La finanza pubblica italiana - Università degli studi di Pavia
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L’analisi dei conti pubblici italiani Salvatore Parlato Consigliere economico – Ministero dell’Economia e delle Finanze 21 febbraio 2008 1 Salvatore Parlato Indice Il quadro di riferimento I profili finanziari della gestione della Pubblica Amministrazione • Programmazione, Gestione, Controllo La struttura del bilancio della PA Perché si studia la finanza pubblica • L’impatto della macroeconomia sulla finanza pubblica • L’impatto della finanza pubblica sulla macroeconomia Uno sguardo all’attualità dei conti pubblici italiani ...e per concludere, come valutiamo i programmi elettorali? 21 febbraio 2008 2 Salvatore Parlato Il quadro di riferimento: composizione PIL 1600 miliardi 1770 MILIARDI Entrate 850 miliardi Settore Pubblico Amministrazioni Pubbliche Enti pubblici "di mercato" (F.S., Poste, municipalizzate, etc) Amministrazioni centrali Amministrazioni locali Enti previdenziali Stato Altri enti (Unioncamere, Ice, Cnr, Istat, etc.) Regioni, Province, Comuni Sanità Altri enti (Università, Parchi, Camere, etc.) Inps Inail Inpdap Varie casse Uscite 920 miliardi 800 MILIARDI 445 MILIARDI 525 MILIARDI Entrate 370 miliardi Entrate 215 miliardi Entrate 265 miliardi Uscite 430 miliardi Uscite 260 miliardi 21 febbraio 2008 Uscite 230 miliardi 3 Salvatore Parlato Il quadro di riferimento: le funzioni • Amministrazione Centrale Coordinamento Politica economica (tassazione, Grandi Opere) Ricerca, Scuola, Posizionamento internazionale, Difesa • Amministrazione Locale Spesa sociale (sanità, assistenza, anziani-bambini) Investimenti (strade, scuole, asili, ambiente, uffici) Servizi vari (luce, gas, trasporti, idrico, rifiuti, polizia) • Enti previdenziali Pensioni e prestazioni assistenziali, infortuni e malattia 21 febbraio 2008 4 Salvatore Parlato I profili finanziari della gestione della Pubblica Amministrazione La Programmazione • Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) (Ministero dell’Economia, annuale, fine giugno) aggiorna le previsioni tendenziali, fornendo la prima verifica di mid term dei conti pubblici presenta, quantificandoli, gli obiettivi del Governo: quadro programmatico illustra gli interventi necessari da inserire in Finanziaria per raggiungere gli obiettivi • La Nota di Aggiornamento al DPEF (Ministero dell’Economia, annuale, settembre) eventuale aggiornamento delle previsioni tendenziali e programmatiche, qualora i dati di cassa registrati in estate siano incoerenti con gli obiettivi del Dpef • La Relazione Previsionale e Programmatica I e II sez. (RPP) (RGS, annuale, settembre-ottobre) è il primo documento che quantifica gli effetti della manovra finanziaria sulle poste di finanza pubblica presenta il quadro programmatico dei conti pubblici per l’anno successivo • Il Programma di Stabilità (novembre-dicembre) contiene gli obiettivi del Governo presentati in sede europea in termini di debito, indebitamento e crescita economica, fornendo un maggior dettaglio sugli obiettivi di medio termine di finanza pubblica 21 febbraio 2008 5 Salvatore Parlato I profili finanziari della gestione della Pubblica Amministrazione La Gestione • La legge di bilancio (dello Stato) Organizza, assegnandole e sottraendole, le risorse a disposizione del settore pubblico Non può prevedere maggiori entrate o spese • La legge finanziaria Integra e corregge il bilancio nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) Introduce o corregge le misure di politica economica del Governo 21 febbraio 2008 6 Salvatore Parlato I profili finanziari della gestione della Pubblica Amministrazione La Finanziaria • Relazione illustrativa • Articolato (organizzato per capitoli) • Relazione tecnica Quantificazione puntuale dei singoli provvedimenti, organizzata per capitoli e per effetti sui saldi • Tabelle (sono il collegamento con la storia) • Prospetto di copertura Articolo 81 Costituzione: contestualmente alle finalità pubbliche che si introducono bisogna predisporre i mezzi per farvi fronte • I collegati Interventi settoriali, presentati in mezzo alla sessione, per le quantificazioni, ma discussi successivamente 21 febbraio 2008 7 Salvatore Parlato Le tabelle della Finanziaria Tabella A Indicazione delle voci da includere nel Fondo speciale di parte corrente (serve a far fronte agli oneri di parte corrente che secondo presupposti di legge, potrebbero verificarsi nel corso del triennio di programmazione) Tabella B Indicazione delle voci da includere nel Fondo speciale di conto capitale (serve a far fronte agli oneri in conto capitale che secondo presupposti di legge, potrebbero verificarsi nel corso del triennio di programmazione) Tabella C Stanziamenti autorizzati in relazione a disposizioni di legge la cui quantificazione annua è demandata alla legge finanziaria Tabella D Rifinanziamento di norme recanti interventi di sostegno dell’economia classificati tra le spese in conto capitale Tabella E Variazioni da apportare al bilancio a legislazione vigente a seguito della riduzione di autorizzazioni legislative di spesa precedentemente disposte Tabella F Importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali 21 febbraio 2008 8 Salvatore Parlato Aspetti critici della Finanziaria • Stratificazione normativa • Molteplicità di interessi e obiettivi • Rigore contabile Vs Significatività economica • Ricorso ai maxiemendamenti • Norme confuse e contradditorie • Furbizia giuridico-occultativa 163. Per la prosecuzione degli interventi di cui all’articolo 3, comma 9, e all’articolo 8, comma 4-bis, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, è autorizzato un contributo di euro 160.102.000 per l’anno 2005. A tal fine, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, è nominato un Commissario straordinario del Governo con funzioni di vigilanza sulle modalità di attuazione del presente comma. Finanziaria per il 2005 (rifinanziamento forestali Calabria) 21 febbraio 2008 9 Salvatore Parlato I profili finanziari della gestione della Pubblica Amministrazione • Il Controllo Relazione trimestrale di cassa (adesso RUEF) • contiene il consuntivo dell’anno precedente e una previsione assestata dell’anno in corso • importanti i dati sulle entrate del Bilancio dello Stato, che forniscono la prima resocontazione del gettito • aggiorna le misure di collegamento tra conto di cassa e quello di competenza Patto di Stabilità e Crescita europeo Patto di Stabilità interno 21 febbraio 2008 10 Salvatore Parlato Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità e Crescita • Regola comune di politica fiscale • Finalità: evitare comportamenti opportunistici (freeriding) e tensioni sui mercati finanziari rendere flessibile l’unica leva di politica economica rimasta agli stati dell’Unione • Punti deboli: rigidità nella transizione, se cicli sono sfasati poca credibilità, se è infranto da i big non coerente con riforme di lungo periodo 21 febbraio 2008 11 Salvatore Parlato Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità e Crescita • Elementi essenziali: Principio del close to balance • Pareggio di bilancio nel medio periodo Deficit eccessivo • Limite del 3% sul Pil Penalizzazioni monetarie • Entro 10 mesi dall’accertamento • Prima deposito infruttifero, poi sanzione Eccezioni • evento non controllabile dallo Stato trasgressore • contrazione del Pil dello 0.75% su base annua 21 febbraio 2008 12 Salvatore Parlato Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità interno • Regola di politica fiscale tra i livelli di governo • Finalità: Garantire il coordinamento tra le scelte decentrate, disciplinandone l’autonomia Raccordare le scelte locali con il perseguimento degli obiettivi nazionali di finanza pubblica • Punti deboli: L’uniformità della regola si scontra con l’eterogeneità degli enti Non è un patto ma un’imposizione dall’alto Credibilità ridotta da continue modifiche e scarse sanzioni 21 febbraio 2008 13 Salvatore Parlato Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità interno • Elementi essenziali: Comuni e Province • Miglioramento del saldo di bilancio Regioni • Limite alla crescita della spesa Sanzioni • Incremento automatico delle aliquote • Blocco delle assunzioni Rinnovato focus sulla formazione di debito • Cartolarizzazione crediti sanitari • Uso dei derivati 21 febbraio 2008 14 Salvatore Parlato Il Conto Consolidato della Pubblica Amministrazione Conto economico delle Amministrazioni Pubbliche - Anno 2007 - Previsioni Ref mln in % del in % del euro totale Pil Imposte dirette Imposte indirette Contributi sociali Altre entrate Totale entrate correnti Totale entrate in conto capitale Totale entrate Saldo Corrente Saldo Primario Indebitamento netto Debito (in % del Pil) 21 febbraio 2008 229599 227682 207469 52615 717364 4870 722233 31539 41285 -30582 31,8% 31,5% 28,7% 7,3% 99,3% 0,7% 100,0% 14,9% 14,8% 13,5% 3,4% 46,5% 0,3% 46,9% 2,0% 2,7% -2,0% 104,3% mln in % del in % del euro totale Pil Spesa per consumi finali - redditi Interessi Prestazioni sociali in denaro Altre uscite correnti Totale uscite correnti Totale uscite correnti al netto interessi Totale uscite in conto capitale Totale uscite al netto interessi Totale uscite 15 308891 166231 71867 265400 39667 685825 613958 66990 680948 752815 41,0% 22,1% 9,5% 35,3% 5,3% 91,1% 81,6% 8,9% 90,5% 100,0% Salvatore Parlato 20,0% 10,8% 4,7% 17,2% 2,6% 44,5% 39,8% 4,3% 44,2% 48,8% Il dettaglio delle Entrate Totale entrate PA Dirette Indirette Contributi sociali Entrate in c/capitale Ire Ires Sostitutiva Altre Iva Accise produzione Affari, Monopoli Irap, Ici Effettivi Figurativi Imposte in c/capitale Altre Entrate tributarie 21 febbraio 2008 Altre entrate Entrate fiscali 16 Salvatore Parlato Obiettivi finali dell’analista • L’indebitamento e il debito della Pa (in % del Pil) perché sono i parametri su cui si concentra l’impegno europeo • L’avanzo primario e la spesa per interessi (in % del Pil) perché forniscono un’indicazione sulla sostenibilità dei conti pubblici • La politica di bilancio per poter valutare l’impulso della politica fiscale e della spesa pubblica sulla dinamica e sulla struttura economica 21 febbraio 2008 17 Salvatore Parlato La macroeconomia e la finanza pubblica Totale entrate PA Dirette (32.9%) Indirette (31.8%) (Consumi) Ire (Pil, base) Ires (Profitti) Sostitutiva (Borsa) Altre Iva Accise (petrolio) Affari, Monopoli Irap (V.A), Ici Contributi sociali (27.8%) Entrate in c/capitale (0.6%) Altre entrate (6.9%) Effettivi (Occ., retr.) Imposte in c/capitale Figurativi Altre Uscite totali Uscite correnti (92%) Redditi da lavoro dipendente (22.3%) (Retr e occ. PA) Consumi finali o collettivi (39.1%) Prestazioni sociali in denaro (34.5%) (Pil, Inflazione e demogf) Consumi intermedi (16%) (Prezzi e Pil) Altre poste (0.8%) Interessi passivi (13.4%) (Tassi) Altre uscite correnti (5%) Uscite in c/capitale (8%) 21 febbraio 2008 18 Salvatore Parlato La macroeconomia e la finanza pubblica • L’equazione dinamica del debito Debitot=Debitot-1+Deficitt (=Interessi-Avanzo) dt=(1+i)/(1+g)dt-1-at, con i=c.m. debito e g=var. Pil corr. • La condizione di stabilizzazione dt=dt-1=d* a=d*(i-g)/(1+g) • Es: d=60%, g=i=5% • Es: d=100%, g=3 i=5% 21 febbraio 2008 a=0, Deficit/Pil=3% a=2%, Deficit/Pil=3% 19 Salvatore Parlato La finanza pubblica e la macroeconomia La questione delle tasse • Le tasse e il reddito disponibile Effetti keynesiani e nonkeynesiani sulla domanda aggregata l’escamotage dei condoni • Le tasse, la contribuzione e l’offerta di lavoro il mito della curva di Laffer il cuneo fiscale • La tassazione delle rendite finanziarie il peso del debito la globalizzazione • Le tasse e gli investimenti le aliquote marginali effettive il costo delle fonti di finanziamento le aliquote legali e la visibilità dell’imposta 21 febbraio 2008 • Imposizione indiretta e distorsioni il costo dei fattori di produzione la traslazione dell’imposta 20 Salvatore Parlato La finanza pubblica e la macroeconomia La spesa pubblica • I consumi collettivi (la G di Keynes) spreco o ricchezza (la sanità e il ruolo dello Stato)? • Le pensioni pubbliche mercato versus pubblico una digressione sullo scalone e i coefficienti!! • I trasferimenti pubblici alle imprese • La spesa per investimenti cosa sappiamo? la golden rule: mito o realtà? 21 febbraio 2008 21 Salvatore Parlato L’attualità dei conti pubblici Indicatori di bilancio della Pubblica Amministrazione (in % del Pil) Debito, s cala ds Indebitam ento netto Avanzo prim ario 8,0 125,0 7,0 120,0 6,0 5,0 115,0 4,0 110,0 3,0 2,0 105,0 1,0 0,0 100,0 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07(*) 08(*) 09(*) (*) previs ioni ref. 21 febbraio 2008 22 Salvatore Parlato L’attualità dei conti pubblici Andamento del fabbisogno del settore statale 400000 Dato cumulato delle variazioni assolute mensili 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 -50000 -100000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Dati mensili di cassa. Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 febbraio 2008 23 Salvatore Parlato L’attualità dei conti pubblici Indicatori sintetici di bilancio (in % del Pil) Spesa primaria Pressione fiscale, scala ds 47 44 46 45 43 44 43 42 42 41 41 40 39 40 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07(*) 08(*) 09(*) (*) previsioni ref. 21 febbraio 2008 24 Salvatore Parlato L’attualità dei conti pubblici Dinamiche di cassa del Settore Statale Entrate tributarie Spese correnti 20,0 Var. % a/a del dato cumulato 15,0 10,0 5,0 0,0 gen-03 lug-03 gen-04 lug-04 gen-05 lug-05 gen-06 lug-06 gen-07 lug-07 -5,0 Dati di cassa Dipartimento politiche fiscali e Ragioneria Generale dello Stato 21 febbraio 2008 25 Salvatore Parlato Come si valutano i programmi elettorali? • Il test di coerenza Analisi-Soluzioni • Il test di percezione Rispondenza delle misure alla propria condizione • Il test di sostenibilità Compatibilità delle misure con le risorse disponibili • Il test di validità economica Misurazione dell’efficienza e dell’equità 21 febbraio 2008 26 Salvatore Parlato
