m&m
Strategia nella
p.a.
Sess. 4
Prof. Renato Ruffini
m&m
definizione
•
Definiamo la strategia come quel sistema
di scelte e di azioni che determinano
simultaneamente e dinamicamente
l’equilibrio strutturale dell’azienda
pubblica rispetto ai servizi che deve
erogare e agli interessi dei diversi
interlocutori istituzionali che deve
soddisfare, al fine di assicurarsi
consenso, sopravvivenza e sviluppo.
m&m
Valore pubblico
Originariamente il modello di Moore
enfatizza tre aspetti della
performance delle istituzioni
pubbliche:
– l’erogazione di servizi efficaci;
– il raggiungimento di outcome
socialmente validi;
– il mantenimento e lo sviluppo della
fiducia e della legittimità
dell’amministrazione.
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Valore e mng pubblico
•
•
•
•
•
•
•
Il management pubblico, in sostanza, deve lavorare per la felicità dei singoli amministrati. La
visione manageriale del valore pubblico per Moore si basa infatti su seguenti sei elementi.[
Il valore è radicato nei desideri e nelle percezioni degli individui, non necessariamente nelle
trasformazioni fisiche o nelle astrazioni chiamate società.
Esistono diverse tipologie di desideri da soddisfare. Quelle delle istituzioni pubbliche sono il
riflesso più o meno chiaro delle aspirazioni che i cittadini esprimono attraverso le istituzioni di un
governo rappresentativo. Le aspirazione dei cittadini costituiscono il fulcro dell’attenzione dei
manager pubblici.
I manager possono soddisfare i cittadini ovvero creare valore attraverso due diverse attività: la
prima è quella di utilizzare le risorse finanziarie e l’autorità loro assegnate per produrre beni di
valore per particolari classi di clienti o beneficiari . La seconda modalità per creare valore è quella
di stabilire e rendere operativa un’istituzione che incontri i desideri dei cittadini (e dei loro
rappresentanti) in termini di ordine e produttività. In questo caso è la domanda dei cittadini
piuttosto che quella dei beneficiari a essere soddisfatta.
Nei servizi dove si esercita un’autorità, se si vuole produrre valore occorre economizzare sia
nell’uso del denaro che in quello dell’autorità, che deve essere esercitata in modo ragionevole
rispetto allo scopo generale e non in modo eccessivo rispetto ai singoli individui.
Se i manager pubblici devono creare valore nel lungo periodo devono essere in grado di
rinforzare, vale a dire dare corpo amministrativo ai programmi politici sulla base dei quali gli
elettori hanno scelto i loro rappresentanti. In altri termini, le politiche che guidano le attività di
un’organizzazione devono riflettere gli interessi e le preoccupazioni proprie dei cittadini e dei loro
rappresentanti.
Le aspirazione dei cittadini si trasformano, ciò significa che il management pubblico non deve
seguire solo la stabilità, come spesso avviene, ma deve anche sapersi continuamente adattare ai
mutevoli bisogni dell’ambiente, innovando processi e servizi.
m&m
modelli
Analisi minacce e
opportunità
Processo di
formulazione
Analisi punti di forza
e di
debolezza
Piano
strategico
Attività di
realizzazione
Impostazione
strategica funzionante
m&m
Continua raccolta ed
elaborazione di
informazioni
sull’ambiente
Attività di concepimento
sviluppo,
sperimentazione e
Apprendimento della
strategica
Flussi informativi
Flussi di input strategici
Flussi input produttivi
verifica di una visone
strategica
Attività di sviluppo
di risorse e
strutture
Attività
di gestione
operativa
m&m
Strategia realizzata
Strategia non realizzata
Strategia emergente
m&m
ambiente
• L’ambiente in cui opera la pubblica amministrazione
• In termini generali e teorici, l’ambiente di un determinato
istituto è costituito dall’insieme delle condizioni e dei
fenomeni esterni allo stesso e non direttamente
governabili da esso, che ne influenzano
significativamente la struttura e la dinamica.[1]
•
.
m&m
Sistema istituzionale
• Gli attori del sistema istituzionale sono riconducibili a tutti i soggetti
che, contestualmente all’istituto pubblico, con rapporti di
collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento di bisogni
specifici, coerenti con la funzione o le funzioni attribuite all’istituto
pubblico stesso.
• I soggetti del sistema istituzionale
• Tra questi possiamo individuare:
• gli altri istituti pubblici;
• gli attori del sistema politico-istituzionale, ovvero i politici eletti a
cariche istituzionali;
• i cittadini;
• le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto
della pubblica amministrazione o, comunque, produttrici di servizi
fungibili.
m&m
Istituzioni
pubbliche
Imprese e
associazioni
erogatrici di
servizi di
interesse
pubblico
Amministrator
i e dirigenti
pubblici
Beneficiari
Sistema
politico
istituzionale
– Gli attori del sistema istituzionale nelle pubbliche amministrazioni.
m&m
•
attori sociali, portatori di attese e
interessi collettivi o particolari, i quali
costituiscono l’ambito da cui emergono le
istanze sociali che contribuiscono a
formare la “domanda” di servizi pubblici.
m&m
Imprese
Cittadini
Banche e istituti
di credito
Amministratori
e
organi di direzione
Associazioni
……
Sindacati
Fig. 5 – Il sistema degli interlocutori sociali (tratto con modifiche da Coda, 1989).
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•
•
•
•
•
•
•
Nelle pubbliche amministrazioni la formula amministrativa concerne
l’armonica configurazione, in coerenza con le politiche generali di ente, dei
seguenti elementi:
la configurazione operativa complessiva del servizio pubblico erogato,
definita come formula gestionale del servizio;
il sistema degli interlocutori istituzionali a cui si rivolge, ovvero la
collocazione del servizio all’interno del sistema istituzionale e politico
esistente;
La formula amministrativa
la struttura aziendale utilizzata, ovvero lo sviluppo del servizio progettato in
coerenza e valorizzando le caratteristiche strutturale dell’ente e le sue
strategie complessive;
il sistema degli interlocutori sociali, ovvero la relazione del servizio rispetto
agli interlocutori sociali non istituzionali, che possono attendere benefici dal
servizio stesso;
il vantaggio sociale, complessivamente perseguito con l’attività e il giudizio
che su di esso forniscono gli interlocutori sociali, con specifico riferimento ai
propri obiettivi.
m&m
Sistema degli
interlocutori
sociali
Sistema degli
Interlocutori
istituzionali
Formula
gestionale del
servizio
struttura
Vantaggio sociale
Fig xx – L’articolazione della formula amministrativa in nell’amministrazione pubblica
m&m
• La pianificazione strategica
dell’amministrazione pubblica individua, su
un orizzonte temporale di medio periodo, i
fini perseguiti dall’amministrazione nel suo
insieme e le modalità con cui si intende
realizzarli in relazione alle condizioni poste
dal suo ambiente di riferimento.
m&m
Riqualificazione dei sistemi di gestione strategica
Occorre passare dalla mera panificazione strategica ad un più sosfisticato
sistema di gestione strategica rinforzato dai sistemi di controllo strategico
Gestione strategica:
consiste nello sviluppo di processi, metodologie e strumenti che consentono sia di individuare i
contenuti di una strategia che le condizioni di sua realizzazione, controllandone gli stati di avanzamento. Nel caso degli enti
locali gli esempi più rilevanti e ben strutturati di gestione strategica sono stati ad oggi quelli degli enti che hanno elaborato
il piano strategico della città.
Pianificazione strategica: è rivolta alla esplicitazione degli obiettivi aziendali che si intendono raggiungere in un
certo periodo di tempo e a predisporre i mezzi per raggiungere tali obiettivi. Poiché è possibile gestire strategicamente
un’azienda anche senza che la strategia sia esplicitata in piani formali, la pianificazione strategica ha una valenza più
formale ed operativa che sostanziale.
Controllo strategico: è un sistema di controllo direzionale che ha lo scopo di mettere in condizioni gli organi di
governo e indirizzo di un’azienda non solo di verificare se la strategia elaborata si sta realizzando, ma principalmente di
decidere se e come modificare la strategia aziendale. Il controllo strategico, pur essendo intimamente legato alla gestione
strategica, ha una sua funzione autonoma che è quella di validare e verificare le strategie, in altri termini di consentire agli
organi di indirizzo di avere una gestione dinamica della strategia.
m&m
Ma cosa dobbiamo intendere
per pianificazione strategica?
• Per comprendere meglio il processo di pianificazione
strategica e la forte valenza informativa dei sistemi di
reporting e controllo strategico, occorre porsi alcuni
importanti interrogativi:
– In quale direzione vogliamo sviluppare le nostre politiche
pubbliche di lungo periodo?
– Con quale criteri dobbiamo scegliere i differenti livelli di
priorità di intervento?
– Che ruolo vogliamo che abbiano i nostri più rilevanti
interlocutori sociali?
– Quale immagine vogliano contribuire a creare relativamente
ai valori che il nostro Paese dovrebbe esprimere?
17
m&m
Pressione
Tributaria
Servizi
all’infanzia
Centri
urbani
a dimensione
umana
Sostegno alla
piccola/
Una città sicura
media impresa
Verde Pubblico
“partecipato”
Attività sportive
e culturali
Facilità di
Attraversamento
della città
Migliore
viabilità
Sanità e
Non profit
Occupazione
qualificata
Università e
dipartimenti
Centri di
servizi
Quartieri
vivibili
Strutture e servizi
per le fasce deboli
Sviluppo centri
di ricerca
Alcune determinanti “critiche” da includere nel proprio percorso strategico:
come affrontare la complessità?E con quali livelli di priorità?
18
m&m
Il processo di pianificazione
strategica nella PA: schema logico
MISURAZIONE
SOGGETTO
ECONOMICO
AZIONE CORRETTIVA
OBIETTIVI
ORGANIZZAZIONE
STRATEGIE
19
ATTUAZIONE
GESTIONE
RISULTATI
RILEVAZIONE
m&m
Riscoprire il valore della strategia…
20
m&m
I processi che concorrono alla
formazione
della strategia della PA
Processi
socio-organizzativi
Processi
cognitivi
Indispensabili ai fini
della qualità dei processi decisionali
Strategia
della PA
Processi
politici
21
Sono molto delicati in quanto
Investono il fattore “risorsa umana”
Difficilmente governabili!
m&m
Le relazioni dinamiche
tra strategia e struttura
STRATEGIA
POLITICA
22
COMPORTAMENTI
ORGANIZZATIVI
m&m
Le relazioni dinamiche
tra strategia e struttura
STRATEGIA
POLITICA
COMPORTAMENTI
ORGANIZZATIVI
sinergie
23
MECCANISMI OPERATIVI
•Pianificazione e controllo strategico
•Programmazione e controllo della gestione
•Sistemi di gestione delle risorse umane
•Sistemi informativi
m&m
Pianificazione strategica come processo
Viene considerato come quell’insieme di “attività direzionali”
mediante le quali:
•Si definiscono gli obiettivi di fondo (o “strategici”) della gestione;
•Si formulano le scelte principali con cui raggiungere gli obiettivi
(“strategie prioritarie”);
•Si determinano conseguentemente i piani di azione (cd. Piani
operativi”) con cui dare attuazione concreta alle strategie.
24
m&m
La strategia: prerequisiti essenziali
• Un approccio culturale da parte degli organi di governo incline
all’analisi delle dinamiche concernenti gli scenari prospettici che
interessano il territorio nazionale;
• Una capacità di ascolto degli stakeholders locali;
• Il superamento dei tradizionali vincoli geografici e temporali;
• La progettazione di adeguati strumenti di pianificazione (Piano
strategico) e controllo strategico per informare gli organi politici
25
Le principali fasi del percorso strategico…
MISSION
DELL’ENTE CENTRALE
m&m
Stakeholders
nazionali e
locali
Valutazione fattibilità!
VISION
CONDIVISA
MODELLO
DI SVILUPPO
Consiglio dei
Ministri
AREE PRIORITARIE
DI INTERVENTO
POLITICHE
STRATEGICHE
Rendicontazione sociale
COMUNICAZIONE
STAKEHOLDERS
26
m&m
Il modello di pianificazione proposto….
27
m&m
Processo, fasi, attori e strumenti della
pianificazione strategica nella PA centrale
S
I
1. Impulso, sensibilizzazione politica e
accordi sociali
O
V
Ambiente esterno
S
2a. Analisi
macro-scenario
-ambiente socio-economico
-previsioni macro indicatori
di contesto
S
Opportunità e
minacce
I
I
3a. Missione e
Valori da
comunicare
(scopi e
stakeholders)
O
V
•I
Inizio processo
•S
Eventuali analisi
degli stakeholders
•O
•V
28
Eventuale
formulazione degli
obiettivi
Eventuale
definizione della
vision
Misurazione e
reporting strategico
Ambiente interno
S
Punti di forza
e di debolezza
4. Istanze S
strategiche
5. Formulazione
Strategie
V
2b. Analisi
processi interni
-politiche attuate
-risultati ottenuti
- risorse disponibili
I
S
S
3b. Mandato
(richieste e
aspettative)
6. PIANO STRATEGICO
7. Valutazione fattibilità delle scelte strategiche
8. ANALISI PIANO DI SVILUPPO
9. Approvazione
piano strategico
I
8a. Revisione del
piano strategico
10. Implementazione
S
S
O
azioni da realizzare
servizi da mantenere
o potenziare
risorse correnti disponibili
investimenti e opere
pubbliche
fonti di finanziamento
disponibilità mezzi
straordinari
vincoli imposti dal Patto
di Stabilità.
O
11. RISULTATI
Misurazione e
reporting strategico
m&m
La progettazione di un piano strategico
• Il processo di pianificazione strategica deve portare alla
delineazione di un piano strategico che l’Amministrazione
dovrà presentare all’inizio del proprio mandato.
• Senza aver definito preventivamente una chiara strategia, il
processo di governo si troverebbe senza un formidabile sistema
di orientamento della propria direzione di marcia….
29
m&m
Piano strategico=guida dei comportamenti
dell’ente lungo l’intero mandato
30
m&m
La diffusione del piano strategico in Italia
• Sono solamente poche decine le realtà, prevalentemente
regionali e locali che hanno finora sperimentato e perfezionato
pratiche “virtuose” di pianificazione strategica
• In diversi paesi europei si è giunti oramai alla quarta edizione
dei Piani strategici (es. Barcellona, Glasgow, Francoforte, ecc.)!
• Ente pioniere in Italia: Comune di Torino (2000)
• Al momento attuale, alcune amministrazioni stanno avviando la
seconda edizione dei rispettivi Piani (Torino, Trento, La Spezia,
Piacenza…)
31
m&m
La diffusione del piano strategico in Italia
• Nel corso degli ultimi due anni si è registrato un sensibile
incremento di enti sensibili alla formalizzazione ed alla
divulgazione dei piani strategici, anche se prevalentemente
concentrato nel settore degli enti locali territoriali.
• Enti che hanno realizzato esperienze significative tuttora in fase
di sviluppo ed aggiornamento: La Spezia, Genova, Sesto
S.Giovanni, Varese, Firenze, Trento, Venezia, Piacenza,
Pesaro, Associazione Copparo, Verona, Jesi, Caltagirone,
Maranello, Pergine, Barletta.
• Rete della città strategiche (www.recs.it): sede ideale dove
confrontarsi sui per percorsi di pianificazione strategica
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m&m
Possibili cause dell’avversione
alla pianificazione strategica
• Stante l’estrema scarsità di percorsi strutturati di pianificazione
strategica vi è da interrogarsi sulle ragioni che sembrano tenere
lontane le amministrazioni dall’implementazione di tali strumenti di
analisi:
– Cultura organizzativa scarsamente orientata a scelte di largo respiro?
– Eccessiva enfasi su decisioni in grado di esplicitare effetti nel breve
periodo?
– Mancanza di una mentalità atta al coinvolgimento a pieno titolo e in via
sistematica degli stakeholders ?
– Timore di potersi sbilanciare in modo eccessivo proponendo una
valutazione preventiva dei risultati attesi durante il proprio mandato?
– Strumenti di misurazione considerati informativamente ridondanti?
33
m&m
Il piano strategico: sede ideale per valutare le
opportunità ed i vincoli allo sviluppo
delle strategie di mandato
SOSTENIBILITA’
FINANZIARIA
VINCOLI
AMBIENTALI
STRATEGIE
DI MANDATO
RILEVANZA
SOCIALE
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SVILUPPO
URBANISTICO
POTENZIALE
m&m
Programma di governo
35
Costituisce il momento cruciale da cui prende avvio
l’intero
processo
di
pianificazione
strategica
dell’Amministrazione centrale
Contiene solitamente una serie di possibili macro-aree di
intervento rispettivamente descritte nelle rispettive finalità
ma soprattutto nelle singole priorità sequenziali.
m&m
Le relazioni mandato-azioni-progetti
1.Quali mete del mandato?
2.Quali azioni?
3. Quali progetti?
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m&m
Dal programma di mandato
al Piano generale di sviluppo
PROGRAMMA
DI MANDATO
PIANO GENERALE
DI SVILUPPO
PIANO
STRATEGICO
-Fabbisogno finanziario e strutturale
per l’espletamento dei servizi
-Margini di finanziamento di servizi con risorse correnti
-Investimenti e opere pubbliche da realizzare
-Disponibilità di mezzi finanziari straordinari
-Valutazione capacità residuale di indebitamento
-Costo delle singole tipologie di copertura finanziaria
-Compatibilità con vincoli del Patto di Stabilità
Revisione ed aggiornamento del piano
37
m&m
Il trade-off tra scelte strategiche e fabbisogno di
programmazione: il caso degli enti locali
RELAZIONE PREVISIONALE/PROG
PROGRAMMA
DI MANDATO
PROGRAMMI
PROGETTI
PROGR. TRIENNALE OPERE PUB
PIANO
STRATEGICO
PIANO
GENERALE
DI SVILUPPO
TIPOLOGIE
OPERE PUBB
FONTI
FINANZIARIE
BILANCIO PLURIENNALE
Revisione ed aggiornamento del piano
38
ENTRATE
…………..
…………..
SPESE
…………..
…………..
m&m
Dalla programmazione al budgetting
• Il budget consiste nella redazione di programmi di gestione
relativi al successivo esercizio, vale a dire l’insieme delle scelte
e di modalità di attuazione decise dalla direzione dell’ente sia
relativamente alla gestione operativa che alla gestione
finanziaria e patrimoniale, al fine di dare attuazione concreta ai
piani strategici
• Il budget è altresì un vero e proprio strumento di guida del
management dell’ente, impegnando determinati soggetti verso
obiettivi prestabiliti, responsabilizzandoli altresì sui risultati.
39
m&m
Definizione e valenza informativa del budget
• Il budget è un programma di gestione aziendale, tradotto in
termini economico-finanziari, che guida e responsabilizza i
manager pubblici verso obiettivi di breve periodo, definiti
nell’ambito di un piano strategico di lungo respiro.
• Il budget rappresenta pertanto un modello di comportamento
per il successivo esercizio, che si propone di minimizzare uno
dei rischi più frequenti nella gestione di un qualunque tipo di
azienda: navigare a vista, senza aver tracciato in anticipo la
rotta da seguire, affidandosi all’intuito di managers e confidando
sulla buona sorte.
40
m&m
Scopi del sistema budgetario
• Simulare le conseguenze economico-finanziarie conseguenti a date
ipotesi di gestione
• Guidare il management nel corso dell’anno oggetto di
programmazione ad operare in conformità agli obiettivi prestabiliti
• Valutare e responsabilizzare sui risultati conseguiti, rispetto ai quali
il budget rappresenta una sorte di costante punto di riferimento
41
m&m
Scopi del sistema budgetario
• Coordinare i responsabili delle varie articolazioni organizzative
(dipartimenti, aree, settori, servizi, ecc) nelle loro scelte
• Motivare i manager attraverso il meccanismo della gestione per
obiettivi
• Educare, vale a dire formare il management alle logiche della
gestione programmata
42
m&m
