edilizia sovvenzionata ed edilizia residenziale sociale. la disciplina

Segnalazioni Novità Normative
EDILIZIA SOVVENZIONATA ED EDILIZIA RESIDENZIALE SOCIALE. LA DISCIPLINA
VIGENTE DOPO IL D.L. 28 MARZO 2014 n. 47
Approvato dall’Area Scientifica – Studi Pubblicistici il 25 febbraio 2015
Sommario: 1. L’Edilizia Residenziale Sociale; 1.1. Premessa; 1.2. Gli alloggi sociali. Requisiti; 2.
Riscatto a termine dell’alloggio sociale (Art. 8 D.L. 28 Marzo 2014 n. 47); 2.1 .La locazione con clausola di
riscatto di alloggi sociali; 2.2. La estensione della disciplina dettata per locazione con clausola di riscatto; 3.
La riqualificazione edilizia ed urbanistica in funzione dell’offerta di alloggi sociali (Art. 10 D.L. 28 Marzo 2014
n. 47); 3.1. Ambito applicativo della norma; 3.2. Gli interventi edilizi ed urbanistici; 3.3. Le funzioni delegate;
4. I Precedenti Normativi; 4.1. dal R.D. 28 aprile 1938 n. 1165 al D.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2; 4.2. dal D.P.R.
17 gennaio 1959 n. 2 alla legge 8 agosto 1977 n. 513; 4.3 La legge 8 agosto 1977 n. 513; 4.4 La legge 24
dicembre 1993 n. 560; 5. Dalla legge 560/1993 al D.L. 28 marzo 2014 n. 47; 5.1. Disciplina regionale; 5.2. Il
Decreto Legge 28 marzo 2014 n. 47; 6. Quesiti ricorrenti in materia di Edilizia Sovvenzionata; 6.1. In caso d
acquisto, da parte di soggetto coniugato in regime di comunione legale dei beni, di alloggio di edilizia
sovvenzionata, detto alloggio cade in comunione?; 6.2. Quali atti rientrano nel divieto di alienazione
previsto per gli alloggi di edilizia sovvenzionata?; 6.3. Qual è la sanzione per il caso di violazione del divieto
di alienazione previsto dalle leggi in materia di edilizia sovvenzionata?; 6.4 Com’è disciplinato il diritto di
prelazione nell’ambito dell’edilizia sovvenzionata?; 6.5. Quid iuris nel caso di morte dell'acquirente prima
del decorso del termine di durata del divieto di alienazione?; 6.6. Quid iuris nel caso di erronea
determinazione del prezzo di cessione?; 6.7. Nel caso in cui un alloggio già acquisito a sensi della legge
560/1993 costituisca oggetto di una procedura esecutiva, l'aggiudicatario può vendere liberamente tale
alloggio? (anche se non sono decorsi 10 anni dall'acquisto da parte dell'esecutato o decorso tale termine a
prescindere dal diritto di prelazione spettante all'azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica)?;
6.8. Gli atti di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica debbono contenere, a pena di nullità, le
menzioni urbanistiche?
1. L’Edilizia Residenziale Sociale
1.1. Premessa
Scopo degli interventi pubblici nel settore dell'edilizia residenziale è quello di assicurare
soprattutto ai ceti meno abbienti, il bene casa.
Tale scopo viene raggiunto mediante la acquisizione, la costruzione o il recupero degli alloggi
e la loro successiva assegnazione ai soggetti aventi i requisiti richiesti, assegnazione che può
avvenire:
- o in locazione semplice a canoni di favore, con la conseguenza che l’operatore
(normalmente un ente pubblico) mantiene la proprietà dell'alloggio
- o mediante la definitiva cessione in proprietà a prezzi di favore, nello spirito del disposto
dell'art. 47 della Costituzione secondo il quale "la Repubblica favorisce l'accesso del risparmio
popolare alla proprietà dell'abitazione";
- o mediante la locazione con patto di futura vendita o con patto di riscatto, negozio misto
costituito da due rapporti distinti: una vera e propria locazione da un lato ed una promessa di
vendita (con riconoscimento al conduttore della facoltà di riscatto) dall'altro.
Al riguardo si parla anche di edilizia sovvenzionata, per distinguere tali interventi (relativi ad
alloggi acquisiti, costruiti o recuperati con il contributo o la sovvenzione dello Stato o di altri Enti
Pubblici, al fine di soddisfare i bisogni soprattutto dei ceti meno abbienti) dagli altri interventi di
edilizia residenziale pubblica, relativi, invece, agli alloggi realizzati in forza di una collaborazione tra
Amministrazione Pubblica e privati, sancita in una convenzione dalla quale deriva una serie
reciproca di diritti e doveri (la cd. edilizia convenzionata) ovvero agli alloggi realizzati da privati
usufruendo di interventi creditizi di particolare favore e di contributi dell'Amministrazione
Pubblica (la cd. edilizia agevolata).
Negli ultimi tempi si è venuto delineando anche un nuovo ambito riconducibile al più ampio
fenomeno dell’Edilizia sovvenzionata, ma dotato di una sua autonomia e rilevanza, presentando
caratteristiche del tutto peculiari. Trattasi della cd. “Edilizia residenziale sociale” che ha ottenuto,
recentemente, due significativi riconoscimenti legislativi proprio con il D.L. 28 marzo 2014, n. 47,
convertito con legge 23 maggio 2014, n. 80, negli articoli 8 e 10 (1).
Sia l’art. 8 che l’art. 10 del D.L. 47/2014 riguardano, infatti, sia pur per finalità diverse, gli
alloggi sociali, tali dovendosi considerare le unità immobiliari adibite ad uso residenziale,
realizzate o recuperate da soggetti pubblici o privati, da concedere in locazione, destinate a
svolgere la funzione, di interesse generale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei
familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi alle condizioni di
mercato; la definizione, nei termini suddetti, è pressoché identica sia nell’art. 8, D.L. 47/2014, che
rinvia sul punto al decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, adottato in attuazione
dell’art. 5, legge 8 febbraio 2007, n. 9, che nell’art. 10, D.L. 47/2014, anche se, poi, ciascuna delle
disposizioni suddette, in relazione alle finalità perseguite, compie, a tal riguardo, delle opportune
integrazioni e puntualizzazioni (vedi in appresso sub § 1.2)
Queste, in particolare, le diverse finalità cui tendono le surrichiamate disposizioni normative:
- l’art. 8, D.L. 47/2014 si ripropone di incentivare l’immissione nel mercato di “alloggi
sociali”, riconoscendo agli operatori del settore, sia pubblici che privati, la possibilità di ricorrere
allo strumento dello locazione con patto di riscatto e di fruire, al contempo, di interessanti
agevolazioni di carattere fiscale;
- l’art. 10, D.L. 47/2014 si ripropone di incentivare l’immissione nel mercato di “alloggi
sociali” attraverso interventi di riqualificazione urbanistica ed edilizia, in Comuni ad alta tensione
abitativa, interventi che non comportino consumo di nuovo suolo e che favoriscano il risparmio
energetico.
Rispetto al settore tradizionale dell’”Edilizia sovvenzionata”, l’ambito della “Edilizia
residenziale sociale” si caratterizza per il carattere spiccatamente “sociale” degli alloggi che ne
sono oggetto (essendo destinati alla riduzione del disagio abitativo di individui e nuclei familiari
svantaggiati) e per la circostanza che detti alloggi possono essere realizzati o recuperati anche da
operatori privati (e non esclusivamente da operatori pubblici) per essere destinati,
tendenzialmente alla locazione (senza, peraltro, escludere la possibilità di una loro cessione in
proprietà).
1.2. Gli alloggi sociali. Requisiti
Come sopra ricordato (§ 1.1.) sono definiti “alloggi sociali” le unità immobiliare adibite ad
uso residenziale, realizzate o recuperate da soggetti pubblici o privati, da concedere in locazione,
destinate a svolgere la funzione, di interesse generale, di ridurre il disagio abitativo di individui e
nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi alle
condizioni di mercato, anche se poi le singole disposizioni di legge che agli alloggi sociali fanno
riferimento operano, in relazione alle finalità perseguite, autonome e diverse specificazioni e
precisazioni.
In particolare:
i) per l’art. 1, Decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, adottato in attuazione
dell’art. 5, legge 8 febbraio 2007, n. 9, espressamente richiamato dall’art. 8, D.L. 47/2014,
rientrano nella definizione di “alloggi sociali” gli alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici
e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche quali esenzioni fiscali, assegnazione di
aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico, e che a fronte della fruizione
di tali agevolazioni vengano destinati, in via prioritaria, alla locazione temporanea per almeno
otto anni. Non è peraltro escluso il trasferimento in proprietà di tali alloggi “perseguendo
l'integrazione di diverse fasce sociali e concorrendo al miglioramento delle condizioni di vita dei
destinatari”.
L'”alloggio sociale”, in quanto servizio di interesse economico generale, costituisce standard
urbanistico aggiuntivo, da assicurare mediante cessione gratuita di aree o di alloggi, sulla base e
con le modalità stabilite dalle normative regionali. Per il decreto in questione, pertanto, un ruolo
essenziale, per la disciplina degli alloggi sociali, compete alle Regioni, alle quali, in particolare
spetta:
- con riguardo agli alloggi da destinare alla locazione (finalità primaria): fissare i requisiti per
l'accesso e la permanenza nell'“alloggio sociale” e definire Il canone di locazione di tali alloggi
(l'ammontare dei canoni di affitto percepiti dagli operatori deve comunque coprire i costi fiscali, di
gestione e di manutenzione ordinaria del patrimonio tenuto conto, altresì, della funzione sociale
dell'alloggio);
- con riguardo agli alloggi da destinare alla vendita (finalità residuale): fissare i requisiti per
l'accesso alla proprietà e stabilire modalità, criteri per la determinazione del prezzo di vendita, per
il trasferimento dei benefici agli acquirenti, anche successivi al primo, tenuto conto dei diversi
sussidi accordati per l'acquisto, la costruzione o il recupero.
Operatori del settore sono o operatori istituzionali, ossia operatori pubblici deputati ad agire
nel settore dell’edilizia sociale ovvero operatori pubblici e privati, selezionati mediante
procedimento di evidenza pubblica, per la realizzazione degli “alloggi sociali”. A detti operatori, a
fronte dei servizi erogati, spetta, giusta quanto prescritto dall’art. 2, co. 4, Decreto Ministeriale
suddetto, una “compensazione” costituita dal canone di locazione e dalle eventuali diverse misure
stabilite dallo Stato, dalle regioni e province autonome e dagli enti locali. Tale compensazione non
può eccedere quanto necessario per coprire i costi derivanti dagli adempimenti degli obblighi del
servizio nonché un eventuale ragionevole utile.
L'”alloggio sociale” deve essere adeguato, salubre, sicuro e costruito o recuperato nel
rispetto delle caratteristiche tecnico-costruttive previste dalla vigente normativa in materia di
edilizia residenziale pubblica (ad esempio superficie massima delle abitazioni non superiore a mq.
95 e superficie massima delle autorimesse non superiore a mq. 18). Nel caso di servizio di edilizia
sociale in locazione si considera adeguato un alloggio con un numero di vani abitabili
tendenzialmente non inferiore ai componenti del nucleo familiare - e comunque non superiore a
cinque - oltre ai vani accessori quali bagno e cucina. L'”alloggio sociale” deve essere costruito
secondo principi di sostenibilità ambientale e di risparmio energetico, utilizzando, ove possibile,
fonti energetiche alternative.
- per l’art. 10, D.L. 47/2014 sono “alloggi sociali” oltre alle abitazioni da concedere in
locazione, per ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in
grado di accedere alla locazione di alloggi alle condizioni di mercato, anche:
- le abitazioni da concedere in locazione alle donne ospiti dei centri antiviolenza e delle case
rifugio (ossia ospiti di quelle strutture che, operando in maniera integrata con la rete dei servizi
socio-sanitari e assistenziali territoriali, assicurano protezione alle persone che subiscono violenza;
art. 5bis D.L. 14 agosto 2013 n. 93, convertito con Legge 15 ottobre 2013 n. 119);
- le unità abitative destinate all'edilizia universitaria convenzionata
- le unità abitative destinate alla locazione, con vincolo di destinazione d'uso, comunque non
inferiore a quindici anni
- le unità abitative destinate alla locazione con patto di futura vendita o assegnazione, per un
periodo non inferiore ad otto anni.
La durata minima del vincolo di destinazione alla locazione, pertanto, varia a seconda che si
tratti di unità destinate alla locazione “semplice” (quindici anni) o alla locazione con patto di futura
vendita o assegnazione (otto anni).
La norma in commento (art. 10, comma 3), peraltro, non è ben formulata ed in particolare
non è chiaro se il vincolo d’uso della durata di quindici anni, per le unità in locazione semplice, sia
riferito proprio alla durata della locazione ovvero alla destinazione delle unità a edilizia
universitaria convenzionata (che quindi non costituirebbe una categoria di alloggi sociali a sé
stante, come, invece, sopra prospettato). E’ preferibile la soluzione proposta che trova puntuale
riscontro nella successiva disposizione dell’art. 10, comma 6, laddove si dispone che spetta alle
Regioni definire “la durata del vincolo di destinazione d'uso, ferma restando la durata minima di
quindici anni per gli alloggi concessi in locazione e di otto anni per gli alloggi concessi in locazione
con patto di futura vendita o con patto di riscatto”.
Le aree o gli immobili da destinare ad alloggio sociale non si computano ai fini delle quantità
minime inderogabili di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi (cd. “standards urbanistici”).
2. Riscatto a termine dell’alloggio sociale (Art. 8 D.L. 28 Marzo 2014 n. 47)
2.1. La locazione con clausola di riscatto di alloggi sociali.
L’art. 8, D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito con legge 23 maggio 2014, n. 80 (rubricato
“riscatto a termine dell’alloggio sociale”), ripropone, dopo quasi mezzo secolo, la figura del
contratto di locazione con clausola di riscatto, riconoscendo quindi la possibilità per il conduttore
di acquistare la proprietà di alloggi di edilizia sovvenzionata, ossia di alloggi prioritariamente
destinati alla locazione.
La nuova disposizione non concerne qualsiasi alloggio di edilizia sovvenzionata, ma solo
quegli alloggi che possano definirsi “alloggi sociali” ai sensi del decreto del Ministro delle
infrastrutture 22 aprile 2008 adottato in attuazione dell’art. 5, legge 8 febbraio 2007, n. 9 (vedi
supra sub § 1.2.)
Come sopra precisato gli “alloggi sociali” si caratterizzano per la circostanza che per la loro
costruzione o per il loro recupero l’operatore (pubblico o privato) può fruire di contributi o
agevolazioni pubbliche, a condizione, peraltro, di destinare gli alloggi così realizzati, in primis, alla
locazione, con durata non inferiore a otto anni.
Le convenzioni con le quali, a fronte del riconoscimento di tali agevolazioni, vengono
disciplinate le modalità di locazione degli “alloggi sociali”, possono ora stabilire che il contratto di
locazione possa prevedere la possibilità del riscatto dell’alloggio e le relative condizione
economiche, e ciò giusta quanto disposto dall’art. 8, co. 1, D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito
con legge 23 maggio 2014, n. 80.
La clausola di riscatto, peraltro, deve attenersi ai seguenti principi:
i) il riscatto non può essere esercitato prima di sette anni dall’inizio di locazione; il diritto di
riscatto potrà essere esercitato durante la vigenza del rapporto di locazione e fintantoché sia in
corso tale rapporto, purchè siano già passati sette anni dall’inizio della locazione.
Si ritiene la disposizione in commento non derogabile, in quanto, come ogni altra norma in
materia di edilizia residenziale pubblica, va considerata norma di carattere imperativo, in quanto
volta a tutelare interessi di carattere generale.
ii) il riscatto può essere esercitato solo da conduttori privi di altra abitazione di proprietà
adeguata alle esigenze del nucleo familiare; la possidenza di altra abitazione non costituisce
causa imprescindibile di esclusione del diritto di riscatto. Solo se il conduttore ha in proprietà altra
abitazione adeguata al proprio nucleo familiare non potrà esercitare il riscatto. Se, invece,
dimostra che l’alloggio di proprietà non è adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare
potrà, comunque, esercitare il diritto di riscatto.
La norma non dice a chi spetti valutare l’adeguatezza dell’alloggio eventualmente già
posseduto. Si ritiene che tale valutazione competa all’operatore, proprietario dell’”alloggio
sociale” concesso in locazione al riscattante, sulla base della documentazione e delle informazioni
che dovranno essere fornite dal riscattante medesimo. Sicuramente non è compito del Notaio,
chiamato a ricevere un atto di trasferimento della proprietà a seguito dell’esercizio del riscatto,
procedere all’accertamento dei requisiti soggettivi dell’acquirente, trattandosi di compito
demandato all’operatore, proprietario dell’”alloggio sociale”, secondo la procedura fissata dalla
legge (2).
Da segnalare, a riguardo, che secondo la giurisprudenza amministrativa
(3),
nel caso di
riscatto di alloggio già concesso in locazione l’unico requisito da verificare è quello della qualità di
assegnatario in locazione. A sua volta la Cassazione
(4)
ha ritenuto che non sia compito
dell’assegnatario riscattante dimostrare di avere i requisiti per l’acquisto in proprietà, ma caso mai
dell’ente proprietario dimostrare la loro insussistenza (potendo, peraltro, la stessa, ai fini di detta
verifica, chiedere all’assegnatario informazioni e documentazione al riguardo).
Nel caso il riscatto venga esercitato da un conduttore che si trovi in regime di comunione
legale dei beni con il proprio coniuge, l’”alloggio sociale” cade in comunione. Dottrina e
giurisprudenza prevalenti aderiscono alla tesi dell’acquisto in regime di comunione legale dei beni
anche dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica (per un approfondimento della tematica vedi in
appresso sub § 6.1). Con riguardo specifico alla fattispecie in commento (locazione con patto di
riscatto), in giurisprudenza (5) si è ammessa la caduta in comunione legale dell’alloggio oggetto di
locazione con patto di futura vendita stipulata prima della celebrazione del matrimonio, quando il
contratto di cessione della proprietà sia stato, invece, stipulato dopo la celebrazione del
matrimonio.
iii) chi esercita il riscatto non può rivendere l’immobile prima dello scadere dei cinque anni.
In pratica il legislatore esige che chiunque abbia ricevuto un “alloggio sociale” in locazione con
patto di riscatto, prima di poterlo rivendere lo debba fruire per almeno dodici anni (sette anni
minimo a titolo di locazione e cinque anni post riscatto). Tale disposizione risponde ad esigenze di
interesse generale ossia evitare forme di speculazione con riguardo ad alloggi che per definizione
sono chiamarti a svolgere “la funzione, di interesse generale, di ridurre il disagio abitativo di
individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi
nel libero mercato”. Si tratta di una disposizione ricorrente, ogni qualvolta venga consentita la
cessione in proprietà di alloggi di edilizia residenziale pubblica (vedasi in appresso sub § 6.2).
L’alloggio riscattato non potrà essere venduto se non dopo il decorso di cinque anni dalla
data di acquisto nell’esercizio del diritto di riscatto. La norma non dice, peraltro, quale sanzione sia
applicabile nel caso di violazione di tale prescrizione. Tuttavia alla norma in questione, in quanto
volta a perseguire un interesse di carattere generale, come sopra ricordato, deve riconoscersi
carattere di norma imperativa (al pari di ogni altra norma in materia di edilizia residenziale
pubblica). Conseguentemente un eventuale contratto di vendita, avente per oggetto un “alloggio
sociale” riscattato, posto in essere prima del decorso dei cinque anni dal riscatto, deve
considerarsi nullo, per contrarietà a norma imperativa (art. 1418, co. 1, c.c.).
La norma stabilisce il divieto di “rivendita” nei cinque anni dal riscatto. Pertanto deve
ritenersi che il divieto operi nel caso di vendita o di stipula di qualsiasi altro atto a titolo oneroso
che al pari della vendita possa dar luogo a forme di speculazione (non ammesse dall’ordinamento
in materia di edilizia residenziale pubblica). E non per nulla nella norma in questione si parla di
“rivendita” (che evoca una finalità “speculativa”) e non di “alienazione” (che comprende qualsiasi
atto di dismissione). Quindi nei cinque anni dalla vendita non potranno essere stipulati, a titolo
esemplificativo, atti di compravendita, di permuta, di datio in solutum, di conferimento in società,
di costituzione di rendita. Si ritiene non ricadano nell’ambito del divieto in questione, invece, gli
atti di liberalità e gli atti comunque a titolo gratuito, che, non prevedendo corrispettivo per la
cessione, non possono dar luogo a forme non ammesse di speculazione. Pertanto, una volta
riscattato l’”alloggio sociale”, sarà possibile stipulare un atto di donazione. Da segnalare che, in
passato, le varie leggi in tema di edilizia sovvenzionata che si sono succedute nel tempo hanno
sempre previsto il “divieto di alienazione”, cosicché tale divieto è sempre stato interpretato, dalla
migliore dottrina, nel senso di divieto di qualsiasi atto di trasferimento, sia a titolo oneroso che a
titolo gratuito (vedi infra sub § 6.2). Con la norma in commento, invece, si utilizza la diversa
espressione di divieto di “rivendita” e tale scelta del legislatore non può essere casuale e conferma
la diversa interpretazione che si impone ora con riguardo a detta norma.
Si ritiene che il divieto di rivendita, nei termini sopra delineati, continui, invece, ad operare
nei confronti degli eredi del conduttore/riscattante, che sia deceduto prima del decorso dei cinque
anni dall’esercizio di riscatto; anche in passato, con riguardo ai divieti temporanei di alienazione
previsti dalle varie leggi succedutesi nel tempo in materia di edilizia sovvenzionata (ad es. legge 8
agosto 1977 n. 513, legge 24 dicembre 1993 n. 560), la migliore dottrina ha avuto modi di
precisare che in caso di decesso dell’acquirente, nella vigenza del divieto di alienazione, a tale
divieto siano assoggettati anche i suoi eredi, subentrando gli stessi nella medesima posizione
giuridica del de cujus e quindi in tutti i diritti ed in tutti gli obblighi che al de cujus spettavano in
ordine ai beni caduti in successione (vedasi in appresso sub § 6.5).
Si ritiene che anche il donatario o il cessionario a titolo gratuito subentri nel divieto di
rivendita, qualora non siano ancora decorsi cinque anni dal riscatto. Questa soluzione si impone
per ragioni di coerenza sistematica ed al fine di evitare facili elusioni del divieto: infatti una volta
ammessa la possibilità (esclusa nel passato) di procedere, anche prima del decorso dei cinque anni
dal riscatto, ad una donazione o ad una cessione a titolo gratuito, sarebbe sin troppo facile
aggirare il divieto di rivendita procedendo prima ad una donazione o ad una cessione a titolo
gratuito e poi ad una cessione a titolo oneroso dal donatario o dal cessionario al terzo interessato
all’acquisto.
La norma nulla dice in ordine alle modalità di esercizio del riscatto. Deve escludersi che sia
sufficiente un atto unilaterale recettizio, posto in essere dal solo conduttore (decorsi almeno sette
anni dall’inizio della locazione). Riteniamo sia comunque necessario un vero e proprio contratto di
vendita, posto in essere tra locatore e conduttore, in quanto deve essere consentito
all’operatore/locatore di verificare la sussistenza di tutte le condizioni richieste dalla legge per
poter procedere al trasferimento in proprietà dell’”alloggio sociale” già concesso in locazione.
Conferma della necessità di un contratto si ricava anche dall’art. 8, co. 4, D.L. 47/2014, laddove si
precisa che con decreto ministeriale saranno “disciplinate le clausole standard dei contratti .... di
futuro riscatto”.
Quid iuris se il conduttore muore prima dell’esercizio del diritto di riscatto?
Al riguardo bisogna distinguere a seconda che:
- il conduttore non abbia ancora dichiarato la propria volontà di esercitare il riscatto (ad
esempio perché non sono ancora decorsi sette anni dall’inizio della locazione): in questo caso gli
eredi legittimi o testamentari che subentrano nel contratto di locazione (se ed in quanto in
possesso dei requisiti a tal fine richiesti) acquisiscono tutti i diritti e doveri facenti capo al de cuius,
compreso il diritto a esercitare il riscatto (sempreché siano decorsi i sette anni dall’inizio della
locazione in capo al de cuius); se nessuno degli eredi ha i requisiti per subentrare nel contratto di
locazione, il rapporto a suo tempo instaurato dal de cuius si estingue, e con esso anche il diritto di
riscatto;
- il conduttore abbia già presentato la domanda di riscatto, manifestando la propria volontà
di acquistare l’alloggio (essendo già decorsi sette anni dall’inizio della locazione) ma non abbia
ancora stipulato l’atto formale di trasferimento della proprietà dell’alloggio: si ritiene che in
questo caso torni applicabile la disposizione dell’art. 2, co. 3, legge 2 aprile 2001, n. 136, che
stabilisce che “tutte le disposizioni di legge che prevedono la facoltà di riscatto di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, si interpretano nel senso che, in caso di decesso del soggetto avente titolo al
riscatto che abbia presentato la domanda nei termini prescritti, l’Amministrazione ha comunque
l’obbligo di provvedere nei confronti degli eredi, disponendo la cessione dell’alloggio,
indipendentemente dalla conferma della domanda stessa”. Da segnalare come la norma in
questione faccia riferimento agli “eredi” in generale, senza porre condizione alcuna (non richiede
ad esempio che si tratti di eredi conviventi con il de cuius, ovvero di eredi in possesso dei requisiti
per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, ecc.). In questo caso, pertanto, gli
eredi, a prescindere dalla circostanza che abbiano o meno i requisiti per l’assegnazione di alloggi di
edilizia residenziale pubblica ovvero per subentrare nel rapporto di locazione (che comunque era
destinato ad estinguersi per effetto dell’esercizio del riscatto), avrebbero, comunque, il diritto di
vedersi trasferita la proprietà dell’alloggio in luogo del defunto riscattante.
Ovviamente se il conduttore muore dopo aver stipulato l’atto di trasferimento della
proprietà in attuazione del diritto di riscatto, l’alloggio (entrato definitivamente nel suo
patrimonio) si devolverà a favore dei suoi eredi, legittimi o testamentari (anche in questo caso, ed,
anzi, a maggior ragione in questo caso, a prescindere dalla circostanza che abbiano o meno i
requisiti per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica), posto che il divieto
quinquennale di ritrasferimento riguarda solo gli atti a titolo oneroso e non anche i trasferimenti
mortis causa (ai quali è estranea, per definizione, qualsiasi finalità speculativa).
Agli operatori che stipulino contratti di locazione di “alloggi sociali” con clausola di riscatto,
alle condizioni poste dalla norma in commento, sono riconosciuti particolari vantaggi di carattere
fiscale:
- durante tutta la vigenza del rapporto di locazione, sino alla data del riscatto, il conduttore
può imputare parte dei corrispettivi pagati al locatore in conto del prezzo di acquisto futuro
dell'alloggio e per altra parte in conto canone di locazione; tuttavia, in capo al locatore, ai fini delle
imposte sui redditi e dell’IRAP, i corrispettivi si considerano, comunque, per l’intero loro importo,
canoni di locazione, anche se imputati in parte dal conduttore in conto del prezzo di acquisto
futuro dell'alloggio;
- sino all'eventuale riscatto dell’”alloggio sociale” da parte del conduttore e, comunque, per
un periodo non superiore a dieci anni dalla data di ultimazione dei lavori di nuova costruzione o di
realizzazione mediante interventi di manutenzione straordinaria o di recupero su un fabbricato
preesistente di un “alloggio sociale” (qualora il riscatto venga posto in essere dopo il decorso di
dieci anni), i redditi derivanti dalla locazione dei medesimi alloggi sociali non concorrono alla
formazione del reddito d'impresa ai fini delle imposte sui redditi e alla formazione del valore della
produzione netta ai fini dell’IRAP, nella misura del 40 per cento (tale misura, peraltro, è
subordinata all'autorizzazione della Commissione europea, richiesta a cura del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti);
- ai fini delle imposte sui redditi e dell’IRAP, i corrispettivi delle cessioni degli alloggi di
edilizia sociale si considerano conseguiti alla data dell'eventuale esercizio del diritto di riscatto
dell'unità immobiliare da parte del conduttore e le imposte correlate alle somme percepite in
conto del prezzo di acquisto futuro dell'alloggio nel periodo di durata del contratto di locazione
costituiscono un credito d'imposta.
La norma in commento prevede, poi, che con apposito decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, saranno disciplinate:
- le clausole standard dei contratti locativi,
- le clausole standard dei contratti di futuro riscatto,
- le tempistiche,
- gli altri aspetti ritenuti rilevanti nel rapporto,
- le modalità di determinazione e di fruizione del credito d'imposta.
La nuova disciplina in materia di clausole di riscatto di “alloggi sociali” potrà trovare
applicazione con riguardo ai contratti di locazione stipulati:
i) successivamente alla data di entrata in vigore del D.L. 47/2014 (ossia successivamente al
28 maggio 2014)
ii) successivamente alla stipula delle apposite convenzioni che disciplinano le modalità di
locazione degli “alloggi sociali”;
iii) successivamente all’emanazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, chiamato a disciplinare le clausole standard dei contratti locativi e di futuro riscatto, le
tempistiche, gli altri aspetti ritenuti rilevanti nel rapporto nonché le modalità di determinazione e
di fruizione del credito d'imposta.
Pertanto non potranno essere stipulati contratti di locazione con clausola di riscatto se non
dopo che si siano verificate le condizioni di cui sub ii) e sub iii).
2.2. La estensione della disciplina dettata per la locazione con clausola di riscatto
L’art. 23, co. 7, D.L. 12 settembre 2014 n. 133 ha sancito l’estensione della disciplina dettata
per la locazione con clausola di riscatto, dettata dall’art. 8, D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito
con legge 23 maggio 2014, n. 80, e quale sopra illustrata, anche ai seguenti contratti, se stipulati
dopo l’entrata in vigore del suddetto decreto (ossia dopo il 13 settembre 2014) (6):
- la locazione con clausola di trasferimento della proprietà vincolante per ambedue le parti
- la vendita con riserva di proprietà
e ciò, peraltro, subordinatamente al positivo perfezionamento del procedimento di
autorizzazione della Commissione Europea. (7)
Si ritiene che l’estensione della particolare disciplina dettata per la locazione con clausola di
riscatto alle nuove fattispecie sia subordinata alle medesime condizioni previste per la suddetta
locazione con clausola di riscatto dall’art. 8, co. 1, suddetto D.L. 47/2014. Conseguentemente:
i) la disciplina dettata dall’art. 8, commi da 2 a 5, D.L. 47/2014, sarà applicabile anche alla
locazione con clausola di trasferimento della proprietà vincolante per ambedue le parti (si tratterà,
al riguardo, di un contratto di locazione collegato ad un vero e proprio contratto preliminare di
compravendita vincolante per entrambe le parti) a condizione che:
- oggetto della locazione e del preliminare collegato sia un alloggio sociale
- la durata del rapporto di locazione non sia inferiore a sette anni (pertanto, nel preliminare
collegato, il termine convenuto per la stipula dell’atto definitivo di compravendita non potrà
essere anteriore al decorso dei sette anni dall’inizio del rapporto di locazione);
- il contratto definitivo di compravendita, in esecuzione del preliminare collegato alla
locazione, sia stipulato da conduttore che risulti essere privo di altra abitazione di proprietà,
adeguata alle esigenze del nucleo familiare.
Il conduttore/acquirente, inoltre, non potrà rivendere l’immobile prima che siano decorsi
cinque anni dalla stipula del contratto definitivo di compravendita, posto in essere in esecuzione
del preliminare collegato alla locazione.
ii) la disciplina dettata dall’art. 8, commi da 2 a 5, D.L. 47/2014 sarà applicabile anche alla
vendita con riserva di proprietà, a condizione che:
- oggetto della vendita rateale sia un alloggio sociale
- la durata della rateizzazione del prezzo (e della riserva di proprietà in capo al soggetto
alienante) non sia inferiore a sette anni (pertanto, solo dopo il decorso dei sette anni, con il
pagamento dell’ultima rata, si determinerà l’effetto traslativo dell’immobile);
- il contratto di vendita, con riserva di proprietà, sia stipulato con soggetto che risulti essere
privo di altra abitazione di proprietà, adeguata alle esigenze del nucleo familiare.
L’acquirente, inoltre, non potrà rivendere l’immobile prima che siano decorsi cinque anni dal
pagamento dell’ultima rata del prezzo e quindi dal verificarsi dell’effetto traslativo dell’immobile.
3. La Riqualificazione Edilizia ed Urbanistica in funzione dell’offerta di Alloggi Sociali (art.
10 D.L. 28 marzo 2014 n. 47)
3.1. Ambito applicativo della norma
Il D.L. 28 marzo 2014, n. 47 al suo art. 10, detta una specifica disciplina volta ad incentivare
l’immissione nel mercato di “alloggi sociali” attraverso interventi di riqualificazione urbanistica ed
edilizia, in Comuni ad alta tensione abitativa, interventi che non comportino consumo di nuovo
suolo e che favoriscano il risparmio energetico.
Detta disciplina riguarda:
- alloggi sociali da recuperare e/o ristrutturare e da destinare alla locazione (per la
definizione di alloggi sociali rilevanti ai fini della disposizione in commento vedi supra sub § 1.2);
- il patrimonio edilizio esistente nei comuni ad alta tensione abitativa di cui alla delibera
CIPE n. 87/03 del 13 novembre 2003, ivi compresi gli immobili non ultimati e gli interventi non
ancora avviati, purchè provvisti di titoli abilitativi già rilasciati ovvero regolati da convenzioni
urbanistiche già stipulate entro la data di entrata in vigore del suddetto D.L. 47/2014; la disciplina
in commento, pertanto, non si applica su tutto il territorio nazionale, ma solo nei comuni ad alta
tensione abitativa.
3.2. Gli interventi edilizi ed urbanistici
Ai fini della disciplina in commento sono ammessi interventi (che comunque non possono
mai riguardare edifici abusivi o edifici siti in aree ad inedificabilità assoluta) di:
a)
ristrutturazione
edilizia,
restauro
o
risanamento
conservativo,
manutenzione
straordinaria, rafforzamento locale, miglioramento o adeguamento sismico;
b) sostituzione edilizia mediante anche la totale demolizione dell'edificio e la sua
ricostruzione con modifica di sagoma e diverso sedime nel lotto di riferimento, comunque dotato di
infrastrutture e servizi;
c) variazione della destinazione d'uso di edifici anche senza opere;
d) creazione di servizi e funzioni connesse e complementari alla residenza, al commercio con
esclusione delle grandi strutture di vendita, necessarie a garantire l'integrazione sociale degli
inquilini degli alloggi sociali;
e) edilizia abitativa con gestione collettiva dei servizi di pertinenza e di edilizia abitativa e dei
relativi servizi finalizzati ad utenti di età maggiore di sessantacinque anni;
f) recupero di immobili fatiscenti o da dismettere esistenti nei centri storici e nelle periferie.
Gli interventi di cui sub b), c), e d) non sono ammessi nei centri storici.
Gli interventi di cui sub b) e d) non possono essere autorizzati in deroga alle previsioni degli
strumenti urbanistici, vigenti o adottati, e ai regolamenti edilizi ed alle destinazioni d'uso, nel
rispetto delle norme e dei vincoli artistici, storici, archeologici, paesaggistici e ambientali, nonché
delle norme di carattere igienico sanitario, della destinazione agricola dei suoli e degli obiettivi di
qualità dei suoli.
Gli interventi sono regolati da convenzioni sottoscritte dal comune e dal soggetto privato
con la previsione di clausole sanzionatorie per il mancato rispetto del vincolo di destinazione
d'uso.
Nulla dice la norma circa la natura e la forma di dette convenzioni.
Per quanto riguarda la natura si ritiene che si tratti di vere e proprie convenzioni
urbanistiche, disciplinando interventi volti ad incidere sul tessuto edilizio urbanistico esistente,
assimilabili per certi versi alle convenzioni di attuazione di Piani di recupero o di P.I.R.U.E.A., in
quanto relative ad interventi che riguardano comunque il patrimonio edilizio esistente nei Comuni
ad alta tensione abitativa.
Come ricordato, la norma non prescrive particolari requisiti di forma né prescrive forme di
pubblicità presso i RR.II. Tuttavia va considerato che la convenzione de quo, con la quale vengono
disciplinati vincoli di carattere pubblico (tant’è che norma impone che in dette convenzioni siano
previste “clausole sanzionatorie per il mancato rispetto del vincolo di destinazione”), deve essere
trascritta, e ciò in ossequio alla disposizione di carattere generale di cui all’art. 2645quater c.c., in
forza della quale si devono trascrivere le convenzioni che comportano la costituzione di vincoli di
uso pubblico o comunque ogni altro vincolo a qualsiasi fine richiesto dalle normative statali e
regionali, dagli strumenti urbanistici comunali nonché dai conseguenti strumenti di pianificazione
territoriale. Ne consegue che dette convenzioni, al fine di poter disporre di un titolo idoneo alla
trascrizione, dovranno essere redatte nella forma di atto pubblico o di scrittura privata
autenticata.
I progetti degli interventi di cui sopra, ad eccezione di quelli di mutamento di destinazione
d'uso senza opere, devono comunque assicurare la copertura del fabbisogno energetico
necessario per l'acqua calda sanitaria, il riscaldamento e il raffrescamento, tramite impianti
alimentati da fonti rinnovabili.
Debbono essere, inoltre, creati alloggi da destinare alla locazione temporanea dei residenti
di immobili di edilizia residenziale pubblica in corso di ristrutturazione o a soggetti sottoposti a
procedure di sfratto.
Al fine di assicurare i mezzi finanziari per la completa e rapida realizzazione di programmi di
alloggi sociali finanziati con fondi nazionali e regionali, possono essere ceduti o conferiti a fondi
immobiliari immobili residenziali, ultimati od in corso d'opera, realizzati da soggetti pubblici e
privati con il concorso di un contributo pubblico, e destinati a concorrere all'aumento dell'offerta
di alloggi sociali, a condizione che, per questi ultimi, siano mantenuti i vincoli di destinazione
previsti dalle norme di finanziamento. Il soggetto subentrante è tenuto a darne comunicazione
all'ente erogatore del finanziamento pubblico, trasmettendo preventivamente lo schema dell'atto
di cessione o conferimento, affinchè il medesimo ente si esprima in merito alla conformità
dell'impegno del subentrante a mantenere i vincoli di destinazione, in relazione a quanto previsto
dalle norme di finanziamento.
3.3. Le funzioni delegate
La normativa di cui trattasi attribuisce:
i) alle Regioni il compito di fissare i requisiti di accesso e di permanenza nell'alloggio sociale, i
criteri e i parametri per la determinazione dei canoni minimi e massimi di locazione e dei prezzi di
cessione per gli alloggi concessi in locazione con patto di futura vendita e per la durata del vincolo
di destinazione d'uso, ferma restando la durata minima di quindici anni per gli alloggi concessi in
locazione e di otto anni per gli alloggi concessi in locazione con patto di futura vendita o con patto
di riscatto. Le regioni possono introdurre norme di semplificazione per il rilascio del titolo
abilitativo edilizio convenzionato e ridurre gli oneri di urbanizzazione per gli interventi di cui
trattasi;
ii) ai Comuni il compito di approvare i criteri di valutazione della sostenibilità urbanistica,
economica e funzionale dei progetti di recupero, riuso o sostituzione edilizia, come integrazione
dei regolamenti edilizi, tenendo conto anche degli incentivi volumetrici a seguito del
miglioramento delle prestazioni energetiche degli immobili o per interventi di recupero di aree ed
immobili degradati o sottoutilizzati previsti dalla normativa e dagli strumenti urbanistici vigenti, e
determinano le superfici complessive che possono essere cedute in tutto o in parte ad altri
operatori ovvero trasferite su altre aree di proprietà pubblica o privata.
4. I Precedenti Normativi (8)
Nel corso degli anni si sono succeduti diversi regimi normativi che a seconda delle esigenze
contingenti (più di carattere economico che di politica sociale) hanno privilegiato l'uno o l'altro
degli strumenti di assegnazione previsti dall’ordinamento (locazione semplice, cessione definitiva
in proprietà, locazione con patto di futura vendita o con patto di riscatto).
4.1. dal R.D. 28 aprile 1938 n. 1165 al D.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2
In questo periodo non era prevista la trasferibilità diretta degli alloggi in proprietà piena agli
assegnatari (salvo in limitate ipotesi) bensì era prevista per questi ultimi, in alternativa alla
locazione semplice (senza alcuna facoltà di acquisire in proprietà l’alloggio) la possibilità di
riscattare la proprietà degli alloggi solo dopo un determinato periodo in cui l’alloggio veniva
condotto in forza di un rapporto di locazione: lo strumento che veniva a tal fine utilizzato era
quello della locazione con patto di futura vendita o con patto di riscatto.
Il R.D. 28 aprile 1938 n. 1165 (Testo Unico in materia di Edilizia Economico popolare), ad
esempio, prevedeva la cessione in proprietà o la locazione con patto di futura vendita, peraltro,
previa autorizzazione del Ministero dei lavori Pubblici ed a patto che la vendita riguardasse almeno
i sette decimi dello stabile di proprietà pubblica.
Fonti normative:
- R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (T.U. Edilizia Economico popolare) (artt. 34 e 35)
- D.lgs. 17 aprile 1948, n. 1029 (artt. 1, 2 e 3)
- Legge 2 luglio 1949, n. 408 (art. 3)
- Legge 9 agosto 1954, n. 640 (art. 7)
Disciplina dell’istituto (locazione con patto di futura vendita):
Questa in sintesi la disciplina dell’istituto:
- il contratto di locazione con patto di futura vendita andava uniformato ad uno schema
contrattuale approvato dal Ministero LL. PP.;
- la durata della locazione non poteva eccedere i 25 anni; tuttavia trascorsi 10 anni dall’inizio
della locazione si poteva richiedere il riscatto anticipato previo versamento di una somma
corrispondente al valore delle quote di locazione ancora dovute per ammortamento del capitale
investito;
- il trasferimento della proprietà dell’alloggio avveniva col contratto di compravendita allo
scadere della locazione oppure al momento del riscatto anticipato;
- non erano previsti vincoli di nessun genere per il caso di successivo trasferimento che
pertanto era assolutamente libero; infatti tutta la disciplina della locazione con patto di futura
vendita era caratterizzata dall’attenzione del legislatore solo per il rapporto di godimento che si
instaurava con la locazione e non anche per le vicende successive al trasferimento della proprietà
in forza del patto di futura vendita: nello schema tipo del contratto approvato dal Ministero dei
LL.PP. con circolare 14 febbraio 1963 n. 2408 si prevedeva solamente che era “vietata la cessione o
sublocazione totale o parziale con o senza mobilio a qualsiasi titolo dei locali affittati”. Inoltre se è
vero che scopo dei divieti temporanei di alienazione è quello di evitare speculazioni è altrettanto
vero che il legislatore ha sempre ritenuto che tale intento speculativo può essere evitato
allorquando il rapporto di godimento da parte dell’assegnatario si protragga per un determinato
periodo di tempo; ora che tale rapporto di godimento si innesti in un contratto di locazione o
costituisca una facoltà del più ampio diritto di proprietà ha poca importanza, in quanto in
entrambi i casi la funzione cui è preordinato l’alloggio di edilizia residenziale pubblica è
ugualmente soddisfatta; pertanto nel caso di locazione con patto di futura vendita l’assegnatario,
una volta acquisita la proprietà, poteva trasferire l’alloggio senza alcun limite temporale proprio
perchè l’acquisto della proprietà (presupposto per il ritrasferimento a terzi) non poteva avvenire
se non dopo 10 anni dall’inizio della locazione (periodo minimo per poter procedere al riscatto
anticipato).
Da notare che il D.L. 28 marzo 2014, n. 47, nel riproporre la figura della locazione con patto
di riscatto, ha invece previsto un divieto di alienazione per un periodo di cinque anni
successivamente all’acquisto della proprietà dell’”alloggio sociale” riscattato (vedi supra sub §
2.1), con ciò discostandosi da quella che era la precedente disciplina di questa figura. La previsione
del divieto di alienazione nella nuova legge probabilmente trova la sua giustificazione
nell’anticipazione del termine per l’esercizio del diritto di riscatto (sette dall’inizio della locazione
contro i dieci anni della legislazione precedente)
Da segnalare che in giurisprudenza
(9)
si è ritenuto valido un preliminare con effetto dal
momento in cui l’assegnatario con patto di riscatto divenga proprietario.
4.2. dal D.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2 alla legge 8 agosto 1977 n. 513
In questo periodo agli assegnatari era riconosciuto il diritto di riscattare gli alloggi a loro
discrezione in qualsiasi momento (esclusi solo gli alloggi ricompresi nella cd. “riserva”) (si è
ritenuto, al riguardo, che si fosse in presenza di un vero e proprio diritto soggettivo e non di un
mero interesse legittimo (10))
Fonti normative:
- D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2 (concernente la generalità degli alloggi)
- Legge 14 febbraio 1963, n. 60 (concernente gli alloggi GESCAL)
- D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 (concernente alloggi destinati alla generalità dei
lavoratori, a coloro che occupano abitazioni malsane, per le zone colpite da calamità naturali, a
favore di immigrati)
Disciplina dell’atto di cessione
Si tratta dei seguenti contratti:
a) i contratti di cessione stipulati, in forza dei suddetti provvedimenti legislativi, prima del 18
agosto 1977
b) nonché i contratti di cessione stipulati in forza dei suddetti provvedimenti legislativi, dopo
il 18 agosto 1977, in forza di domanda di riscatto accettata dall'Ente proprietario con
comunicazione del prezzo inviata all'assegnatario prima del 18 agosto 1977 (giusta il disposto
dell’art. 27, co. 2, legge 513/1977)
Per quanto riguarda il prezzo il D.P.R. 2/1959 distingueva tre ipotesi:
- alloggi costruiti da Enti Pubblici senza concorso dello Stato: il prezzo era pari al valore
venale ridotto del 30% con ulteriore riduzione dello 0.25% per ogni anno di effettiva occupazione a
titolo di locazione
- alloggi costruiti con il contributo dello Stato: il prezzo era pari al costo di costruzione al
netto dei contributi statali
- alloggi costruiti a totale carico dello Stato: il prezzo era pari al 50% del costo di costruzione.
Per il D.P.R. 1035/1972, invece, il prezzo di cessione era pari al costo di costruzione più il
valore dell'area al netto del contributo statale
Era prevista la possibilità pagamento sia in unica soluzione che a rate. In quest'ultimo caso, a
garanzia del pagamento rateale, mentre il D.P.R. 2/1959 prevedeva la riserva di proprietà (art. 15:
"il trasferimento della proprietà avviene quando il prezzo è stato integralmente pagato"), la legge
60/1963 ed il D.P.R. 1035/1972 prevedevano la iscrizione di ipoteca (con conseguente immediato
trasferimento della proprietà alla stipula dell'atto di cessione).
Era previsto un divieto di alienazione a carico dell'assegnatario per la durata di anni 10 per
le cessioni disciplinate dal D.P.R. 2/1959 e dalla Legge 60/1963 e per la durata di anni 15 per le
cessioni disciplinate dal D.P.R. 1035/1972, e ciò a pena di nullità (il D.P.R. 2/1959 prevedeva il
divieto solo nel caso di pagamento in unica soluzione e non anche nel caso di pagamento rateale
in quanto, stante la riserva di proprietà per l'Ente cedente, non vi era alcuna possibilità di
alienazione per l'assegnatario).
4.3 La legge 8 agosto 1977 n. 513
La legge 8 agosto 1977 n. 513 (entrata in vigore in data 18 agosto 1977) prevedeva la
possibilità di cessione in proprietà solo in casi limitati (per lo più in riconoscimento di diritti
all’acquisto maturati sotto la vigenza delle leggi precedenti), privilegiando, pertanto, il ricorso allo
strumento della locazione per l’assegnazione in godimento di alloggi di edilizia residenziale
pubblica.
In particolare l'art. 27, co. 1, legge 513/1977 ha abrogato espressamente il D.P.R. 2/1959 e la
legge 60/1963 (che avevano introdotto il regime della libera trasferibilità) nonché tutte le
disposizioni che comunque disciplinavano il trasferimento in proprietà di alloggi di Edilizia
Residenziale Pubblica già assegnati in "locazione semplice" (riferendosi l'art. 27, co. 1, L. 513/1977
alla locazione "semplice" ne conseguiva che rimanevano esclusi dal nuovo regime di intrasferibilità
introdotto dalla legge 513/1977 tutti i rapporti di locazione con patto di futura vendita posti in
essere anteriormente al 18 agosto 1977, rapporti nei quali si era già concretizzato l'accordo per la
cessione in proprietà, accordo pertanto che non poteva essere risolto unilateralmente per effetto
di una successiva disposizione di legge (11)).
Oltre a quella sopra ricordata delle locazioni con patto di futura vendita, la legge 513/1977
prevedeva le seguenti altre esclusioni dal regime di intrasferibilità che aveva introdotto con
decorrenza 18 agosto 1977:
i) l'art. 27, co. 2, legge 513/1977 innanzitutto aveva fatto salvo il diritto all'acquisto
dell'alloggio per chi aveva presentato la domanda di riscatto prima del 18 agosto 1977, senza aver
potuto concludere il contratto di cessione prima di tale data. La domanda di riscatto, a pena di
decadenza, doveva essere confermata entro il 31 ottobre 1978. Le cessioni che ne seguivano,
peraltro, non venivano disciplinate dalla normativa previgente del D.P.R. 2/1959 o della legge
60/1963 o degli altri provvedimenti in materia, bensì dalla normativa introdotta dall'art. 28 L.
513/1977, sicuramente peggiorativa per l'assegnatario rispetto a quella previgente (sia per la
determinazione più onerosa del prezzo che per la previsione, del tutto nuova, del diritto di
prelazione a favore degli I.A.C.P. (Istituti Autonomi Case Popolari) in caso di vendita una volta
scaduto il divieto di alienazione). Il Ministero dei LL.PP., tenuto conto che il ritardo nella stipula dei
contratti dipendeva in buona parte da manchevolezze della P.A., al fine di tutelare quei soggetti
che avevano già presentato domanda, e si erano visti accettare la domanda con comunicazione del
prezzo senza, peraltro, aver potuto, per l’inefficienza della P.A., stipulare il contratto di
trasferimento prima dell’entrata in vigore della legge 513/1977, con circolare 16 febbraio 1978 n.
500, affermò che doveva ritenersi comunque stipulato il contratto con lo scambio di dichiarazioni
fra assegnatario ed ente, in quanto il contratto notarile di cessione doveva ritenersi semplice
riproduzione formale dell’accordo già intervenuto. Questa interpretazione è stata recepita
successivamente dal legislatore che, con legge 5 agosto 1978, n. 457 (art. 52) di modifica dell’art.
27, legge 513/1977, ha stabilito che doveva "considerarsi concluso il contratto di compravendita
qualora l'Ente proprietario avesse accettato la domanda di riscatto e comunicato all'assegnatario il
relativo prezzo, qualora non previsto per legge". Sull’interpretazione di questa norma sono state
manifestate varie opinioni: c’è chi, ad esempio, ha affermato che al momento della comunicazione
del prezzo da parte della P.A. si verifica il trasferimento della proprietà; a tale interpretazione si è
obiettato che per rientrare nella fattispecie di cui all’art. 1326 c.c., occorre che sul prezzo si
manifesti anche l’assenso dell’assegnatario, non potendo mancare il consenso di entrambe le parti
su un elemento fondamentale del contratto. La migliore dottrina ha interpretato questa norma nel
senso che l'accettazione della domanda e la comunicazione del prezzo non erano di per sé
sufficienti a trasferire la proprietà, necessitando in ogni caso un'apposita manifestazione bilaterale
di volontà, bensì avevano l'effetto di individuare la disciplina applicabile al rapporto: in questo
caso, pertanto, al contratto di cessione, pur stipulato dopo il 18 agosto 1977 si sarebbe continuato
ad applicare tutta la normativa previgente, al contrario di quanto avveniva nella prima ipotesi
disciplinata dall'art. 27, co. 2, legge 513/1977 (domanda di riscatto presentata ma non già
accettata con comunicazione del prezzo prima della data del 18 agosto 1977) assoggettata invece
alla disciplina meno favorevole dell'art. 28 legge 513/1977 (12).
ii) l'art. 29 legge 513/1977 prevedeva un'altra ipotesi, peraltro alquanto marginale e
limitata, di trasferibilità degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Dovevano, infatti, ricorrere
queste condizioni:
- doveva trattarsi di alloggi di proprietà degli I.A.C.P., la proposta di cessione doveva
pervenire dagli stessi I.A.C.P. e previa autorizzazione della Regione;
- doveva trattarsi di alloggi in edifici nei quali i trasferimenti già perfezionati avevano
riguardato non meno dei sette decimi della consistenza o la cui cessione era utile per la gestione
del patrimonio
- gli alloggi da cedere, per consistenza e ubicazione, dovevano avere scarsa rilevanza sociale
- comunque i trasferimenti dovevano essere contenuti nel limite del 15% del patrimonio
gestito.
La disciplina applicabile a questi trasferimenti era quella fissata dall'art. 28 L. 513/1977.
Disciplina della cessione (art. 28 Legge 513/1977)
Si tratta dei seguenti contratti:
a) i contratti di cessione stipulati dopo il 18 agosto 1977, relativi a domande di riscatto (non
già accettate dall’ente proprietario con comunicazione del prezzo) presentate prima del 18 agosto
1977 e riconfermate entro il 31 ottobre 1978;
b) i contratti di cessione stipulati dopo il 18 agosto 1977 nei casi previsti dall'art. 29 legge
513/1977;
c) i contratti stipulati dopo il 15 gennaio 1994 per gli assegnatari che avevano già maturato il
diritto all’acquisto (art. 1, comma 27, legge 560/1993).
Il prezzo era dato dal valore venale degli alloggi alla data di entrata in vigore della legge (18
agosto 1977) determinato dall'U.T.E. (Ufficio Tecnico Erariale), ridotto dell'1,5% per ogni anno di
effettiva occupazione fino ad un limite massimo di 20 anni (con ulteriore riduzione del 10% in caso
di basso reddito ed eventuale deduzione delle migliorie apportate dall'assegnatario).
Il trasferimento della proprietà aveva luogo all'atto della stipulazione del contratto di
cessione, e ciò sia in caso di pagamento in unica soluzione (in questo caso era previsto uno sconto
sul prezzo del 20% o del 30% a seconda del reddito dell'assegnatario) che in caso di pagamento
rateale (in questo caso la garanzia era data dall'iscrizione ipotecaria e la dilazione di pagamento
veniva concessa per 10 o 15 anni sempre a seconda del reddito dell'assegnatario).
Era previsto a carico dell'assegnatario, per i 10 anni successivi alla stipulazione del contratto
(o in caso di pagamento rateale fino all'integrale pagamento del prezzo) il divieto di alienare a
qualsiasi titolo l’alloggio acquistato e di costituirvi diritti reali di godimento.
Una volta scaduto tale divieto, in caso di alienazione, viene riconosciuto il diritto di
prelazione all'I.A.C.P. (ora Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica) competente per
territorio, che può acquistare l’alloggio ad un prezzo pari a quello di cessione rivalutato in base
all'indice ISTAT. La norma in tema di prelazione prevede inoltre:
- l’obbligo della comunicazione all’I.A.C.P. dell’intenzione di alienare (senza specificare la
forma e le modalità di detta comunicazione, che si ritiene debba comunque rivestire la forma
scritta)
- l’obbligo dell’Istituto di esercitare la prelazione entro 60 giorni dal ricevimento della
comunicazione
- la nullità delle pattuizioni stipulate in violazione della norma (quindi non è previsto il
riscatto, come nelle altre prelazioni legali, bensì la nullità del contratto)
4.4 La legge 24 dicembre 1993 n. 560
La legge 24 dicembre 1993, n. 560 ha posto termine alle limitazioni alla trasferibilità degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica introdotte dalla legge 8 agosto 1977 n. 513. Tuttavia quello
introdotto dalla legge 560/1993 non è un regime di trasferibilità generalizzata analogo a quello
introdotto dal DPR. 2/1959 o dalla legge 60/1963: infatti non viene riconosciuto a tutti gli
assegnatari un diritto generalizzato ad acquistare, a loro discrezione, l'alloggio occupato, bensì le
unità in vendita debbono essere individuate in appositi piani di cessione entro precisi limiti
percentuali (massimo 75% del patrimonio abitativo vendibile (13)) ed inoltre la legge esclude dalla
vendita determinate categorie di alloggi.
Sono soggetti alla disciplina della legge 560/1993 (che comprende un unico articolo) gli
alloggi di proprietà dello Stato, di Enti Pubblici Territoriali (Regioni, Provincie e Comuni) e delle
Aziende territoriali per l’edilizia residenziale pubblica (variamente denominate a seconda delle
diverse regioni: ATER, ALER, ecc.) (già ISTITUTI AUTONOMI PER LE CASE POPOLARI - IACP). Inoltre
le disposizioni della legge 560/1993 si applicano anche:
- ad alcuni alloggi della Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni
- agli alloggi non di servizio di proprietà della società "Ferrovie dello Stato Spa" acquistati o
costruiti fino alla data di trasformazione dell'Ente Ferrovie dello Stato in s.p.a.
- agli alloggi acquisiti dagli Enti di sviluppo a sensi della legge 21 ottobre 1950 n. 841 (14)
Oggetto delle alienazioni disciplinate dalla legge 560/1993 sono sia gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica (ossia quelli acquisiti, realizzati o recuperati dallo Stato, da Enti pubblici
territoriali nonché dagli ATER e da loro consorzi o dagli altri Enti indicati al secondo comma) che le
unità ad uso non abitativo ricomprese in edifici destinati ad edilizia residenziale pubblica (sono
escluse le unità immobiliari degli enti pubblici territoriali che non abbiano finalità di edilizia
residenziale (15))
Non tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, peraltro, possono essere alienati in base
alla legge 560/93. Sono innanzitutto esclusi dal patrimonio vendibile:
- gli alloggi di servizio oggetto di concessione amministrativa in connessione con particolari
funzioni attribuite a pubblici dipendenti
- gli alloggi realizzati con mutuo agevolato di cui all'art. 18 della legge 5 agosto 1978 n. 457
(alloggi che in base a tale norma sono funzionalmente destinati alla locazione)
- gli alloggi soggetti ai vincoli per i beni culturali (l'esclusione si giustifica in relazione al
particolare regime normativo che riguarda la commerciabilità di detti beni: per il loro
trasferimento se appartenenti ad Enti pubblici necessita la preventiva autorizzazione del Ministero
per i beni e le attività culturali e vi è comunque un interesse generale a mantenere tali beni nel
patrimonio pubblico, evidenziato dalla prelazione attribuita allo Stato ed agli enti pubblici
territoriali nel caso di trasferimento dei beni soggetti a vincolo culturale).
L'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica è comunque subordinata alla
inclusione degli stessi in appositi Piani di cessione. E’ da ricordare che nei piani sono potuti
rientrare alloggi nella misura massima del 75% del patrimonio abitativo vendibile. Quindi restano
comunque degli altri alloggi (in misura non inferiore al 25% del patrimonio abitativo di edilizia
residenziale pubblica) che, oltre agli alloggi esclusi in ragione delle loro caratteristiche, non sono
comunque alienabili e destinati a rimanere nel patrimonio pubblico (cd. "riserva"). I piani di
cessione sono stati formulati dalle Regioni su proposta degli enti proprietari.
Un'ulteriore esclusione dal patrimonio vendibile, peraltro solo eventuale, è prevista nella
legge 560/1993: infatti gli assegnatari, se titolari di un reddito familiare inferiore al limite fissato
dal CIPE, ovvero se ultrasessantenni ovvero se portatori di handicap, qualora non intendano
acquistare l'alloggio condotto in locazione, rimangono assegnatari del medesimo alloggio, che non
può essere quindi in nessun modo alienato a terzi. Un'esigenza di tutela dei soggetti più deboli ha
pertanto spinto il legislatore ad escludere dall'alienazione detti alloggi, nell'eventualità in cui gli
assegnatari non intendano acquistarli, e ciò per non costringere tali soggetti a cercare un nuovo
alloggio ed a mutare le proprie "abitudini" di vita.
Hanno titolo all'acquisto degli alloggi gli assegnatari o i loro familiari conviventi a condizione
che:
a) conducano l'alloggio a titolo di locazione da oltre 5 anni
b) non siano in mora con il pagamento dei canoni e delle spese all'atto della presentazione
della domanda
La domanda di acquisto doveva essere presentata entro due anni dall'entrata in vigore della
legge ovvero entro un anno dall'accertamento dell'Ente gestore dell'avvenuta perdita della
qualifica di assegnatario; pertanto potevano presentare la domanda di acquisto, entro il termine di
legge:
a) in primo luogo: l'assegnatario, ossia chi conduceva a titolo di locazione l'alloggio da oltre
5 anni alla data di entrata in vigore della legge (15 gennaio 1994). La decorrenza andava calcolata
con riferimento alla data di stipula del contratto di locazione ma non necessariamente con
riguardo all’unico alloggio, per cui in caso di avvenuto trasferimento in altro alloggio andavano
sommati i periodi locatizi. (in questo senso Circolare Min. LL.PP. 30 giugno 1995). Era questo
l'unico requisito richiesto per l'acquisto. Non era invece richiesta dalla legge la permanenza in
capo al richiedente dei requisiti per l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica,
requisiti, ovviamente, che dovevano sussistere al momento di stipulazione del contratto di
locazione e che potevano essere venuti meno al momento dell'acquisto.
b) in secondo luogo: i familiari conviventi se l'assegnatario non intendeva acquistare
l'alloggio; in questo caso, peraltro, era “ fatto salvo il diritto di abitazione a favore
dell'assegnatario" (16).
Nel caso in cui l'avente titolo (assegnatario o familiare) non abbia presentato nei termini la
domanda di acquisto, è previsto che gli alloggi siano venduti a terzi in possesso dei requisiti per
l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica. Tuttavia hanno titolo di priorità
nell'acquisto, a parità di prezzo, le cooperative edilizie, iscritte all'albo nazionale di cui all'art. 13
legge 31 gennaio 1992 n. 59 che si siano impegnate, con atto d'obbligo, a concedere gli alloggi in
locazione a canone convenzionato per un periodo non inferiore a otto anni.
La legge 560/1993 ha introdotto la novità (rispetto al passato) del prezzo calcolato sulla base
del valore catastale (ossia del valore che risulta applicando un moltiplicatore 100 alla rendita
catastale aggiornata degli alloggi). Il legislatore peraltro, in relazione alla vetustà del fabbricato, ha
riconosciuto una riduzione da applicare al valore catastale ai fini della determinazione del prezzo
di cessione pari all'1% per ogni anno di anzianità della costruzione, fino al limite massimo del 20%
(17).
Il prezzo può, invece, essere aumentato dei costi sostenuti per interventi di manutenzione
straordinaria, di restauro, di risanamento conservativo o di ristrutturazione che si siano resi
necessari con riguardo a edifici inseriti nei piani di cessione.
E’ prevista anche la possibilità di una determinazione alternativa del prezzo: su richiesta
dell'acquirente, il prezzo anziché essere determinato in base al valore catastale (con riduzione in
relazione alla vetustà del fabbricato), può essere determinato dall'Ufficio Tecnico Erariale con
apposita valutazione. Tuttavia l'acquirente nel richiedere tale determinazione alternativa del
prezzo, lo fa a suo rischio e pericolo: infatti la determinazione del prezzo fatta dall'U.T.E. si intende
definitiva anche se superiore al prezzo che sarebbe risultato applicando il coefficiente catastale. Al
malcapitato acquirente rimane solo la facoltà di revocare la domanda di acquisto entro i 30 giorni
successivi alla comunicazione del prezzo. Resta impregiudicata la facoltà per l'assegnatario di
richiedere la rettifica della rendita catastale in caso di comprovata difformità di tale rendita tra
l'immobile richiesto in cessione ed altro di superficie e caratteristiche analoghe ubicato nello
stesso stabile o in un altro stabile adiacente. (18)
Il prezzo può essere pagato:
- in un’unica soluzione, usufruendo in questo caso di un ulteriore riduzione pari al 10% del
prezzo di cessione;
- o a rate, con pagamento immediato di una quota non inferiore al 30% del prezzo e
pagamento del residuo in non più di 15 anni, corrispondendo all'Ente venditore un interesse (pari
al tasso legale) e previa iscrizione ipotecaria a garanzia della parte dilazionata del prezzo. (19)
La legge 560/1993, al pari delle leggi precedenti in materia di edilizia sovvenzionata, prevede
un divieto assoluto di alienazione della durata di anni dieci, divieto la cui violazione dà luogo alla
nullità del contratto ai sensi dell’art. 1418, co. 1 c.c. (visto che, contrariamente, alle leggi
precedenti, la legge 560/1993 non prevede espressamente la nullità come sanzione per la
violazione del divieto di alienazione)
(20).
Infatti scopo del divieto è quello di impedire qualsiasi
forma di speculazione, considerato che l'assegnatario acquista l'alloggio ad un prezzo di favore, e
quindi la norma in questione è volta a tutelare un interesse di carattere generale. Il termine
decennale del divieto di alienazione decorre dalla data di registrazione dell'atto: è questa una
novità rispetto a tutte le leggi precedenti (il DPR 2/1959 prevedeva la decorrenza dall'atto di
acquisto della proprietà, la legge 60/1963 invece dalla trascrizione dell'atto o dalla data di
assegnazione a seconda del tipo di alloggio, la legge 513/1977 dalla data di stipulazione del
contratto). Se il pagamento del prezzo è stato dilazionato per un periodo superiore a dieci anni, il
divieto si estende oltre i dieci anni, sino a quando il prezzo sia stato integralmente pagato.
Oltre al divieto di alienazione è pure previsto, e questa è una novità assoluta rispetto alle
leggi previgenti, il divieto, sempre della durata di dieci anni dalla registrazione dell'atto di acquisto,
di mutamento della destinazione d'uso degli alloggi acquistati a sensi della legge 560/1993. Tale
divieto deve essere coordinato con la vigente normativa urbanistica in materia di mutamento di
destinazione d'uso. Peraltro, a prescindere dalla disciplina operativa in concreto applicabile, resta
il fatto che, per effetto del divieto di cui alla legge 560/1993, per dieci anni, è esclusa la possibilità
stessa di presentare un progetto per il mutamento di destinazione d'uso degli alloggi acquistati (a
corredo di una Comunicazione di inizio lavori asseverata ovvero di una S.C.I.A. ovvero di una
istanza per rilascio di permesso di costruire).
Nel caso di vendita degli alloggi acquisiti a sensi della legge 560/1993, ovviamente una volta
venuto meno il divieto di alienazione, e cioè trascorsi dieci anni dalla registrazione dell'atto di
acquisto ovvero una volta pagato l'intero prezzo, è riconosciuto all’Azienda territoriale per
l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.), competente per territorio, il diritto di prelazione. Da
notare che, come era anche previsto nella legge 513/1977, il diritto di prelazione è riconosciuto
sempre a favore delle Aziende territoriali per l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) o loro
consorzi anche quando l'unità immobiliare è stata originariamente acquistata da un Ente diverso
(Stato, Comune ecc. ecc.).
La legge 560/1993 contiene una norma di "favore" per tutti coloro che hanno acquistato un
alloggio a sensi della legge 513/1977. Come sopra più volte ricordato l'art. 28 di questa legge
riconosce alle Aziende territoriali per l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) un diritto di
prelazione nel caso di alienazione una volta scaduto il divieto decennale, prelazione da esercitarsi
non "a parità di condizioni" bensì ad un prezzo predeterminato (prezzo di cessione rivalutato in
base all'indice ISTAT) di gran lunga inferiore a quello ricavabile dal libero mercato. A questa
situazione i proprietari di alloggi acquistati a sensi della legge 513/1977 possono ovviare versando
all'Ente cedente (e quindi non all’ente titolare del diritto di prelazione) un importo pari al 10% del
valore catastale dell'immobile (ottenuto applicando il moltiplicatore 100 alla rendita catastale).
Tale versamento, infatti, ha l'effetto di estinguere detto diritto di prelazione. Purtroppo anche
questa norma si presenta molto lacunosa: non sono infatti previste le modalità per il prescritto
versamento. Si ritiene che non sia a tal fine necessario un atto formale da trascrivere. Si ritiene
sufficiente un semplice atto di quietanza rilasciato dall'Ente che incassa la somma, nel quale venga
precisata la causale del pagamento, con espresso riferimento da un lato all'atto di acquisto
dell'alloggio stipulato a sensi della legge 513/1977 e dall'altro alla norma dell'art. 1, comma 25,
legge 560/1993. Sarà invece opportuno, nel successivo atto di vendita, citare espressamente gli
estremi di tale atto di quietanza (se non addirittura allegarlo all'atto) dando atto dell'avvenuta
estinzione del diritto di prelazione ex art. 28 legge 513/1977 e della libera commerciabilità
dell'alloggio, anche perché l'atto stipulato in dispregio del diritto di prelazione, per espressa
disposizione dell'art. 28 L. 513/1977, è nullo.
5. Dalla legge 560/1993 al D.L. 28 marzo 2014 n. 47
5.1. Disciplina regionale
Con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali”) sono state conferite alle Regioni funzioni
e competenze anche in materia di edilizia residenziale pubblica (artt. 59 e segg.); in particolare:
i) sono state mantenute allo Stato le funzioni e i compiti relativi:
a) alla determinazione dei principi e delle finalità di carattere generale e unitario in materia
di edilizia residenziale pubblica, anche nel quadro degli obiettivi generali delle politiche sociali;
b) alla definizione dei livelli minimi del servizio abitativo, nonché degli standard di qualità
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica;
c) al concorso, unitamente alle regioni ed agli altri enti locali interessati, all'elaborazione di
programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a livello nazionale;
d) alla acquisizione, raccolta, elaborazione, diffusione e valutazione dei dati sulla condizione
abitativa;
e) alla definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei
familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno finanziario al reddito;
ii) sono state, invece, conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative
non espressamente indicate tra quelle mantenute allo Stato e, in particolare, quelle relative:
a) alla determinazione delle linee d'intervento e degli obiettivi nel settore;
b) alla programmazione delle risorse finanziarie destinate al settore;
c) alla gestione e all'attuazione degli interventi, nonché alla definizione delle modalità di
incentivazione;
d) alla determinazione delle tipologie di intervento anche attraverso programmi integrati, di
recupero urbano e di riqualificazione urbana;
e) alla fissazione dei criteri per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale destinati
all'assistenza abitativa, nonché alla determinazione dei relativi canoni.
Pertanto oggi la disciplina in materia di edilizia residenziale pubblica è di fonte sia statale che
regionale (vi è in questa materia una competenza “concorrente” Stato-Regioni). Da ciò la difficoltà
di ricostruire il quadro normativo vigente nell’intero territorio nazionale. Va verificato regione per
regione quale sia la disciplina concretamente applicabile (se quindi viene privilegiata la locazione
degli alloggi di edilizia pubblico piuttosto che la cessione in proprietà; se ed a quali condizioni sia
comunque possibile il trasferimento in proprietà di alloggi di edilizia residenziale; quali siano i limiti
alla successiva circolazione di alloggi di edilizia pubblica trasferiti in proprietà, ecc. ecc.) (21).
5.2. Il Decreto Legge 28 marzo 2014 n. 47
Con il D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito con legge 23 maggio 2014, n. 80, il legislatore
statale torna a legiferare in materia di edilizia residenziale pubblica, in virtù della sua competenza
concorrente con quella delle Regioni.
Detto decreto, oltre:
- alla disciplina della “locazione con clausola di riscatto di alloggi sociali” contenuta nell’art. 8
e già oggetto del commento che precede (vedi sub § 2),
- alla disciplina della “riqualificazione edilizia ed urbanistica in funzione dell’offerta di alloggi
sociali” contenuta nell’art. 10 e già oggetto del commento che precede (vedi sub § 3),
prevede (all’art. 3) anche:
1. modifiche all’art. 13, D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito con legge 6 agosto 2008 n.
133 (“Misure per razionalizzare la gestione e la dismissione del patrimonio residenziale pubblico”).
In particolare si è stabilito:
- che l’apposito decreto ministeriale, previsto in tale norma, che deve approvare le
procedure di alienazione degli immobili di proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche
territoriali, nonché delle aziende territoriali per l’edilizia residenziale pubblica, comunque
denominate, anche in deroga alle disposizioni procedurali previste dalla legge 24 dicembre 1993,
n. 560, dovrà tenere conto anche della possibilità di favorire la dismissione degli alloggi nei
condomini misti, nei quali la proprietà pubblica è inferiore al 50 per cento oltre che in quelli
inseriti in situazioni abitative estranee all'edilizia residenziale pubblica, al fine di conseguire una
razionalizzazione del patrimonio e una riduzione degli oneri a carico della finanza locale. Le risorse
derivanti dalle alienazioni devono essere destinate esclusivamente a un programma straordinario
di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente;
- che ai contributi in conto interessi, su finanziamenti per l'acquisto da parte dei conduttori
degli alloggi di proprietà delle aziende territoriali per l’edilizia residenziale pubblica, comunque
denominate, posti a carico dell’apposito fondo istituito presso il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, avranno accesso anche i soci assegnatari di alloggi di cooperative edilizie a proprietà
indivisa, per l'acquisizione dell'alloggio, posto in vendita a seguito di procedure concorsuali;
2. modifiche all’art. 18 D.L. 13 maggio 1991 n. 152, convertito con legge 12 luglio 1991 n. 203
(che disciplina gli interventi straordinari di edilizia residenziale da concedere in locazione o in
godimento a dipendenti delle amministrazioni dello stato impegnati nella lotta alla criminalità, con
priorità per coloro che vengono trasferiti per esigenze di servizio). In particolare si è stabilito che gli
alloggi finanziati in tutto o in parte ai sensi della disposizione suddetta, possono essere alienati
dagli enti proprietari e trasferiti in proprietà agli assegnatari anche prima della scadenza dei
termini previsti dalla vigente normativa di settore. Nel caso in cui l'assegnatario acquisti l'immobile
esso viene automaticamente liberato dal vincolo di destinazione.
6. Quesiti ricorrenti in materia di Edilizia Sovvenzionata
6.1. In caso d acquisto, da parte di soggetto coniugato in regime di comunione legale dei
beni, di alloggio di edilizia sovvenzionata, detto alloggio cade in comunione?
Alcuni Autori e parte della giurisprudenza
(22)
hanno escluso l'acquisto in comunione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica sulla base delle seguenti considerazioni:
- l'elencazione dell'art. 179 c.c. circa le fattispecie di esclusione dalla comunione non ha
carattere tassativo
- per l'acquisto di alloggi di edilizia residenziale pubblica sono richiesti particolari requisiti
soggettivi in capo all'acquirente che potrebbero mancare nel coniuge in comunione legale
- l'acquisto in comunione comporta un doppio trasferimento in pieno contrasto col divieto di
alienazione posto dalle leggi in materia.
La dottrina e la giurisprudenza maggioritarie (23) ammettono, invece, l'acquisto in comunione
legale dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica e ciò in base alle seguenti considerazioni:
- l'art. 177 c.c. parla di acquisto in generale, senza distinzione alcuna ed in tale norma rientra
pertanto anche l'acquisto di alloggio di edilizia residenziale pubblica, in mancanza di una specifica
disposizione contraria;
- non vi è nel caso di acquisto in comunione alcun doppio trasferimento in contrasto col
divieto di alienazione, bensì vi è un unico trasferimento direttamente in capo alla comunione
legale
- essendo l'acquisto in comunione un effetto ex lege è escluso in radice qualsiasi intento
speculativo.
Si ritiene di dover aderire alla tesi che ammette l’acquisto in comunione legale dei beni
anche dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica.
6.2. Quali atti rientrano nel divieto di alienazione previsto per gli alloggi di edilizia
sovvenzionata?
Tutte le varie leggi, in materia di edilizia sovvenzionata, che si sono succedute nel tempo e
che hanno consentito la cessione in proprietà di alloggi di edilizia residenziale pubblica, hanno
anche previsto il divieto di alienazione temporale dell’alloggio acquistato. In particolare:
- il D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, all’art. 16, così dispone: “Coloro i quali pagano il prezzo in
unica soluzione non possono, per dieci anni dalla data di acquisto della proprietà, alienare a
qualsiasi titolo, anche parzialmente, l’alloggio acquistato. [...] Sono nulli di pieno diritto i contratti
stipulati in violazione dei precedenti commi”
- la legge 14 febbraio 1963, n. 60, all’art. 29 così dispone: “Gli alloggi assegnati in proprietà
con garanzia ipotecaria, non potranno essere alienati dal lavoratore prima che siano trascorsi dieci
anni dalla, data dell'atto di trascrizione previsto dal secondo comma dell'articolo 2 qualora si tratti
di alloggi costruiti e assegnati dalla Gestione I.N.A.-Casa alla data di entrata, in vigore della
presente legge, ovvero dalla data di assegnazione qualora si tratti di alloggi costruiti in base al
programma decennale. I contratti stipulati in violazione di quanto stabilito nel precedente comma
sono nulli.”
- il D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, all’art. 23, così dispone: “L’alloggio acquistato non può
essere trasferito per atto tra vivi per la durata di quindici anni dalla data del contratto”
- la legge 8 agosto 1977, n. 513, all’art. 28, così dispone: “Per un periodo di tempo di 10 anni
dalla data di stipulazione del contratto e comunque fino a quando non ne sia stato pagato l'intero
prezzo, l'alloggio acquistato non può essere alienato a nessun titolo né su di esso può costituirsi
alcun diritto reale di godimento. [...] Ogni pattuizione stipulata in violazione delle disposizioni di cui
ai precedenti commi è nulla. La nullità può essere fatta valere da chiunque vi abbia interesse ed è
rilevabile d'ufficio dal giudice.”
- la legge 24 dicembre 1993, n. 560, all’art. 1, co.20, così dispone: “Gli alloggi e le unità
immobiliari acquistati ai sensi della presente legge non possono essere alienati, anche
parzialmente, né può essere modificata la destinazione d'uso, per un periodo di dieci anni dalla
data di registrazione del contratto di acquisto e comunque fino a quando non sia pagato
interamente il prezzo [...]”
In tutte le norme sopra riportate il divieto riguarda gli “atti di alienazione”: solo nell’art. 23
del D.P.R. 1035/1972 si usa un termine diverso (“trasferito” anziché “alienato”) anche se, come si
è avuto modo di osservare (24), dall’uso di questa diversa espressione non sembra possano trarsi
conseguenze diverse, essendo il termine “trasferimento” del tutto equivalente al termine
“alienazione”.
Il divieto, pertanto, concerne tutti gli atti di alienazione sia a titolo oneroso che a titolo
gratuito; l'uso, nelle varie leggi succedutesi nel tempo, dell'espressione "alienazione" senza
specificazione alcuna non giustifica infatti alcuna limitazione al riguardo (addirittura in talune leggi
si esclude la alienazione “a qualsiasi titolo”). A titolo esemplificativo non potranno essere stipulati
atti di compravendita, di permuta, di donazione, di vitalizio, di costituzione di rendita, di datio in
solutum, di conferimento in società (25).
Si ritiene vietata anche la costituzione di diritti reali di godimento: infatti il legislatore nel
prevedere (nel D.P.R. 2/1959 e nella legge 560/1993) il divieto di alienazione, anche parziale, con
quest'ultima espressione farebbe esplicito riferimento proprio ai diritti reali di godimento. Il
divieto di costituzione di diritti reali di godimento è poi espressamente previsto nell’art. 28 della
legge 513/1977. Sempre con riguardo al divieto di alienazione "parziale", si fa presente che è stato
ritenuto nullo l'atto avente per oggetto la cessione limitata ad una pertinenza dell'alloggio (26). Si
ritiene vietata, per gli stessi motivi, anche la cessione della nuda proprietà di un alloggio di edilizia
residenziale pubblica (27).
E' generalmente ammessa, al contrario, la costituzione di ipoteca
(28):
l'ipoteca infatti ha
funzione solo di garanzia e l'eventuale trasferimento a terzi della proprietà non è legato alla
volontà delle parti ma ad una azione giudiziaria di esecuzione, con la conseguenza che deve
escludersi in questo caso ogni finalità speculativa. (29)
E' stato escluso dal divieto, secondo la opinione dominante, anche il contratto preliminare
nel quale sia prevista la stipula del rogito definitivo dopo la scadenza del divieto, in quanto
contratto avente esclusivamente effetti obbligatori e non reali
(30)
e ciò anche se il preliminare
preveda l'anticipata attribuzione del possesso dell'immobile (31); sono stati, invece, ritenuti nulli:
- il contratto di vendita nel quale sia previsto il differimento degli effetti al momento in cui
scade il divieto (32);
- il cd. "contratto preliminare ad effetti anticipati" (sulla cui reale natura giuridica peraltro
ancora molto si discute in dottrina) ossia del contratto nel quale pur prevedendo la stipula
dell'atto di compravendita dopo la scadenza di un determinato termine, viene data immediata
esecuzione a quelle che sono le prestazioni tipiche del contratto definitivo (immissione
dell'acquirente nel possesso e pagamento integrale del prezzo). (33)
Si è ritenuto di dover escludere dal divieto in commento anche l’atto di divisione, il cui scopo
è quello di far cessare lo stato di comunione e far di godere l’alloggio all’assegnatario non più a
titolo di comunione ma a titolo individuale. Deve, pertanto escludersi, che con un atto di divisione
possa perseguirsi qualsiasi intento speculativo. Ciò vale, sicuramente, per la divisione “pura”, con
la quale vengono assegnati a tutti i condividenti beni già spettanti in comproprietà, in proporzione
all’entità di ciascuna quota, e quindi senza la previsione di conguagli (34).
Sono, senza dubbio, esclusi dal divieto in commento, i trasferimenti mortis causa (ai quali è
estranea, per definizione, qualsiasi finalità speculativa). L’esclusione di tali trasferimenti è testuale
nell’art. 23 del D.P.R. 1035/1972 (ove sono vietati i trasferimenti per atto tra vivi).
6.3. Qual è la sanzione per il caso di violazione del divieto di alienazione previsto dalle
leggi in materia di edilizia sovvenzionata?
La violazione dei divieti di alienazione, posti dalla leggi in materia di edilizia sovvenzionata, è
sanzionata con la nullità dell’atto.
Tale sanzione è prevista, testualmente, dall’art. 16, co. 3, D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2,
dall’art. 29, co. 3, legge 14 febbraio 1963, n. 60 e dall’art. 28, u.c., legge 8 agosto 1977, n. 513.
Invece tacciono, al riguardo, sia l’art. 23, D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 che l’art. 1, co. 20,
legge 8 agosto 1977, n. 513.
Si ritiene, peraltro, che la sanzione, per il caso di violazione del divieto di alienazione
prescritto dal D.P.R. 1035/1973 e dalla legge 560/1993, sia, comunque, la nullità dell'atto; è,
infatti, lecito ritenere che la nullità dell'atto compiuto in violazione del divieto di alienazione,
benché non previsto da una norma specifica della legge, derivi comunque dalle norme generali e
più precisamente dall'art. 1418, co. 1, c.c. a norma del quale "é nullo il contratto contrario a norme
imperative"
(35).
Ed al riguardo la giurisprudenza ha, da sempre, ritenuto le norme di edilizia
sovvenzionata che prescrivono il divieto di alienazione "norme imperative" in quanto volte a
salvaguardare un interesse generale non derogabile (ossia volte ad evitare possibili forme di
speculazione non ammesse dall’ordinamento). (36)
6.4 Com’è disciplinato il diritto di prelazione nell’ambito dell’edilizia sovvenzionata?
Il diritto di prelazione è stato introdotto, per la prima volta, nel settore dell’”edilizia
sovvenzionata” dalla legge 8 agosto 1977 n. 513, che, all’art. 28, così dispone: “L'assegnatario può
alienare l'alloggio qualora ricorrano le condizioni di cui al precedente quinto comma [ossia una
volta scaduto il termine decennale di alienazione]. In tal caso deve darne comunicazione al
competente istituto autonomo per le case popolari, il quale potrà esercitare, entro 60 giorni dal
ricevimento della comunicazione, il diritto di prelazione all'acquisto per un prezzo pari a quello di
cessione rivalutato sulla base della variazione accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo
per le famiglie di operai e impiegati. [...] Ogni pattuizione stipulata in violazione delle disposizioni
di cui ai precedenti commi è nulla. La nullità può essere fatta valere da chiunque vi abbia interesse
ed è rilevabile d'ufficio dal giudice”.
Il diritto di prelazione è stato, poi, riproposto anche nella successiva legge 24 dicembre 1993,
n. 560, che all’art. 1, co.20, così dispone: “[...] In caso di vendita gli I.A.C.P. e i loro consorzi,
comunque denominati e disciplinati con legge regionale, hanno diritto di prelazione”.
Pertanto per i soli alloggi alienati ai sensi della legge 8 agosto 1977 n. 513 ovvero della legge
24 dicembre 1993, n. 560, una volta venuto meno il divieto di alienazione, e cioè trascorsi dieci
anni dalla stipula del contratto (legge 513/1977) o dalla registrazione dell'atto di acquisto (legge
560/1993) ovvero una volta pagato l'intero prezzo se la dilazione supera i dieci anni, è riconosciuto
il diritto di prelazione: da notare che sia nella legge 513/1977 che nella legge 560/1993 il diritto di
prelazione è riconosciuto sempre a favore delle Aziende territoriali per l’edilizia residenziale
pubblica (ex I.A.C.P.) o loro consorzi, anche quando l’alloggio sia stato, a suo tempo, acquistato da
un Ente diverso (Stato, Comune ecc. ecc.).
La prelazione de quo sussiste solo nel caso di prima vendita dopo l'assegnazione. Infatti la
norma è posta ad integrazione della disposizione che disciplina la facoltà di disposizione da parte
dell'assegnatario primo acquirente ed è volta sempre ad evitare possibili speculazioni. Non è
quindi una prelazione ad inerenza oggettiva, che segue l'immobile in tutti i suoi successivi
trasferimenti, bensì è una prelazione ad inerenza soggettiva, che viene meno quando chi ha
acquistato a condizioni di favore si è spogliato del bene.
Ma quali atti fanno sorgere il diritto di prelazione a favore delle Aziende territoriali per
l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) o loro consorzi? Sul punto bisogna distinguere tra:
- il diritto di prelazione discendente dalla legge 513/1977: tale legge lo prevede in occasione
di qualsiasi atto di alienazione. In dottrina si discute se, comunque, la norma debba essere letta
alla luce dei principi generali applicabili all’istituto della prelazione, con la conseguenza che
dovrebbe escludersi la prelazione per tutti quegli atti di alienazione che comunque non siano
compatibili con il modus operandi della prelazione (ossia per tutti quegli atti nei quali, a fronte del
trasferimento dell’immobile, non è previsto un corrispettivo fungibile: ad es. la donazione, la
permuta, il conferimento in società, ecc.). A chi, pertanto, ritiene che la prelazione sorga in
occasione di qualsiasi atto di trasferimento (compresa la permuta, la donazione, il conferimento in
società, ecc.), posto che nella norma si fa riferimento agli atti di alienazione in genere e tenuto
conto che, nel caso di specie, il “corrispettivo” della prelazione è predeterminato dalla legge e
prescinde, quindi, dall’esistenza di un “prezzo” di vendita, si oppone chi ritiene che la prelazione
non possa non uniformarsi ai principi generali desumibili dalla disciplina dettata per le varie ipotesi
di prelazione legale (ad esempio si è escluso in dottrina il diritto di prelazione per il caso di
donazione, per il caso di costituzione di un diritto reale di godimento, per il caso di cessione di una
quota immobiliare. (37));
- il diritto di prelazione discendente dalla legge 560/1993: tale legge lo prevede in caso di
vendita. Il diritto di prelazione, per espressa previsione legislativa, opera, pertanto, nel solo caso di
vendita: infatti, l’art. 1, co. 20, legge 560/1993, mentre per il divieto di trasferimento utilizza
l'espressione ampia e generica di "alienazione", per il diritto di prelazione utilizza la diversa e più
specifica espressione di "vendita". Il diritto di prelazione nell’ipotesi di cui alla legge 560/1993,
operando solo nel caso di vendita (e non anche per altre ipotesi di trasferimento immobiliare) ha
un ambito di applicazione più limitato rispetto all’analogo diritto di prelazione disciplinato dalla
legge 513/1977. Sicuramente, nel caso della legge 560/1993, rimane esclusa la donazione.
Solo la legge 513/1977 detta una disciplina specifica (seppur scarna) della prelazione; in
particolare la disposizione in tema di prelazione prevede:
- l’obbligo della comunicazione all’I.A.C.P. dell’intenzione di alienare (senza specificare la
forma e le modalità di detta comunicazione, che si ritiene debba comunque rivestire la forma
scritta)
- l’obbligo dell’Istituto di esercitare la prelazione entro 60 giorni dal ricevimento della
comunicazione
- la facoltà per l’I.A.C.P. di esercitare la prelazione per un prezzo pari a quello di cessione
rivalutato sulla base della variazione accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per le
famiglie di operai e impiegati
- la nullità delle pattuizioni stipulate in violazione della norma (quindi non è previsto il
riscatto, come nelle altre prelazioni legali, bensì la nullità del contratto).
Manca, invece, nella legge 560/1993 una qualsiasi disciplina della prelazione. Mancano, in
particolare, delle norme che specifichino le modalità di comunicazione all'azienda territoriale per
l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) dell'intenzione di vendere, il termine per l’esercizio della
prelazione, il corrispettivo al quale deve essere esercitata la prelazione, la sanzione applicabile in
caso di atto di vendita stipulato senza rispettare il diritto di prelazione. Né in dottrina si registra
un’uniformità di vedute al riguardo, per cui la questione appare di difficile soluzione. Infatti:
i) parte della dottrina (38) ritiene che nel silenzio del legislatore, si possa ovviare alle lacune
normative facendo ricorso ai principi desumibili dalla disciplina delle altre ipotesi di prelazione
legale; pertanto:
- il prezzo per l’esercizio della prelazione sarà quello desumibile dal contratto e pertanto
quello fissato per la cessione;
- in caso di violazione della prelazione all’azienda territoriale spetterebbe il diritto di riscatto,
da esercitarsi nel termine di un anno dalla trascrizione (analogamente a quanto previsto in tema di
prelazione agraria);
ii) altra parte della dottrina ritiene che, in mancanza di qualsiasi disposizione, debba trovare
applicazione, in via analogica, la disciplina già dettata in precedenza dalla legge 513/1977, per
uniformità di situazione. Tale parte della dottrina ritiene preferibile fare riferimento alla prelazione
già prevista nel settore dell’edilizia sovvenzionata, piuttosto che a prelazioni operanti in altri
settori, e che rispondono ad altre esigenze. Pertanto, anche nel caso della prelazione ex legge
560/1993, a detta di questi Autori, vi sarebbe:
- l’obbligo, in capo all’alienate, della comunicazione all’Azienda territoriale per l’edilizia
residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) dell’intenzione di alienare (in forma scritta)
- l’obbligo per l’azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) di
esercitare la prelazione entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione
- la facoltà per l’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) di
esercitare la prelazione per un prezzo pari a quello di cessione rivalutato sulla base della variazione
accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati
- la nullità delle pattuizioni stipulate in violazione della norma (nullità che può farsi
discendere dall’art. 1418, co. 1, c.c., posto che tutte le norme in materia di edilizia sovvenzionata
sono considerate norme di natura imperativa).
6.5. Quid iuris nel caso di morte dell'acquirente prima del decorso del termine di durata del
divieto di alienazione?
Si ritiene che tale divieto continui ad operare anche nei confronti degli eredi, i quali, infatti,
subentrano nella medesima posizione giuridica del de cujus e quindi in tutti i diritti ed in tutti gli
obblighi che al de cujus spettavano in ordine ai beni caduti in successione.
Lo stesso dicasi anche per il diritto di prelazione previsto dalle leggi legge 8 agosto 1977, n.
513 e 24 dicembre 1993, n. 560 (39)
In questo senso anche G. Casu (40) per il quale "non vi è alcun dubbio che l’erede debba essere
considerato soggetto con tutti i diritti e doveri del de cuius, ivi incluso il dovere di rispettare il
divieto di alienazione e, scaduto questo, il dovere di rispettare il diritto di prelazione." (41)
6.6. Quid iuris nel caso di erronea determinazione del prezzo di cessione?
Tradizionalmente
gli
alloggi
di
Edilizia
Residenziale
Pubblica
sono
ceduti
dall'Amministrazione Pubblica a prezzo "di favore". Il prezzo "limitato" (o prezzo cd. "politico")
costituisce infatti uno dei modi di soddisfacimento dell'interesse pubblico a che il maggior numero
di cittadini, specie i meno abbienti, possa acquisire la proprietà della casa di abitazione, il tutto in
conformità al disposto dell'art. 47 della Costituzione. Le norme che disciplinano le modalità di
determinazione del prezzo di cessione, in tutte le leggi di edilizia sovvenzionata, sono rigorose e di
carattere imperativo: il prezzo di cessione pertanto non può essere né diminuito né aumentato a
discrezione della Pubblica Amministrazione.
Non vi è uniformità di vedute in giurisprudenza circa le conseguenze sull’atto della erronea
determinazione del prezzo di cessione di un alloggio di edilizia sovvenzionata.
Parte della giurisprudenza ritiene che la violazione delle norme di legge sulla determinazione
del prezzo di cessione determini la nullità dell'intero contratto di cessione (42).
Altra parte della giurisprudenza (più recente) (43) ritiene, invece, applicabile nel caso di cui
trattasi la disposizione dell’art. 1419 c.c. per cui la violazione delle norme di legge sulla
determinazione del prezzo di cessione non determinerebbe la nullità dell’intero contratto, ma la
nullità delle sole clausole relative al prezzo, con sostituzione di diritto del prezzo fissato dalle parti
con quello stabilito dalla legge (44).
6.7. Nel caso in cui un alloggio già acquisito a sensi della legge 560/1993 costituisca
oggetto di una procedura esecutiva, l'aggiudicatario può vendere liberamente tale alloggio?
(anche se non sono decorsi 10 anni dall'acquisto da parte dell'esecutato o decorso tale termine a
prescindere dal diritto di prelazione spettante all'azienda territoriale per l’edilizia residenziale
pubblica)?
Si ritiene che l'alloggio in questo caso debba considerarsi "libero dai limiti derivanti
dall'inalienabilità (l'aggiudicatario non vi sarebbe a sua volta soggetto) e dalla prelazione (che non
opera)" in quanto "una volta verificatosi il trasferimento coattivo, il bene dovrebbe essere
definitivamente uscito dal regime di circolazione vincolato (divieto di alienazione e prelazione a
favore dell'ATER) che caratterizza tali alloggi ed esser divenuto liberamente commerciabile” (45)
6.8. Gli atti di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica debbono contenere, a
pena di nullità, le menzioni urbanistiche?
Giusta quanto disposto dall’art. 2, co. 59, legge 23 dicembre 1996, n. 662, le menzioni e le
dichiarazioni dall’art. 40 legge 28 febbraio 1985 n. 47 (per gli edifici costruiti prima del 17 marzo
1985) non sono prescritte a pena di nullità:
- per gli atti di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica posti in essere a norma
della legge 560/93
- per i trasferimenti di immobili di proprietà di enti di assistenza e previdenza
- per i trasferimenti di immobili di proprietà delle amministrazioni comunali.
Pertanto rimane immutato l’obbligo delle menzioni urbanistiche per gli atti di cessione di
alloggi di edilizia residenziale pubblica posti in essere a norma delle leggi diverse dalla 560/1993
(ad esempio ai sensi della legge 513/1977), sempreché l’ente cedente non sia un Comune o un
ente di assistenza e previdenza (per i Comuni e per tali enti vale l’esenzione generalizzata,
applicabile a tutte le cessioni immobiliari)
Da segnalare, peraltro, che l’art. 2, co. 59, legge 23 dicembre 1996, n. 662, richiama per le
cessioni ex legge 560/1993, per i trasferimenti di immobili di proprietà di enti di assistenza e
previdenza e delle amministrazioni comunali, le disposizioni di cui al quarto e quinto comma
dell’art. 40 legge 47/1985.
Il quarto comma stabilisce che le nullità di cui al secondo comma art. 40 per le mancate
menzioni o allegazioni non si applicano ai trasferimenti derivanti da procedure esecutive anche
concorsuali, mentre il quinto comma lascia aperto per gli acquirenti da procedure ex comma
quarto il termine per presentare eventualmente la sanatoria di abusi concernenti l’immobile
trasferito (fissa il termine di 120 gg. dal trasferimento) e sempreché le ragioni di credito per cui si è
proceduto siano anteriori all’entrata in vigore della legge 47/85.
Il fatto che siano state richiamate le sole norme dell’art. 40 (che si riferisce agli immobili
realizzati prima del 17 marzo 1985) e non anche le corrispondenti norme dell’art. 17 legge
47/1985 (all'epoca vigente ed ora abrogato e sostituito, peraltro, dalle corrispondenti norme
dell'art. 46 T.U. in materia edilizia di cui al D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, relativo alle costruzioni
eseguite dopo il 17 marzo 1985) porta alla conclusione che la dispensa dall’osservanza delle
formalità per la validità degli atti di trasferimento valga esclusivamente per le costruzioni di edilizia
residenziale pubblica realizzate prima del 17 marzo 1985: pertanto per le costruzioni realizzate
dopo tale data dovranno essere menzionati in atto, a pena di nullità, gli estremi del titolo
abilitativo edilizio (anche eventualmente in sanatoria).
In conclusione, il richiamo ai commi 4 e 5 del solo art. 40 legge 47/1985, con specifico
riguardo agli alloggi di edilizia residenziale pubblica trasferiti ai sensi della legge 560/1993 o agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica comunque trasferiti dai Comuni o da un ente di assistenza e
previdenza, comporta che:
- non sono nulli gli atti aventi per oggetto costruzioni realizzate prima del 17 marzo 1985 nei
quali siano state omesse le menzioni prescritte dal medesimo art. 40 legge 47/85
- agli atti aventi per oggetto costruzioni realizzate dopo il 17 marzo 1985 deve, invece,
applicarsi la disciplina dell’art. 46, T.U. in materia edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, con obbligo
pertanto delle menzioni urbanistiche.
Giovanni Rizzi
_____________________
1) Un precedente significativo riconoscimento era contenuto anche nella legge finanziaria per il 2008, e più
precisamente nell’ Art. 1, commi 258 e 259, legge 24 dicembre 2007 n. 244, commi che così dispongono:
“258. Fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio, in aggiunta alle aree necessarie per
le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e alle relative leggi regionali, negli strumenti
urbanistici sono definiti ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita da parte dei
proprietari, singoli o in forma consortile, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale, in
rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al valore della trasformazione. In tali ambiti è possibile
prevedere, inoltre, l’eventuale fornitura di alloggi a canone calmierato, concordato e sociale.
259. Ai fini dell’attuazione di interventi finalizzati alla realizzazione di edilizia residenziale sociale, di rinnovo
urbanistico ed edilizio, di riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale degli insediamenti, il
comune può, nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, consentire un aumento di volumetria
premiale nei limiti di incremento massimi della capacità edificatoria prevista per gli ambiti di cui al comma
258.”
Si rammenta, inoltre, che gli “alloggi sociali”, così come definiti dal decreto del Ministro delle Infrastrutture 22
aprile 2008, godono di un particolare trattamento ai fini I.V.A. (da ultimo, per effetto dell’art. 9, D.L. 22 giugno
2012 n. 83 convertito con legge 7 agosto 2012 n. 134); tali alloggi anche se ceduti dopo i cinque anni dalla loro
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
costruzione o dall’esecuzione di interventi di recupero edilizio, possono essere assoggettati ad I.V.A., su
opzione, anche in caso di cessione da parte di soggetto IVA diverso dall’impresa costruttrice o da quella che vi
ha eseguito gli interventi di recupero edilizio.
In questo senso, con riguardo a fattispecie di riscatto previste da precedenti leggi di edilizia sovvenzionata, G.
Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma 2010, 15
Cons. Stato 18 marzo 1971, n. 265
Cass. 16 giugno 1989, n. 2896; Cass. 25 ottobre 1989, n. 4393.
Cass. 16 dicembre 1993, n. 12439.
La disposizione che prevede l’estensione della disciplina della locazione con clausola di riscatto anche alle
figure della locazione con clausola di trasferimento della proprietà vincolante per ambedue le parti e della
vendita con riserva di proprietà, è contenuta nel medesimo articolo in cui è dettata la disciplina del cd. “rent to
buy” o, come meglio definito nella norma in questione, del “contratto di godimento in funzione della successiva
alienazione”. Tale collocazione della norma, ha indotto taluni Autori a ritenere applicabile la disciplina del
comma 7 anche al suddetto rent to buy , disciplinato dai precedenti commi da 1 a 6 (con la conseguenza che
sarebbe configurabile un rent to buy con l’obbligo e non solo con il diritto del conduttore all’acquisto finale).
Peraltro, la disposizione del comma 7 appare difficilmente estensibile ad altre fattispecie, in quanto
specificatamente dettata proprio con riguardo alla locazione con clausola di riscatto di alloggi sociali; infatti
essa non detta una disciplina generale, a valere per tutte le fattispecie di locazione con facoltà di riscatto, ma si
limita a modificare la specifica norma dell’art. 8 DL. 47/2014 in commento, inserendo dopo il quinto comma un
nuovo comma 5bis, contenente, per l’appunto, l’estensione di cui trattasi.
Così dispongono i commi 7 e 8 dell’art. 23 D.L. 12 settembre 2014, n. 133: “7. Dopo l'articolo 8, comma 5, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n.47, convertito con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n.80, è aggiunto
il seguente: "5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai contratti di locazione con clausola
di trasferimento della proprietà vincolante per ambedue le parti e di vendita con riserva di proprietà, stipulati
successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione. 8. L'efficacia della disposizione di cui
al comma 7 è subordinata al positivo perfezionamento della procedimento di autorizzazione della Commissione
Europea di cui all'articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), di cui è data
comunicazione nella gazzetta ufficiale.”
Per una più approfondita disamina di tutte le problematiche connesse alle varie leggi in materia di edilizia
sovvenzionata succedutesi nel tempo, delle quali è qui riportata una breve sintesi, si consiglia di consultare il
testo di G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010.
Cass. 13 marzo 1982, n. 1654
In questo senso Cons. Stato 6 giugno 1978, n. 529; Cons. Stato 15 maggio 1970, n. 327, Cassazione 14 ottobre
1968, n. 3281
In questo senso anche la Corte Costituzionale, sentenza 23 luglio 1980, n. 122.
In questo senso anche la giurisprudenza Cass. 11 febbraio 1982, n. 835; Cass. 5 agosto 1988, n. 4855; Cass. 8
maggio 1995 n. 5010 e Cass. 18 giugno 2003, n. 9718.
Il limite minimo del 50% del patrimonio vendibile presente nel testo originario della legge 560/1993 è stato
soppresso dall'art. 4, legge 30 aprile 1999, n. 136
Nel testo originario della legge 560/1993, art. 1, co. 1, lett. d), erano previsti anche gli alloggi acquisiti dal
Ministero del Tesoro già di proprietà degli enti previdenziali disciolti; tale disposizione è stata successivamente
abrogata dall'art. 55, co. 11, legge 27 dicembre 1997, n. 449.
Disposizione aggiunta dall'art. 12, legge 15 maggio 1997, n. 127.
A tal riguardo ci si è chiesti se l’acquisto del diritto di abitazione da parte dell'assegnatario deve avvenire
sempre e comunque ovvero se può l'assegnatario rinunciarvi. Parte della dottrina ha ritenuto che l'espressione
usata dal legislatore "è fatto salvo il diritto di abitazione a favore dell'assegnatario" non lasci spazio ad opzioni
alternative per cui tale diritto deriva sempre e comunque dalla legge, senza possibilità per l'assegnatario di
rinunciarvi; il diritto di abitazione riconosciuto all'assegnatario costituirebbe, inoltre, il necessario collegamento
nel passaggio dal rapporto di locazione in essere da almeno 5 anni alla cessione in proprietà dell'alloggio. Nel
senso della irrinunciabilità del diritto di abitazione da parte dell’assegnatario si è pronunciata anche la Regione
Lombardia (Circolare n. 6577 del 27 novembre 1995). Per L.A. Miserocchi, FederNotizie, marzo 1997, la norma
in questione ammette solo una “rinuncia abdicativa al diritto di intestazione della nuda proprietà che
determina la nascita di un autonomo diritto di intestazione, in comunione necessaria con l’originario titolare del
contratto di locazione, a favore dei familiari conviventi aventi i requisiti prescritti. L’ente assegnante deve
pretendere l’intervento in atto sia dell’acquirente del diritto di abitazione sia del o degli acquirenti il diritto di
nuda proprietà. La rinuncia all’intestazione non può però in nessun caso riguardare il diritto di abitazione stante
17)
18)
19)
20)
21)
22)
la riserva prevista dal legislatore”. In senso contrario, e cioè nel senso della rinunciabilità anche di questo
particolare diritto di abitazione, si è pronunciata altra parte della dottrina (equiparando tale diritto a quello
dell’art. 540 c.c. ovvero a quello disciplinato dall’art. 1002 c.c.) in questo senso B. Elia e F. Giazzi, FederNotizie,
marzo 1997; nel senso della rinunciabilità si è pronunciato anche l’Ufficio studi C.N.N., risposta a quesito n. 362006/C, estensore C. Lomonaco: "Si può, quindi, affermare che il diritto sorge nello stesso momento in cui
l'alloggio sia ceduto al familiare dell'assegnatario, tuttavia niente vieta all'assegnatario stesso di rinunciare a
questo diritto. Una volto sorto, inoltre, la rinuncia ad esso appare soggetta a tutte le regole formali proprie dei
negozi di rinuncia a diritti reali su beni immobili".
Si ricorda invece che la legge 513/1977, con disposizione analoga, prevedeva una riduzione del prezzo base pari
all'1,5% per ogni anno di effettiva occupazione dell'alloggio fino al massimo di 20 anni.
In questo caso l'U.T.E. deve procedere alla rettifica entro 90 giorni dalla ricezione della richiesta (art. 1, co. 11,
così come modificato dall'art. 43, legge 23 dicembre 2000, n. 388)
La legge 560/1993 detta quindi una disciplina analoga a quella delle leggi 60/1963 e 513/1977 e del D.P.R.
1035/1972: trasferimento della proprietà al momento della stipula del contratto di cessione anche nel caso di
pagamento rateale, rimanendo garantito il pagamento del prezzo dilazionato da iscrizione ipotecaria (solo il
D.P.R. 2/1959 prevedeva per il caso di pagamento rateale la riserva di proprietà a favore dell'Ente alienante).
Che la violazione del divieto di alienazione previsto dall’art. 1, co. 20, legge 560/1993 sia sanzionata con la
nullità è stato riconosciuto anche da Cass. 28 dicembre 2009, n. 27398: “il divieto di alienazione di cui all’art. 1,
co. 20, legge 24 dicembre 1993 n. 560, determina la nullità per impossibilità giuridica dell’oggetto del contratto
..... trattandosi di divieto assoluto e disciplinato da norma imperativa che non prevede al riguardo eccezioni o
deroghe ...”; cfr. Cass. ordinanza 15 luglio 2011, n. 15676.
Ad esempio la Regione Veneto è intervenuta in questa materia con la legge 13 aprile 2001, n. 11 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali) che al suo art. 65 (successivamente modificato con
leggi regionali 16 agosto 2002 n. 29, 25 febbraio 2005 n. 8 e 26 giugno 2008 n. 4) prevede che la regione possa
autorizzare la vendita di alloggi e relative pertinenze di edilizia residenziale pubblica dei comuni e dell’azienda
territoriale per l’edilizia residenziale (ATER), con obbligo per gli stessi di reinvestire i proventi nella costruzione
di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica ovvero nel recupero e nella manutenzione straordinaria di quelli
esistenti.
A tal fine sono considerati alloggi di edilizia residenziale pubblica quelli realizzati o recuperati dai Comuni e
dall’azienda territoriale per l’edilizia residenziale (ATER), per le finalità dell' edilizia residenziale pubblica, con
onere a totale carico o con il concorso o contributo dello Stato o della Regione, nonché quelli acquisiti in
proprietà dagli stessi enti a seguito del trasferimento del patrimonio abitativo pubblico.
Le vendite debbono avvenire:
- al prezzo di mercato, determinato in base a perizia asseverata, ridotto del 20% (se si tratta, invece, di alloggi
acquisiti gratuitamente dai Comuni o dall’azienda territoriale per l’edilizia residenziale (ATER), ai sensi dell’art.
2 legge 27 dicembre 1997 n. 449 e dell’art. 46 legge 23 dicembre 2000 n. 388, il prezzo non sarà quello di
mercato bensì sarà determinato sulla base del valore catastale secondo i criteri fissati dalla legge 24 dicembre
1993 n. 560, ove, da apposita verifica tecnica risulti la non conformità degli impianti alla vigente normativa in
materia di sicurezza e l’acquirente dichiari nell’atto di trasferimento l’esclusione della garanzia del venditore);
- a favore di assegnatari che conducono l'alloggio a titolo di locazione da oltre un quinquennio e sono in regola
con il pagamento dei canoni e degli oneri accessori o di loro familiari conviventi; in caso di acquisto da parte dei
familiari conniventi è fatto salvo il diritto di abitazione in favore dell'assegnatario;
- con la procedura dell'asta pubblica, con offerte in aumento, se l'alloggio è libero (base d'asta il prezzo di
mercato da perizia)
Gli alloggi così acquistati non possono essere alienati prima che siano trascorsi dieci anni dalla data di acquisto
salvo:
- i casi di incremento del nucleo familiare di almeno due unità;
- di trasferimento dell'acquirente in un Comune distante più di 50 km da quello in cui è ubicato l'alloggio
acquistato.
Sempre la Regione Veneto con legge regionale 10 agosto 2006 n. 18 ha previsto la possibilità di estinguere il
diritto di prelazione spettante all’azienda territoriale per l’edilizia residenziale (ATER), ai sensi dell’art 1, co. 20,
legge 24 dicembre 1993, n. 560, qualora l'acquirente dell'alloggio, ceduto in applicazione di tale legge, versi
all'Azienda suddetta un importo pari al 10 per cento del valore calcolato applicando un moltiplicatore pari a
cento alla rendita catastale, con l’obbligo per la stessa azienda di reinvestire i proventi così conseguiti nella
costruzione di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica, ovvero nel recupero e nella manutenzione
straordinaria di quelli esistenti.
In giurisprudenza Trib. Roma 5 luglio 1983
23) In giurisprudenza Trib. Bari 12 luglio 1978; App. Napoli 15 maggio 1981; Cass. 29 gennaio 1990, n. 560
24) G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 60
25) La soluzione cui si è giunti con riguardo alla previgenti leggi di edilizia sovvenzionata non vale, invece, per la
26)
27)
28)
29)
30)
31)
32)
33)
34)
35)
36)
37)
38)
39)
40)
41)
42)
43)
44)
45)
locazione con clausola di riscatto, ora disciplinata dall’art. 8, D.L. 47/2014, come sopra fatto presente (vedi sub
§ 2.1). Infatti, l’art. 8, D.L. 47/2014 suddetto stabilisce il divieto di “rivendita” (e non “di alienazione”), e ciò nei
cinque anni dal riscatto. Pertanto deve ritenersi che il divieto operi nei soli casi di vendita o di stipula di atti a
titolo oneroso che al pari della vendita possano dar luogo a forme di speculazione (non ammesse
dall’ordinamento in materia di edilizia residenziale pubblica), ma non anche nel caso di atti di liberalità o
comunque a titolo gratuito, che, non prevedendo corrispettivo per la cessione, non possono dar luogo a forme
non ammesse di speculazione. La circostanza che nella norma suddetta sia stata utilizzata la diversa
espressione (rispetto al passato) di “divieto di rivendita” (anziché di “divieto di alienazione”) non può essere
casuale e conferma la diversa interpretazione che si impone ora con riguardo alla nuova norma.
Cass. 16 maggio 1983, n. 3361
Ufficio Studi C.N.N., risposta a quesito 47-2006/C (estensore A. Ruotolo)
G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 54
In questo senso Cass. 5 agosto 1987, n. 6748 per la quale: "il divieto di alienazione non si estende agli atti di
pignoramento e alle vendite all'asta... consentite anche se gli aggiudicatari non sono in possesso dei requisiti
per godere degli alloggi di Edilizia residenziale Pubblica".
in questo senso Cass. 17 febbraio 1986, n. 940; Cass. 30 novembre 1988, n. 6506, Cass. 21 marzo 1989, n. 1408,
Cass. 24 novembre 2003 n. 17867.
In questo senso Cass. 7 luglio 2000, n. 9106.
In questo senso Cass. 3 novembre 1978, n. 4998 che distingue tra preliminare, consentito e vendita a termine,
vietata; conforme anche Cass. 28 novembre 1998, n. 12113.
In questo senso Cass. Sez. Unite 3 febbraio 1998, n. 1043 e Cass. 5 settembre 2003, n. 12941.
Autorevole dottrina (G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 57) ritiene di
poter estendere l’esclusione dal divieto di alienazione a qualsiasi atto con finalità divisionale (ad esempio nel
caso di immobile unico indivisibile assegnato ad un unico comproprietario con conguagli a favore degli altri
aventi diritto ovvero alienazione, con finalità divisionali, ad un solo comproprietario da parte degli altri delle
loro quote) purchè sussista il requisito dell’”apporzionamento” (e cioè purché sussista una proporzionalità del
corrispettivo previsto in relazione al valore della quota del cedente rispetto al valore del tutto).
In questo senso G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 60 e 79.
In questo senso Cass. 5 maggio 1989, n. 2129
G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma 2010, 67; esclude il diritto di prelazione in
caso di donazione anche Ufficio Studi C.N.N., risposta a quesito n. 6014/2006,,
G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 85,
In questo senso Trib. Ferrara, 27 marzo 2006 (“In materia di alienazione di immobili di edilizia residenziale
pubblica, poiché il diritto di prelazione a favore dell’ente assegnante di cui all’art. 28 legge 513 del 1977,
permane fino alla prima cessione inter vivos a titolo particolare, gli eredi dell’assegnatario subentrano nella
soggezione alla prelazione cui era tenuto il de cuius [...]”)
G. Casu, “L’edilizia residenziale pubblica nell’attività notarile”, Roma, 2010, 68;
Nello stesso senso Ufficio Studi C.N.N., risposta a quesito n. 72-2006.
Cass. Sez. Unite 11 febbraio 1982, n. 835; Cass. 30 marzo 1972, n. 1015, Cass. 10 maggio 1984, n. 2856
Cass. 7 settembre 1995, n. 9458; Cass. 21 agosto 1997, n. 7803
In ogni caso, sia che si acceda alla tesi della nullità dell’intero contratto che a quella della nullità della sola
clausola relativa al prezzo, deve escludersi qualsiasi responsabilità del Notaio rogante, posto che non è compito
del Notaio verificare la corretta determinazione del prezzo di cessione (determinazione che spesso richiede
conoscenze e competenze che il Notaio non possiede).
In questo senso l’ufficio Studi C.N.N., risposta a quesito n. 240/2006.