Master in Politiche di Sviluppo e Coesione e
Valutazione degli Investimenti Pubblici
PROGRAMMAZIONE ECONOMICA.
FORMULAZIONE E VALUTAZIONE DEI
PROGETTI
20 marzo 2006
Dott. Stefano Maiolo
[email protected]
Indice
I Parte: La Programmazione Economica
II Parte: Il Progetto
III Parte: La formulazione di un progetto
IV Parte: la valutazione ex-ante di un
progetto di investimento nell’analisi
benefici-costi
I Parte
LA
PROGRAMMAZIONE
ECONOMICA
L’economia positiva e
l’economia normativa
sono i
due rami dell’economia politica
L’economia positiva studia il
comportamento dei diversi tipi di
soggetti e le modalità di funzionamento
dei sistemi economici in cui tali soggetti
operano. Tale studio è compiuto
partendo da ipotesi di comportamento
razionale dei diversi soggetti
L’economia normativa consiste nel
confrontare stati diversi di un sistema
economico dato, oppure comparare
diversi sistemi economici, alla luce di
determinati giudizi di valore. Altresì
l’economia normativa ha anche per
scopo l’elaborazione di nuovi giudizi di
valore, in base ai quali valutare stati e
assetti economici alternativi
Teoria normativa
della Politica Economica
La programmazione economica
serve a dare coerenza e razionalizzare
l'intervento pubblico
Per conseguire un obiettivo di politica
economica è normalmente disponibile più di
uno strumento, ma l'efficacia ed i vincoli
variano da strumento a strumento
Occorre esaminare più strumenti
simultaneamente e scegliere quelli da
utilizzare in modo coerente e razionale
Metodi per esprimere obiettivi
1) obiettivi fissi
2) priorità
3) obiettivi flessibili con saggio marginale di
sostituzione variabile
Politiche pubbliche distinte in:
a) quantitative
b) qualitative
c) di riforma modifiche al sistema
e anche:
x) indirette - politica fiscale, politica monetaria,
politica del cambio.
Y) dirette - razionamento, massimali, vincoli.
E ancora, automatiche e discrezionali
Una politica economica ha molteplici obiettivi e quale
che sia lo strumento scelto, ogni strumento influenza
più di un obiettivo. I problemi devono essere esaminati
simultaneamente in modo coerente e razionale
I problemi di politica economica hanno natura
intertemporale. Quindi, la loro soluzione richiede una
coerenza ed una razionalità intertemporale
Ciò richiede un
Modello di programmazione
Un modello di programmazione
è una rappresentazione analitica
semplificata del sistema economico
da cui ricavare, quantizzandoli, gli
effetti e gli impatti delle politiche
pubbliche e fornire così un ausilio
importante alle decisioni pubbliche
La programmazione è essenziale per
razionalizzare l’intervento pubblico
Principali approcci:
onnicomprensiva
centralizzata
indicativa
decentrata
di mercato
per progetti
Omnicomprensiva Centralizzata
Origini: gli esiti (reali/apparenti) dei primi piani
quinquennali sovietici e del controllo centralizzato dello
sforzo bellico in Gran Bretagna e negli Stati Uniti.
Esperienze importanti: la programmazione
omnicomprensiva centralizzata al centro del Piano Marshall
(ad es. i primi lavori di Chenery sull'Italia); i piani
quinquennali indiani.
Obiettivi: crescita del PIL, industrializzazione,
ridistribuzione dei titoli sui fattori di produzione/redditi.
Strumenti: controlli diretti ed indiretti sul settore pubblico
e privato, ampio uso di misure discrezionali.
Programmazione indicativa
Origini: il tentativo di coniugare gli aspetti essenziali
della programmazione omnicomprensiva con la
consapevolezza dei fallimenti del nonmercato .
Esperienze principali: la programmazione indicativa
francese dal dopoguerra agli Anni Ottanta, la
programmazione britannica durante i governi laburisti, la
programmazione italiana negli Anni Sessanta e Settanta.
Obiettivi: modernizzazione, ridistribuzione dei redditi.
Strumenti: controlli per lo più indiretti, misure
automatiche al fine di pilotare il settore pubblico e di
orientare il settore privato.
Decentrata di mercato
Origini: dar coerenza all'intervento pubblico facendo perno
sull'interazione tra i diversi livelli di governo, da un lato, e
tra questi ultimi e gli altri soggetti economici, dall'altro
nonché facendo scaturire da tale interazione parametri di
valutazione e criteri di selezione per le scelte pubbliche.
Obiettivi: riassetto strutturale a medio termine.
Esperienze: la programmazione francese dalla metà degli
Anni Ottanta, il tentativo di rilanciare la programmazione
italiana, le programmazioni decentrate per favorire la
transizione dei Paesi dell'Europa Centrale ed Orientale.
Strumenti : vasto impiego dell'analisi costi benefici anche
per il vaglio degli altri strumenti (controlli diretti ed
indiretti, misure automatiche ed istituzionali)
Programmazione per progetti
Metodo in base al quale
Obiettivi, strategie, programmi, parametri di
valutazione, criteri di scelta vengono definiti
per interazione
La valutazione è in prima istanza
responsabilità di chi identifica e prepara i
progetti
Criteri di scelta e parametri di valutazione
sono scelti alla luce di obiettivi e vincoli di
programmazione
Nella programmazione per progetti
I programmi tengono conto della
produttività degli investimenti nei vari
settori/aree (dato fornito dall’analisi micro)
Logica dell’intervento 1
Approccio TOP-DOWN
da alto a basso
Ogni intervento è programmato in un contesto, che fa
riferimento a un obiettivo globale, che ispira la
strategia dell'intervento e dà origine a diversi
obiettivi specifici
Ciascun obiettivo specifico viene attuato attraverso
delle misure, che consentono il conseguimento degli
obiettivi operativi
Logica dell’intervento 2
Approccio BOTTOM-UP
da basso ad alto
A. La strategia dell'intervento è definita a livello locale
a partire dalle attività (è espressione del partenariato
locale)
B. Ogni intervento è programmato in un contesto
specifico e consente il conseguimento di obiettivi
definiti ad un livello più elevato (ad esempio
programmi di sviluppo locale)
I Parte
Il Progetto
Analogico
Epigenetico
Opportunista
Cosa è un progetto/1
Schema o parte di uno schema per investire risorse
che può venire analizzato e valutato come un’unità
indipendente (Little and Mirrlees, OCSE 1973)
Attività in cui si impiegano risorse per ottenere un
beneficio (Gittinger, NU 1972)
Uso coordinato di risorse per la produzione di beni e
servizi che aumenta il benessere nazionale rispetto
alla situazione senza progetto (Helmers, BM 1979)
Cosa è un progetto/2
Azione puntuale e/o insieme di attività
integrate mirate a raggiungere
obiettivi predeterminati
in un dato lasso di tempo (da t0 a t1),
secondo un preciso piano d’azione
Il Ciclo del Progetto
Programmazione
Valutazioni preliminare (Studio di prefattibilità/fattibilità)
Valutazione ex-ante (analisi
Salto di irreversibilità
Attuazione / Realizzazione
Gestione:
-Monitoring
-Valutazione concomitante (in itinere)
-Auditing
Valutazione ex-post
Riprogrammazione
economico/finanziaria
Nuovo ciclo di programmazione
Valutazione e tecniche utilizzate
Fasi del
programma/progetto
Fasi di valutazione
Tecniche
utilizzate
Stima degli
indicatori
Programmazione
Valutazione exante
Analisi di impatto
socio economico
Analisi costi
benefici
Attuazione
Verifica
Valutazione in
itinere
Valutazione expost
Analisi
Multicriteria
Analisi degli
indicatori
Analisi di efficienza e di
efficacia
Analisi di impatto (Pil,
Occ.) per programma
III Parte
La formulazione di un
progetto
Dal ciclo del progetto …
Programmazione
Valutazione
Identificazione
Attuazione
Formulazione
Finanziamento
Identificazione
Ricerca di progetti che possono
contribuire al raggiungimento di
obiettivi specifici di sviluppo del
Paese (studi di pre-fattibilità)
Formulazione (appraisal)
Specifica di tutti i dettagli progettuali
sulla base di uno
studio di fattibilità
tecnica
economica (business plan)
sociale
ambientale (VIA)
Formulazione
SdF
con considerazione
analitica fra diverse
alternative progettuali
Pietre angolari dello SdF
Analisi
della domanda e dell’offerta
Analisi
finanziaria ed economica con
attenzione alla sostenibilità finanziaria
Analisi
gestionale e amministrativa
Requisiti minimi dello SdF
a) Inquadramento territoriale e socio economico del Progetto, struttura
ed obiettivi.
b) Analisi della domanda attuale e prevista e specifica dei gruppi dei
beneficiari.
c) Analisi dell'offerta attuale prevista.
d) Descrizione dell'investimento (localizzazione, dimensione,
caratteristiche, costi di realizzazione ecc.) con verifica della
disponibilità dei più importanti input materiali e umani e con
individuazione delle alternative tecniche disponibili.
e) Analisi delle alternative possibili.
f) Analisi degli aspetti e dei costi gestionali in fase di esercizio (se
esistenti).
g) Analisi di fattibilità finanziaria (analisi costi e ricavi).
h) Analisi di fattibilità economica e sociale (analisi costi e benefici,
diretti e indiretti).
i) Descrizione e analisi degli impatti ambientali.
Formulazione 2
Analisi degli aspetti
tecnici, commerciali,
istituzionali, finanziari ed
economici del progetto
Aspetti tecnici
Verifica delle alternative
disponibili e dell'economicità
dell'alternativa prescelta
(con e senza il progetto)
Aspetti commerciali
Esame delle condizioni di
mercato della domanda e
dell'offerta di beni e servizi
prodotti e utilizzati nel
progetto
Aspetti istituzionali
Esame della struttura
organizzativa del progetto,
divisione funzionale delle
responsabilità e del processo
decisionale nell'attuazione e
gestione del progetto
Aspetti finanziari
Analisi dei costi e ricavi del progetto
dal punto di vista del flusso di cassa
e della situazione patrimoniale di
ciascuna delle unità operative
interessate alla gestione del
progetto (dal punto di vista di tutti i
soggetti interessati al progetto)
Sintesi della valutazione finanziaria per il recupero di un
borgo antico medievale (per i soggetti coinvolti)
Alternative
valori
attualizzati
(migliaia di
Euro)
Governo
locale
Soggetto
pubblico/
privato
Promotori
finanziari
Proprietari
delle aree
AlternativA
Il Parco
Costi
Ricavi
(VAN)
1.169
1.152
-18
1.098
1.152
54
0
0
0
0
100
100
Alternativa B
Il Borgo
Costi
Ricavi
(VAN)
375
124
-252
0
0
0
2.693
4.291
1.598
0
1.318
1.318
Alternativa C
Recupero
parziale
Costi
Ricavi
(VAN)
1.228
1.658
430
1.228
1.614
386
0
0
0
0
100
100
Fonte: Giodano, G., “La valutazione di alternative nel recupero del Borgo medievale di Maratea”, in La Valutazione per lo Sviluppo
Sostenibile della Città e del Territorio, Girard L.F., Nijkamp P., (a cura di), Franco Angeli, 1997.
Aspetti economici
Costi e benefici del progetto
dal punto di vista della
collettività
(prezzi di mercato – prezzi
ombra)
Valutazione ex-ante di impatto macroeconomico
Totale costo del progetto
1.000
BENEFICI AGGREGATI DI IMPATTO
(milioni di Euro)
Valore aggiunto
4.570
Prodotto Interno Lordo
5.315
Produzione totale
9.358
Consumi delle famiglie
4.567
Consumi delle imprese
1.913
Consumi della P.A.
1.332
Scambi con il Resto del mondo
1.262
… all’attuazione
Inizia subito dopo la decisione
finale di finanziamento e
termina quando i benefici attesi
cominciano ad essere generati
IV Parte
La valutazione ex ante di
progetti d’investimento
nell’analisi Benefici-Costi
Tipologie di Analisi Costi-Benefici
Ciascuna tipologia è basata su un diverso sistema di
valori (prezzi) e di parametri di valutazione
A) FINANZIARIA
Esamina i risultati attesi dal punto di vista degli agenti
economici coinvolti nel progetto, utilizzando gli elementi
essenziali della contabilità aziendale a prezzi di
mercato. Unità di conto (numerario) finanziaria: moneta
del Paese in cui operano gli agenti economici; idem per i
parametri di valutazione (ad es. gli indicatori vengono
raffrontati con investimenti finanziari alternativi)
B) FISCALE/TRIBUTARIA
esamina i risultati attesi dal punto di vista della PA
Costi = gettito fiscale a cui si rinuncia;
Benefici = gettito fiscale futuro che si otterrà con il
progetto.
C) ECONOMICA
Esamina i risultati attesi in termini della funzione di
benessere sociale della collettività, espressa da una
funzione obiettivo (crescita del prodotto interno, sviluppo
accelerato di alcune aree, ridistribuzione del reddito, ecc.).
Il numerario da utilizzare è una grandezza economica:
unità di consumo o di investimento o di valuta estera, in
quanto i prezzi correnti di mercato non corrispondono agli
obiettivi a medio e lungo termine della collettività
D) POLITICA
Esamina il progetto dal punto di vista politico (il numerario
varia a seconda del sistema politico)
Finalità della valutazione finanziaria
ed economica ex-ante
a) esprimere un giudizio di merito sull'efficienza e
l'efficacia delle risorse utilizzate
b) elaborare un sistema organico di documentazione
per organizzare le informazioni che compongono i
vari aspetti di un progetto (tecnologico,
istituzionale, sociologico, fiscale, ecc.). I risultati
dell'analisi dei vari aspetti vengono sintetizzati in
indicatori di convenienza
c) possibilità di essere applicata a tutti i settori e per
tutti i progetti di un piano o programma di spesa
pubblica
Vantaggi dell’ABC
(rispetto ad altre tipologie di analisi)
Basata su un modello economico implicito
semplice
Di facile apprendimento anche per non
economisti
Eloquente nel dialogo tra livello tecnico e
livello politico
Utile come “contenitore” per altri aspetti
dell’analisi (istituzionali, tecnici, ecc.)
Vantaggi dell’ABC
(rispetto ad altre tipologie di analisi)
Altre tipologie di analisi (specialmente
quelle basate su modellistica computabile
di equilibrio economico) richiedono la
costruzione di appositi strumenti per
verifiche econometriche e non sono di
facile utilizzazione da parte di non
economisti, né di impiego immediato nel
dialogo tra livello tecnico e livello politico
nelle analisi - valutazioni di piani e progetti
Limiti della ABC
–
richiede una specificazione dettagliata della funzione
obiettivo sia del finanziatore che del beneficiario per
determinare i valori (prezzi)
–
in alcuni casi (progetti in cui flussi netti di benefici netti
negativi e positivi si alternano) può non fornire risultati
univoci in termini di alcuni indicatori di convenienza
(finanziaria, tributaria, economica, politica)
