Gli enti pubblici

GLI ENTI PUBBLICI
Prof. Avv. Francesco de Leonardis
Inquadramento manualistico
• Scoca, 2011, cap. 2: le amministrazioni come operatori
•
•
•
•
•
•
•
giuridici
- ente
-organo
Scoca, 2011, cap. 3: strutture organizzative
-organi collegiali
-funzionario di fatto
Scoca, 2011, cap.5: organizzazione amministrativa
-enti pubblici
LA SOGGETTIVITÀ
• Per poter compiere atti giuridici rilevanti occorre
essere riconosciuti dall’ordinamento come soggetti
ossia come centri d’imputazione
• Capacità giuridica: idoneità ad essere titolare di
posizioni giuridiche soggettive (diritti, aspettative,
doveri, obbligazioni etc.) (Art. 1 c.c.: si acquista al
momento della nascita)
• Riconoscimento e non attribuzione (art. 2 Cost.)
• Spetta alla legislazione ordinaria stabilire quando
c’è il soggetto (associazioni, fondazioni, comitati,
società, enti di fatto)
• Soggetti senza personalità: associazioni non
riconosciute: sindacati, partiti politici (privati con
rilievo pubblic.)
Il concetto di ente o soggetto giuridico
• Ente/soggetto: centro d’imputazione d’attività
•
•
•
•
giuridica dotato di personalità giuridica (con capacità
giuridica e capacità d’agire)
Pubblico: dovere di curare concretamente l’interesse
generale
Normalmente il soggetto risponde nei cfr.dei terzi e in
questo caso di parla di persona giuridica (centro di
azione e di responsabilità)
Ente pubblico=persona giuridica pubblica
Espansione (inizi 900), contrazione a partire dal 1990
Differenza tra soggetto/ente e persona
giuridica
• La prima nozione (soggetto/ente) fa riferimento
all’imputazione di attivitàfondamentale per il diritto
amministrativo
• La seconda nozione (persona) fa riferimento alla
responsabilità patrimoniale
• Maggior presenza di soggetti non personificati (come i
Ministeri) nell’organizzazione amministrativa perché
l’aspetto patrimoniale resta sullo sfondo
Organo
• Le figure soggettive agiscono attraverso persone fisiche.
Queste ultime imputano ad essa gli atti che
materialmente compiono
• Organo: strumento per l’imputazione di atti e
comportamenti non dotato di personalità giuridica
• Capacità d’agire: attitudine a esercitare diritti e ad
assumere obblighi
EVOLUZIONE DELL’IMPUTAZIONE
• 1° MODELLO (superato): rappresentanza necessaria
•
•
•
•
•
(art. 1388c.c.).L’atto compiuto dal rappresentante
produce direttamente effetto nei cfr. del rappresentanto
Imputazione alla persona giuridica dei soli EFFETTI
L’atto resta del rappresentante anche con riferimento
agli stati viziati della volontà
2° MODELLO (attuale): immedesimazione organica
Imputazione alla persona giuridica sia degli EFFETTI
che dell’ATTO
I vizi che inficiano l’atto sono riferiti alla figura
soggettiva
GLI ORGANI COLLEGIALI
• Quorum strutturale: presenza fisica di un certo numero
di componenti (metà più uno) (es. un organo collegiale
di 10 può validamente agire se ci sono 6 persone). Se
devono esserci tutti il collegio è perfetto
• Quorum funzionale: numero dei presenti che occorre
per esprimere la deliberazione (sempre metà dei
votanti più uno ossia nell’es.precedente 4)
• Ordine del giorno
• Verbalizzazione è strumento di esternazione della
volontà da essa separata
FUNZIONARIO DI FATTO
• Problema del trattamento giuridico degli atti posti in
essere da un soggetto il cui atto di investitura sia nullo
o mancante
• L’applicazione delle regole sulla mancanza dell’atto di
investitura dovrebbe comportarne l’invalidità
conseguenziale
• Però: continuità dell’ex.delle funzioni amm.ve; tutela
della buona fede
• Quindi: atti validi fino a quando l’atto di investitura
non venga annullato
PERSONALITÀ GIURIDICA
• UE: sancita
• Stato: presupposta
• Comuni, Prov., Regioni: art. 114 Cost.
• Altri enti pubblici: la Cost.devolve alla
legislazione ordinaria a) la legge istituisce
singoli enti; b) la legge istituisce categorie di
enti; c) la legge attribuisce ad enti amm.vi il
diritto di costituirne altri (aziende speciali)
• Anche la legge regionale può istituire enti
Definizione di ente pubblico
• Assenza di una definizione di diritto positivo
• 2 punti fermi: personalità giuridica e dovere di curare
concretamente l’interesse generale
• Non configurabilità di enti di fatto nell’organizzazione
amministrativa
• Norme che menzionano enti pubblici o si riferiscono
all’organizzazione pubblica
a) norme costituzionali
• Art. 5: deconcentrazione (unica personalità
giuridica); autarchia/decentramento autarchico
(pluralità di persone giuridiche);
pluricentrismo autonomistico
• Art. 33 ult.comma
• Art. 97 (riserva relativa)
• Art. 95 (riserva assoluta per amm.ne statale;
problema art. 17, comma 4bis l. 400/88) rinvio
ai regolamenti governativi
• Art. 114 ss. (concetto di ente territoriale)
b) norme ordinarie
• Art. 4 l. n. 70/1975 (legge statale e regionale; possibile
anche istituzione con atto amm.vo)
• Artt.113, comma 4; art. 113 bis e 114 dec.leg. 267/2000
(atto amministrativo)
• Art. 1 comma 2 dec.leg. 165/2001
Importanza della qualificazione di un
ente come pubblico o meno
• Applicazione norme sul fallimento
• Applicazione delle normativa sull’azione
• Applicazione della normativa sui contratti
• consistenza poteri dello Stato sull’ente
• Ridimensionamento problema: privatizzazione del
rapporto d’impiego
• Riconoscimento espresso
• Riconoscimento implicito occorre far riferimento ad
alcuni indici
INDICI DI PUBBLICITÀ
• fine perseguito
• Attribuzione di poteri autoritativi (però un ente
dotato di tali poteri potrebbe essere privato
eserc.pubb.funz.; un ente non dotato potrebbe
essere pubblico)
• rapporto di servizio (poteri di vigilanza)
• Sottoposizione ai controlli
• Finanziamento
• atto costitutivo
NECESSITA’ DI VALUTAZIONE
D’INSIEME
• Teoria sincretistica: un elemento da solo non basta ma
insieme con altri è indice
• Necessità di un giudizio di valutazione complessiva
DERIVAZIONE DELLA
PUBBLICITÀ
• Statalismo: rapporto necessario con lo Stato persona
• Pluralismo: anche gli enti territoriali
• Valori della comunità sociale
• Ordinamento generale
Categorie di enti pubblici
• Territoriali: enti esponenziali di un gruppo; a finalità
generali (art. 3 d.lgs. 267/00); compiti determinati (art.
1, comma 1 n. 6 l. 59/97); necessità (art. 114 Cost.);
potere di indirizzo politico amm.vo
• Non territoriali:
• 1) economici;
• 2)non economici
Gli enti pubblici economici
• Definizione di ente pubblico economico
• Vecchi esempi: enti di gestione delle
partecipazioni statali; istituti di credito di
diritto pubblico, ENEL, FS, INA, enti portuali,
Istituto poligrafico e zecca dello Stato, Consorzi
di sviluppo industriale
• Attività regolata dal diritto privato/sottrazione
corte conti
• Organizzazione regolata dal diritto pubblico
Enti non economici
• Università
• Ordini professionali
• Camere di commercio
• Vicenda delle IPAB
• D.lgs. 419/99
TRASFORMAZIONI
DELL’ORGANIZZAZIONE
• 1) Privatizzazioni di enti pubblici non
economici: creazione di enti di diritto privato
aventi carattere istituzionale o associativo;
• 2) Privatizzazioni di enti pubblici economici:
creazione di società di capitali
• 3) Creazione di enti privati ex novo
• Regime misto (no x Corte Cost., 466/93)
• Problema dei cd. organi indiretti (non sono enti
pubblici)
Organismo di diritto pubblico (odp)
• Differenza tra ente pubblico e organismo di diritto
pubblico (carattere generale e speciale).
• Ragione per le quali è nata la definizione di odp: la
tutela del mercato esige di sottoporre alle regole della
concorrenza tutti i grandi operatori
Definizione
• Art. 3 comma 26 d.lgs. 12 aprile 2006, 163; codice dei
contratti pubblici
Analisi della nozione di odp
• I tre elementi necessari:
• 1) Personalità giuridica
• 2) cura interessi generali non aventi carattere
industriale o commerciale
• 3) collegamento con gli enti tradizionali
(presenza alternativa di uno dei seguenti
elementi: a) finanziamento; b) gestione
sottoposta al controllo; c) designazione organi
di amministrazione)
Domande
• Come si definisce un soggetto giuridico o un ente?
• Che differenza c’è tra soggetto-ente e persona
•
•
•
•
•
•
giuridica?
Cos’è un organo?
Quali sono i due modelli fondamentali di imputazione
dell’attività all’organo?
Cos’è e come agisce un organo collegiale?
Cos’è il funzionario di fatto? Che validità hanno i suoi
atti?
Definizione di ente pubblico?
Classificazioni degli enti pubblici?
Domande
• Che differenza c’è tra soggetto e persona giuridica?
• Cos’è un organo?
• In base a quale modello avviene oggi l’imputazione di
•
•
•
•
attività? Come avveniva in passato?
Cosa sono gli organi collegiali? Da quali regole sono
retti?
Cos’è il funzionario di fatto? I suoi atti sono validi?
Definizione di ente pubblico? Quali sono le nn
costituzionali più rilevanti? E quelle ordinarie?
Perché è importante stabilire se un ente è pubblico?
Domande
• Quali sono gli indici da cui si deduce la pubblicità di un
ente? Cos’è la teoria sincretistica?
• Quali sono le categorie fondamentali di enti pubblici?
Esempi di ciascuna di esse?
• Cos’è l’organismo di diritto pubblico? Perché si è
elaborata tale nozione?