rifiuto di pagamento, l’ATER avvisava
l’interessato del rischio di un eventuale pignoramento, situazione che
aveva spinto il cittadino a rivolgersi a questo Ufficio per una
consultazione in merito. Prima dell’istanza rivolta alla difesa civica, il
cittadino aveva avanzato una richiesta di sospensione temporanea
della procedura di pignoramento, in quanto desiderava visionare tutti i
documenti relativi, che all’epoca si supponeva fossero in possesso
dell’Ente comunale.
Quest’ultimo comunicava un mese più tardi all’interessato la
sospensione temporanea del provvedimento, ai fini di esperire ulteriori
accertamenti in merito alle predette somme.
Successivamente quindi il cittadino, perdurando il rischio di
pignoramento, si presentava dinanzi a questo Difensore Civico,
illustrando la vicenda e chiedendo un intervento affinché la situazione
venisse definitivamente chiarita.
Questo Ufficio, in prima battuta, dopo alcune verifiche, suggeriva agli
uffici comunali di considerare l’opportunità di una sospensione del
pagamento.
In effetti, poco tempo dopo, il Comune operava la suddetta
sospensione.
*****
72
Una cittadina, il cui marito era stato in passato destinatario di alloggio
ATER e successivamente era deceduto, si presentava presso la difesa
civica provinciale per conoscere la normativa in base alla quale far
valere il suo diritto di erede del de cuius, al fine di continuare ad
abitare nell’alloggio appartenente alla categoria case popolari
economiche, di proprietà dell’Ente pubblico *****.
La situazione si presentava complessa, in quanto, ad avviso dell’Ente
comunale, la cittadina non dimostrava di avere i requisiti necessari per
subentrare, quale erede, nel possesso dell’alloggio in discussione,
perché, come si desumeva dalla Raccomandata del Comune di *****,
destinata all’ATER competente per territorio e alla cittadina,
quest’ultima, prima del decesso del marito, aveva cambiato la propria
residenza, tanto che il marito della istante, ancora in vita dopo il
cambio di residenza della moglie, risultava l’unico componente del
proprio nucleo familiare.
Nella stessa missiva, il Comune di ***** spiegava che hanno diritto di
subentrare nell’assegnazione dell’alloggio solo i componenti del
nucleo familiare effettivamente conviventi con il soggetto destinatario
dell’alloggio.
La cittadina, quindi, non avendo più la residenza presso il ridetto
alloggio, già prima del decesso del marito, non soddisfaceva il
73
requisito della convivenza continuativa nella casa popolare in
questione.
Di conseguenza a ciò, l’Ente gestore dell’immobile aveva intimato
alla cittadina di lasciare l’immobile.
La istante si opponeva a questa decisione, sostenendo di aver
continuato ad abitare nella casa popolare in questione, nonostante il
cambio di residenza. Nella stessa lettera, l’Ente gestore prevedeva,
conformemente alle norme in materia, un termine perentorio di 15
giorni affinché la signora producesse i documenti giustificativi a
proprio favore, qualora la stessa volesse continuare ad abitare nello
stesso alloggio.
Il Difensore Civico si attivava quindi per trovare una possibile
soluzione.
In primis, si esaminava la normativa in materia di assegnazione,
gestione e canone di locazione degli alloggi di edilizia pubblica
residenziale, con particolare riguardo alla L.R. N° 96/1996, la quale
ribadisce in vari articoli (es. 5 e 18) la necessità, ai fini del subentro
nell’assegnazione
dell’alloggio,
della
stabile
convivenza
con
l’assegnatario.
Inoltre, questo Difensore Civico esaminava la giurisprudenza in
merito, in particolare quella della Corte di Cassazione, giurisprudenza
che conferma quanto specificato nel suddetto testo normativo
regionale.
74
Il Difensore Civico, quindi, accertato il suo limite di competenza nella
situazione de qua, si limitava a suggerire all’interessata di utilizzare a
suo favore eventuali testimonianze, per poter così dimostrare la
propria continuativa convivenza nel nucleo familiare del defunto.
*****
Si è presentata presso questo Ufficio la cittadina XXX, lamentando, a
suo dire, la mancanza di serietà da parte del Comune di *****,
rispetto ad accordi presi verbalmente con la stessa relativamente ad
una situazione di disagio venutasi a creare a seguito di rinuncia, da
parte della signora, ad un alloggio popolare situato in una zona
disagiata.
La cittadina, nel 2005, a causa di documentati motivi di salute, si
vedeva costretta a rinunciare all’alloggio popolare assegnatole in zona
poco confortevole per le sue esigenze, non prima, però, di aver parlato
con l’Ufficio competente in materia, ricevendo dal medesimo
assicurazioni sul fatto che la propria posizione nella graduatoria ed il
relativo punteggio non avrebbero subito modifiche, cosa, poi, non
verificatasi.
L’interessata chiedeva quindi al Difensore Civico un intervento presso
le
Autorità
competenti
in
materia,
affinché
queste
ultime
riconsiderassero la posizione della cittadina nella graduatoria,
75
posizione che, in seguito alla rinuncia sopra citata, aveva subito una
pesante modifica.
Il Difensore Civico contattava tempestivamente l’Ufficio Casa del
Comune di *****, sottoponendo allo stesso tale caso, con il
suggerimento di riconsiderare la posizione dell’ufficio medesimo, ai
fini dell’accoglimento dell’istanza espressa, considerata la buona fede
e l’affidamento incolpevole della signora, che aveva riposto
incondizionatamente la propria fiducia nella ridetta Autorità.
*****
Una ulteriore istanza riguardante la questione alloggi interessava una
cittadina, che si rivolgeva al Difensore Civico provinciale lamentando
una serie di errori e indisponibilità, incontrati durante gli anni, in
relazione ad una annosa pratica per l’acquisizione di un’unità
immobiliare dall’E.R.P. spa di XXXXX.
Questo Difensore interveniva quindi nei confronti dell’E.R.P. spa
medesima, invitando la società a prendere in considerazione le
richieste, nonché le osservazioni avanzate dalla esponente, al fine di
risolvere positivamente ed in tempi brevi la questione qui
sommariamente descritta.
76
VIABILITA’
L’Associazione XXXXX, Sezione XXXXX, presentava a questo
Ufficio un’istanza lamentando la mancata risposta, da parte del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ad un ricorso inoltrato
dalla suddetta Associazione.
In dettaglio, il Presidente della stessa, accompagnato da un gruppo di
cittadini, aveva presentato un ricorso al Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti, contro la Del. N. xxx del xxx (che autorizzava lavori
urgenti per la sistemazione della viabilità e dei parcheggi del viale
Lungomare).
Si evidenziava quindi, dinanzi al Difensore Civico, la mancata
risposta da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, pur
essendo trascorsi sessanta giorni dalla notificazione del ricorso.
In questo modo, i cittadini, tutti fruitori del viale in questione, si
vedevano privati delle informazioni e chiarimenti necessari.
Nel ricorso, l’Associazione sosteneva che non era opportuno creare un
parcheggio “a pettine” nel tratto Brugiano – Ronchi per motivi, a detta
degli istanti, obiettivi: il restringimento delle corsie sul Lungomare
avrebbe penalizzato i conducenti, impedendo loro l’azione di sorpasso
in un tratto di strada che, anche nelle condizioni precedenti
l’attuazione del piano, era caratterizzato da velocità ridotte e da
situazioni di pericolosità in caso di sorpassi.
77
Sempre in conseguenza alla riduzione della larghezza del viale, con il
concorso del transito dei pullman, si sarebbe creato un alto grado di
pericolosità per i pedoni impegnati nell’attraversamento.
Nel ridetto ricorso, era chiamata in causa la pista ciclabile creata già
da tempo, ma poco fruibile e poco usata dagli amatori in quanto, a
detta dei lamentanti, fuori norma e irrazionale e, in un determinato
tratto, addirittura cancellata da un mercatino.
L’Associazione riferiva inoltre che il parcheggio, così come pensato
dall’ente promotore del progetto, sarebbe caratterizzato dall’ingresso e
dall’uscita pericolosi, perchè tutto si svolgerebbe nella corsia di
marcia adiacente, rappresentando ciò un elemento in più di intralcio al
traffico.
Il gruppo di cittadini faceva quindi riferimento ai nuovi assetti stradali
previsti per i comuni vicini, che avevano fortemente ispirato il piano
della regolazione del traffico in oggetto, ma, come sostenuto dagli
istanti, se gli assetti suddetti ben si adattavano alle esigenze di quei
comuni, così non era per il tratto di viale in questione.
Pertanto, oltre a sollecitare un ripensamento del piano, l’Associazione
ed i cittadini chiedevano quanto meno l’individuazione di più punti di
attraversamento stradale per i pedoni.
Si illustrava nello stesso ricorso la preoccupazione che i tempi di
percorrenza nel tratto di strada tra Marina di Carrara e Cinquale preso
78
in esame, già lenti prima dell’attuazione del progetto, potessero
ulteriormente rallentarsi.
Gli istanti motivavano la propria opposizione al progetto con la
necessità di tutelare l’estetica e la qualità del viale Lungomare e
l’esigenza di non peggiorarne la percorribilità e la sicurezza.
In sintesi, con questo ricorso, si chiedeva la revoca della delibera
sopra richiamata.
Il ricorso, così presentato, era depositato presso l’Ispettorato Generale
per la circolazione e la sicurezza stradale ed era indirizzato anche al
dirigente del Settore Mobilità e Traffico del Comune di XXXXX.
Il Difensore Civico, trattandosi di istanza al di fuori dal campo delle
sue competenze istituzionali, inviava il fascicolo al Difensore Civico
Regionale, il quale veniva tempestivamente informato sulla questione,
al fine di fornire un’esauriente risposta ai cittadini.
*****
79
L’Associazione XXXXX rappresenta una delle più importanti
associazioni a livello nazionale, tra l’altro portatrici di interessi
collettivi per la tutela dei beni artistici e monumentali.
La sezione di XXXXX si è fatta portavoce anche di alcune esigenze di
cittadini residenti, evidenziando di volta in volta alle Pubbliche
Amministrazioni locali (provinciale e comunali) le situazioni che, a
proprio avviso, si pongono in contrasto con gli interessi generali e
culturali della cittadinanza.
In questo senso, già negli anni passati, l’Associazione XXXXX si era
attivata avverso determinati progetti pubblici, inoltrando ricorsi
presso i pubblici uffici interessati, al fine di sospendere l’attuazione
dei progetti stessi.
Uno dei “combattimenti” più ardui era iniziato nel 2005 ed aveva
interessato anche la stampa locale.
Esso consisteva in un ricorso presentato dal Presidente della sezione di
XXXXX della ridetta Associazione insieme ad un gruppo di cittadini
portatori di interessi ed animati dal desiderio di tutelare un portale di
marmo, monumento rinascimentale di squisita fattura, attribuito a
Bartolomeo Ammannati.
A detta dei cittadini, questo portale rischiava di subire danni in
quanto, con Determinazione Dirigenziale n° xxx del xxxxx (Comune
di *****), riguardante la regolamentazione del transito veicolare in
via Venturini, via Giampaoli, via Pomario Ducale e piazza Capaccola,
80
si ripensava il traffico nella zona, e si cambiavano radicalmente alcuni
sensi di marcia, trasformando alcune vie sufficientemente larghe,
originariamente a doppio senso, in strade a senso unico: ciò
comportava una cospicua concentrazione di traffico nella zona
immediatamente vicina al portale storico, con la conseguenza, a detta
dei cittadini, di probabili danni seri ed irreversibili, in quanto la
suddetta struttura è stata già indebolita, negli anni passati, da urti di
veicoli e da vibrazioni del traffico.
La situazione, all’epoca dell’opposizione alla Determina sopra citata,
era
la
seguente:
via
Giampaoli,
larga
10
metri,
era
incomprensibilmente diventata a senso unico, obbligando tutti coloro
che volessero raggiungere questa strada, nonché la via del Pomario
Ducale, dove si trova un ampio e capiente parcheggio, di transitare
sotto l’arco rinascimentale, largo solo 2,90.
I cittadini illustravano nel ricorso anche la crescente pericolosità per le
persone, in quanto il portale è situato nell’immediatezza di una curva,
che impone manovre poco agevoli e pericolose sia per l’integrità
dell’arco, sia per i pedoni che si trovano a usufruire del marciapiede,
interrotto in corrispondenza dell’arco.
L’Associazione XXXXX, sezione XXXXX, ed il gruppo di cittadini
portatori di interessi e firmatari del ricorso proponevano quindi il
ripristino della situazione precedente alla Determinazione, ossia di
ritrasformare via Giampaoli in strada a doppio senso di marcia e di
81
rendere via Venturini accessibile anche per i veicoli aventi peso a
pieno carico superiore a 35 q.li. Inoltre, i firmatari del ricorso
chiedevano l’istituzione di un divieto di transito veicolare sotto il
portale rinascimentale.
Al fine di fornire una risposta esauriente ai cittadini, questo Difensore
Civico contattava il responsabile del procedimento del Comune di
*****,
chiedendogli
di
poter
visionare
la
Determinazione
Dirigenziale, oggetto del ricorso.
Il dirigente responsabile poneva quindi a disposizione di questo
Ufficio il documento, nel quale l’Ente Comunale puntualizzava i
provvedimenti e le motivazioni afferenti. In tal modo, si desumeva che
l’intenzione della Pubblica Amministrazione era quella di aprire al
transito veicolare il collegamento tra via Venturini e Piazza
Capaccola, regolamentando, allo stesso tempo, il transito e la sosta dei
veicoli, oltre che nella sopra citata via Venturini, anche nelle vie
Giampaoli, Pomario Ducale e Capaccola, mediante provvedimenti
limitativi in materia di circolazione stradale.
In questo modo, via Venturini diventava a senso unico mare – monti,
con divieto di sosta 0 – 24 e rimozione coatta per tutti i veicoli; nel
Pomario Ducale si istituiva il divieto di transito per i veicoli a pieno
carico superiori ai 35q.li e il senso unico mare – monti per tutti i
veicoli; nella via Giampaoli si stabiliva il senso unico Carrara –
Viareggio e, nell’area di parcheggio si costituiva uno spazio adibito
82
alla sosta dei veicoli in disponibilità delle persone disabili; nella
Piazza Capaccola, infine, si stabiliva il senso unico monti – mare, con
la precedenza alla via Capaccola.
I cittadini, incluso il presidente dell’Associazione XXXXX, si
opponevano a tutto quanto sopra descritto, proponendo, come
alternativa al progetto in questione, il ripristino della situazione
precedente la Determinazione, al fine particolare della salvaguardia
del ridetto portale.
Il Difensore Civico, analizzando attentamente l’intera vicenda,
metteva a conoscenza degli interessati il fatto che il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti aveva contattato insistentemente i
funzionari incaricati dei Servizi Integrati delle Infrastrutture e dei
Trasporti di Firenze, chiedendo urgente sopralluogo, nonché l’Ente
Comunale interessato, sollecitando spiegazioni e motivazioni afferenti
alle decisioni prese con la Determinazione medesima. Dell’istanza
veniva interessato anche il Difensore Civico della Regione Toscana.
*****
Si presentava presso questo ufficio della Difesa Civica un cittadino,
residente in zona XXX a XXXXX, lamentando una situazione, ad
avviso del medesimo, priva di fondamento.
In dettaglio, il cittadino faceva riferimento ad una decisione del
sindaco del Comune di *****, riguardante il divieto di transito e sosta,
83
in determinate strade della zona, dei veicoli di altezza superiore ai 2
metri.
L’ordinanza in oggetto riguardava tutte le categorie di mezzi, inclusi
anche i caravan ed i camper.
Nel provvedimento del dirigente competente, si spiegava che, essendo
la zona in esame soggetta ad intenso traffico veicolare, a seguito delle
lamentele degli operatori turistici dell’area, i vertici comunali avevano
deciso di ridurre sensibilmente il transito e, conseguentemente,
l’inquinamento atmosferico; inoltre, si voleva assicurare una maggiore
sicurezza al traffico veicolare e pedonale; infine, il previsto limite di
altezza dei veicoli era utile a tutelare la visuale delle bellezze
paesaggistiche.
Il
cittadino
lamentava
la
palese
illegittimità
del
suddetto
provvedimento, che, tra l’altro, non distingueva tra automezzi
industriali e quelli ad uso personale, quali caravan e camper.
L’istante, oltre quindi a lamentarsi di non poter usufruire del proprio
camper, rilevava anche il rischio che i mezzi di soccorso, come
ambulanze e mezzi dei Vigili del Fuoco, venissero a trovarsi
nell’impossibilità di transitare.
Il cittadino si era già rivolto al Coordinamento Nazionale Camperisti,
che aveva contattato il Ministero dei Trasporti e la Direzione Generale
della Motorizzazione: il Ministero, con suo parere, presentato
84
dall’istante a questa Difesa Civica, condivideva l’opinione del
cittadino circa l’illegittimità del provvedimento.
Il Difensore Civico, a questo punto, interveniva presso il Comune in
questione, contattando il dirigente competente ed illustrandogli le
ragioni del cittadino, nonché il parere del ministero dei Trasporti.
MANCATA ISTITUZIONE DIFENSORE CIVICO
Perveniva a questo ufficio, via mail, l’istanza di un cittadino che
chiedeva delucidazioni circa l’ufficio della difesa civica competente a
risolvere una questione di diniego d’accesso agli atti pubblici.
L’istante, infatti, spiegava che il comune e la provincia di residenza
non erano dotati di difensore civico, nonostante la previsione nei
rispettivi statuti.
Esistevano, invece, il difensore civico del comune che aveva respinto
la richiesta di accesso dell’istante, nonché quello della corrispondente
regione. Nella sua mail inviata alla difesa civica della Provincia di
Massa Carrara, richiedente una consulenza in merito, il cittadino
esternava anche un giudizio negativo circa le situazioni di “vuoto
istituzionale” in cui si trovava.
Più precisamente, l’istante non riusciva a comprendere i criteri in base
ai quali si determinavano le competenze territoriali dell’istituto della
85
difesa civica: la residenza del destinatario del diniego, o il luogo del
procedimento d’accesso e dell’emanazione del diniego.
Questo Difensore Civico forniva prontamente la risposta, con
particolare riferimento all’art. 25 della L. 241/1990, indirizzando in tal
modo l’istante verso le sedi opportune in grado di risolvere
definitivamente la questione.
SERVIZI PUBBLICI
Si presentava dinanzi al Difensore Civico il cittadino XXXX,
significando che una società partecipata del Comune di *****,
fornitrice di servizi pubblici, manifestava assoluta mancanza di
disponibilità nei confronti dei cittadini che alla stessa si rivolgevano
per ottenere informazioni circa la propria situazione in relazione
all’utilizzo del servizio erogato dalla Società partecipata.
Questo Difensore Civico, in una lettera indirizzata alla ridetta società,
faceva presente il fatto che anche i soggetti che erogano servizi
pubblici devono attenersi al codice di buona condotta dei pubblici
uffici, favorendo i principi di trasparenza, efficienza, imparzialità e
correttezza nei confronti dei cittadini.
Nella stessa lettera, il Difensore Civico invitava, con successo, la
società in questione a soddisfare la richiesta del cittadino.
*****
86
Nel mese di ottobre, si rivolgeva a questo ufficio la Signora XXXX, in
rappresentanza di un folto gruppo di cittadini residenti nel Comune di
XXXXX, presentando un esposto con cui venivano contestate alcune
modifiche all’interno del programma di funzionamento del servizio di
trasporto pubblico locale, nonché la nuova configurazione delle
fermate degli autobus.
In particolare, con la soppressione del capolinea in Piazza Matteotti,
gli esponenti si vedevano costretti a prendere l’autobus davanti al
Liceo Classico Pellegrino Rossi, luogo dai medesimi ritenuto
inadeguato rispetto ad un flusso di utenza notevole.
Inoltre, l’inadeguatezza era causata anche dalla presenza dei bidoni
della spazzatura e dalle autovetture in entrata ed in uscita dal
parcheggio situato nelle vicinanze.
Quest’ultimo aspetto era descritto dalla rappresentante del gruppo dei
cittadini come una vera e propria fonte di pericolosità per l’incolumità
dei passanti e degli utenti del servizio autobus.
Nell’esposto, si riferiva inoltre che, dopo ulteriori vicende, da ultimo,
veniva delimitata la zona autobus, sempre nello stesso luogo davanti
al Liceo Rossi, ma addirittura quasi a ridosso del semaforo.
Gli esponenti evidenziavano di essersi già rivolti a varie Autorità
(Comuni, Vigili, Azienda di trasporto, Prefetto, Regione Toscana), ma
senza successo.
87
Il gruppo, a questo punto, chiedeva un intervento del Difensore
Civico, al fine di ottenere il ripristino della situazione iniziale, con la
riattivazione della fermata in Piazza Matteotti.
Questo Difensore Civico, quindi, contattava per iscritto i sindaci dei
due Comuni interessati, il Prefetto e la SpA esercente il servizio di
trasporto
pubblico
locale,
evidenziando
le
doglianze
sopra
sinteticamente rappresentate ed auspicando congrue soluzioni.
FABBRICATI
Si è rivolta a questo Ufficio una cittadina, significando che, a seguito
di una frana verificatasi nel mese di aprile, in località XXXXX, era
andato semidiruto un rustico in fase di ristrutturazione.
La cittadina spiegava che i soggetti pubblici competenti avevano
fornito ampie assicurazioni di risarcimento del danno patito, ma, in
realtà, ciò che la medesima chiedeva era la rimessa in pristino stato
del bene in oggetto e, pertanto, si rivolgeva al Difensore Civico.
Questo ufficio ha quindi contattato per iscritto il Comune di *****,
illustrando la situazione ai responsabili degli uffici competenti e
chiedendo loro, in virtù del principio di sussidiarietà e di quello di
delega, un concreto intervento in merito.
*****
88
Si presentava presso l’Ufficio della Difesa Civica Provinciale un
cittadino, illustrando la situazione seguente: nel 1996, l’istante
acquistava un appartamento mansardato, adibendolo a privata
abitazione.
Successivamente
all’acquisto,
il
proprietario
dell’appartamento
sottostante costruiva un camino a legna, la cui canna fumaria
attraversava in verticale l’immobile fino al tetto, dove si affacciava
davanti alla finestra dell’esponente.
Quanto descritto comportava per l’interessato, vista l’inidoneità dei
materiali costituenti la canna, il rischio di immissioni di fumo nella
sua abitazione, il rischio di incendi derivato dal riflesso delle lamiere
utilizzate per la costruzione della canna, nonché il danno alla visuale
ed al paesaggio, essendo il fabbricato situato in zona vincolata dal
punto di vista paesaggistico.
Il Comune di competenza, in un primo momento, concedeva la
sanatoria della canna fumaria e delle altre difformità.
In seguito, il Sindaco, riconoscendo le ragioni dell’istante, ordinava di
provvedere alla demolizione della canna fumaria, precisando che, se si
fosse inteso ripristinarla, questa venisse realizzata utilizzando i
materiali ed i criteri tecnico-costruttivi a norma di legge.
Ma la canna fumaria in questione veniva demolita soltanto
parzialmente.
89
Successivamente, un ulteriore provvedimento del Dirigente comunale
competente annullava la sopra citata concessione in sanatoria per la
parte che riguardava la canna stessa.
A seguito di impugnativa del provvedimento sopra menzionato (da
parte del controinteressato), il TAR competente adito respingeva la
domanda, rinviando all’Amministrazione comunale per l’esecuzione.
Ma nemmeno a questo punto si giungeva ad un esito positivo, non
provvedendosi alla demolizione della canna de qua.
Il cittadino, pertanto, si rivolgeva al Difensore Civico Provinciale, il
quale interessava della questione il Difensore Civico Regionale.
A sua volta, quest’ultimo contattava l’Ente Comunale competente
sollecitando un intervento, ritenendolo opportuno, in primis, per la
salvaguardia della salute e, secondariamente, per ragioni tecnico –
edilizie.
In seguito, attesa la perdurante non risoluzione dell’annoso problema,
questo Difensore Civico interveniva nuovamente presso il Dirigente
comunale competente, invitandolo a riconsiderare attentamente il caso
in argomento e sollecitando una pronta risposta.
*****
90
Si presentava presso l’ufficio della Difesa Civica provinciale una
cittadina, descrivendo la seguente situazione: in occasione delle spese
affrontate per la propria abitazione in ragione degli eventi alluvionali
del 2003 nel Comune di XXX, quest’ultimo, essendo stata smarrita
parte delle relative fatture, rifiutava di accogliere equipollenti, quali
dichiarazioni di terzi circa le spese sostenute.
In tale caso, l’intervento del difensore Civico consisteva nel
consigliare all’ente comunale, per motivi di equità, di prendere in
considerazione l’accoglimento delle suddette dichiarazioni di terzi
attestanti le spese effettivamente sostenute.
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTR.
Si presentava dinanzi al Difensore Civico Provinciale il rappresentante
di un comitato di cittadini, lamentando un comportamento assai
ingiusto da parte del Comune di XXXXX ed auspicando un
intervento, da parte delle competenti autorità regionali, di vigilanza
sull’iter procedurale per la formazione del Piano Strutturale della zona
in questione, iter ritenuto dai cittadini poco trasparente, trovandosi gli
stessi impossibilitati a partecipare alla formazione del Piano
Strutturale medesimo.
91
Il comitato chiedeva altresì una verifica circa l’adeguatezza del
progetto del Piano avanzato dall’Ente comunale senza l’apporto dei
cittadini diretti interessati. Questi ritenevano la proposta del Comune
poco adatta all’assetto del territorio, poiché si prevedeva soltanto la
costruzione di nuovi edifici, ma nessun intervento sulle infrastrutture e
sui servizi già esistenti, che nella zona scarseggiavano come modalità
di offerta e qualità.
Il punto più dolente della situazione restava comunque quello della
mancata partecipazione dei cittadini alla realizzazione di un adeguato
Piano Strutturale.
Infatti, a detta dei cittadini, l’ente pubblico ha sempre trascurato
questa partecipazione e, quindi, essi non hanno mai avuto realmente
modo di avanzare proposte fattive e di segnalare le proprie concrete
esigenze.
Questo Difensore Civico, al di là di una propria competenza
strettamente istituzionale, ma al più ampio fine di cooperare al buon
andamento della pubblica amministrazione, invitava l’Ente in
questione ad evadere e soddisfare le richieste del Comitato.
A seguito di questo intervento, nonché di quelli del Difensore Civico
regionale e del Difensore Civico della Comunità Montana di
riferimento, si ottenevano le più ampie assicurazioni di disponibilità e
trasparenza dell’operato del Comune di XXXXX, acquisendosi tutti
92
gli elementi necessari per giungere alla risoluzione della questione in
argomento.
CANONI ED IMPOSTE
Si è presentato presso questo ufficio un cittadino, lamentando come,
da un errore non ascrivibile allo stesso, si trovasse a patire un danno
ingiusto ad opera di un istituto previdenziale.
In particolare, si trattava di detrazioni di imposta spettanti all’istante.
Grazie
all’intervento
di
questo
Difensore
Civico,
l’istituto
previdenziale in questione forniva pronta ed esauriente risposta,
consentendo all’esponente di comprendere quanto accaduto e
segnalando allo stesso il migliore comportamento da tenersi per il
futuro.
AMBIENTE E TERRITORIO
Si presentava presso questo ufficio la cittadina XXXXX, significando
una situazione, ad avviso della medesima, ingiusta ed assurda.
Raccontava la Signora di risiedere in un’abitazione situata vicino ad
una Caserma di XXXXX, dove erano stati collocati, in un piccolo
canile, due cani che, abbaiando soprattutto nelle ore notturne,
93
rendevano invivibile la vita alla cittadina ed alla sua famiglia, con
ripercussioni anche a livello psico-fisico.
La istante si era rivolta, in un primo momento, a varie Autorità: non
avendo ottenuto riscontri da queste ultime, ricorreva al Difensore
Civico provinciale, il quale, trattandosi di Amministrazione statale,
trasmetteva per competenza al Difensore Civico regionale la richiesta
di intervento.
In tal modo, l’Amministrazione in questione comunicava l’assenza di
problematiche rilevanti sotto il profilo igienico-sanitario, nonché
evidenziava le misure adottate al fine di mitigare il più possibile il
disagio provocato dal guaire dei cani.
*****
Davanti a questa Difesa Civica spesso si presentano cittadini
lamentando situazioni di disagio provocate da attività rumorose e
moleste che hanno luogo nei pressi delle loro abitazioni.
Particolare preoccupazione manifestava una Signora, che riferiva di
un’attività industriale (condotta davanti alla propria abitazione) dalla
quale originavano polveri e rumori a detta della stessa superiori ai
limiti di tollerabilità consentiti.
La cittadina riferiva infatti che l’attività sopra detta avveniva a cielo
aperto anziché nel capannone.
94
Questo Difensore Civico, in primis, esaminava la normativa regionale
in materia di inquinamento acustico, nonché quella istitutiva
dell’ARPAT (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della
Toscana).
Conseguentemente, rilevate le rispettive competenze, interveniva
presso il competente Settore del Comune di XXXXX, invitandolo a
verificare se l’attività industriale in questione si svolgesse o meno a
norma di legge.
*****
Nella presente Relazione, non sono stati descritti i pur numerosi
interventi, risposte, chiarimenti che non si stiano sostanziati in una
vera e propria istruttoria, ma che pur hanno costituito una risposta per
il cittadino.
Si ha fondato motivo peraltro di ritenere anche questa attività
espletamento di un compito importante per far sentire la Pubblica
Amministrazione vicina alle istanze ed ai bisogni dei cittadini e,
quindi, fortemente utile agli stessi.
95
TABELLE E GRAFICI PRATICHE 2007
TOTALE PRATICHE
GENNAIO - DICEMBRE 2007
ISTANZE STRETTAMENTE
ISTITUZIONALI
ISTANZE AFFERENTI
ALLE FUNZIONI DELEGATE
27
51
N.B. Le istanze afferenti alle funzioni delegate
ricomprendono anche i casi di competenze
ripartite e per le società partecipate.
96
78
CONFRONTI TRA LA SITUAZIONE DELL'ATTIVITA' DELLA DIFESA CIVICA
DEL 2006 E QUELLA DEL 2007
GENNAIO - DICEMBRE
2006
2007
Istituzionali
33
27
Funz. Delegate
39
51
Totale
72
78
Pratiche concluse
Situazione ↑
2006 - 2007 (gennaio -
4%↑
dicembre)
97
98
SETTORI DI INTERVENTO DEL DIFENSORE CIVICO
ANNI 2005 E 2006
SETTORE
2006
2005
AMBIENTE
9
2
POLIZIA
9
1
URBANISTICA
8
7
LAVORI PUBBLICI - VIABILITA'
6
6
SERVIZI SOCIALI
6
9
POLITICHE DEL LAVORO
4
2
DIFESA DEL SUOLO
3
4
ACCESSO AGLI ATTI PUBBLICI
7
2
ALTRO
29
31
SETTORI DI INTERVENTO DEL DIFENSORE CIVICO
99
ANNO 2007
TOTALE
ISTITUZ.
DELEG.
ACCESSO
10
6
4
POLITICHE SOCIALI
6
0
6
ALLOGGI
6
0
6
VIABILITA'
10
5
5
MANCATA ISTITUZIONE DIFENSORE CIVICO
2
0
2
SERVIZI PUBBLICI
5
0
5
FABBRICATI
9
1
8
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
1
0
1
CANONI ED IMPOSTE
8
5
3
AMBIENTE E TERRITORIO
21
10
11
100
Come si può notare dal grafico, l’attività dell’Ufficio della Difesa Civica registra un crescendo a
partire già dai primi due mesi dell’anno, per poi raggiungere il picco nel mese di maggio.
Nei mesi giugno-luglio, si nota un calo, senz’altro collegabile con il periodo delle ferie estive,
con l’eccezione di agosto, in cui le istanze tornano ad aumentare, per poi calare nuovamente
(senza peraltro arrestarsi) durante il mese di settembre.
Dalle tabelle e grafici sopra riportati, si evidenzia altresì la prevalenza delle istanze afferenti a
problematiche legate all’ambiente ed al territorio, che spaziano dall’argomento discariche
all’inquinamento ambientale ed acustico, agli impianti termici e fotovoltaici, alle immissioni di
fumo, esalazioni e quant’altro.
Numerose istanze sono state presentate anche in materia di accesso, viabilità, fabbricati,
canoni ed imposte.
In particolare, per ciò che riguarda l’accesso ai documenti amministrativi, questo Difensore
Civico ha più di una volta esercitato il potere conferitogli dall’art. 25, c. 4, L. 241/90 e s.m., in
base al quale, su richiesta del cittadino di riesame di una determinazione di diniego
dell’accesso, il Difensore civico si pronuncia sull’illegittimità della suddetta determinazione e, in
caso di ritenuta illegittimità, ne informa il richiedente e lo comunica all’autorità disponente,
ATTIVITA’ ISTITUZIONALI NON DI ADVOCACY
invitando quest’ultima a consentire l’accesso medesimo.
101
ATTIVITA’ ISTITUZIONALI NON DI ADVOCACY
Come sopra evidenziato, nell’anno 2007 vi è stato un ulteriore
incremento dei casi trattati (ivi comprese le istanze presentate alla
sede distaccata dell’Ufficio della Difesa Civica della Provincia di
Massa-Carrara presso il Comune di Aulla).
Questo aspetto evidenzia che il Difensore Civico è visto come un
interlocutore affidabile, che si è impegnato ed ha fornito risposte
credibili.
Quindi, il Difensore rappresenta un punto di riferimento valido e
presente per la collettività.
Ma questo Difensore Civico non ha soltanto svolto attività di
mediazione e di advocacy, in quanto si è speso anche in varie altre
attività coessenziali alle funzioni ed alla figura, che si ritiene abbiano
parimenti giovato alla collettività ed allo stesso Ente di appartenenza.
Di seguito, tratteggiamo le principali delle suddette attività.
102
Conferenza Permanente dei Difensori Civici Locali della Toscana.
Tra i Difensori Civici locali della Toscana è attiva una fitta rete di
scambi e di collaborazioni. Le crescenti domande dei cittadini, la
complessità delle dinamiche socio-economiche ed i nuovi processi di
decentramento amministrativo hanno portato in Toscana, nel dicembre
1998, a trasformare questa collaborazione in un vero e proprio
organismo associativo, la “Conferenza permanente dei Difensori civici
toscani”, quale sede di consultazione e di coordinamento a scala
regionale.
La L.R. 4/94 attribuisce al Difensore civico della Regione Toscana la
funzione di coordinamento dei Difensori civici istituiti dai Comuni,
dalle Province e dalle Comunità Montane.
La Conferenza è un organismo consultivo volto alla valorizzazione di
ogni singola esperienza ed all’autonomia del ruolo istituzionale dei
Difensori civici locali, aperto al dialogo con le amministrazioni locali
e con le molteplici formazioni sociali e del volontariato impegnate
nella tutela dei diritti umani e di cittadinanza, oltre che alla crescita
dei collegamenti a livello interregionale ed europeo.
La Conferenza dei Difensori civici della Toscana assicura il proprio
contributo sul terreno delle riforme e della semplificazione
amministrativa con proposte, ricerche e documenti nei settori di
competenza, orientati al rafforzamento degli strumenti di tutela ed alla
103
modernizzazione dell’azione pubblica, nonché al rispetto dei principi
di imparzialità, equità, efficienza e trasparenza.
Durante l’anno 2007, si sono tenuti vari incontri, di cui ricordiamo i
più significativi per contenuti: nel mese di aprile, la Conferenza è stata
convocata, tra l’altro, per avviare una fattiva collaborazione con il
Corecom (Comitato regionale per le Comunicazioni), che è un organo
di consulenza e di gestione della Regione Toscana in materia di
comunicazione, nonché organo funzionale dell’Autorità per le
Garanzie nelle Comunicazioni. In tale sede, si illustravano le proposte
di collaborazione con i Difensori civici locali in materia di
conciliazione per i servizi telefonici.
Successivamente, la Conferenza si riuniva nel mese di giugno per una
serie di comunicazioni da parte del Difensore Civico regionale.
In ottobre, venivano approfondite le tematiche di collaborazione con il
Corecom.
L’ultima riunione, per il 2007, della Conferenza Permanente si è
svolta il 17 dicembre: l’ordine del giorno prevedeva, tra l’altro, la
disamina di problematiche relative all’organizzazione dei Consorzi di
Bonifica ed al pagamento dei contributi, e, nell’ambito dell’attività di
promozione della difesa civica, l’invito a proporre casi ed esperienze
di interesse per la rubrica settimanale TG3 Toscana.
*****
104
Si segnala altresì la partecipazione di questo Difensore Civico a vari
seminari e giornate di studio, tra cui si ricorda brevemente, nel mese
di marzo, l’incontro con il Difensore civico regionale avente ad
oggetto l’integrazione europea ed il conseguente ruolo del Difensore
civico, nonché la giornata di studi a Pisa dedicata al tema “Il
Difensore civico: proposte, progetti, prospettive”.
Appare inoltre importante citare la partecipazione, nel mese di
settembre, al 53° Convegno di Studi Amministrativi dal titolo “Il
principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia”, della
durata di tre giorni, organizzato dalla Provincia di Lecco e
dall’Istituzione Villa Monastero – Varenna, a Varenna, Villa
Monastero, in cui veniva trattato sotto svariati aspetti il principio
cardine della legalità.
****
105
Importante e partecipata è stata, anche quest’anno, l’organizzazione e
la realizzazione della Rassegna Dire & Fare da parte di questa
Provincia, presso Carrara Fiere, nel mese di novembre.
In tale sede, questo Difensore Civico ha preso parte alla Tavola
rotonda del Difensore civico regionale sul tema “La Difesa civica in
Italia e in Toscana”, in cui, tra l’altro, sono state illustrate alcune
esperienze relative a casi pratici affrontati nel corso del 2007, nonché
al Convegno, promosso dalla Provincia di Massa-Carrara, “Il sistema
delle garanzie tra controllo interno ed esterno”, con un proprio
intervento intitolato ”La Difesa civica a sostegno delle istanze dei
cittadini”.
Nel suddetto Convegno, intervenivano inoltre l’Avvocato A.
Minicuci, Segretario e Direttore Generale della Provincia, il Dr.
Francesco Staderini, Presidente Emerito Corte dei Conti, il Professor
S. Pozzoli, Ordinario di Ragioneria Generale all’Università di Napoli
Partenope, la Dr.ssa Carmela Mirabella, Magistrato Sezione Controllo
della Corte dei Conti sezione Toscana, il Dr. Giancarlo Verde,
Direttore Centrale Finanza Locale Ministero degli Interni, l’Avv. A.
Cardone, quale esperto in materia.
106
Prospettive e conclusioni
Il difensore civico si trova in una collocazione istituzionale
particolare, in quanto si contraddistingue sia per la natura fiduciaria,
sia per l’ausiliarietà rispetto al Consiglio che lo elegge, cosa che
peraltro non contraddice la garanzia di indipendenza che i dati
presentati nel curriculum devono offrire quanto a preparazione ed
esperienza.
Fiduciarietà ed ausiliarietà, dunque, costituiscono connotati essenziali
della figura del difensore civico, come emerge dalle funzioni (in
genere) ispettive, assegnategli dallo Statuto, nei riguardi dell’apparato
amministrativo, dalla relazione sulla propria attività che, come detto, il
difensore
presenta
annualmente
all’Assemblea,
nonché
dalla
possibilità di incidere in senso propositivo sulle decisioni del
Consiglio.
Anche nel corso dell’anno 2007 è emerso un elevato grado di
collaborazione e buona intesa sia con il Consiglio, sia con la Giunta
provinciale.
Frequenti e fattivi anche i rapporti con i Dirigenti, Funzionari, Tecnici
ed operatori a tutti i livelli dell’Ente.
Questo ufficio non ha negato accoglienza ad alcuna istanza, anche a
cittadini residenti in comuni o province sprovvisti della figura del
difensore civico.
107
In qualche circostanza si è reso necessario sollecitare le risposte
richieste, al fine di poter affrontare le istanze presentate, operare una
istruttoria completa e tempestiva, fornire quindi un’adeguata risposta
ai problemi degli istanti nei tempi più brevi possibile.
Si sottolineano gli interessanti interventi di riesame di alcune
determinazioni di diniego di accesso: questo ufficio ha operato con
successo anche nei confronti di altri enti, in quanto sprovvisti di
proprio difensore civico (in base alle prescrizioni dell’art. 25, c. 4, L.
241/90 e s.m., sopra richiamato).
Anche i rapporti con i vari colleghi a livello comunale, provinciale e
regionale sono risultati indubbiamente soddisfacenti, il che senz’altro
gioca un ruolo fondamentale per ottimizzare il servizio reso sia ai
cittadini che alla pubblica amministrazione. A tal fine, si sono tenuti
frequenti incontri con il Difensore Civico della Regione Toscana, al di
fuori dell’ambito delle Conferenze Permanenti di cui si è detto sopra.
In ogni caso, anche alla luce delle prospettive di riforma, quali
l’approvazione del Codice delle Autonomie e l’istituzione del
Difensore Civico Nazionale, sembrerebbe opportuno rivitalizzare il
ruolo del difensore civico quale “magistrato di persuasione”, che non
si sostituisca all’amministrazione nel facere, ma che abbia il potere di
condurre l’amministrazione stessa alla rettifica, revoca o riconferma
degli atti impugnati, tenendosi necessariamente conto del suo
intervento.
108
In questa ottica, l’istituto non dovrebbe più essere visto come una
facoltà per le amministrazioni, ma un necessario strumento
istituzionale di garanzia dei cittadini.
In tal modo, la difesa civica diventerebbe un “by pass” del
contenzioso e, attraverso la sua funzione di partecipazione mediata dei
cittadini
utenti,
finirebbe
anche
per
divenire
momento
di
riavvicinamento degli stessi alla pubblica amministrazione.
La funzione di collante sociale tra cittadini ed ente pubblico è
attribuita altresì dalla gratuità, aspetto che connota la prestazione del
difensore civico.
Quale centro di mediazione del tutto gratuito, è evidente che vada a
vantaggio soprattutto dei cittadini meno abbienti e più indifesi, che, in
tal modo, possono trovare una prima forma di tutela nel viluppo delle
norme e dei regolamenti vigenti.
Anche per questo motivo auspichiamo che la figura del difensore
civico acquisti, nel corso degli anni, una valenza progressivamente
maggiore, soprattutto a sostegno dei sempre più manifesti casi di
disagio sociale.
Si assiste infatti ad una crescente farraginosità della Pubblica
Amministrazione, delle sue procedure, al di là dei meriti dei singoli
soggetti e, se è vero quello che diceva Von Bismarck, oltre un certo
limite è davvero difficile che pur buoni Funzionari possano supplire a
tanta confusa, effimera ed eccessiva legislazione.
109
Ringraziamenti
Prima di concludere, desidero rivolgere un sentito ringraziamento alla
Dr.ssa Antonella Biagioni, il cui impegno è stato prezioso per l’attività
di tutto l’anno ed essenziale per la stesura della presente Relazione.
Si ringrazia altresì la Dr.ssa Maria Cristina Enache, già stagista
dell’Università degli Studi di Pisa presso la Difesa Civica provinciale,
per la collaborazione prestata.
110
ALLEGATI
(SECONDA PARTE)
Fonti normative e documenti
Regione Toscana:
Titolo V, Art. 56 (Difensore Civico) Statuto Regione Toscana
Approvato dal Consiglio
Regionale in seconda lettura nella seduta del 19 luglio 2004
Proposta di Legge Regionale “Disciplina del Difensore Civico
Regionale”, n. 151 del 24
novembre 2006.
*
Carta della difesa civica locale in Toscana, All A e All C (scheda di
sintesi).
111
STATUTO DELLA REGIONE TOSCANA
TITOLO V - Organi di tutela e garanzia
Art. 56 (Difensore civico)
1. Il difensore civico regionale garantisce a tutti la tutela non giurisdizionale
nei casi di cattiva amministrazione, svolgendo anche attività di mediazione.
2. Il difensore civico interviene d’ufficio o su richiesta dei soggetti che vi
hanno interesse.
3. Gli specifici compiti del difensore civico, le modalità di intervento e i
relativi effetti sono disciplinati dalla legge, con riferimento, in particolare, al
diritto di accesso.
4. Il difensore civico è nominato dal consiglio, con la maggioranza qualificata
prevista dalla legge e con modalità che ne assicurino l’imparzialità e
l’indipendenza. Dura in carica sei anni e non è rieleggibile.
5. La legge promuove la istituzione della rete di difesa civica locale.
6. Il consiglio garantisce al difensore civico autonomia di funzionamento e
assegna al medesimo risorse finanziarie e di personale adeguate alle funzioni
da svolgere.
112
Consiglio Regionale della Toscana
Proposta di Legge N° 151
Prot. N° 14908/2.6 del 24/11/2006
Oggetto – “Disciplina del Difensore Civico Regionale”
Proposta di legge regionale di iniziativa dell’Ufficio di Presidenza – approvata nella
seduta del 21 novembre 2006
113
PROPOSTA DI LEGGE DI INIZIATIVA DELL’UFFICIO DI PRESIDENZA
“DISCIPLINA DEL DIFENSORE CIVICO REGIONALE”
CAPO I – FINALITÀ E AMBITO DI APPLICAZIONE
Articolo 1 (Istituzione del Difensore civico regionale)
Articolo 2 (Funzioni del Difensore civico)
Articolo 3 (Ambito dell’intervento)
CAPO II – FUNZIONI E COMPITI DI TUTELA
Articolo 4 (Cattiva amministrazione – definizione)
Articolo 5 (Intervento su richiesta)
Articolo 6 (Intervento d’ufficio)
Articolo 7 (Istruttoria)
Articolo 8 (Tutela della riservatezza e dei dati)
Articolo 9 (Intervento conciliativo)
Articolo 10 (Risultato degli interventi)
Articolo 11 (Intervento a tutela del diritto d’accesso)
Articolo 12 (Assistenza e tutela a favore dei soggetti in condizioni di particolare
disagio)
Articolo 13 (Collaborazione con il difensore civico)
CAPO III - LA DIFESA CIVICA IN AMBITO SANITARIO
Art. 14 (Gli organismi di tutela delle aziende sanitarie)
Art. 15 (Rapporti fra tutela interna e difesa civica regionale)
Art. 16 (Competenze del Difensore civico)
Art. 17 (Gestione dei reclami tecnico-professionali)
CAPO IV - LA RETE DI DIFESA CIVICA LOCALE
Articolo 18 (Promozione della rete)
Articolo 19 (Conferenza regionale dei difensori civici)
Articolo 20 Rapporti con altri organismi di difesa civica
CAPO V - REQUISITI E MODALITÀ PER L’ELEZIONE
Articolo 21 (Requisiti per l’elezione, ineleggibilità e incompatibilità)
Articolo 22 (Durata del mandato e proroga delle funzioni)
Articolo 23 (Cause di scadenza anticipata)
114
Articolo 24 (Elezione del Difensore civico)
Articolo 25 (Indennità)
Articolo 26 (Relazione annuale e rapporti con il Consiglio regionale)
CAPO VI- SEDE, ORGANIZZAZIONE, PERSONALE, FINANZIAMENTO
Articolo 27 (Sede)
Articolo 28 (Organizzazione e personale)
Articolo 29 (Finanziamento)
CAPO VII - NORME TRANSITORIE E FINALI
Articolo 30 (Abrogazioni)
Articolo 31 (Applicabilità delle disposizioni)
Articolo 32 (Disciplina transitoria)
115
DISCIPLINA DEL DIFENSORE CIVICO REGIONALE
CAPO I – FINALITÀ E AMBITO DI APPLICAZIONE
Art. 1
Istituzione del Difensore civico regionale
1. La presente legge detta la nuova disciplina del Difensore civico regionale, ai
sensi dell’articolo 56 dello Statuto ed in conformità ai principi in materia di
difesa civica espressi dalle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa e dalle altre
organizzazioni internazionali.
2. Il Difensore civico regionale, di seguito denominato Difensore civico, esercita
le proprie funzioni in autonomia e non è soggetto ad alcun controllo
gerarchico o funzionale.
3. Il Difensore civico è dotato di autonomia amministrativa e contabile.
Art. 2
Funzioni del Difensore civico
1. Il Difensore civico assicura a tutti la tutela non giurisdizionale nei casi di
cattiva amministrazione, come definiti dall’articolo 4, ed esercita le altre
funzioni definite dalla legge, concorrendo con le amministrazioni pubbliche al
perseguimento di obiettivi di buon andamento, imparzialità, trasparenza ed
equità. A tal fine, svolge anche compiti di mediazione tra i soggetti interessati
e le pubbliche amministrazioni, con l’intento di pervenire alla composizione
consensuale della questione sottoposta alla sua attenzione. Il Difensore civico
assiste i soggetti che versano in condizione di particolare disagio sociale, al
fine di agevolare l’esercizio dei loro diritti nei rapporti con la pubblica
amministrazione e in particolare nei procedimenti amministrativi cui sono
interessati.
2. Il Difensore civico svolge la funzione di garante del contribuente, con
riferimento ai tributi regionali, secondo la disciplina stabilita dalla legge
regionale.
116
3. Nella propria attività, il Difensore civico si ispira a principi di speditezza,
informalità e collaborazione con le amministrazioni interessate
Art. 3
Ambito dell’intervento
1. Il Difensore civico interviene nei confronti della Regione, delle aziende
regionali, degli organismi sanitari a partecipazione pubblica operanti nel
territorio regionale, degli organismi sanitari accreditati, degli enti pubblici
soggetti alla vigilanza della Regione e dei concessionari o gestori di servizi
pubblici regionali. Interviene inoltre, nei limiti stabiliti dalla legge statale, nei
confronti degli enti pubblici operanti nell’ambito della Regione, dei
concessionari o gestori di servizi pubblici nazionali e degli uffici periferici
dello Stato.
2. Il Difensore civico può intervenire inoltre, nei limiti indicati dall’articolo 7,
comma 5, nei confronti dei comuni, delle comunità montane, delle province e
dei concessionari o gestori dei servizi pubblici locali, qualora non sia istituito
o nominato il difensore civico comunale o provinciale.
CAPO II – FUNZIONI E COMPITI DI TUTELA
Art. 4
Cattiva amministrazione – definizione
1. Si ha cattiva amministrazione quando:
a) un atto dovuto sia stato omesso o immotivatamente ritardato;
b) un atto sia stato formato o emanato in modo irregolare o illegittimo;
c) un’attività sia stata esercitata in modo irregolare o illegittimo;
d) si sia verificata la violazione dei principi in materia di erogazione di
servizi pubblici dettati dalle disposizioni in materia di tutela degli utenti.
Art. 5
Intervento su richiesta
1. Il Difensore civico può intervenire su richiesta di singoli interessati, di enti e
di associazioni e formazioni sociali che lamentino, in relazione a propri diritti
117
ed interessi, un caso di cattiva amministrazione da parte dei soggetti di cui
all’articolo 3, comma 1, nonché dei soggetti di cui all’articolo 3, comma 2, nel
caso e nei limiti ivi indicati.
2. La presentazione della richiesta non è soggetta a formalità.
3. Se la richiesta non è presentata per iscritto, è verbalizzata a cura del
funzionario che la riceve.
4. Il Difensore civico valuta il fondamento della richiesta e, in caso di
valutazione negativa, comunica all’interessato le ragioni dell’archiviazione.
5. Il Difensore civico interviene nel corso del procedimento o ad atto emanato.
6. La presentazione di ricorsi giurisdizionali o amministrativi non esclude né
limita la facoltà di presentare richieste al Difensore civico. La richiesta al
Difensore civico non interrompe i termini per la presentazione di ricorsi
giurisdizionali o amministrativi, eccettuati i ricorsi amministrativi di
competenza regionale i cui termini sono interrotti e ricominciano a decorrere
dalla data del ricevimento dell'esito della richiesta al Difensore civico.
Art. 6
Intervento d’ufficio
1. Il Difensore civico può intervenire di propria iniziativa qualora rilevi casi di
cattiva amministrazione nell’attività svolta dai soggetti di cui all’articolo 3,
comma 1.
2. Il Difensore civico può inoltre intervenire nei confronti dei soggetti di cui
all’articolo 3, comma 2, nei limiti di cui all’articolo 7, comma 5.
Art. 7
Istruttoria
1.
Il Difensore civico invita le amministrazioni o i soggetti interessati a fornire
tutte le informazioni e i chiarimenti ritenuti necessari.
2.
Il Difensore civico può:
a) consultare tutti gli atti e i documenti relativi all’oggetto del proprio
intervento e ottenerne copia nonché acquisire informazioni anche
avvalendosi dei sistemi informativi regionali;
b) convocare il responsabile del procedimento, anche congiuntamente agli
interessati, per esperire un tentativo di mediazione ai sensi dell’articolo 9;
118
c) accedere agli uffici per adempiere agli accertamenti che si rendano
necessari
d) chiedere agli organi competenti di provvedere all’adozione dell’atto,
quando si tratti di atto dovuto omesso illegittimamente.
3. Il responsabile del procedimento è tenuto a presentarsi per l'esame della
pratica davanti al Difensore civico. Deve inoltre, entro venti giorni, fornire le
informazioni, i chiarimenti e i documenti richiesti per iscritto dal Difensore
civico o eventualmente motivare il dissenso alle tesi rappresentate o dalle
conclusioni raggiunte dal Difensore civico stesso.
4. Al Difensore civico non può essere opposto il segreto d'ufficio.
5. Con riferimento all’attività dei comuni, province, comunità montane e
concessionari o gestori di pubblici servizi locali, qualora non sia istituito o
nominato il Difensore civico comunale e/o provinciale, il Difensore civico
esercita i soli poteri di cui al comma 2, lettere a) e b) del presente articolo,
inviando idonea segnalazione alle amministrazioni interessate in caso di
mancata risposta da parte del responsabile del procedimento o degli uffici
consultati. Non si applica l’articolo 13, commi 2 e 3.
Art. 8
Tutela della riservatezza e dei dati
1. Il Difensore civico è tenuto al segreto sulle notizie di cui sia venuto a
conoscenza e che siano da ritenersi segrete o riservate, in conformità alle
disposizioni che regolano la materia.
2. La comunicazione dei dati ad amministrazione diversa da quella direttamente
interessata è limitata ai casi in cui ciò sia nell’interesse del titolare del dato al
fine di rimuovere ostacoli quando non sia possibile prescindere dai dati
personali del soggetto richiedente per eventuali approfondimenti organizzativi
generali in sede regionale nei confronti della struttura interessata.
3. Ogni altra comunicazione di tali dati all’esterno dell’amministrazione
direttamente interessata è data in forma statistica o, quando sia necessario
riferirsi al singolo caso, in forma anonima, limitando al massimo la
divulgazione di dati che potrebbero portare all’individuazione del soggetto
interessato.
119
Art. 9
Intervento conciliativo
1. Il Difensore civico ricerca, per quanto possibile, una risoluzione consensuale
della questione a lui sottoposta.
2. Al fine di cui al comma 1 può anche promuovere un accordo ai sensi della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
successive modifiche.
Art. 10
Risultato degli interventi
1. Il Difensore civico, esaurita l'istruttoria, formula i propri rilievi e le proprie
raccomandazioni ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, e fissa, se del caso,
un termine per la definizione del procedimento.
2. L’amministrazione è tenuta a precisare gli elementi di fatto e di diritto in base
ai quali non ha ritenuto di accogliere, in tutto o in parte, le osservazioni del
Difensore civico.
3. Alla scadenza infruttuosa del termine, ovvero se non ritenga pertinenti o
risolutivi gli elementi comunicati ai sensi del comma 2, il Difensore civico dà
comunicazione dell'inadempimento ai competenti organi regionali. Chiede
inoltre l’attivazione dei poteri sostitutivi nel caso di cui all’articolo 7, comma
2, lettera d).
4. Il Difensore civico informa gli interessati dell’andamento e del risultato del
suo intervento, indicando anche le eventuali iniziative che essi possono
ulteriormente intraprendere in sede amministrativa o giurisdizionale.
Art. 11
Intervento a tutela del diritto di accesso
1. Il Difensore civico, nel caso di richiesta di intervento a tutela del diritto di
accesso secondo la vigente normativa, se riconosce che l’accesso è stato
illegittimamente rifiutato o differito, lo comunica al soggetto che detiene gli
atti, affinché provveda a riesaminare il rifiuto, espresso o tacito.
120
2. L’accesso è consentito se il soggetto che detiene gli atti non emana, entro
trenta giorni dalla comunicazione del Difensore civico, il provvedimento
motivato che conferma il rifiuto.
3. Il Difensore civico interviene a tutela del diritto di accesso anche sugli atti
degli enti locali, nei casi in cui i comuni, singoli o associati, o le province non
abbiano provveduto all’elezione del rispettivo difensore civico.
Art. 12
Assistenza e tutela a favore di soggetti in condizione di particolare
disagio
1. Il Difensore civico affianca e supporta, su loro richiesta, le persone che
versano in situazioni di particolare disagio sociale, dipendente da ragioni
economiche, culturali e di integrazione sociale, e li assiste nei procedimenti
amministrativi cui abbiano interesse. Il Difensore civico svolge la medesima
attività a favore degli immigrati come previsto dall’articolo 19 della legge
regionale 22 marzo 1990, n. 22 (Interventi a sostegno dei diritti degli
extracomunitari in Toscana).
2. Nel rispetto del principio di leale collaborazione fra le pubbliche
amministrazioni e fra queste e i gestori di servizi pubblici, il Difensore civico
si adopera presso gli enti di cui all’articolo 3, affinché siano posti in essere
tutte le disposizioni e i comportamenti atti a garantire, secondo criteri di
sollecitudine, equità e adeguatezza, le prestazioni nei confronti delle persone
in condizione di disagio personale e/o sociale, esclusa ogni forma di ingerenza
nei compiti di amministrazione attiva dei soggetti titolari delle funzioni
interessate.
3. La costituzione di parte civile nell’ipotesi disciplinata dalla legge 5 febbraio
1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate) compete al Difensore civico, se il comune o la
provincia territorialmente competenti non hanno provveduto all’istituzione o
alla nomina del proprio difensore civico.
4. L’avvocatura regionale assiste il Difensore civico in giudizio.
121
Art. 13
Collaborazione con il Difensore civico
1. Le amministrazioni nei cui confronti il Difensore civico promuove
l’intervento sono tenute a prestargli leale collaborazione e ad agevolarne il
compito per il raggiungimento delle finalità della presente legge.
2. In caso di mancata collaborazione da parte dei responsabili del procedimento,
dei responsabili degli uffici o di altri funzionari comunque interpellati per lo
svolgimento dei compiti della presente legge, il Difensore civico segnala il
fatto all’amministrazione di appartenenza ai fini della valutazione dei dirigenti
o dell'eventuale avvio del procedimento disciplinare.
3. L’esito dei procedimenti disciplinari e di valutazione è comunicato al
Difensore civico.
4. Si osservano i limiti indicati dall’articolo 7, comma 5, con riferimento ai
soggetti di cui all’articolo 3, comma 2.
CAPO III - LA DIFESA CIVICA IN AMBITO SANITARIO
Art. 14
Gli organismi di tutela delle aziende sanitarie
1. In ambito sanitario e socio-sanitario la tutela non giurisdizionale dei diritti è
garantita dal Difensore civico e dagli organismi di tutela interna alle aziende
sanitarie. La disciplina relativa è dettata con apposito regolamento della
Giunta regionale che prevede anche adeguate forme di partecipazione delle
associazioni di volontariato e tutela dei diritti del malato. La tutela non
giurisdizionale dei diritti di cui al presente articolo si applica anche agli
organismi sanitari a partecipazione pubblica operanti sul territorio regionale e
agli
organismi sanitari accreditati.
2. Il Difensore civico ha facoltà di chiedere chiarimenti anche a strutture private,
indicando le violazioni eventualmente riscontrate agli organi competenti per il
rilascio dell’autorizzazione sanitaria e agli ordini ed ai collegi professionali di
settore.
122
Art. 15
Rapporti fra tutela interna e difesa civica regionale
1. I rapporti fra difesa civica regionale e sistema di tutela interna alle aziende
sanitarie sono improntati al principio della integrazione e della collaborazione
reciproca.
2. Per favorire l’integrazione, evitare la sovrapposizione degli interventi,
semplificare l’accesso agli strumenti di tutela da parte degli assistiti, il
Difensore civico trasmette tutti i reclami in materia sanitaria, alle competenti
aziende, che provvedono ad informarlo tempestivamente dell’esito delle
relative istruttorie, fatti salvi i casi di cui all’articolo 16.
3. Il Difensore civico può in qualsiasi momento chiedere informazioni sullo stato
di avanzamento delle istruttoria e sollecitare i soggetti di cui all’articolo 13 in
caso di inerzia o ritardi.
Art. 16
Competenze del Difensore civico
1. Il Difensore civico interviene direttamente nella gestione del reclamo:
a) qualora le aziende non rispondano nei termini prescritti dal regolamento
aziendale di tutela;
b) qualora il reclamo abbia ad oggetto ipotesi di responsabilità professionale
degli operatori sanitari e l’utente non sia soddisfatto della risposta ricevuta
dall’azienda.
2. Le aziende trasmettono al Difensore civico, dandone adeguata informativa agli
utenti ed acquisito il loro consenso, tutti i reclami ricevuti aventi ad oggetto
ipotesi di responsabilità professionale e le relative risposte fornite.
3. Il Difensore civico, le aziende sanitarie ed i competenti uffici regionali
collaborano per la messa a punto e l’attivazione di un sistema integrato di
monitoraggio dell’attività di tutela complessivamente svolta a livello regionale
anche per promuovere adeguate soluzioni organizzative ed interventi di
formazione del personale.
123
Art. 17
Gestione dei reclami tecnico-professionali
1. Nell’istruttoria delle pratiche il Difensore civico:
a) informa anzitutto l’interessato dei mezzi di tutela attivabili;
b) può approfondire la questione avvalendosi, su richiesta dell’interessato,
della collaborazione tecnico-professionale di operatori sanitari, con
particolare riferimento ai medici legali dipendenti da azienda diversa da
quella coinvolta, anche attivando apposite convenzioni;
c) chiede all’azienda una relazione sul caso oggetto del reclamo;
d) valuta infine, sulla base delle risultanze dell’istruttoria, la possibilità di
promuovere un tentativo di conciliazione fra l’azienda e l’interessato.
2. Il Difensore civico può approfondire gli aspetti generali emergenti dai reclami
ricevuti, anche avvalendosi della collaborazione dei sanitari di cui al comma 1,
lettera b).
CAPO IV - LA RETE DI DIFESA CIVICA LOCALE
Art. 18
Promozione della rete
1. Il Difensore civico promuove, d’intesa con gli enti locali interessati e con il
Consiglio delle autonomie locali, le iniziative utili a favorire lo sviluppo e la
qualità della difesa civica locale.
2. Il Difensore civico promuove l’istituzione della rete di difesa civica locale,
finalizzata al raccordo e alla reciproca cooperazione operativa tra i difensori
civici locali e tra questi e il Difensore civico.
3. La Regione promuove e incentiva, con le modalità previste dalla legge
regionale e dai provvedimenti attuativi, l’esercizio associato sovracomunale
delle funzioni della difesa civica.
Art. 19
Conferenza regionale dei difensori civici della Toscana
1. Il Difensore civico convoca, almeno una volta all’anno, la conferenza
regionale dei difensori civici locali per l’esame congiunto delle problematiche
124
di interesse comune e la promozione di iniziative volte allo sviluppo e al
miglioramento della difesa civica.
Art. 20
Rapporti con altri organismi di difesa civica
1. Il Difensore civico intrattiene rapporti di collaborazione e di reciproca
informazione con i difensori civici delle altre Regioni, con il Mediatore
europeo, con il Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa e con
altri organismi internazionali di difesa civica.
CAPO V - REQUISITI E MODALITÀ PER L’ELEZIONE
Art. 21
Requisiti per l’elezione, ineleggibilità e incompatibilità
1.
Il Difensore civico è scelto tra le persone in possesso dei requisiti previsti
per l’elezione a consigliere regionale e che abbiano maturato una
documentata competenza ed esperienza giuridica e amministrativa o in
materia di tutela dei diritti.
2. Non sono eleggibili:
a) i membri del governo e del parlamento, i presidenti di regione e provincia,
i sindaci, gli assessori regionali, provinciali, comunali, circoscrizionali, di
città metropolitana o di comunità montana ;
b) i membri degli organismi dirigenti nazionali, regionali e locali di partiti
politici o di associazioni sindacali o di categoria;
3. Non sono compatibili con la carica:
a) il direttore generale, il direttore sanitario, il direttore amministrativo, il
coordinatore sociale delle aziende sanitarie;
b) i dipendenti della Regione, gli amministratori, i direttori generali e i
dipendenti degli enti, degli istituti, dei consorzi, delle aziende e delle
agenzie dipendenti dalla Regione o sottoposti alla vigilanza o al controllo
regionale.
125
4. L’incarico di Difensore civico è altresì incompatibile con l’esercizio
continuativo di qualsivoglia attività di lavoro autonomo o subordinato e di
qualsiasi commercio o professione e di qualunque altra funzione politica o
amministrativa.
5. Ove l’elezioni riguardi soggetti in condizioni di ineleggibilità o di
incompatibilità a norma della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia
di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale,
provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale) la relativa causa deve cessare, pena la
decadenza dalla carica, entro il termine di venti giorni dalla data di
notificazione dell’avvenuta nomina o, nell’ipotesi di causa sopravvenuta, dalla
data del suo verificarsi.
Art. 22
Durata del mandato e proroga delle funzioni
1. Il Difensore civico dura in carica sei anni e non è rieleggibile.
2. Il Difensore civico prosegue nell’esercizio delle proprie funzioni per novanta
giorni a decorrere dalla scadenza del proprio mandato ovvero per il più breve
termine di entrata in carica del successore.
Art. 23
Cause di scadenza anticipata
1. L’incarico di Difensore civico cessa prima della scadenza di cui all’articolo
22, comma 1, per dimissioni, morte, impedimento permanente, decadenza e
revoca.
2. Il Consiglio regionale, quando sopravvengano cause d’ineleggibilità e
d’incompatibilità, dichiara la decadenza del Difensore civico, se questi non
provvede a rimuoverle o a rinunciare spontaneamente all’incarico.
3. Il Consiglio regionale, con la maggioranza dei due terzi dei propri
componenti, può revocare per gravi motivi il Difensore civico.
4. Al verificarsi dei casi di cui ai comma 1, l’elezione del Difensore civico è
posta all’ordine del giorno del Consiglio regionale della prima seduta
successiva. Nel periodo di compimento delle procedure ai sensi dell’articolo
24, l’incarico è transitoriamente ricoperto dal segretario generale del Consiglio
regionale, senza diritto all’indennità di cui all’articolo 25.
126
Art. 24
Elezione del Difensore civico
1. Almeno sei mesi prima della scadenza del Difensore civico, il Consiglio
regionale è convocato per l’elezione del nuovo Difensore civico.
2. L’iniziativa per la proposta delle candidature spetta ai soggetti previsti dagli
articoli 23 e 74 dello Statuto.
3. Nella seduta di cui al comma 1 il Consiglio elegge il Difensore civico
nell’ambito dei candidati presentati.
4. E’ eletta la persona che ottiene il voto dei due terzi dei componenti il
Consiglio. Dopo la terza votazione infruttuosa, è eletta la persona che ottiene
il voto della maggioranza dei componenti il Consiglio.
Art. 25
Indennità
1. Spetta al Difensore civico un’indennità di funzione pari all’indennità spettante
ai consiglieri regionali.
2. Al Difensore civico sono inoltre riconosciuti i rimborsi spese e le indennità di
missione per lo svolgimento delle proprie attività nei casi e nelle misure
previsti per i consiglieri regionali.
Art. 26
Relazione annuale e rapporti con il Consiglio regionale
1. Il Difensore civico invia al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente
della Giunta regionale, ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati,
entro il 31 marzo di ogni anno, la relazione sull’attività svolta, completa degli
eventuali suggerimenti idonei a prevenire i casi di cattiva amministrazione.
2. La relazione è discussa dal Consiglio regionale, secondo le norme del
regolamento interno.
3. Le commissioni consiliari possono ascoltare il Difensore civico per
approfondimenti sui contenuti della relazione o nell’esercizio delle loro
funzioni. Il Difensore civico ha diritto di essere ascoltato dalla commissione
consiliare competente per gli affari istituzionali al fine di riferire su aspetti
127
generali della propria funzione e dalle altre commissioni consiliari in ordine
ad aspetti della propria attività che investano la loro competenza.
4. Il Difensore civico regionale può essere ascoltato in seduta pubblica dal
Consiglio regionale.
5. In casi di particolare rilevanza e urgenza, il Difensore civico può inviare
apposite relazioni al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della
Giunta regionale. Il Presidente del Consiglio ne dispone l’iscrizione all’ordine
del giorno per la discussione e le eventuali determinazioni.
6. La relazione annuale e le altre relazioni sono pubblicate nel Bollettino
ufficiale della regione Toscana dopo la discussione in Consiglio regionale.
7. Il Difensore civico può fornire informazioni sulla propria attività e sui risultati
degli accertamenti eseguiti, anche avvalendosi delle strutture di informazione
del Consiglio regionale.
CAPO VI - SEDE, ORGANIZZAZIONE, PERSONALE, FINANZIAMENTO
Art. 27
Sede
1. Il Difensore civico ha sede presso il Consiglio regionale della Toscana.
Art. 28
Organizzazione e personale
1. Alla dotazione organica, all’assegnazione del personale, dei locali e dei mezzi
necessari per il funzionamento dell’ufficio provvede l’Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale, sentito il Difensore civico.
2. Il Difensore civico può avvalersi dell’assistenza degli uffici regionali e, nei
limiti del capitolo di bilancio relativo alle spese per il suo funzionamento, di
professionisti tratti, ove esistano, dagli albi dei consulenti tecnici esistenti
negli uffici giudiziari dei distretti della Corte di Appello della Toscana, ovvero
di altri professionisti qualora ciò si renda opportuno in relazione al tipo di
indagine da svolgere.
128
Art. 29
Finanziamento
1. Allo scopo di assicurare al Difensore civico la debita autonomia finanziaria, le
spese per il funzionamento sono previste annualmente dal bilancio del
Consiglio regionale in misura pari a quella determinata ai sensi dei commi 2 e
3.
2. Il Difensore civico elabora annualmente, in tempo utile per la formazione del
bilancio del Consiglio regionale, un programma di attività per l’anno
successivo con l’indicazione del relativo fabbisogno finanziario.
3. L’Ufficio di Presidenza esaminato il programma, sentito il Difensore civico,
determina le risorse finanziarie da inserire nella proposta di bilancio del
Consiglio.
4. Le spese sono impegnate e liquidate dal dirigente competente, in conformità
alle decisioni del Difensore civico assunte in applicazione del programma,
secondo le procedure e le norme previste, anche ai fini del controllo degli atti
dei dirigenti, per la contabilità del Consiglio regionale.
CAPO VII - NORME TRANSITORIE E FINALI
Art. 30
Abrogazioni
1. La legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4 (Nuova disciplina del Difensore
Civico) è abrogata.
Art. 31
Applicabilità delle disposizioni
1. Le disposizioni della presente legge si applicano dal giorno successivo alla
data di scadenza del Difensore civico in carica al momento dell’entrata in
vigore della stessa. Tale scadenza resta disciplinata ai sensi della l.r. 4/1994.
129
Art. 32
Disciplina transitoria
1. Il Difensore civico in carica all’entrata in vigore della presente legge assume
le funzioni di cui alla legge stessa per un periodo di tre anni a decorrere dalla
scadenza del suo mandato.
2. Fino all’entrata in vigore del regolamento previsto dall’articolo 14, comma 1,
continuano ad eseguirsi, in quanto applicabili, le direttive approvate con
deliberazione della Giunta regionale 17 maggio 2004, n. 462 (Direttive
regionali per l’esercizio della tutela degli utenti del Servizio sanitario della
Toscana) e successive modifiche.
130
CARTA DELLA DIFESA CIVICA LOCALE IN TOSCANA
approvata il 27.9.2004 dalla Conferenza difensori civici della Toscana sulla
quale il Consiglio delle Autonomie Locali ha espresso l’intesa l’8.10.2004 e
firmata il 14.10.2004
Premessa
Nonostante il ritardo che l’Italia sconta in questo settore (è l’unico paese europeo
a non avere ancora istituito il difensore civico nazionale), si può dire che il
Difensore civico rappresenti ormai un istituto “consolidato” nel diritto
internazionale e comunitario. Dalla prima risoluzione dell’ONU che nel 1946
invitava gli stati membri ad istituirlo, a quella della stessa Assemblea delle
nazioni unite del dicembre 1993 (la n.48), che individua i parametri di autonomia
ed indipendenza dell’organo; dalla fondamentale, per noi europei, Risoluzione del
Consiglio d’Europa n.80/1999 che elenca puntualmente i principi generali cui gli
stati membri debbono ispirarsi nella disciplina
del Difensore civico,
all’istituzione nel 1995 del Mediatore europeo ed alla proposta di
costituzionalizzazione dell’organo nel nuovo progetto di costituzione europea.
I documenti internazionali richiamati, ed in particolare la risoluzione del
Consiglio d’Europa definiscono le caratteristiche fondamentali dell’organo di
tutela e le sue principali competenze. Il difensore civico deve essere autonomo,
indipendente, imparziale, deve cooperare con tutti gli organismi che operano nel
settore della difesa extra-giudiziale dei diritti. La sua funzione non è solo quella
di assistere il cittadino, in un ottica eminentemente conciliativa (di mediatore
appunto), ma anche quella di stimolare l’Amministrazione ad adottare
comportamenti virtuosi ( è promotore di buona amministrazione). Tutti possono
accedere gratuitamente ai servizi offerti dal difensore civico. Il Difensore civico,
infine, deve essere dotato dei poteri necessari per esercitare efficacemente la
propria azione (diritto di accesso agli atti dell’amministrazione inadempiente,
potere di intervenire d’ufficio, previsione di sanzioni a carico delle
amministrazioni che non collaborano).
In allegato(All. A) sono puntualmente richiamati i documenti internazionali che
affrontano e approfondiscono tali problematiche, fornendo una cornice completa
dei principi a cui si deve ispirare la disciplina della difesa civica.
Statuto e proposta di legge di modifica della legge regionale n° 4/1994.
Nel nuovo Statuto regionale, approvato in seconda lettura in data 19.7.2004 (All.
B), oltre a delineare in modo più puntuale (specie se confrontato con l’art. 61 del
vecchio Statuto che lo aveva “pionieristicamente” introdotto nel nostro
ordinamento) la figura e le funzioni del Difensore civico regionale, rinvia ad una
legge apposita il compito di promuovere “l’istituzione della difesa civica locale”.
131
Il riconoscimento a livello statutario di un sistema integrato di difesa civica,
auspicato anche nella Risoluzione del 5.6.2002 approvata dal Congresso delle
Regioni, risponde all’esigenza di definire, nel rispetto dell’autonomia locale, un
sistema generalizzato di difesa civica a “rete”, improntato ai principi di
sussidiarietà, adeguatezza e coordinamento fra difesa civica regionale e locale,
allo scopo di rendere effettiva ad ogni livello la tutela del difensore civico per tutti
i cittadini e per ogni altro soggetto titolare di diritti, nei confronti degli atti e dei
comportamenti di tutti i soggetti che esercitano funzioni pubbliche.
Un preciso riferimento alla rete di difesa civica locale è contenuto anche nella
bozza di proposta di legge “Disciplina del difensore civico regionale” elaborata da
un gruppo di lavoro; infatti si dedica ampio spazio alla rete di difesa civica locale
finalizzata al raccordo e alla reciproca cooperazione fra i difensori civici locali e
tra questi e il difensore civico regionale, nonché allo sviluppo e al miglioramento
dell’istituto, prevedendo, in proposito, anche l’istituzionalizzazione
della
Conferenza regionale dei difensori civici della Toscana
Natura dell’istituto
Le funzioni che la legislazione regionale e quella statale nel tempo hanno
attribuito all’organo si differenziano spesso tra loro per tipologia e natura.
Questo contribuisce a rendere problematica la collocazione dell’organo in un
preciso modello istituzionale di riferimento, e delineare conseguentemente ambiti
di autonomia e indipendenza adeguati ai suoi compiti.
La stessa Corte Costituzionale nella sentenza n.112/2004, in un inciso, denunzia
una irrisolutezza circa la individuazione della natura dell’istituto, ma al tempo
stesso non fornisce indicazioni univoche in merito. Un rafforzamento effettivo
della funzione di tutela non giurisdizionale degli interessi e dei diritti dei cittadini,
che al di là di altre funzioni satelliti, sembra essere quella predominante e tipica
del difensore, conduce ad una sua inequivoca collocazione nell’ambito degli
organi di garanzia (e non in quelli di controllo), la cui indipendenza, oggettiva e
soggettiva, rappresenta fattore essenziale per una tutela che è effettiva solo se
garantita da soggetti che operano in condizione di terzietà rispetto ai destinatari
del suo intervento e agli istanti.
132
Accresciuto rilievo della difesa civica locale
In coerenza con il quadro europeo ed internazionale sopra richiamato, l’istituzione
del difensore civico, rafforzando la garanzia dell’effettiva tutela dei diritti e degli
interessi, costituisce un elemento essenziale per la trasparenza e la correttezza dei
rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini e tutti coloro che sono
interessati dall’azione dei pubblici poteri, nonché per l’ammodernamento ed il
buon funzionamento dell’amministrazione stessa.
Dopo la riforma del titolo V della Costituzione, con l’attribuzione ai Comuni ed
agli altri enti locali della titolarità delle funzioni amministrative, secondo i
principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, e la conseguente
accentuazione del ruolo chiave di soggetti primari di riferimento per i cittadini e
tutti gli utenti dei pubblici servizi, è più che mai necessario che la figura del
difensore civico trovi pieno riconoscimento nell’ambito degli statuti e delle altre
fonti normative degli enti locali.
Oltre a rafforzare la sua funzione fondamentale di garante delle trasparenza e
della imparzialità dell’agire amministrativo, occorre al tempo stesso formalizzare
e valorizzare un’altra funzione che il Difensore civico, su impulso di pressanti
istanze sociali, svolge di fatto fin dalle origini: quella di informazione,
orientamento e tutela nei confronti delle categorie deboli.
Previsione statutaria e attuazione
L’istituzione del difensore civico locale deve innanzitutto trovare fondamento e
garanzia nello statuto dell’ente, espressione primaria dell’autonomia locale
costituzionalmente riconosciuta.
La grande maggioranza degli statuti dei Comuni e delle Province toscane contiene
già norme, più o meno articolate, in materia di difesa civica. Si veda al riguardo
l’allegata scheda di analisi di alcuni Statuti degli enti locali della Toscana (All.
C).
I comuni che non hanno previsto in Statuto tale istituto sono 14, di cui n°1 nella
Provincia di Arezzo, n°4 in Provincia di Grosseto, n°1 in Provincia di Livorno,
n°7 in Provincia di Pisa, n° 1 in Provincia di Siena.
Si tratta quindi di completare e di integrare, per quanto necessario, il quadro
esistente – innanzitutto dando attuazione alle previsioni statutarie già approvate
ma non ancora attuate - per raggiungere il primo importante obiettivo: quello di
avere difensori civici operativi su gran parte del territorio regionale.
Al contempo occorre operare per far sì che gli enti locali di tutto il sistema
regionale, senza soluzione di continuità, siano coperti da adeguate previsioni
normative in materia di difesa civica.
Il ricorso “suppletivo” al difensore civico regionale è da considerarsi un’ipotesi
residuale e transitoria.
133
Elementi essenziali
L’elaborazione già presente in molti statuti locali della nostra regione e
l’esperienza concreta fin qui condotta consentono di enucleare gli elementi
minimi essenziali di una compiuta normativa statutaria e regolamentare della
difesa civica locale:
a) Autonomia e indipendenza dell’organo, non solo affermata in linea di
principio (con riferimento alla mancanza di vincolo di subordinazione
gerarchica) ma assicurata dalla assegnazione di idonee risorse (anche con
autonomia di budget), a fronte di una situazione ad oggi eccessivamente
squilibrata (si veda al riguardo l’allegata scheda di analisi, All. D), occorre
assicurare in ogni ente locale una adeguata condizione operativa dei
difensori civici locali. In proposito si può definire “adeguata condizione”
quella in cui il difensore civico locale: 1) percepisca un’indennità pari ad
almeno il 70% dell’indennità spettante all’assessore dell’ente locale
singolo o, in caso di servizio associato, almeno il 70% dell’indennità che
spetterebbe ad un assessore di un Comune con un numero di abitanti pari
alla somma degli abitanti dei Comuni associati; 2) abbia diritto al rimborso
spese per lo svolgimento dell’attività stessa, anche con riferimento ad una
quota concordata per l’aggiornamento professionale; 3) disponga di un
ufficio autonomo con le relative dotazioni tecniche e di personale –
assegnato, previo parere del difensore civico locale - commisurate
all’entità dell’attività effettivamente esercitata.
b) Istituzione associata del difensore civico tra più enti quale via
preferenziale, specialmente per i Comuni di minori dimensioni, per la
risoluzione dei problemi sopra richiamati, anche tramite le opportunità
offerte dalla normativa regionale in materia di gestioni associate.
c) Convenzioni tra enti di dimensioni maggiori (Regione, Provincia,
Comunità Montane) e piccoli Comuni per assicurare la difesa civica in
una dimensione territoriale ottimale.
d) Ambito di competenza chiaramente rivolto alla composizione extragiudiziale dei potenziali conflitti e dei problemi di cattiva
amministrazione, nei confronti non solo dei cittadini ma di tutti i residenti
ed utenti dei pubblici servizi; la possibilità di tutela deve riguardare
necessariamente anche i servizi pubblici gestiti da società concessionarie,
società partecipate o controllate dall’Ente locale e da soggetti privati.
Il settore dei servizi pubblici locali, infatti, a seguito delle recenti riforme
legislative rappresenta un settore in costante espansione. Il fenomeno come è
noto, è accompagnato da processi di privatizzazione dell’ente gestore. La
circostanza non incide sulla natura del servizio che rimane pubblico in ordine
134
alla sua regolamentazione e quindi il difensore civico è competente ad
intervenire per assicurare la tutela non giurisdizionale del cittadino utente.
E’ opportuno, pertanto, che l’Ente locale nell’atto di concessione o nel bando
di gara preveda l’obbligo per il soggetto gestore di rispondere ai cittadini e al
difensore civico.
Occorre comunque potenziare il ruolo dell’organo in questo settore,
rafforzando attraverso la rete regionale la qualità e la incisività della sua
presenza anche in una prospettiva di raccordo operativo tra le amministrazioni
competenti, gli enti gestori, le associazioni di tutela, finalizzato anche a
prevenire attraverso azioni di monitoraggio i fattori di potenziale contrasto con
la utenza.
e) Natura dell’intervento di carattere collaborativo e di mediazione, per
favorire la ricerca di soluzioni; la correzione delle cattive pratiche
nell’azione amministrativa e la diffusione di quelle buone; l’assistenza dei
soggetti più deboli nei rapporti con la PA; l’intervento può essere su
istanza di parte o anche d’ufficio.
f) Diritto di accesso, con vincolo di riservatezza, agli atti necessari per la
comprensione del caso (ciò costituisce peraltro un vincolo normativo ai
sensi della legislazione nazionale sull’accesso), senza limite del segreto
d’ufficio, e facoltà di convocare il personale amministrativo interessato
con possibilità di esame congiunto della pratica anche con l’interessato.
g) Obbligo di risposta, entro tempi certi, da parte della PA interessata e
potere di segnalazione del difensore civico circa la mancata collaborazione
da parte dei funzionari interpellati all’amministrazione di appartenenza per
l’adozione dei conseguenti provvedimenti disciplinari secondo quanto
previsto dalle disposizioni di legge e contrattuali ovvero per la valutazione
dei risultati ai fini della corresponsione della relativa indennità.
h) Obbligo del difensore civico di redigere una relazione, almeno annuale,
sull’attività svolta e discussione consiliare della stessa quale occasione per
segnalare disfunzioni, ritardi e carenze e definire indirizzi e provvedimenti
volti al miglioramento delle politiche e delle procedure. E’ opportuno che
l’Ente locale attui interventi di informazione e comunicazione verso
cittadini e associazioni sia sul ruolo che sulle attività del Difensore civico.
i) Modalità di nomina che prevedano un quorum, requisiti e procedure di
consultazione delle forze sociali, tali da assicurare al difensore civico il
ruolo riconosciuto ed autorevole di soggetto autenticamente super partes.
Occorre, peraltro, che gli statuti o i regolamenti degli enti locali
introducano le opportune cautele perché il quorum elevato non pregiudichi
la possibilità di nomina e che analogamente i requisiti per l’accesso alla
135
carica non siano così restrittivi da rendere difficilmente reperibile il
candidato.
j) Previsione di possibili iniziative dei cittadini per richiedere la nomina del
Difensore civico locale in caso di inerzia dell’Amministrazione.
Rete della difesa civica locale
I difensori civici operanti sul territorio regionale costituiscono nel loro insieme
una rete di tutela, informazione, consulenza, collaborazione al servizio di tutti gli
utenti e delle stesse amministrazioni locali.
I servizi del difensore civico regionale, le convenzioni tra quest’ultimo e gli enti
locali, la Conferenza regionale dei difensori civici, un metodo permanente di
collaborazione e di scambio tra i difensori civici costituiscono gli elementi
portanti della rete che deve essere sviluppata.
La rete della difesa civica mantiene un rapporto costante con la Regione e con gli
enti locali, in particolare tramite il Consiglio delle autonomie locali, per
promuovere la riflessione sui temi di interesse generale che emergono dalla
attività della difesa civica e la conseguente ricerca di soluzioni che favoriscano la
buona amministrazione e i diritti degli utenti.
Il Difensore civico regionale
F.to Giorgio Morales
Il Presidente del Consiglio delle
Autonomie Locali
F.to Alessandro Pesci
136
Allegati
Carta della difesa civica locale in Toscana
Allegato A “Principi relativi alla autonomia e indipendenza del difensore civico
desumibili dalla normativa internazionale”
Allegato C “Tabelle relative alle disposizioni statutarie in materia di difesa civica
locale”
Comuni capoluogo – Province- Comuni scelti “a campione”.
Allegato A
Principi relativi alla autonomia e indipendenza del difensore civico desumibili
dalla normativa internazionale
1. I principi delle Nazioni Unite ed in particolare la Risoluzione 48/134 del
20.12.1993
2. I principi del Consiglio d’Europa con particolare riferimento a quelli
enunciati dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa.
3. I principi dell’Unione Europea (Carta di Nizza)
4. Proposta dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman
Introduzione
Pur essendo poco noto alla dottrina amministrativa Italiana la figura del Difensore
civico è oggetto di numerose risoluzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio
d’Europa che dettano principi in materia di autonomia e di indipendenza del
Difensore civico. Da sottolineare anche come, nel dare attivazione ai programmi
di aiuto internazionale di costruzione – ricostruzione post – conflitto (ex –
Yougoslavia etc.) da parte delle Organizzazioni Internazionali coinvolte spesso è
raccomandato allo stato oggetto dei programmi di aiuto internazionale che,
accanto agli altri istituti tipici dello stato di diritto (Costituzione rigida con
enunciazione dei diritti fondamentali, adesione alle principali convenzioni
internazionali sulla tutela dei diritti fondamentali, previsione di un parlamento
liberamente eletto a suffragio universale, di un potere giudiziario autonomo, della
Corte costituzionale etc.) si provveda anche all’istituzione del Difensore civico.
137
L’istituzione del Difensore civico è stata fra le condizioni poste alle nuove
democrazie dell’Est sia dall’Unione Europea che dal Consiglio d’Europa per
accedere alle due organizzazioni.
Un esempio di tale inquadramento della figura del Difensore civico ci viene dalla
passata esperienza spagnola a seguito della fine del regime franchista. Sia lo Stato
che le Regioni della Spagna, previdero (fra l’altro anche nella Costituzione
Spagnola) la figura del Difensore civico, mutuando l’idea anche dagli Statuti di
Regioni come la Toscana, ma prevedendo tali istituti (che anche nel nome:
Defensor del Pueblo in Spagna, Justicia de Aragona etc. evocavano il ruolo di
tutela dei cittadini) poteri e dotazioni organiche molto più ampie rispetto a quelle,
all’epoca e attualmente, a disposizione degli stessi Difensori civici regionali.
Poiché i documenti internazionali di riferimento sono spesso nelle lingue ufficiali
degli organismi internazionali (inglese e francese) si propone qui di seguito una
breve sintesi dei loro contenuti.
I principi delle Nazioni Unite ed in particolare la Risoluzione
48/134 del 20.12.1993
Le Nazioni Unite considerano il Difensore civico insieme alle Commissioni
nazionali per i diritti umani fra le Istituzioni nazionali per la tutela e la
promozione dei diritti umani.
Parlare del Difensore civico come Istituzione per la tutela dei diritti umani, in
ordinamenti come quello italiano, può far sorridere avendo come riferimento le
violazioni macroscopiche dei diritti umani. In realtà va ricordato che:
1) I diritti umani sono inscindibili ed interdipendenti e anche le violazioni
apparentemente “minori” discendenti dalle illegittimità e/o dalle
scorrettezze amministrative sono violazioni a tutti gli effetti. Inoltre il
progetto di Costituzione Europea ha inserito fra i diritti fondamentali
dell’Unione anche il diritto alla buona amministrazione e – almeno nel
diritto comunitario – la violazione del principio di buona
amministrazione costituisce a pieno titolo una violazione dei diritti
fondamentali.
138
2) In realtà come quelle delle democrazie avanzate in cui i diritti sociali
sono garantiti secondo un bilanciamento non irragionevole fra risorse a
disposizione e potenzialità di espansione di quel determinato diritto, il
Difensore civico può diventare un punto di riferimento per il
bilanciamento di questi due aspetti che l’attività amministrativa
costantemente comporta.
3) L’offerta di un mezzo di tutela non giurisdizionale può costituire un
meccanismo di risoluzione delle controversie alternativo al contenzioso
giurisdizionale che, per i costi e per i tempi che comporta (non solo in
Italia) rischia di creare situazioni vere e proprie di denegata giustizia.
In questo contesto è significativo ricordare che la prima risoluzione risale al 1946,
cioè due anni prima della Dichiarazione Universale dei diritti Umani. I documenti
dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite si articolano su tre fasi:
1) In una prima fase (dal 1946 al 1992) ci si limita ad invitare gli Stati
membri ad istituire il Difensore civico e la Commissione nazionale dei
diritti umani.
2) In una seconda fase (dal 1992 al 1993) si sanciscono parametri di
autonomia e di indipendenza più definiti per queste figure. La Risoluzione
più rilevante in questo senso è la 48/134 dell’Assemblea del 20.12.1993
nella quale le Nazioni Unite fanno propri i parametri di autonomia e
indipendenza fissati in un Seminario fra le Istituzioni Nazionali costituite
tenutosi a Parigi nel 1992. In tale Risoluzione, oltre a sancire che il
difensore civico deve essere regolamentato dalla Costituzione e da uno
specifico atto normativo, introduce anche il concetto di autonomia
funzionale del difensore civico sotto il profilo delle risorse umane,
strumentali e finanziarie.
3) In una terza fase (dal 1993 ad oggi) la discussione si appunta sulla
funzione di rete di queste istituzioni sia rispetto alle Nazioni Unite, che
negli scambi reciproci fra le stesse istituzioni appartenenti a Stati diversi,
soprattutto con un’ottica rivolta all’aiuto e all’assistenza alle istituzioni
che si vanno costituendo nei Paesi di nuova democrazia e nei Paesi in via
di sviluppo da parte dei difensori civici già da tempo operativi. Da
sottolineare che questo scambio è biunivoco, nel senso che i difensori
civici “storici” attraverso la loro opera di assistenza a quelli di nuova
costituzione hanno spesso modo di ripensare e migliorare il proprio
funzionamento.
139
I principi del Consiglio d’Europa con particolare riferimento
a quelli enunciati dal Congresso dei poteri locali e
regionali del Consiglio d’Europa.
I documenti internazionali del Consiglio d’Europa hanno un respiro meno ampio
rispetto a quelli delle Nazioni Unite, dato che si riferiscono esclusivamente alla
figura del Difensore civico. Tuttavia sono anch’essi molto importanti soprattutto
perché la Raccomandazione n° 61/99 e la Risoluzione n° 80/1999 provengono dal
Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio d’Europa e fanno
riferimento espresso al Difensore civico locale e regionale, a differenza dei
documenti delle Nazioni Unite ove i principi enunciati per il difensore civico
nazionale si applicano al difensore civico locale per analogia.
In particolare in appendice alla Risoluzione n° 80/1999 si possono enucleare una
serie di principi espressamente riferiti all’autonomia e all’indipendenza del
difensore civico locale e regionale e l’affermazione (punto 7) dell’importanza di
questa figura in quanto istituzione più prossima al cittadino rispetto al difensore
civico nazionale.
La risoluzione fa espresso riferimento alla possibilità di più enti locali di
consorziarsi per giungere ad una sfera ottimale di azione del Difensore civico
rispetto all’area geografica interessata e alla popolazione.
Per quanto attiene l’autonomia e l’indipendenza nella Risoluzione si raccomanda:
Che la persona scelta abbia i requisiti professionali di conoscenza del
funzionamento dell’Amministrazione e che la persona scelta sia
indipendente ed abbia anche agli occhi dei cittadini tali requisiti di persona
“super partes” rispetto all’apparato politico – amministrativo dell’ente.
Che siano ben specificati dall’ordinamento la durata del mandato, i limiti
per una eventuale rielezione, le incompatibilità e l’indennità, con
particolare riferimento alla necessità che l’indennità del Difensore civico
sia commisurata a quella dei dirigenti dell’Ente tenuto conto di quello che
sarà l’impegno effettivo del Difensore civico (presenza costante sul
territorio o solo part – time etc.);
Che il difensore civico abbia un adeguato staff per portare avanti il suo
mandato;
Che il difensore civico ha il diritto di accedere a tutti i documenti della
pubblica amministrazione senza alcun limite, salvo i casi di segreto di
Stato e le problematiche connesse alla materia della sicurezza nazionale e
della difesa. Il Difensore civico deve inoltre avere potere di ispezione e di
avvalersi di consulenze di esperti qualora la situazione richieda.
Che la nomina avvenga tramite un atto dell’assemblea elettiva dell’Ente
locale, optando di preferenza per un organo monocratico, pur non
sollevando obiezioni rispetto all’eventuale scelta di un organo collegiale.
Occorre garantire, qualora si opti per la nomina di organismi di difesa
civica “di settore” (che comunque non possono essere alternativi rispetto
140
ad un Difensore civico con mandato generale), gli opportuni meccanismi
di raccordo fra i vari organismi.
Che il Difensore civico sia competente nei confronti di tutti i settori
dell’attività amministrativa con eventuali limitazioni (che comunque non
riguardano la realtà Italiana e Toscana) rispetto al settore giudiziario, della
pubblica sicurezza e della giustizia.
Che il difensore civico svolge funzione di tutela e di mediazione, ma
anche di stimolo e promozione;
Che l’accesso al Difensore civico sia garantito a tutti gli utenti senza
alcuna discriminazione.
Che al Difensore civico sia riconosciuto il potere di attivarsi di ufficio.
Che l’Amministrazione prenda in considerazione le osservazioni del
Difensore civico, eventualmente prevedendo un termine perentorio per la
risposta. La risoluzione prevede anche la possibilità di sanzioni per la
mancata collaborazione con il Difensore civico.
Che il Difensore civico relazioni periodicamente e che le sue relazioni
siano rese pubbliche.
Che il Difensore civico possa interloquire con gli Amministratori locali e
con i Dirigenti dell’Ente locale.
Che al Difensore civico venga conferito il potere di iniziare l’azione
disciplinare.
L’azione del Consiglio d’Europa in questo settore non si limita ai documenti
internazionali. Abbiamo già ricordato che il Consiglio D’Europa pone come
condizione per l’ammissione di nuovi stati all’Organizzazione che questi siano
fra l’altro dotati di un Difensore civico. Il Consiglio D’Europa partecipa a
numerosi programmi di aiuto internazionale per supportare gli uffici del
Difensore civico di nuova istituzione nei paesi in via di sviluppo e nelle nuove
democrazie.
Inoltre:
1) Promuove incontri periodici fra i Difensori civici degli Stati membri
(tavole rotonde)
2) Per la prima volta nel 2004 l’iniziativa si estenderà ai Difensori civici
delle Regioni del Consiglio D’Europa.
3) Dal 1999 ha istituito un Commissario per i Diritti Umani che è l’ex
Difensore civico della Spagna Alvaro Gil – Robles.
141
I principi dell’Unione Europea (Carta di Nizza)
L’Unione Europea non ha mai enunciato principi generali relativi alla difesa
civica, tuttavia a partire dal 1995 ha istituito un Mediatore Europeo, la cui
competenza è tuttavia riferita solo alle controversie non giurisdizionali nei
confronti degli organismi amministrativi dell’Unione Europea.
Poiché moltissimi cittadini europei si sono rivolti al Difensore civico Europeo per
questioni relative alle modalità di applicazione del diritto comunitario da parte
degli stati membri, dalla sua istituzione il Mediatore Europeo si è confrontato con
i Difensori civici nazionali europei per creare una rete di scambio sia fra i
Difensori civici europei che fra questi ed il Mediatore Europeo. Per l’Italia, in
assenza di un Difensore civico nazionale a tali incontri è sempre stato invitato un
funzionario del Difensore civico regionale Segretario del Coordinamento dei
Difensori civici regionali e quindi si sono succeduti a tali incontri l’Ufficio del
Difensore civico del Veneto, quello della Liguria, quello della Toscana e
recentemente quello della Valle D’Aosta. Tale rete di scambio è stata formalizzata
con il nome di Rete degli Agenti di collegamento fra Mediatore Europeo e
Difensori civici degli Stati dell’Unione Europea.
Il Mediatore Europeo inoltre ha promosso momenti di scambio e di confronto in
un primo momento con i Difensori civici nazionali e, a partire dal 1997 anche con
i Difensori civici regionali. Nel 1999 la Conferenza dei Difensori civici e degli
Organi Similari delle Regioni dell’Unione Europea si è tenuta a Firenze, promossa
dal Difensore civico della Regione Toscana.
Al di là di questi momenti di scambio e coordinamento, attualmente nel diritto
comunitario non troviamo formalizzati i principi di autonomia e di indipendenza
riferibili direttamente ai difensori civici degli Stati membri.
Ciò doverosamente precisato, il Progetto di Costituzione Europea (e prima ancora
la Carta dei diritti Fondamentali Dell'unione Europea, nota come “Carta di
Nizza”) prevede all’art. 43 che “Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi
persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro
ha il diritto di sottoporre al mediatore dell'Unione casi di cattiva amministrazione
nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e
il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.” Se
da un lato abbiamo una “costituzionalizzazione” in omaggio alle risoluzioni
internazionali sopra esaminate, dell’istituto del Difensore civico, d’altro canto
essa vale solo con riferimento all’Unione e non agli Stati Membri.
All’art. 41 la carta enuncia infine il “diritto alla buona amministrazione”
inserendo a pieno titolo fra i diritti fondamentali anche il diritto alla buona
amministrazione, anche in questo caso tuttavia limitandone la portata all’ambito
delle Istituzioni Comunitarie.
fra le osservazioni del Mediatore Europeo al progetto di costituzione Europea vi è
quella di estendere la portata dei due principi anche agli ordinamenti degli Stati
Membri.
142
Proposta dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman (E.O.I)
A conclusione di questo quadro di riferimento si ritiene utile riportare la proposta
di una “Carta internazionale del difensore civico efficiente” dell’ E.O.I. (European
Ombudsman Istitute),una associazione di Difensori civici Europea, con sede ad
Innsbruck, cui appartengono molti Difensori civici nazionali dell’Unione Europea
e del Consiglio D’Europa, i Difensori civici Regionali (ivi compreso quello della
Toscana), alcuni Difensori civici locali Italiani ed Europei ed esperti della materia.
La proposta qui allegata è stata redatta dal Difensore civico della Polonia
(Docente Universitario ed ex giudice della Corte Costituzionale Polacca) e la
bozza finale (rispetto alla quale sono state accolte significative osservazioni del
Difensore civico della Toscana e di altri Difensori civici locali e regionali italiani
ed Europei), costituisce un buon momento di sintesi e di riflessione dei principi
sopra evidenziati sull’istituto. La traduzione italiana è stata curata dal Difensore
civico della Regione Toscana.
143
Commissario per la Tutela dei Diritti Civili
della Repubblica della Polonia
Prof. Dr. hab. Andrzej Zoll
Carta Internazionale del Difensore civico Efficiente
Bozza finale
L’istituto dell’ombudsman ha consolidato la propria posizione su scala globale
come un’importante autorità nel sistema della protezione dei diritti umani e civili
ed in molti Paesi ormai la popolazione è ben consapevole del suo ruolo. Da un
punto di vista generale l’istituto facilita il consolidamento della democrazia e
della legalità a livello internazionale.
È caratterizzato da un’ampia gamma di differenti regolamentazioni. Le
caratteristiche comuni del Difensore civico sono la facoltà di controllare il rispetto
dei diritti civili ed umani, la sua indipendenza dalle autorità sul cui operato
l’ombudsman è competente ad esercitare i propri poteri di controllo e la facoltà di
presentare alle autorità competenti mozioni (raccomandazioni) che tuttavia non
sono vincolanti per i destinatari. Tuttavia ci sono differenze significative che,
come evidenziano le comparazioni empiriche, non sono originate dalla circostanza
che una nazione sia una “vecchia” o una “nuova” democrazia. Queste differenze
riguardano soprattutto:
- il livello dell’indipendenza dell’ombudsman dall’autorità che lo ha nominato
(e allo stesso modo la natura di tale autorità ed i principi e le modalità di
nomina e revoca del Difensore civico), il suo essere vincolato o meno da
direttive, le forme con le quali viene stabilito il suo budget economico;
- le qualifiche necessarie per essere nominato Difensore civico compreso il
titolo di studio richiesto;
- i poteri e le competenze attribuiti al Difensore civico nella sua azione di
controllo per valutare se i diritti civili ed umani sono rispettati. Spesso è
esclusa la competenza del Difensore civico nei confronti del parlamento, del
capo di stato e del governo – ad esempio del consiglio dei ministri, dei singoli
ministri e dei rappresentanti del governo locale, ad esempio delle assemblee
consiliari, dell’esercito e dei servizi di sicurezza, del potere giudiziario e degli
organi inquirenti. Le restrizioni alle sue competenze nei confronti di questi
organismi talvolta limitano la sua azione ai meri controlli di legittimità nei
loro confronti e talvolta escludono anche lo stesso controllo di legittimità.
144
-
Spesso è difficile fare una distinzione chiara fra questi due criteri. Se, in una
determinata nazione, le disposizioni normative sanciscono l’obbligatorietà per
la pubblica amministrazione di prendere in considerazione gli interessi
legittimi delle parti dopo averle interpellate prima di prendere una decisione,
allora controllare l’efficienza della pubblica amministrazione significa al
contempo controllare la legalità delle azioni che hanno compiuto;
il potere di imporre o meno le proprie decisioni una volta che egli ha accertato
una violazione di legge o un’irregolarità; spesso i poteri del Difensore civico
sono limitati al diritto di fare una raccomandazione che, tuttavia non è
vincolante. A volte egli ha il diritto di appello alla Corte Costituzionale o ad
una corte, di suggerire modifiche normative, meno di frequente ha la
possibilità di partecipare a procedimenti decisionali dell’Amministrazione
coinvolta o di agire in giudizio contro atti o attività illegittimi.
Le differenti normative hanno un impatto significativo sull’effettività dell’istituto
del Difensore civico.
Le Nazioni Unite (Commissione diritti umani e Assemblea Generale) ed il
Consiglio D’Europa hanno adottato risoluzioni e raccomandazioni sul Difensore
civico e le Istituzioni Nazionali di Tutela e promozione dei diritti umani. Anche
l’OSCE ed altre Organizzazioni Internazionali Regionali hanno presentato
proposte e raccomandazioni sulla figura del Difensore civico.
Durante gli incontri internazionali e le discussioni bilaterali fra Difensori civici,
sono state fatte proposte per sviluppare un modello di “Carta per l’efficienza del
Difensore civico” le cui raccomandazioni dovrebbero essere seguite per trovare
soluzioni legislative e nei rispettivi paesi e nell’attività pratica del Difensore
civico; l’Istituto Europeo dell’Ombudsman presenta qui di seguito la “Carta
Internazionale del Difensore civico Efficiente” a cui le normative dei rispettivi
stati dovrebbero uniformarsi. Contemporaneamente dovrebbero partire iniziative
per modificare le normative dei singoli stati per quanto attiene gli aspetti
fondamentali.
Le proposte presentate di seguito si basano sui principi di indipendenza e di
autonomia del Difensore civico come definiti dalla Risoluzione dell’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite 48/1341, della Raccomandazione 61 (1999) e della
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio
D’Europa2.
Sotto presentiamo le proposte iniziali che dovrebbero far parte della Carta
dell’Ombudsman e costituire il nucleo centrale dell’istituto.
I.
Principi generali
1. Ai sensi della risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Competenze e
responsabilità”) l’istituto del Difensore civico dovrebbe trovare il proprio
fondamento nella costituzione di un determinato paese e la sua specifica
Risoluzione 48/134 “Istituzioni Nazionali per la tutela e la promozione dei diritti umani” adottata
dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite all’85a Seduta plenaria del 20 dicembre 1993.
2
Raccomandazione 80 (1999) e Risoluzione 80 (1999) sul ruolo dei Difensori civici/mediatori
locali e regionali nel tutelare i diritti dei cittadini adottate dal Congresso dei Poteri Locali e
Regionali del Consiglio D’Europa il 17 giugno 1999.
1
145
disciplina in un provvedimento legislativo. Tali disposizioni normative
dovrebbero garantire l’indipendenza del Difensore civico nei confronti di
altre istituzioni dello stato e la sua autonomia nelle sue valutazioni.
La sua dipendenza organizzativa dall’autorità che lo ha nominato dovrebbe
essere rigidamente definita dalla costituzione o almeno da un atto
normativo. Dovrebbe essere esclusa la possibilità di revocare il Difensore
civico durante il proprio mandato per motivi politici, come sancito dalla
risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Composizione e garanzie di
indipendenza e pluralismo”) e dovrebbe prevedere specifiche ipotesi di
sostituzione del Difensore civico nel corso del suo mandato (per esempio
dimissioni, stato di incapacità di intendere e di volere permanente, azioni
incompatibili con l’impegno preso nell’assumere la carica e perdita delle
qualifiche necessarie per mantenere la carica).
Una soluzione ottimale potrebbe esser la nomina (ed in casi particolari la
revoca) dell’ombudsman da parte dell’organo parlamentare, con
l’eccezione dalla possibilità di proposta del candidato (o dei candidati) da
parte del governo.
Il Difensore civico dovrebbe relazionare periodicamente al Parlamento
sull’attività svolta e sul grado di osservanza dei diritti umani e civili.
Questo non esclude la possibilità di inviare periodiche informazioni sullo
stato di osservanza dei diritti umani e civili ad altre autorità e soprattutto al
governo.
In conformità alla risoluzione 80 (1999) (Appendice Paragrafo 9) il
Difensore civico non dovrebbe ricevere alcuna pressione dai partiti politici
o da altre organizzazioni anche se queste lo hanno proposto come
candidato all’organismo che lo ha nominato. Se egli è un membro di un
partito politico dovrebbe sospendere la propria adesione al partito durante
il suo mandato.
2. L’indipendenza finanziaria del Difensore civico dovrebbe essere garantita
attraverso il suo diritto esclusivo di predisporre il proprio capitolo di
bilancio come capitolo del bilancio generale del paese. Sulle modalità di
utilizzo del proprio bilancio egli dovrebbe rispondere esclusivamente al
parlamento o all’autorità preposta dal parlamento al controllo finanziario.
Nel caso di Difensori civici locali questo principio dovrebbe essere
applicato con riferimento alle assemblee consiliari locali.
Ai sensi della risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Composizione e
garanzie di indipendenza e pluralismo” paragrafo 2) e della risoluzione 80
(1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio
D’Europa (Appendice par. 9) al Difensore civico dovrebbe essere garantito
personale adeguato, in termini di qualifica e di numero, in grado di
consentirgli di fare fronte alle istanze che possono pervenirgli dal territorio
ove esercita la propria competenza in rapporto alla popolazione che può
richiedere il suo intervento.
146
3. L'indipendenza dell'ombudsman nelle proprie attività di controllo,
pronunce e attività istruttorie tese a verificare violazioni dei diritti umani e
civili e delle libertà, dovrebbe essere garantita anche attraverso:
1) immunità dal potere giudiziario relativamente all'esercizio delle
proprie funzioni;
2) il ritorno, alla fine del suo mandato, alla posizione occupata
precedentemente o ad una posizione equivalente (a meno che nel
frattempo l'ombudsman non abbia acquisito il diritto alla pensione di
anzianità o un equivalente diritto, ad esempio il diritto alla percezione
di un'indennità pari ad un magistrato in pensione);
3) la comunicazione delle informazioni di cui alla sezione 2 sopra
all'autorità che ha nominato l'ombudsman, senza che questa abbia in
merito diritto di voto. Questo ovviamente non esclude il diritto di
dibattere tali informazioni, presentare interpellanze ed interrogazioni,
oltre che proposte.
4) L’obbligo per il Difensore civico di astenersi dal compiere attività
politica ed altre attività che potrebbero minare la fiducia nella sua
imparzialità, come sancito dalla risoluzione 80 (Allegato, sezione 10)
del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio D’Europa.
4. I requisiti relativi al candidato per la nomina ad ombudsman dovrebbero
comprendere l’autorevolezza del persona con riferimento alla sua moralità
e sensibilità sociale, la sua esperienza nel trattare questioni relative alla
pubblica amministrazione e tematiche sociali e alla sua formazione.
Se l'ombudsman è autorizzato dalla Costituzione o dal provvedimento
normativo che lo ha istituito ad agire in giudizio – ad esempio di fronte al
Tribunale Costituzionale o alle Corti, sarebbe consigliabile che il
candidato avesse una rilevante esperienza giuridica, a meno che la non si
preveda la sua possibilità di essere rappresentato in giudizio solo
attraverso un proprio procuratore legale. In quest’ultimo caso deve essere
sottolineato che il Difensore civico non può esercitare un controllo
efficiente sui propri funzionari con competenze giuridiche e che egli sarà
dipendente dalla propria fiducia nelle loro competenze.
II.
Finalità del controllo del Difensore civico intesa nel senso di diritto di
attivare un procedimento istruttorio:
In conformità con le Risoluzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio
D’Europa, il mandato del Difensore civico deve comprendere le seguenti
competenze:
1. Il potere di proteggere da parte del Difensore civico i diritti le libertà deve
essere assicurata nei confronti di tutti i soggetti che ricadono sotto
l’autorità di un determinato stato. Ciò significa le persone fisiche, persone
giuridiche, gruppi e associazioni senza personalità giuridica, ma che, nello
spirito della legge, possano essere ritenute titolari di diritti ed obblighi.
2. Il Difensore civico dovrebbe avere competenza ad investigare
sull'osservanza dei diritti umani e civili e di libertà da parte delle autorità
pubblica senza restrizioni di materia. Le finalità e le forme dell’attività
147
3.
III.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
tuttavia, dovrebbero prevedere appropriate cautele avendo presente
l’attività giurisdizionale a tutela dell’autonomia e dell'indipendenza delle
corti ed anche la specifica natura degli organismi investigativi.
Il controllo del Difensore civico dovrebbe comprendere anche casi di
violazioni della legge per inerzia da parte delle autorità e delle istituzioni.
Finalità dell'azione del Difensore civico in caso che riscontri la violazione
dei diritti e delle libertà o il potenziale rischio di una simile violazione
Il diritto di presentare mozioni (raccomandazioni) all'autorità o
all'istituzione, relativamente alla cui azione (od omissione) è stata
riscontrata la violazione o ad una autorità di livello superiore. Queste
raccomandazioni possono essere relative al caso particolare o ad una
problematica di carattere generale.
Il diritto di attivare procedimenti di fronte ad organismi della pubblica
amministrazione, di partecipare a procedimenti e di potere attivare
procedure giurisdizionali avverso una controparte.
Il potere di appellarsi ad autorità indipendenti (corti e tribunali) sia contro
provvedimenti normativi, che contro provvedimenti ed azioni relativi a
casi particolari posti in essere dalla pubblica amministrazione o dalle
istituzioni della pubblica amministrazione
Le misure enumerate sotto i paragrafi 2 e 3 dovrebbero essere applicabili
nel caso in cui i soggetti che richiedono l’intervento del Difensore civico
non abbiano vantaggi giuridici dal ricorso alla tutela giurisdizionale per
motivi giuridici o per motivi obiettivi o perché una simile azione è
giustificata da rilevanti finalità sociali. Questo principio dovrebbe essere
applicabile anche nei casi in cui il Difensore civico si è attivato d’ufficio,
in particolare se le indicazioni (raccomandazioni) del Difensore civico
elencate nel paragrafo 1 si sono rivelate inefficaci.
Il diritto di impugnare le decisioni delle corti, nei casi di palese
illegittimità, all’interno del contesto delle procedure applicabili, a difesa
dei diritti umani e civili e di libertà – con la riserva che siano prese in
considerazione le indicazioni contenute nel paragrafo 4.
il diritto di presentare proposte di riforma legislative alle autorità titolari di
iniziativa legislativa, o di proporre, emendare o impugnare altri atti
normativi relativi ai diritti umani e civili e di libertà.
Il diritto di rivolgersi alle autorità competenti a procedere contro costoro
che si sono resi colpevoli di violazioni dei diritti umani e civili a livello
penale e disciplinare (e in altre forme simili). Il rifiuto di attivare simili
procedimenti dovrebbe essere motivato e potrebbe essere riconosciuto al
Difensore civico il diritto di impugnare nelle forme previste dalla legge
tale rifiuto.
Il diritto di rivolgersi alle autorità competenti per rimuovere le disparità
nell'applicazione della legge.
La possibilità per il Difensore civico di mediare nelle controversie sociali,
qualora ciò dovesse rendersi necessario al fine di proteggere i diritti umani
e civili e di libertà.
148
10. La promozione dell'educazione alla legalità nella società e collaborazione
stretta con le organizzazioni sociali e con le istituzioni scientifiche nel
campo della protezione dei diritti umani e civili.
11. La cooperazione con le Nazioni Unite e l’altre Organizzazioni delle
Nazioni Unite, le Organizzazioni Internazionali Regionali di Ombudsman
di altre Nazioni e le Organizzazioni regionali ed internazionali di
Ombudsman competenti nella promozione e nella protezione dei diritti
umani.
IV.
Modalità operative del Difensore civico
1. Chiunque lamenti che i propri diritti e le proprie libertà sono state violate,
deve avere il diritto di rivolgersi direttamente al Difensore civico per
ottenere tutela dei propri diritti e delle proprie libertà. La richiesta di
assistenza è gratuita.
2. Altri soggetti devono parimenti avere parimenti il diritto di rivolgersi al
Difensore civico in difesa dei soggetti privi di tutela e delle istituzioni
sociali che agiscono conformemente al loro statuto.
3. Sarebbe necessario prevedere termini temporali, prendendo in
considerazione eccezioni per motivi rilevanti, entro i quali le parti
coinvolte possono rivolgersi al Difensore civico per proteggere i loro
diritti e le libertà, indipendentemente dai termini di prescrizione per la
tutela giurisdizionale, entro i quali i provvedimenti amministrativi e le
pronunce giurisdizionale possano essere oggetto di impugnativa.
4. Se le persone che si rivolgono al Difensore civico non hanno attivato i
procedimenti giurisdizionali o i ricorsi amministrativi cui sono legittimati,
il Difensore civico dovrebbe evitar di attivare queste procedure, a meno
che non ci si riferisca a persone prive di mezzi, a questioni di rilievo o ad
importanti problematiche sociali.
5. Il Difensore civico dovrebbe avere il diritto di attivarsi su istanza di parte e
d'ufficio.
6. Il Difensore civico dovrebbe avere il diritto di chiedere chiarimenti al fine
di comprendere il caso che sta trattando e di controllare la documentazione
– anche acquisendola presso il proprio ufficio (nei casi in cui siano in
corso indagini penali o giudiziarie – al termine del procedimento).
7. Nell’istruttoria delle proprie pratiche il dovrebbe seguire il principio di
imparzialità, avendo la possibilità di conoscere gli accertamenti in corso
presso le amministrazioni coinvolte, comprese le eventuali audizioni delle
parti che hanno richiesto la sua assistenza e l’efficienza dei procedimenti
in corso. Dovrebbe essere informato circa le modalità con le quali
l’amministrazione sta risolvendo il caso di coloro che gli hanno presentato
istanza di tutela, mentre il rifiuto alla sua partecipazione nel procedimento
dovrebbe essere motivato.
8. Le persone coinvolte dovrebbero essere informate circa le modalità con le
quali il Difensore civico sta prestando loro assistenza. Il rifiuto di
accoglimento di una richiesta di assistenza deve essere motivato.
9. Dovrebbero essere previsti meccanismi tesi ad assicurare l'effettività
dell'azione dell'Ombudsman, quali:
149
1) La previsione di un limite temporale per rispondere alle sue richieste o
alle sue raccomandazioni da parte dei destinatari delle medesime,
2) sanzioni legali volte a garantire all'ombudsman da comportamenti tesi
ad ostacolare o ad impedire l'esercizio del suo mandato.
10. Il Difensore civico dovrebbe prendere tutte le misure necessarie per la
promozione dei diritti umani e civili e di libertà, lavorando con le
associazioni della società civile su questo fronte e intraprendendo azione
di mediazione – in caso di conflitti sociali, se si riferiscono a questioni
connesse con il rispetto dei diritti umani e civili e di libertà.
Le relazioni presentate al parlamento dal Difensore civico circa il livello di
rispetto dei diritti umani e di libertà devono essere rese note alla
popolazione. In conformità alla risoluzione 48/134, al Difensore civico
deve essere garantito il diritto di renderle pubbliche, direttamente o
attraverso i media, in modo che siano rese note le sue opinioni e
raccomandazioni.
11. Se esiste un Difensore civico a livello centrale con competenze di settore o
Difensori civici con competenze a livello locale nell’ambito di uno stesso
stato, il Difensore civico nazionale con competenze generale deve
collaborare con quelli locali e di settore fornire loro assistenza, se
necessario. Una tale collaborazione non deve ledere l’indipendenza del
Difensore civico di settore o di quello locale nei confronti del Difensore
civico nazionale con competenze generali.
12. Lo stato deve garantire la difesa civica ad ogni livello amministrativo; se
lo stato è organizzato a livello regionale o federale, o se le amministrazioni
locali hanno autonomia amministrativa nei confronti dello stato, il
Difensore civico deve essere garantito ad ogni livello nel rispetto
dell’autonomia locale.
13. Il Difensore civico centrale deve essere accessibile ai cittadini senza
necessità di doversi recare direttamente al suo ufficio. Tale possibilità
deve essere garantita attraverso i mezzi di comunicazione e – a seconda
delle possibilità – attraverso l’apertura di uffici sul territorio.
14. Il Difensore civico deve fornire assistenza al Difensore civico di un altro
paese, se questi si rivolge a lui per assistenza nella tutela di diritti civili e
libertà (di un altro soggetto) che è residente o ha interessi giuridici nel
territorio del suo stato.
15. L'ombudsman dovrebbe analizzare le soluzioni adottate per risolvere i casi
concreti a lui sottoposti ed utilizzarle al fine di trovare soluzioni al
problema generale connesso al caso singolo che lo ha originato.
V.
Cooperazione fra Difensori civici all’interno della rete delle Nazioni Unite
e di altre organizzazioni internazionali
1. I Difensori civici collaborano attraverso il confronto di opinioni, punti di
vista ed esperienza a livello bilaterale e all’interno di organizzazioni
internazionali o regionali. Il governo deve assicurare le risorse necessarie
150
per questo tipo di collaborazione, compresa la possibilità di scambi di
stages formativi, conferenze ed iniziative in settori specifici.
2. La collaborazione fra Difensori civici è mirata al rafforzamento e allo
sviluppo degli strumenti legali internazionali a tutela dei diritti umani
all’interno del sistema delle Nazioni Unite e delle loro organizzazioni e di
organizzazioni regionali come il Consiglio D’Europa, l’Unione Europea
ed in particolare con l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti
Umani, con il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio D’Europa, il
Mediatore Europeo, l’Ufficio dell’OSCE per le Istituzioni Democratiche e
i Diritti Umani (Office for Democratic Institutions and Human Rights –
ODIHR) e il Consiglio degli Stati del Mar Baltico (Council of the Baltic
Sea States – CBSS).
3. Particolare attenzione deve essere data alla cooperazione con i Difensori
civici di recente istituzione, specialmente nei paesi in via di sviluppo, nei
sistemi di recente democrazia ed in quei paesi dove sono stati attivati
programmi di peace – keeping, peace – building a seguito di conflitti. In
queste situazioni i Difensori civici devono collaborare all’interno della rete
di organizzazioni nazionali ed internazionali contribuendo a rafforzare le
nuove istituzioni attraverso collaborazioni con scambi di personale e
programmi di formazione nelle procedure di trattazione dei reclami.
Varsavia, marzo 2004
151
Allegati
Elenco dei documenti delle Nazioni Unite e testo della
risoluzione dell’Assemblea Generale 48/134
Risoluzione 2/9 del Consiglio Economico e Sociale del 21 giugno 1946
Risoluzione 25 luglio 1960 del Consiglio Economico e Sociale 772/B (XXX).
Seminar on National and Local Institutions for the Promotion and Protection
of Human Rights, Geneve 1978, Commissione Diritti Umani ST/HR/SER A/2 e
Add.1
Risoluzione dell’Assemblea Generale 33/46 del 14 Dicembre 1978,
International Workshop on National Institutions, Documento del Consiglio
Economico e Sociale E/CN/1992/43 e add. 1
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1992/54 del 3 marzo 1992
Risoluzione 1993/55 della Commissione Diritti Umani del 9 marzo 1993
Report of the World Conference on Human Rights, Vienna, 14-25 June 1993
(A/Conf 157/24)
Commissione Diritti Umani Report of the second International Workshop on
national Institutions for the promotion and the protection of human rights,
Tunisi 13 al 17 dicembre 1993 Report del Consiglio Economico e Sociale
E/CN4/1994/45 del 23 dicembre 1994
Risoluzione 48/134 dell’Assemblea Generale del 20 dicembre 1993.
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1994/54 del 30 marzo 1994
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1995/50 del 3 marzo 1995
Third International Workshop on National Institution for the promotion and
protection of human documenti del Consiglio Economico e Sociale E/CN.
4/1996/8 del 14 agosto 1995.
Risoluzione dell’Assemblea Generale 50/176 del 22 dicembre 1995
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1996/50 del 19 aprile 1996*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1997/40 dell’11 aprile 1997*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 52/128 del 12 dicembre 1997*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1998/55 del 17 aprile 1998*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1999/72 del 28 aprile 1999*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 54/176 del 17 dicembre 1999 *
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2000/76 del 27 aprile 2000*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2001/80 del 25 aprile 2001*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 56/158 del 19 dicembre 2001*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2002/83 del 26 aprile 2002*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2003/76 del 25 aprile 2003*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 58/175 del 22 dicembre 2003*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2004/75 del 21 aprile 2004*
*Documenti reperibili su Internet: (www.unhchr.ch – Commissione Diritti Umani o www.un.org per l’Assemblea Generale).
152
Testo integrale della risoluzione dell’Assemblea Generale 48/134 del 20
dicembre 1993, che fa propri i Principi di Parigi sulle Istituzioni Nazionali,
elaborati dalle Istituzioni Nazionali nel corso dell’International Workshop on
National Institutions, Parigi 1992
National institutions for the promotion and protection of human rights
The General Assembly,
Recalling the relevant resolutions concerning national institutions for the
protection and promotion of human rights, notably its resolutions 41/129 of 4
December 1986 and 46/124 of 17 December 1991 and Commission on Human
Rights resolutions 1987/40 of 10 March 1987, 1988/72 of 10 March 1988,
1989/52 of 7 March 1989, 1990/73 of 7 March 1990, 1991/27 of 5 March 1991
and 1992/54 of 3 March 1992, and taking note of Commission resolution 1993/55
of 9 March 1993,
Emphasizing the importance of the Universal Declaration of Human Rights,
the International Covenants on Human Rights and other international instruments
for promoting respect for and observance of human rights and fundamental
freedoms,
Affirming that priority should be accorded to the development of appropriate
arrangements at the national level to ensure the effectiveimplementation of
international human rights standards,
Convinced of the significant role that institutions at the national level can play
in promoting and protecting human rights and fundamentalfreedoms and in
developing and enhancing public awareness of those rights and freedoms,
Recognizing that the United Nations can play a catalytic role in assisting the
development of national institutions by acting as a clearing-house for the
exchange of information and experience,
Mindful in this regard of the guidelines on the structure and functioning of
national and local institutions for the promotion and protection of human rights
endorsed by the General Assembly in its resolution 33/46 of 14 December 1978,
Welcoming the growing interest shown worldwide in the creation and
strengthening of national institutions, expressed during the Regional Meeting for
Africa of the World Conference on Human Rights, held at Tunis from 2 to 6
November 1992, the Regional Meeting for Latin America and the Caribbean, held
at San Jose from 18 to 22 January 1993, the Regional Meeting for Asia, held at
Bangkok from 29 March to 2 April 1993, the Commonwealth Workshop on
153
National Human Rights Institutions, held at Ottawa from 30 September to 2
October 1992 and the Workshop for the Asia and Pacific Region on Human
Rights Issues, held at Jakarta from 26 to 28 January 1993, and manifested in the
decisions announced recently by several Member States to establish national
institutions for the promotion and protection of human rights,
Bearing in mind the Vienna Declaration and Programme of Action, in which
the World Conference on Human Rights reaffirmed the important and
constructive role played by national institutions for the promotion and protection
of human rights, in particular in their advisory capacity to the competent
authorities, their role in remedying human rights violations, in the dissemination
of human rights information and in education in human rights,
Noting the diverse approaches adopted throughout the world for the promotion
and protection of human rights at the national level, emphasizing the universality,
indivisibility and interdependence of all human rights, and emphasizing and
recognizing the value of such approaches to promoting universal respect for and
observance of human rights and fundamental freedoms,
1.
Takes note with satisfaction of the updated report of the SecretaryGeneral, prepared in accordance with General Assembly resolution 46/124 of 17
December 1991;
2.
Reaffirms the importance of developing, in accordance with national
legislation, effective national institutions for the promotion and protection of
human rights and of ensuring the pluralism of their membership and their
independence;
3.
Encourages Member States to establish or, where they already exist, to
strengthen national institutions for the promotion and protection of human rights
and to incorporate those elements in national development plans;
4.
Encourages national institutions for the promotion and protection of
human rights established by Member States to prevent and combat all violations
of human rights as enumerated in the Vienna Declaration and Programme of
Action and relevant international instruments;
5. Requests the Centre for Human Rights of the Secretariat to continue its
efforts to enhance cooperation between the United Nations and national
institutions, particularly in the field of advisory services and technical assistance
and of information and education, including within the framework of the World
Public Information Campaign for Human Rights;
6. Also requests the Centre for Human Rights to establish, upon the request
of States concerned, United Nations centres for human rights documentation and
training and to do so on the basis of established procedures for the use of available
154
resources within the United Nations Voluntary Fund for Advisory Services and
Technical Assistance in the Field of Human Rights;
7. Requests the Secretary-General to respond favourably to requests from
Member States for assistance in the establishment and strengthening of national
institutions for the promotion and protection of human rights as part of the
programme of advisory services and technical cooperation in the field of human
rights, as well as national centres for human rights documentation and training;
8. Encourages all Member States to take appropriate steps to promote the
exchange of information and experience concerning the establishment and
effective operation of such national institutions;
9. Affirms the role of national institutions as agencies for the dissemination
of human rights materials and for other public information activities, prepared or
organized under the auspices of the United Nations;
10. Welcomes the organization under the auspices of the Centre for Human
Rights of a follow-up meeting at Tunis in December 1993 with a view, in
particular, to examining ways and means of promoting technical assistance for the
cooperation and strengthening of national institutions and to continuing to
examine all issues relating to the question of national institutions;
11.
Welcomes also the Principles relating to the status of national
institutions, annexed to the present resolution;
12. Encourages the establishment and strengthening of national institutions
having regard to those principles and recognizing that it is the right of each State
to choose the framework that is best suited to its particular needs at the national
level;
13. Requests the Secretary-General to report to the General Assembly at its
fiftieth session on the implementation of the present resolution.
ANNEX
Principles relating to the status of national institutions
Competence and responsibilities
1. A national institution shall be vested with competence to promote and protect
human rights.
155
2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible, which
shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text, specifying its
composition and its sphere of competence.
3.
A national institution shall, inter alia, have the following responsibilities:
(a) To submit to the Government, Parliament and any other competent body,
on an advisory basis either at the request of the authorities concerned or through
the exercise of its power to hear a matter without higher referral, opinions,
recommendations, proposals and reports on any matters concerning the promotion
and protection of human rights; the national institution may decide to publicize
them; these opinions, recommendations, proposals and reports, as well as any
prerogative of the national institution, shall relate to the following areas:
(i) Any legislative or administrative provisions, as well as provisions
relating to judicial organizations, intended to preserve and extend the
protection of human rights; in that connection, the national institution shall
examine the legislation and administrative provisions in force, as well as
bills and proposals, and shall make such recommendations as it deems
appropriate in order to ensure that these provisions conform to the
fundamental principles of human rights; it shall, if necessary, recommend
the adoption of new legislation, the amendment of legislation in force and
the adoption or amendment of measures;
(ii) Any situation of violation of human rights which it decides to take up;
(iii) The preparation of reports on the national situation with regard to
human rights in general, and on more specific matters;
(iv) Drawing the attention of the Government to situations in any part of the
country where human rights are violated and making to it for initiatives to put
an end to such situations and, where necessary, expressing an opinion on the
positions and reactions of the Government;
(b)
To promote and ensure the harmonization of national legislation
regulations and practices with the international human rights instruments to which
the State is a party, and their effective implementation;
(c)
To encourage ratification of the above-mentioned instruments or
accession to those instruments, and to ensure their implementation;
156
(d) To contribute to the reports which States are required to submit to United
Nations bodies and committees, and to regional institutions, pursuant to their
treaty obligations and, where necessary, to express an opinion on the subject, with
due respect for their independence;
(e) To cooperate with the United Nations and any other organization in the
United Nations system, the regional institutions and the national institutions of
other countries that are competent in the areas of the promotion and protection of
human rights;
(f) To assist in the formulation of programmes for the teaching of, and
research into, human rights and to take part in their execution in schools,
universities and professional circles;
(g)
To publicize human rights and efforts to combat all forms of
discrimination, in particular racial discrimination, by increasing public awareness,
especially through information and education and by making use of all press
organs.
Composition and guarantees of independence and pluralism
1.
The composition of the national institution and the appointment of its
members, whether by means of an election or otherwise, shall be established in
accordance with a procedure which affords all necessary guarantees to ensure the
pluralist representation of the social forces (of civilian society) involved in the
promotion and protection of human rights, particularly by powers which will
enable effective cooperation to be established with, or through the presence of,
representatives of:
(a) Non-governmental organizations responsible for human rights and efforts
to combat racial discrimination, trade unions, concerned social and professional
organizations, for example, associations of lawyers, doctors, journalists and
eminent scientists;
(b) Trends in philosophical or religious thought;
(c) Universities and qualified experts;
(d) Parliament;
(e) Government departments (if these are included, their representatives
should participate in the deliberations only in an advisory capacity).
2.
The national institution shall have an infrastructure which is suited to the
smooth conduct of its activities, in particular adequate funding. The purpose of
this funding should be to enable it to have its own staff and premises, in order to
157
be independent of the Government and not be subject to financial control which
might affect its independence.
3.
In order to ensure a stable mandate for the members of the national
institution, without which there can be no real independence, their appointment
shall be effected by an official act which shall establish the specific duration of
the mandate. This mandate may be renewable, provided that the pluralism of the
institution's membership is ensured.
Methods of operation
Within the framework of its operation, the national institution shall:
(a) Freely consider any questions falling within its competence, whether they
are submitted by the Government or taken up by it without referral to a higher
authority, on the proposal of its members or of any petitioner;
(b)
Hear any person and obtain any information and any documents
necessary for assessing situations falling within its competence;
(c) Address public opinion directly or through any press organ, particularly
in order to publicize its opinions and recommendations;
(d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence of all its
members after they have been duly convened;
(e) Establish working groups from among its members as necessary, and set
up local or regional sections to assist it in discharging its functions;
(f) Maintain consultation with the other bodies, whether jurisdictional or
otherwise, responsible for the promotion and protection of human rights (in
particular ombudsmen, mediators and similar institutions);
(g)
In view of the fundamental role played by the non-governmental
organizations in expanding the work of the national institutions, develop relations
with the non-governmental organizations devoted to promoting and protecting
human rights, to economic and social development, to combating racism, to
protecting particularly vulnerable groups (especially children, migrant workers,
refugees, physically and mentally disabled persons) or to specialized areas.
Additional principles concerning the status of commissions with quasijurisdictional competence
A national institution may be authorized to hear and consider complaints and
petitions concerning individual situations. Cases may be brought before it by
158
individuals, their representatives, third parties, non-governmental organizations,
associations of trade unions or any other representative organizations. In such
circumstances, and without prejudice to the principles stated above concerning the
other powers of the commissions, the functions entrusted to them may be based on
the following principles:
(a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within the limits
prescribed by the law, through binding decisions or, where necessary, on the basis
of confidentiality;
(b) Informing the party who filed the petition of his rights, in particular the
remedies available to him, and promoting his access to them;
(c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to any other
competent authority within the limits prescribed by the law;
(d)
Making recommendations to the competent authorities, especially by
proposing amendments or reforms of the laws, regulations and administrative
practices, especially if they have created the difficulties encountered by the
persons filing the petitions in order to assert their rights.
Elenco dei documenti del Consiglio D’Europa e testo della
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali
del Consiglio D’Europa
Raccomandazione del Comitato dei Ministri R (75) 757 del 1975,
Risoluzione del Comitato dei Ministri R (85) 8 il 23 settembre 1985
Raccomandazioni del Comitato dei Ministri R (85) 13 del 23 settembre 1985
Raccomandazione del Comitato dei Ministri R (97) 14 del 30 settembre 1997*
Risoluzione del Comitato dei Ministri R (97) 11 30 settembre 1997 *
Raccomandazione 61 (1999) del Congresso dei poteri Locali e Regionali del
Consiglio D'Europa del 17 giugno 1999*
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei poteri Locali e Regionali del
Consiglio D'Europa del 17 giugno 1999*
* documenti reperibili al sito www.coe.int
RESOLUTION 80 (1999)1
on the role of local and regional mediators/ombudsmen in defending citizens'
rights
The Congress,
1. Recalling the texts adopted by Council of Europe bodies in the field of
mediation;
2. Bearing in mind the results of the conference in Messina (Italy, 13-15
November 1997) on "Making the protection of rights more accessible to citizens:
159
the ombudsman at local and regional level" as well as the Congress’s survey on
the institution of mediator, ombudsman and "civic defender" at local and regional
level in Europe;
3. Noting the results of the activities conducted by the Council of Europe at the
"Round Tables with European Ombudsmen" in Florence (7-8 November 1991),
Lisbon (16-17 June 1994), Limassol (8-10 May 1996) and Malta (October 1998);
4. Considers that citizens are increasingly in need of an institution which is both
attentive to their needs and able to bring pressure to bear on public authorities in
the defence of their rights;
5. Believes that mediation can meet citizens’ needs by facilitating their relations
with local and regional institutions and points out that some European
municipalities and regions have already set up mediators’ or ombudsmen’s offices
offering citizens a readily accessible means of ensuring that their authorities are
functioning properly;
6. Draws attention to the fact that the weaker categories of society, such as the
disabled, minors, minorities and immigrants, who often have more contact with
the public authorities than other categories, require a simple and reliable means of
access to public procedures;
7. Draws attention to the fact that Norway created the post of children's
ombudsman in 1981 and suggests examining the feasibility of making the defence
and promotion of children's rights (under the 1989 United Nations Convention on
the Rights of the Child) the responsibility of ombudsmen's offices, providing them
with suitably qualified staff and adequate resources;
8. Affirms that mediation, as a means of settling and avoiding disputes, can reduce
the need for judicial proceedings and hence the caseload of the administrative and
civil courts, and satisfy citizens’ needs, facilitating relations between them and the
local and regional authorities;
9. Considers that a number of countries need to set up an institution designed to
ensure fairness, respect for the rule of law and good government and also able to
communicate with the public;
10. Notes that, in various European countries, a number of local and regional
authorities, which are by definition most in tune with citizens’ needs, have already
set up institutions of this kind, enabling citizens to contribute to improvements in
the way the public authorities operate; recalls that it was Sweden which, in 1809,
instituted, for the first time, the function of protection for citizens, followed by
Finland in 1919;
11. Considers that the work of local and regional ombudsmen, who are able to
investigate and monitor the proper functioning of the activities of public
authorities, may help:
– to reduce the gap between public authorities and European citizens;
– to increase the efficiency and openness of administrative services by improving
public access to administrative procedures;
– to establish genuine dialogue between the citizens and the public authorities by
combining their efforts with those of the Citizen’s Advice Bureaux which already
exist within various authorities;
160
12. Points out that, in analysing the experiences of ombudsmen at local and
regional level throughout Europe, the participants at the Messina Conference
expressed a desire for this institution to be adopted in all European countries for
the benefit of those citizens who do not yet have access to this type of protection;
Declares:
13. that the institution of local and regional ombudsmen contributes to the
application of the principles of the European Charter of Local Self-Government;
14. that the practice of "civic mediation" should be reinforced where it already
exists and set up officially in municipalities and regions which do not yet have
this means of protecting citizens;
Adopts:
15. the principles governing the setting up of local and regional ombudsmen’s
offices as set out in the Appendix to this Resolution;
Recommends:
I. that local and regional authorities which do not have this institution:
16. set up municipal and regional ombudsmen’s offices with appropriate legal
instruments, powers, infrastructure and staffing, bearing in mind the principles
governing the institution of the ombudsman at local and regional level;
17. consider, where necessary, pooling the resources of smaller municipalities to
set up shared ombudsmen’s offices;
II. that local and regional authorities which do have this institution:
18. take heed of the aforementioned principles with a view to reforming this
institution where appropriate;
19. set up a transnational network of local and regional ombudsmen to pool
experience and investigate possibilities of co-operation or co-ordination to solve
citizens’ problems vis-à-vis the public authorities;
20. Improve the quality and the flow of information for citizens about the
possibilities offered by such an institution;
Requests that the appropriate bodies:
21. plan to hold conferences, seminars and other events, preferably in central and
eastern European countries, designed to promote awareness and encourage the
setting up of this means of protecting citizens;
22. set up within the Congress a select group of local and regional ombudsmen
with a consultative and advisory role in the work of the Congress.
Appendix
Principles governing the institution of the mediator at local and regional level
Preamble
1. The diversity of legal systems in European countries, the different forms of
decentralisation in these countries and the variety of approaches to the
appointment of ombudsmen at local and regional level suggest that we should
propose a general model which might be applied in the various member countries
of the Council of Europe in a way that takes the particular features of each system
into account.
Legal framework
2. In view of the diversity of legal systems in Council of Europe member
countries, it would be inappropriate to lay down rigid principles regarding the
161
type of legal rules to be used to institute ombudsmen (constitutional laws, specific
laws, statutes of regions or municipalities, decrees, regulations, etc.). Each
relevant body may, in accordance with domestic law, adopt legal measures
appropriate to its particular aims.
The institution of the ombudsman
3. The institution of the ombudsman (at European, national, regional, provincial,
municipal level, etc.) helps both to reinforce the system of human rights
protection and to improve the relations between the public authorities and the
citizens.
4. Without interfering with the activities of the judicial bodies (international
courts, committees and supervisory organs, and domestic courts), the ombudsman
protects the rights, interests and specific circumstances of individuals in relation
to the acts and conduct of the public authorities.
5. According to the degree of administrative decentralisation in states and the
autonomous powers conferred on the local authorities at various levels (states,
Länder, cantons, regions, autonomous communities, Départements, provinces,
municipalities, etc.), the institution of local and regional ombudsmen seeks to
provide protection of citizens at the closest level possible.
6. Supervision of public authorities whose activities have a direct impact on
citizens and users of services would appear to be further-reaching and more
effective at local level than at wider levels (regional or national), because the
latter are primarily concerned with planning, policy-making and co-ordination.
7. The proximity between ombudsmen and citizens has obvious advantages for
citizens. To achieve this, the solution of appointing ombudsmen for each local or
regional authority with administrative and/or legislative autonomy is preferable by
far to the solution of extending the national ombudsman’s sphere of competence
to the acts and conduct of local or regional authorities.
8. In countries where the degree of administrative decentralisation justifies
appointing an ombudsman in every municipality, in order to avoid splitting up the
territory excessively it is desirable to form associations of municipalities, so as to
ensure that each ombudsman’s sphere of competence is not too narrow in terms of
geographical area and the number of citizens covered.
The choice of the ombudsman
9. The essential qualities of an ombudsman as regards his functions are
independence, impartiality and competence. To this end, the person chosen must
not be influenced by (or subjected to pressure from) the organs of the local and
regional authorities, their senior officials, political parties, etc.
10. It is advisable:
i. to avoid appointing a politician (ie someone who has been elected to an
assembly or is a member of a political party); independence and impartiality must
be seen by citizens, and in this regard appearances are also important;
ii. to subject candidates to close scrutiny in order to exclude those who may have
(or even appear to have) connections with the local authority (interests associated
with their careers or functions, political or economic interests, etc.);
162
iii. to ensure that candidates’ training and qualifications are consistent with the
duties of the ombudsman, who should possess adequate knowledge of the
workings and rules of administration.
11. Similarly, it would be desirable to specify the term of office, the limits on reelection and the functions and activities that are incompatible with the duties of
the ombudsman. Consideration should also be given to the need to strike a balance
between the functions and limitations of the post in order to ensure that suitable
candidates apply.
12. There should be provision for remuneration, depending on the system of
recruitment (full-time, part-time, etc.) and comparable to the remuneration paid to
senior officials of the administration. Where ombudsmen receive no
remuneration, there are insufficient guarantees of independence and impartiality.
13. The appointment of the ombudsman, once the appropriate procedures have
been completed (proposal, consideration of candidatures, opinions, etc.) should be
entrusted to the elected assembly of the local authority.
14. Practical experience in European countries suggests that ombudsmen should
be appointed as individuals. However, there do not appear to be any fundamental
objections to the choice of a collegiate body.
15. The appointment of ombudsmen whose competence is limited to a specific
field (health, telecommunications, etc.) or to a specific group of persons requiring
protection (persons with disabilities, immigrants, minorities, etc.) is no alternative
to the ombudsman with general competence. There is no objection in principle to
the appointment of these specialised ombudsmen in addition to other ombudsmen.
However, there is a need to avoid excessive proliferation which might interfere
with the functioning of a general system for the protection of human rights.
The office and services of the ombudsman
16. The need to adopt solutions which are appropriate to each particular case,
according to the different factors of organisation, size of the local or regional
authority, budget, etc. make it impossible to lay down guidelines. However, it is
useful to set out the essential aims to be pursued:
i. the ombudsman should be provided with a level of staff, in terms of numbers
and qualifications, appropriate to the extent of his territorial competence and the
number of individuals who might call on his services;
ii. staff may be placed at the ombudsman’s disposal by the local authorities or
recruited directly by the ombudsman. The latter solution is preferable, in view of
the need for independence which also applies to the ombudsman’s officials;
iii. the ombudsman must have the premises, technical services and other services
necessary for him to perform his duties effectively.
Powers and functions of the ombudsman
17. Differences in legal systems, administrative organisation and the degree of
autonomy enjoyed by the local authorities play a fundamental role in determining
the powers of the ombudsman. It is not desirable to propose a single model for
these powers, since in each state these matters are organised in a particular way.
However, it is helpful to indicate the objectives to consider in the very delicate
exercise of determining the ombudsman’s powers:
163
i. since a direct relationship between the autonomy of the local authorities and the
ombudsman has been established, it follows that the ombudsman’s field of
competence should extend to all acts and conduct of the local administrative
authorities;
ii. the powers of the national ombudsman and those of the local and/or regional
ombudsman should be distributed in such a way that all activities and conduct of
the public authorities are covered and no gaps are left which would leave the
individual unprotected;
iii. any limitations in respect of acts and conduct relating, for example, to
particular fields (national defence, public security, law enforcement, etc.) should
be reduced to what is essential;
iv. as regards the delimitation of powers between the ombudsman and the
judiciary, there are still likely to be grey areas and areas of overlap. However, in
the interests of the protection of individuals, the possibility of choosing between
two procedures or using them in turn should not be excluded.
18. In deciding on the powers and duties of the ombudsman, provision should be
made for:
i. a function of consultation to help individuals settle their problems with the
public authorities;
ii. the essential function of supervision and mediation;
iii. a function of promotion, which is necessary to help resolve cases of
maladministration at their source and make the public authorities more efficient
and observant of human rights.
Access to the ombudsman
19. Access to the ombudsman must be open to every natural or legal person who
considers that he has sustained damage of any kind as a result of an act or the
conduct of the local administrative authority. Any discrimination based on
nationality (for example, where access is limited to citizens only), race, sex, etc. is
contrary to the general principles which govern the protection of human rights.
20. In order to make access to the ombudsman easier in practice, the office should
be open every day, and provision should also be made for consultation by
telephone and/or electronic means. The use of the new information technologies
for contact between the ombudsman and citizens is highly advisable.
21. The ombudsman’s services must be provided free of charge and the procedure
must be flexible and without major formalities so that delays, complications and
expenses for the individual may be avoided.
22. Applicants should be kept informed of the initiatives taken by the ombudsman
and, if possible, of subsequent developments and the final outcome. Where the
action taken is aimed at achieving a compromise, the applicant’s prior consent
must be obtained.
23. The ombudsman must be empowered to act on his own initiative, at least
whenever he is aware of acts, conduct and/or situations which may be the source
of harm for individuals in general or for a category or group of individuals.
The ombudsman’s means of action
24. The ombudsman must be guaranteed free access to the documents, files and
archives of the administrative authority concerned which he requires in order to
164
perform his duties. Other than in extreme cases where the principle of state
secrecy is invoked for reasons relating to defence, national security, etc., no
refusal is acceptable.
25. Freedom of access should also include the possibility to conduct enquiries and
visit and/or inspect the relevant scene with the help of experts where the situation
so requires.
26. The official responsible for the act or conduct at issue must be available to
answer the ombudsman’s questions and to help him carry out his tasks.
27. The administrative authority concerned should be required to take the
ombudsman’s recommendations, suggestions and other initiatives into
consideration and in any event to state the reasons which in its view prevent it
from giving effect to them. The authority’s response should be received within a
prescribed period.
28. In order to ensure effective freedom of access, appropriate penalties should be
laid down and imposed for any refusal, obstacle, impediment or other form of
obstruction on the part of a civil servant or public official.
29. The results of the ombudsman’s action should be set out in special, periodic or
annual reports or in other documents and made public by whatever means
appropriate.
30. So that the function of promotion may be successful, the ombudsman should
be able to approach the organ of the local authority responsible for adopting the
relevant provisions regarding administrative action, the organisation of services,
regulations, procedures, etc. in order to suggest any ways (repeal, amendment of
measures in force, proposal for fresh provisions, etc.) in which the authority’s
effective observance of individual rights might be improved.
31. In order to make the ombudsman’s intervention more effective, governments
and local and regional authorities should consider the possibility of conferring on
him the following powers:
i. the power to initiate disciplinary proceedings directly against a civil servant or
public official of who has seriously impeded the exercise of the ombudsman’s
functions, or where the ombudsman’s action has revealed and proved that the civil
servant or official concerned is directly liable for the harm sustained by the
applicant;
ii. the power to report to a higher authority the authorities’ refusal to follow the
ombudsman’s recommendations and suggestions where the reasons given for not
doing so appear unsatisfactory.
1. Debated by the Congress and adopted on 17 June 1999, 3rd sitting (see doc. CG
(6) 9, draft Resolution, presented by Mr M. Haas, Rapporteur).
165
ALLEGATO C
“Tabelle relative alle disposizioni statutarie in materia di difesa civica locale”
Comuni capoluogo – Province – Comuni scelti a campione
Scheda di sintesi
La ricerca in oggetto è stata effettuata - nell’ambito del progetto che ha
portato alla redazione della carta della difesa civica locale - allo scopo di
analizzare le norme degli statuti dei Comuni della Regione Toscana in materia di
difesa civica locale, in modo da verificare non solo il recepimento da parte di
queste fonti della possibilità di istituire la figura del difensore civico locale, ma
anche per evidenziare le analogie, le differenze e le eventuali criticità delle varie
disposizioni statutarie.
Tale esame ha consentito di constatare una situazione di quasi totale
recepimento da parte degli statuti di questa figura: la maggior parte di questi
prevede, infatti, tra gli istituti di garanzia e partecipazione del cittadino, la
possibilità di istituire il difensore civico locale, sia in forma singola sia in forma
associata con altri comuni o in convenzione con la Provincia o con la Regione.
Nelle Province di Firenze, Lucca, Massa Carrara, Pistoia e Prato, gli statuti di tutti
Comuni prevedono la figura del difensore civico. Nella Provincia di Arezzo, così
come nella Provincia di Livorno e Siena, lo statuto di un Comune non prevede
tale figura. Più numerosi gli statuti dei Comuni in Provincia di Grosseto e di Pisa
(rispettivamente quattro e sette) che non contengono alcuna disposizione in
merito.
L’analisi svolta ha inoltre evidenziato una situazione di sostanziale
omogeneità delle disposizioni statutarie in materia sia per quanto riguarda
l’articolazione delle stesse, sia con riferimento al contenuto vero e proprio.
In particolare - a parte un numero esiguo di statuti comunali che si limita a
prevedere in un unico articolo la possibilità per il comune di istituire il difensore
civico - la gran parte di questi si articola in disposizioni volte a definire la
posizione giuridica, il ruolo, lo status e i poteri dello stesso.
L’analogia di struttura delle disposizioni statutarie che si è riscontrata ha
così consentito di predisporre delle tabelle conformate per punti omogenei.
Il primo punto, relativo alla posizione giuridica che il difensore civico
occupa nell’ambito dell’Amministrazione comunale, si riferisce alle diverse
disposizioni che individuano il grado di autonomia e di indipendenza del
difensore civico, definiscono la dotazione e l’indennità e individuano le modalità
di confronto con gli altri organi (nella maggior parte dei casi con il Consiglio
comunale, nell’ambito del quale generalmente si inserisce l’ufficio del difensore
civico).
166
Il secondo descrive invece il ruolo che spetta al difensore civico, indicando
i soggetti nei confronti dei quali può intervenire, i casi di intervento e riportando
la formula che individua in linea generale la funzione che questa figura è chiamata
ad espletare.
Il terzo riporta le disposizioni che definiscono lo status del difensore
civico, quali quelle che ne regolano la nomina, le cause di ineleggibilità e
incompatibilità, la durata in carica, la prorogatio, i casi di revoca, i requisiti
soggettivi.
Infine, per quanto riguarda il quarto punto, si sono analizzate le
disposizioni statutarie che descrivono i poteri che il difensore civico può espletare
nell’esercizio delle proprie funzioni (potere di segnalazione, potere di
convocazione, diritto di accesso, potere di mediazione, potere di segnalazione alla
stampa, potere di attivazione del procedimento disciplinare, casi di esclusione).
Sono state, quindi, redatte: una tabella relativa alle disposizioni statutarie
dei comuni capoluogo di Provincia, una tabella relativa alle disposizioni statuarie
delle diverse amministrazioni provinciali ed una relativa alle disposizioni degli
statuti di due comuni scelti a campione per ogni Provincia. Il campionamento è
stato effettuato sulla base del numero degli abitanti; in particolare, sono state
analizzate le disposizioni statutarie di un comune piccolo (con numero di abitanti
inferiore a 5000) e di un comune grande (con numero di abitanti superiore a
10.000).
Con riferimento ai comuni capoluogo di Provincia, la tabella relativa alla
posizione giuridica ha evidenziato che, su undici Comuni capoluogo, sei statuti
definiscono con una formula molto ampia la posizione di autonomia e
indipendenza che deve caratterizzare la figura del difensore civico. Quasi tutti gli
statuti si preoccupano di definire le dotazioni di mezzi e di personale dei quali si
avvale l’ufficio del difensore civico. Negli statuti di quattro comuni (Arezzo,
Livorno, Prato e Pistoia) si fa rinvio al regolamento, quale fonte idonea a
disciplinare le modalità di organizzazione dell’ufficio. Negli statuti di due
Comuni (Lucca e Pisa) non esiste alcuna disposizione relativa a tale profilo.
A questo proposito si segnala la particolare attenzione dedicata a questo
profilo dal regolamento del Comune di Arezzo che, oltre a definire la sede presso
la quale il difensore civico è chiamato ad operare, le attrezzature di cui deve
essere corredato e il personale che lo deve costituire, prevede anche l’istituzione
di un vice difensore civico, che “dipende funzionalmente dal titolare della carica,
lo coadiuva e lo sostituisce in caso di assenza o impedimento, per un periodo di
tempo non superiore a sei mesi continuativi”3.
Per quanto riguarda l’indennità di funzione, solo gli statuti dei Comuni di
Lucca e di Pisa non affrontano il tema. Negli statuti di sei Comuni (Arezzo,
Grosseto, Livorno, Massa, Pistoia, Siena) si fa invece rinvio al regolamento; fra
questi sei, il regolamento di Arezzo stabilisce che questa sia il 60% dell’indennità
corrisposta agli Assessori e analogamente il regolamento sul difensore civico del
3
Cfr. art. 6, comma 1 del Regolamento del Difensore civico.
167
Comune di Livorno stabilisce che l’indennità sia stabilita dal Consiglio comunale
all’atto della nomina e commisurata a quella fissata per gli Assessori in carica. I
regolamenti di Massa, Pistoia e Siena definiscono invece l’indennità di funzione
in proporzione a quella fissata per il Sindaco. Il regolamento del Comune di Prato
si limita poi a rinviare alla scelta del Consiglio comunale, prevedendo comunque
anche il rimborso delle spese sostenute. Gli statuti di due Comuni (Carrara e
Firenze) stabiliscono che l’indennità sia pari a quella percepita dagli Assessori
comunali.
Quanto al ruolo che il difensore civico è chiamato a svolgere (soggetti nei
confronti dei quali può intervenire, casi di intervento e funzione che in generale
compete al difensore civico), quasi tutti gli Statuti (tranne quelli dei Comuni di
Livorno, Lucca, Pisa e Siena) prevedono che il difensore civico possa intervenire
sia su richiesta dei singoli sia di propria iniziativa. Lo Statuto del Comune di
Livorno limita poi l’intervento del difensore civico ai casi di richiesta dei soggetti
portatori di un interesse qualificato. Su undici Comuni Capoluogo, nove statuti
prevedono che l’ambito di attività non sia limitato alla sola amministrazione
comunale, ma si estenda anche agli enti e aziende dipendenti e controllati (cinque
statuti fanno espresso riferimento anche alla possibilità di intervento nei confronti
dei soggetti gestori di servizi pubblici). Lo statuto di Grosseto non definisce
invece l’ambito di intervento, mentre il regolamento del Comune di Livorno
prevede espressamente che il difensore civico possa intervenire nei confronti di
altri soggetti, (enti, imprese o società erogatrici di pubblici servizi nei quali ci sia
una partecipazione dell’Amministrazione comunale) solo se risulti formalizzata da
parte degli stessi la disponibilità di tale estensione.
Con riferimento allo status del difensore civico, l’esame delle disposizioni
statutarie ha rivelato una situazione per cui in sei Comuni (Arezzo, Carrara,
Grosseto, Lucca, Pistoia) il difensore civico viene eletto con il voto dei 2/3 dei
consiglieri assegnati, senza che sia previsto un meccanismo sostitutivo nel caso in
cui non si riesca a procedere all’elezione per il mancato raggiungimento del
quorum richiesto. Negli Statuti di quattro Comuni (Firenze, Livorno, Massa,
Prato), nel caso in cui nelle prime votazioni non si raggiunga il suddetto quorum,
il difensore civico in successive sedute viene comunque eletto se viene raggiunta
la maggioranza dei voti espressi. Negli Statuti di Pisa e di Siena si procede
all’elezione con maggioranze più ampie (per il Comune di Pisa 4/5 nei primi due
scrutini e 2/3 nel terzo; per Siena 4/5).
Tutti gli statuti (tranne quello del Comune di Grosseto e quello del
Comune di Pisa) prevedono tra i requisiti soggettivi, oltre al possesso di doti
morali di correttezza, indipendenza e imparzialità, anche una specifica
competenza giuridico-amministrativa. A tal proposito merita segnalare una
disposizione dello statuto di Massa che tra i requisiti soggettivi per l’elezione a
difensore civico prevede la residenza nel Comune da almeno 5 anni.
Per quanto attiene ai poteri che il difensore civico può esercitare
nell’espletamento delle proprie funzioni, l’analisi svolta ha evidenziato una
situazione di sostanziale differenziazione fra gli statuti di quei Comuni che hanno
optato per disciplinare attraverso tale fonte i poteri che competono al difensore
168
civico (Arezzo, Carrara, Firenze, Livorno, Massa, Prato e Siena) e di quelli che
invece non si estendono a tale ambito (Grosseto, Lucca, Pisa e Pistoia).
I primi prevedono tutti poteri analoghi; in particolare comune a tutti gli
statuti è l’attribuzione al difensore civico del potere di segnalare gli eventuali
abusi, disfunzioni e ritardi, di richiedere l’esame congiunto della pratica
sottoposta al suo ufficio, nonché di chiedere e ottenere copia degli atti e
documenti relativi all’oggetto del suo intervento, senza che gli possa essere
opposto il segreto d’ufficio.
Solo negli statuti di cinque Comuni (Arezzo, Firenze, Livorno, Massa e
Prato) si prevede invece il potere di attivazione del procedimento disciplinare.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento alla tabella relativa alle
disposizioni statutarie delle amministrazioni provinciali. Nell’ambito di questa, un
primo dato che merita segnalare è costituito dalla mancanza nello statuto della
Provincia di Siena di alcun riferimento alla figura del difensore civico.
Per quanto attiene alle disposizioni relative alla posizione giuridica, gli
statuti di cinque Province si aprono con il ricorso ad un’ampia formula sulle
condizioni di autonomia e indipendenza che devono caratterizzare l’istituto del
difensore civico.
Solo quattro statuti prevedono e stabiliscono l’indennità da corrispondere
al difensore civico, mentre altri quattro statuti prevedono il rinvio al regolamento
come fonte idonea a disciplinare questo aspetto. Particolarmente dettagliato
sull’argomento appare il regolamento della Provincia di Arezzo, che disciplina
anche il rimborso delle spese sostenute dal difensore civico per i viaggi.
Con riferimento al ruolo attribuito al difensore civico dagli statuti, tutti
contengono una formula di definizione in generale delle funzioni che spettano a
questa figura, individuata come garante dell’imparzialità e del buon andamento
dell’amministrazione provinciale. Solo gli statuti di tre Province estendono
espressamente l’ambito di attività anche ai soggetti che gestiscono servizi
pubblici. Per la Provincia di Prato, questa estensione è invece effettuata in sede
regolamentare.
Relativamente allo status del difensore civico, quattro statuti prevedono
che sia eletto con la maggioranza dei 2/3 nella prima votazione e prevedono dei
meccanismi sostitutivi in caso di mancato raggiungimento di tale quorum.
Analoga previsione è contenuta sia nel regolamento del difensore civico della
Provincia di Firenze sia in quello di Prato. Lo statuto della Provincia di Arezzo
richiede la maggioranza dei 3/4 nelle prime due votazioni e dei 2/3 nelle sedute
successive. Gli Statuti delle Province di Grosseto e Livorno richiedono invece la
maggioranza assoluta.
Quanto ai poteri che spettano al difensore civico, comune a quasi tutti gli
statuti (sette) è la previsione per cui questo può convocare il responsabile del
procedimento per ottenere chiarimenti circa lo stato della pratica, nonché chiedere
e ottenere copia di atti e documenti senza che gli possa essere opposto il segreto
d’ufficio. Solo gli statuti di tre amministrazioni provinciali (Firenze,Grosseto,
Livorno) prevedono il potere di attivazione del procedimento disciplinare.
169
La tabella relativa alle disposizioni statutarie dei Comuni scelti a campione
ha evidenziato che in linea tendenziale gli statuti dei Comuni associati contengono
disposizioni assai scarne sulla figura del Difensore civico, in quanto per larga
parte rinviano allo strumento convenzionale. Dove sono previste norme più
articolate, in genere, viene dedicata attenzione alla modalità di nomina, alla durata
in carica ed in via generale allo status del difensore civico. In particolare, con
riferimento alle modalità di nomina si è verificato che nella maggior parte degli
statuti sono stabilite maggioranze qualificate.
A tal proposito si segnala che in otto comuni (Castagneto Carducci, San
Vincenzo, Piombino, Follonica e Comuni Associati della Val di Cornia:
Campiglia Marittima, Suvereto, Sassetta, Monteverdi Marittimo), nell’ambito
delle Province di Livorno, Grosseto e Pisa, la nomina del difensore civico avviene
per elezione diretta.
Su venti comuni scelti a campione, soltanto undici statuti contengono
un'espressa disposizione relativa all’indennità di carica.
Piuttosto omogenea è la declaratoria dei poteri, sempre riferiti all’esercizio
dell’accesso agli atti, alla possibilità di convocare il responsabile del
procedimento per ottenere informazioni e per procedere all’esame congiunto della
pratica, nonché al potere di segnalazione agli organi competenti.
Si rileva, infine, come entrambi gli Statuti presi a campione nella
Provincia di Prato prevedono, tra i requisiti per la nomina, la residenza nel
territorio della provincia medesima.
170
