Centro di Competenza “Politiche e
Strumenti per lo Sviluppo Locale”
SCUOLA D’AUTUNNO
SCENARIO
Il ruolo e le competenze dell’Agente di
sviluppo tra scenari e sfide della nuova
programmazione
Percorsi formativi per Agenti di Sviluppo
Maratea (PZ) 12,13 e 14 ottobre 2005
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SCENARIO
LA POLITICA DI COESIONE ED I NUOVI REGOLAMENTI DEI FONDI
STRUTTURALI (2007 – 2013)
1. La politica di coesione
2. L’allargamento
3. Integrare la politica di coesione e la strategia di Lisbona
LO SCENARIO
4. I tre obiettivi e le prospettive finanziarie
5. Il destino delle regioni italiane oggi in Obiettivo 1
6. La costruzione del Quadro Strategico Nazionale
7. Il rafforzamento del ruolo delle Regioni
8. La governance multilivello
9. Rafforzare la capacità istituzionale
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SCENARIO
1.
La politica di coesione
europea mira a
promuovere lo sviluppo e
la coesione strutturale
delle regioni europee.
LO SCENARIO
Il postulato di base è che la politica di coesione debba
intervenire laddove l’azione degli Stati membri non sia
sufficiente (criterio di necessità) e laddove l’azione
comunitaria produca effetti benefici per tutta l’Unione
(criterio di efficacia).
L’Unione Europea interviene nelle regioni in difficoltà
attraverso i Fondi Strutturali e di coesione, agendo sulle
cause del disequilibrio. In altre parole, questa politica
non ha solamente carattere redistributivo, nel senso che
trasferisce risorse dagli Stati e dalle Regioni più ricche
verso quelle più povere, ma, soprattutto, ha una funzione
di allocazione delle risorse che permette alle Regioni
meno sviluppate di mantenere alto il livello di
investimento in capitale fisico e umano per migliorare la
loro competitività e il loro potenziale di crescita.
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SCENARIO
1.
Quale impatto ha avuto la
politica di coesione in
Italia?
1 Capacity building: I Fondi Strutturali hanno
avuto un impatto diretto sulle capacità
amministrative; ad esempio, sulla capacità di
pianificazione, strategia e gestione delle risorse.
Il contributo dell’Unione Europea al processo di
sviluppo si è espresso, in primo luogo, nel
rafforzamento delle regole e l’innalzamento
degli standard di gestione dell’Amministrazione
Pubblica e nel miglioramento delle strutture
della governance in Italia.
…continua
LO SCENARIO
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SCENARIO
1.
2
I Fondi Strutturali hanno promosso una dinamica
di apprendimento che ha condotto allo sviluppo
di capacità amministrative nelle regioni che
hanno la gestione dei fondi. Lo sviluppo di tali
capacità è stato istituzionalizzato in quei
programmi con obiettivi maggiormente chiari.
3
Miglioramento della valutazione. Si sta
sviluppando in Italia una cultura della
valutazione con la creazione di unità di
valutazione a livello nazionale e regionale.
Questo processo si alimenta attraverso programmi
più mirati e sistemi di implementazione di
maggior qualità.
Quale impatto ha avuto
la politica di coesione in
Italia?
LO SCENARIO
…continua
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SCENARIO
1.
Quale impatto ha avuto
la politica di coesione in
Italia?
LO SCENARIO
4
E’ stata raggiunta una maggiore
rendicontabilità e trasparenza nel confronto
con il passato.
5
Partenariato. Si è istituzionalizzato nei
Comitati di Sorveglianza un nuovo approccio al
partenariato con I soggetti locali e regionali
socioeconomici.
6
La riserva di premialità dei Fondi Strutturali è
stata rafforzata da risorse addizionali. E’
diventato un incentivo alla riforma
amministrativa ed istituzionale
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SCENARIO
2
L’ALLARGAMENTO
LO SCENARIO
L’allargamento condurrà ad un ampliamento dei
divari di sviluppo, ad uno spostamento verso est
del problema delle disparità e ad una più difficile
situazione occupazionale: i divari socioeconomici
raddoppieranno e la media comunitaria del PIL per
abitante si ridurrà del 12,5%.
Inoltre, l’Unione dovrà fronteggiare la più rapida
ristrutturazione economica derivante dalla
globalizzazione, l’ulteriore apertura dei mercati
internazionali, la rivoluzione tecnologica, lo
sviluppo dell’economia e della società della
conoscenza, l’invecchiamento della popolazione e
la crescita dei flussi migratori”.
[Terzo Rapporto Coesione, pag. 20]
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SCENARIO
2
L’ALLARGAMENTO
La nuova geografia delle
disparità
LO SCENARIO
PIL per abitante (2001),
Media UE = 100
< 50
50 - 75
75 - 90
90 - 100
100 - 125
>= 125
Assenza dati
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
“La conoscenza è il cuore della strategia di Lisbona. La
generazione, la disseminazione e l’uso della conoscenza
sono il mezzo attraverso cui le attività economiche operano
e si sviluppano. Facilitare l’accesso alla finanza ed ai
mercati, promuovere i servizi di supporto alla produzione,
rafforzare i legami fra le imprese e le attività scientifiche,
dotare le persone di delle giuste abilità attraverso
l’istruzione e la formazione, incoraggiare l’adozione di
nuove tecnologie ed incrementare gli investimenti in R&S
sono tutti elementi chiave per migliorare il contesto
produttivo e stimolare l’innovazione”.
[Terzo Rapporto Coesione, pag. 101].
LO SCENARIO
il Consiglio europeo del 22-23 marzo 2005 ha formulato
diverse raccomandazioni chiave sul rilancio della strategia
di Lisbona. Si è trattato inoltre di un’importante occasione
per la politica di coesione UE, con l’avallo esplicito al più
alto livello politico, della sua importanza come strumento
per realizzare la strategia di Lisbona.
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
LO SCENARIO
La questione chiave è:
esiste compatibilità tra gli obiettivi della strategia di
Lisbona e della politica di coesione europea?
Un recente studio (Thematic Evaluation of the Structural
Funds’ Contributions to the Lisbon Strategy) ha messo in
evidenza le similarità tra la strategia di Lisbona e le
priorità di spesa della politica di coesione. L’analisi
dimostra che il sostegno dei Fondi Strutturali alla Strategia
è, di frequente, superiore al 50% nei programmi valutati.
Il grado di congruità sembra significativamente più alto
nelle regioni relativamente più prospere mentre è più
basso nelle regioni meno sviluppate.
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
LO SCENARIO
Tuttavia esistono dei limiti su quello che le politiche di
coesione possono fare per agevolare la strategia di
Lisbona. Mentre i Fondi Strutturali possono giocare un
ruolo di supporto agli obiettivi di Lisbona, occorre chiarire
che essi dipendono in maniera importante dalle strategie
nazionali di investimento pubblico e sulle procedure
regolamentari (come, ad esempio, le riforme strutturali sul
prodotto, sul capitale e sul mercato del lavoro).
Come indicano i rapporti della Commissione, la risposta
degli Stati Membri in molte di queste aree è stata lenta e
diseguale.
(Searching for Consensus: The Debate on
Reforming EU Cohesion Policy)
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
LO SCENARIO
Integrazione tra obiettivi e strumenti della
politica di coesione e l’agenda di Lisbona e
Goteborg (Comunicazione al Consiglio europeo di
primavera “Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione
– Il rilancio della strategia di Lisbona”, COM (2005) 24 del 2
febbraio 2005)
Commissione europea: Linee guida per la stesura
dei Programmi nazionali di attuazione della
nuova strategia di Lisbona (“Programmi Nazionali
di riforma”) La Commissione europea, nel documento di
lavoro adottato il 3 maggio 2005, ha stabilito il piano
operativo per l'attuazione della rinnovata strategia di
Lisbona.
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
Commissione europea- Terza relazione intermedia sulla
coesione La terza relazione intermedia sulla coesione, adottata dalla
Commissione europea il 17 maggio, scatta una fotografia delle regioni
UE, mettendo a fuoco in particolare i profili dei salari, della
produttività, dell’occupazione e riportando gli adeguamenti dei
programmi di sviluppo degli stati membri dopo l’attività di valutazione
intermedia. Il documento esplicita l’attuale situazione anche in
riferimento alle proposte di regolamento della Commissione del luglio
2004 per la futura politica regionale nonché alle conclusioni del
Consiglio di primavera del marzo 2005 per il rilancio della strategia di
Lisbona.
DG Politica regionale - Un nuovo studio (Thematic
Evaluation of the Structural Funds’ Contributions to the
Lisbon Strategy) valuta il contributo dell’attuale generazione di
LO SCENARIO
programmi dei Fondi strutturali alla strategia di Lisbona nell’UE-15
(presentato nel febbraio 2005 e pubblicato sul sito Inforegio il 13 giugno
2005). Lo studio, realizzato dall’Istituto tecnologico danese per conto
della DG Politica regionale, individua le sinergie e le complementarità
tra i Fondi strutturali e la strategia di Lisbona, mostrando al contempo
come promuovere tali sinergie e complementarità a livello regionale.
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SCENARIO
3
INTEGRARE LE POLITICHE DI
COESIONE E LA STRATEGIA
DI LISBONA
(2007 – 2013)
LO SCENARIO
Searching for Consensus: The Debate on Reforming EU
Cohesion Policy Nelle loro conclusioni, gli autori attirano
l’attenzione sul possibile conflitto tra la politica di coesione e gli
obiettivi di Lisbona. Secondo il parere dei ricercatori dell’EPRC, la
definizione delle priorità e la scelta tra un coordinamento «rigido» o
«flessibile» in materia di programmazione rappresentano tematiche
altrettanto importanti.
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SCENARIO
4
I TRE OBIETTIVI E LE
PROSPETTIVE FINANZIARIE
(2007 – 2013)
LO SCENARIO
Le politiche di coesione si concentrano su tre obiettivi
adottando un sistema più semplice di strumenti (FESR,
FSE e Fondo di coesione)
Convergenza: sostenere lo sviluppo e la creazione di posti
di lavoro negli Stati Membri e nelle regioni meno
sviluppate.
Competitività regionale e occupazione: anticipare e
promuovere il cambiamento al di fuori delle regioni in
ritardo di sviluppo.
Cooperazione territoriale ed europea: promuovere uno
sviluppo armonioso ed equilibrato del territorio
dell’Unione.
[Reg. Gen. capp. II e III, artt. 3 – 7]
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SCENARIO
4
I TRE OBIETTIVI E LE
PROSPETTIVE FINANZIARIE
(2007 – 2013)
Stato dei negoziati europei sulle
prospettive finanziarie
il Regno Unito fa parte del cosiddetto “gruppo dei sei” (con Francia,
Germania, Austria, Svezia e Olanda) che spinge per un
ridimensionamento del bilancio comunitario all’1% ( pari a circa 815
mld di euro) del Prodotto interno lordo (PIL) comunitario in
contrapposizione all’1,24 (1.022 mld di euro) proposto inizialmente
dalla Commissione europea. Il Parlamento Ue, lo scorso 7 giugno ha
adottato la relazione Böge che indica una soglia pari all’1,18% del
PIL, mentre la ex presidenza di turno del semestre europeo, il
Lussemburgo, nella sua ultima proposta si era attestata sull’1,06%
(fonte SUDNEWS giugno 2005)
LO SCENARIO
L’incertezza sulle prospettive finanziarie
rende ancora aleatorio il dibattito sui
contenuti della riforma
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SCENARIO
4
I TRE OBIETTIVI E LE
PROSPETTIVE FINANZIARIE
Obiettivi
Mld di euro
Convergenza
LO SCENARIO
Variazioni rispetto al 1260/99
264,0
78,5
177,8
67,3
Le regioni Obiettivo 1 disponevano di 127,5
mld di euro a prezzi 1999
- Regioni in ST
22,1
8,4
Le regioni in ST dell'Obiettivo 1 disponevano
di 8,4 mld di euro a prezzi 1999
- Fondo di coesione
63,0
23,9
1,1
0,4
57,9
17,2
48,3
83,4
9,6
16,6
13,2
3,9
- Transfrontaliera
4,7
35,6
- Per la prossimità
1,6
12,1
- Transnazionale
6,3
47,7
- Reti di cooperazione
0,6
4,5
336,1
100,0
- Regioni della convergenza
- Regioni ultraperiferiche
(2007 – 2013)
Il Quadro Finanziario
[RG titolo I cap. V]
%
Competitività
- Regioni della competitività
- Regioni in phasing in
Cooperazione
TOTALE
Insieme, Ob. 2 e Ob. 3 disponevano di 46,5
mld di euro a prezzi 1999
Le IC disponevano di 10,4 mld di euro.
INTERREG di 4,9 mld di euro
Le risorse del Reg 1260 erano pari a 195 mld
di euro a prezzi 1999, escluso il FdC
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SCENARIO
5
IL DESTINO DELLE REGIONI
ITALIANE OGGI IN
OBIETTIVO 1
(2007 – 2013)
Data l’evoluzione del PIL per abitante e tenendo conto
del cosiddetto effetto statistico, la Sardegna dovrebbe
uscire dall’attuale Obiettivo 1 mentre la Basilicata
dovrebbe andare in phasing out
A pieno titolo nell’Obiettivo Convergenza:
Calabria (68,1 su EUR 25), Campania (71,5),
Puglia (71,3) e Sicilia (71,6).
In phasing out dall’Obiettivo Convergenza:
Basilicata (77,3 su EUR 25 e 72,5 su EUR 15).
LO SCENARIO
In phasing in nell’Obiettivo Competitività:
Sardegna (83,4 su EUR 25 e 76,1 su EUR 15).
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SCENARIO
5
IL DESTINO DELLE REGIONI
ITALIANE OGGI IN
OBIETTIVO 1
(2007 – 2013)
120,0
Crescita e convergenza delle regioni italiane
dell’Obiettivo 1
118,0
116,0
114,0
112,0
110,0
108,0
106,0
104,0
102,0
LO SCENARIO
100,0
95
96
97
Indici UE 25
98
99
00
Indici Italia
01
02
03
Indici Ob. 1
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6. LA COSTRUZIONE DEL
QUADRO STRATEGICO
NAZIONALE
SCENARIO
Il QSN sarà il prodotto di un complesso lavoro di
interrelazione, negoziazione e confronto tra
Regioni, Stato nazionale ed UE
Le basi procedimentali sono contenute nelle “Linee
Guida per l’elaborazione del quadro Strategico
Nazionale per la politica di coesione 2007-2013”
elaborate in sede di Conferenza Unificata.
Linee Guida per l’elaborazione del quadro Strategico
Nazionale per la politica di coesione 2007-2013
La Governance europea, un Libro Bianco - COM(2001)
428 Bruxelles, 5.8.2001
LO SCENARIO
Costituzione per L’Europa
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QSN
7. IL RAFFORZAMENTO DEL
RUOLO DELLE REGIONI
SCENARIO
E’ la stessa Unione Europea a promuovere un
nuovo concetto di governance, che implica che
le decisioni si formino sempre più con il
concorrere di diversi attori interni all’Unione
Quale ruolo, dunque, dovranno giocare le Regioni
italiane nel futuro dell’Unione? Quali saranno i
luoghi dove si eserciterà il loro potere di
intervento? E quale sarà, di conseguenza, il ruolo
dello Stato nazionale e delle istituzioni europee?
Legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia)
LO SCENARIO
Legge 4 febbraio 2005, n. 11 (c.d. legge Buttiglione)
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8. LA GOVERNANCE
MULTILIVELLO
LO SCENARIO
SCENARIO
Questo modello di governance (sperimentato ormai
in due cicli di programmazione dei fondi strutturali
e che potremmo definire cooperativo e multilivello)
incorpora alcuni degli elementi di innovazione che
vengono da più parti proposti.
Per prima cosa, il concetto di “multilevel governance”
descrive un sistema in cui lo Stato è immerso in un insieme di
relazioni autoritative ed interazioni politiche tra una pluralità
di soggetti. In questo assetto il livello nazionale è divenuto
uno dei molteplici attori.
E’ necessario, dunque, ricollocare le competenze del livello
nazionale: gli schemi procedurali propongono un ruolo di
coordinamento/facilitazione, da parte del governo
nazionale, rispetto al decision making che, nel processo di
formazione degli strumenti di programmazione dei fondi
strutturali in Italia, sembra aver funzionato.
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8. LA GOVERNANCE
MULTILIVELLO
LO SCENARIO
SCENARIO
Inoltre, è importante sottolineare il nuovo ruolo che
alla Conferenza Stato-Regioni è stato attribuito dalle
leggi che negli ultimi anni sono state approvate e che
la Conferenza ha efficacemente esercitato.
Oltre all’elaborazione delle Linee Guida, la
Conferenza ha dato un significativo impulso alla
dinamica istituzionale in atto per quanto riguarda la
costruzione di una posizione nazionale in materia di
politica di coesione e l’elaborazione degli strumenti di
programmazione, ribadendo la competenza delle
Regioni in ordine alla fase ascendente della
costruzione della normativa comunitaria
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8. LA GOVERNANCE
MULTILIVELLO
LO SCENARIO
SCENARIO
Resta il nodo della cosiddetta “partecipazione
diretta” alla formazione della normativa comunitaria
e, cioè, della possibilità per le Regioni di accedere a
negoziazioni direttamente con la Commissione
Europea. In realtà, non è detto che una siffatta
attività, magari realizzata attraverso incontri
bilaterali tra Regione e Commissione, porti a risultati
migliori rispetto ad un confronto con il proprio Stato
nazionale che produca, invece, una posizione unitaria
e condivisa all’interno di un unico documento
programmatico
http://www.governo.it/Conferenze/c_stato_regioni/index.html
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9. RAFFORZARE LA
CAPACITA’ ISTITUZIONALE
LO SCENARIO
SCENARIO
Le Regioni e le Autonomie locali devono rafforzare le
proprie capacità istituzionali se vogliono migliorare la
programmazione e l’attuazione delle politiche
comunitarie
La partita si gioca non tanto sui luoghi dove le Regioni
debbono esercitare la loro pressione, quanto piuttosto
sulle competenze sulle quali possono contare per
organizzare e promuovere una propria strategia di policy a
livello europeo.
In effetti, le Regioni devono rafforzare le proprie capacità
istituzionali se vogliono migliorare la programmazione e
l’attuazione delle politiche comunitarie, cooperando anche
tra di loro e facendo pressione sui rispettivi Stati membri e
sull’Unione per incrementare il proprio grado di
coinvolgimento nella governance europea
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9. RAFFORZARE LA
CAPACITA’ ISTITUZIONALE
SCENARIO
BIBLIOGRAFIA
Esposito M., Dal Libro Bianco sulla governance europea alla
Convenzione sul futuro dell’Europa: il Comitato delle
Regioni e le sue componenti, Le Istituzioni del Federalismo,
2004
Bancod S., L’avvenire dell’Europa con le Regioni, in
Funzione Pubblica: rivista quadrimestrale, 11, 1 - 2005
LO SCENARIO
Festa R., Le Regioni nell’Unione Europea: dal Trattato di
Maastricht al progetto di Trattato costituzionale in
Amministrare / a.XXXV, n.1 aprile 2005,
Mazzoleni M., Le Regioni nel decision making europeo
secondo il progetto della Convenzione: continuità o
cambiamento, Le Istituzioni del Federalismo, 2004
…continua
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9. RAFFORZARE LA
CAPACITA’ ISTITUZIONALE
SCENARIO
BIBLIOGRAFIA
Bobbio
L.,
I
Governi
locali
nelle
democrazie
contemporanee, Milano, 2004, Ed. Laterza & Figli
Larat F., Le Regioni nel sistema di multilevel governance.
Adattare e trasformare la governance e le sue sfide, Le
Istituzioni del Federalismo, 2004
LO SCENARIO
La programmazione nazionale dei Fondi strutturali per il
periodo 2000-2006, a cura di EuroPA, Formez http://europa.formez.it/
SUDNEWS giugno 2005
