bilancio e contabilita` della provincia autonoma di bolzano

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“BILANCIO E CONTABILITA’ DELLA PROVINCIA
AUTONOMA DI BOLZANO”
(a cura del dott. Piercarlo Turra)
12.10.2004
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(Premessa) Con il termine “bilancio” si suole indicare negli enti pubblici il “bilancio di
previsione”, mentre si attribuisce la denominazione di “rendiconto” o “conto consuntivo”
al bilancio consuntivo, cioè al documento che pone in evidenza, alla chiusura
dell’esercizio, i risultati della gestione economico-finanziaria. Il termine “bilancio” assume
un significato del tutto diverso se riferito ad un’impresa privata, per la quale non può
parlarsi di bilancio di previsione ma soltanto di bilancio consuntivo.
Trattando qui del bilancio provinciale si intende fare riferimento sempre al bilancio di
previsione della Provincia, come disciplinato dalla legge provinciale 29 gennaio 2002, n. 1.
--Il bilancio di previsione annuale e il bilancio pluriennale sono strumenti finanziari della
programmazione della Provincia Autonoma nonché per l’utilizzo efficace e parsimonioso
del denaro pubblico.
Il bilancio di previsione annuale é predisposto dalla Giunta provinciale e trasmesso al
Consiglio provinciale, con una relazione di accompagnamento, entro il 31 ottobre
dell’anno precedente a quello cui il bilancio si riferisce. Il bilancio é approvato con legge
provinciale, nel rispetto delle norme previste dall’articolo 84 dello Statuto di autonomia a
tutela dei tre gruppi linguistici presenti nella provincia di Bolzano.
Il bilancio si compone:
- dello stato di previsione dell’entrata,
- dello stato di previsione della spesa
- del quadro generale riassuntivo.
che sono approvati, nell’ordine, con distinti articoli della legge di bilancio. L’approvazione
degli stati di previsione comporta l’autorizzazione all’accertamento e alla riscossione delle
entrate e rispettivamente all’impegno e al pagamento delle spese previste nel bilancio.(1)
L’esercizio finanziario della Provincia coincide con l’anno solare (1 gennaio-31 dicembre).
Le previsioni del bilancio sono formulate in termini di competenza: indicano cioè le
entrate che si prevede di accertare e le spese di cui si autorizza l’impegno nell’esercizio cui
il bilancio si riferisce. (2)
Le previsioni del bilancio sono articolate in unità previsionali di base (UPB), determinate
con riferimento ad aree omogenee di attività nelle quali si esplicano le competenze
istituzionali della Provincia e stabilite in modo che a ciascuna unità previsionale
corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa
gestione.
Gli stanziamenti di entrata sono iscritti in bilancio nell’ammontare presunto secondo i
seguenti criteri:
- per i tributi propri, le compartecipazioni e devoluzioni di tributi erariali, in base
all’andamento del gettito per l’anno in corso e negli anni precedenti, nonché alle
previsioni eventualmente formulate dal Governo sulle variazioni di tale gettito
nell’anno di riferimento del bilancio;
- per i tributi devoluti in quota variabile ai sensi dell’art. 78 dello Statuto di autonomia,
in base alle previsioni di risultato dell’accordo previsto dal medesimo articolo;
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per le assegnazioni dell’U.E., dello Stato e della Regione, in base alle norme e ai criteri
stabiliti nella legislazione in vigore;
per tutte le altre entrate, in base alla previsione di accertamento del diritto alla loro
acquisizione.
Gli stanziamenti di spesa sono iscritti in bilancio esclusivamente in relazione alle
esigenze funzionali dell’amministrazione provinciale e agli obiettivi concretamente
perseguibili nel periodo di riferimento del bilancio. La misura degli stanziamenti è quella
necessaria a consentire lo svolgimento delle attività e degli interventi che daranno luogo ad
impegni di spesa nel corso dell’esercizio. Per le spese a carattere pluriennale viene iscritta
nel bilancio la quota già prestabilita dalla legge o quella ritenuta necessaria per l’anno di
riferimento, tenuto conto della somma totale autorizzata dalla legge e delle quote stanziate
nei precedenti bilanci. Nel bilancio annuale devono in ogni caso essere stanziate le somme
corrispondenti ad impegni già assunti negli esercizi precedenti, che vengono a scadenza nel
nuovo esercizio.
Il totale delle spese previste nel bilancio, aumentato dell’eventuale disavanzo di
consuntivo, deve essere uguale al totale delle entrate, aumentato dell’eventuale avanzo di
consuntivo (equilibrio del bilancio).
Le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle eventuali spese di riscossione connesse e
le spese sono iscritte nel bilancio integralmente senza essere ridotte delle eventuali entrate
correlate (integrità del bilancio).
Sono vietate le gestioni di fondi al di fuori del bilancio, salvo quelle autorizzate da leggi
speciali (universalità del bilancio). (3)
Ai fini della gestione, le unità previsionali di base del bilancio sono ripartite dalla Giunta
provinciale in capitoli in un apposito documento denominato piano di gestione. (4)
Il progetto di piano di gestione viene trasmesso al Consiglio provinciale insieme alla
relazione al bilancio di previsione, ma non é soggetto ad approvazione da parte del
Consiglio. Esso viene deliberato dalla Giunta provinciale subito dopo l’approvazione della
legge di bilancio. Con esso gli stanziamenti delle unità previsionali di base sono assegnati
ai centri di responsabilità amministrativa (Ripartizioni).
I capitoli del piano di gestione sono determinati in relazione all’oggetto dell’entrata,
rispettivamente all’oggetto e al contenuto economico e funzionale della spesa. Ogni
capitolo comprende un solo oggetto o più oggetti strettamente collegati nell’ambito di un
servizio, di una funzione o di uno stesso programma. In uno stesso capitolo non possono
essere incluse spese attinenti a titoli o categorie economiche diverse, né spese relative a
funzioni proprie della Provincia e spese relative a funzioni ad essa delegate.
Insieme al bilancio di previsione annuale la Giunta provinciale predispone anche un
bilancio di previsione pluriennale, redatto in termini di competenza, che copre un
periodo non inferiore a tre anni e non superiore al quinquennio. Il bilancio pluriennale
viene aggiornato ogni anno, ferma restando la sua iniziale estensione temporale (bilancio
scorrevole), ed é approvato con apposito articolo della legge di bilancio.
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Il bilancio pluriennale non ha carattere autorizzatorio per la riscossione delle entrate e per
l’esecuzione delle spese in esso previste. Esso rappresenta il quadro delle risorse che la
Provincia prevede di acquisire e di impiegare nel periodo considerato, sia in base alla
legislazione vigente, sia in base ai previsti nuovi interventi legislativi. Esso costituisce, in
particolare, sede per il riscontro della copertura finanziaria di nuove o maggiori spese
autorizzate a carico di esercizi futuri.
Nel bilancio pluriennale le entrate e le spese seguono lo schema di classificazione del
bilancio annuale, tuttavia le entrate possono essere raggruppate per categorie e le spese per
funzioni-obiettivo.
Anche il bilancio pluriennale si compone di uno stato di previsione delle entrate, di uno
stato di previsione delle spese e di un quadro generale riassuntivo.
Le entrate sono ripartite nel bilancio provinciale nei seguenti titoli:
- entrate tributarie;
- entrate da trasferimenti dell’Unione Europea, dello Stato e di altri soggetti;
- entrate extratributarie;
- entrate da alienazione di beni patrimoniali, da trasferimenti di capitali e dalla
riscossione di crediti;
- entrate da mutui, prestiti ed altre operazioni creditizie;
- entrate per contabilità speciali.
Nell’ambito di ciascun titolo le entrate sono ripartite in categorie secondo la natura dei
cespiti e in unità previsionali di base ai fini dell’approvazione del Consiglio provinciale.
Nel piano di gestione, come detto sopra, le UPB delle entrate sono ripartite in capitoli
secondo il rispettivo oggetto.
Le spese sono ripartite nel bilancio provinciale in:
- funzioni-obiettivo, ai fini delle politiche di settore e delle verifica dei risultati
dell’attività amministrativa;
- unità previsionali di base, ai fini dell’approvazione del Consiglio provinciale;
Le UPB sono distinte in bilancio, in base all’analisi economica, a seconda che
riguardino:
- spese correnti (destinate al normale funzionamento dei servizi amministrativi ed a
trasferimenti per finalità non produttive),
- spese in conto capitale (destinate agli investimenti diretti e indiretti, alle
partecipazioni e ai conferimenti di capitali o alla concessione di prestiti),
- spese per rimborso di mutui e prestiti (destinate al rimborso del capitale a fronte di
operazioni di indebitamento),
- spese per contabilità speciali (spese effettuate per conto terzi in correlazione con
entrate corrispondenti, anticipazioni per il servizio di economato, altre spese ai sensi di
legge).
Nel piano di gestione, come detto più sopra, le UPB delle spese sono ripartite in capitoli
secondo il rispettivo oggetto.
Nel bilancio di previsione e nel piano di gestione sono iscritti i seguenti “fondi di riserva” e
“fondi speciali:
- fondo di riserva per spese obbligatorie: consente di integrare stanziamenti di spese a
carattere obbligatorio che si rivelino insufficienti nel corso dell’esercizio;
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fondo di riserva per spese impreviste: consente di istituire o aumentare stanziamenti
per spese indifferibili, non prevedibili in tutto o in parte al momento della formazione
del bilancio, e che non impegnino i bilanci futuri;
fondo speciale per il pagamento di residui passivi perenti delle spese in conto
capitale: consente di pagare sul bilancio corrente spese in conto capitale, impegnate
negli esercizi precedenti, i cui fondi (residui passivi) risultano depennati per intervenuta
perenzione amministrativa;
fondi per nuovi provvedimenti legislativi: consentono di finanziare nuove o maggiori
spese derivanti da leggi che vengono approvate nel corso dell’esercizio.
Le variazioni del bilancio di previsione connesse con i prelevamenti dai predetti fondi di
riserva e fondi speciali sono disposte con decreto dell’Assessore provinciale alle finanze e
bilancio. Con la stessa procedura possono essere apportate variazioni al bilancio:
- per l’istituzione o l’aumento di UPB che riguardino entrate con vincolo di scopo,
nonché per l’iscrizione delle relative spese, purché queste siano già disciplinate dalla
legge;
- per la riassegnazione di fondi alle funzioni-obiettivo del bilancio, che li avevano
anticipati per l’attuazione di programmi di interesse comunitario;
- per l’iscrizione di maggiori entrate e di corrispondenti maggiori spese alle UPB delle
contabilità speciali;
- per aumenti e diminuzioni compensative di stanziamenti delle UPB riguardanti le spese
del personale;
- per consentire una gestione unificata ai fini tributari delle spese del personale e per
progetti.
Tutte le altre variazioni del bilancio devono essere disposte con legge provinciale.
Le variazioni del piano di gestione sono disposte con decreto dell’Assessore provinciale
alle finanze e al bilancio, ogni qualvolta vengono apportate variazioni al bilancio di
previsione. Possono essere disposte variazioni al piano di gestione anche:
- per l’istituzione di nuovi capitoli,
- per la modifica della denominazione dei capitoli esistenti,
- per storni compensativi tra capitoli di una stessa UPB.
Le variazioni più numerose e significative del bilancio provinciale e di conseguenza anche
del piano di gestione, sono generalmente apportate verso la metà dell’esercizio finanziario
dalla legge provinciale relativa all’assestamento del bilancio. Con tale provvedimento
legislativo si provvede, in particolare, all’aggiornamento della previsione dell’avanzo o
disavanzo di consuntivo presunto dell’esercizio precedente, nonché ad ogni altra
variazione ritenuta necessaria per assicurare l’equilibrio del bilancio provinciale e per dare
attuazione ai programmi di governo.
La gestione delle entrate provinciali passa attraverso i seguenti stadi:
a) accertamento (consiste nella verifica della ragione del credito, dell’identità del
debitore, della pertinenza del credito all’esercizio),
b) riscossione (la somma dovuta viene consegnata al tesoriere o ad altro ufficio o
soggetto autorizzato),
c) versamento (l’entrata viene acquisita alla cassa della Provincia).
Per talune entrate tali stadi possono essere simultanei.
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Tutte le deliberazioni e gli atti, dai quali conseguono accertamenti di entrate provinciali,
con la relativa documentazione, sono trasmesse alla Ripartizione finanze e bilancio, per la
verifica del titolo del credito, per l’esatta imputazione dell’entrata al capitolo del piano di
gestione e per il visto dell’avvenuta registrazione.
Il tesoriere provinciale e gli agenti incaricati della riscossione rilasciano quietanza di
incasso ai versanti, con efficacia liberatoria nei confronti dei medesimi.
Il tesoriere comunica giornalmente i versamenti effettuati alla Ripartizione finanze e
bilancio, che provvede alla registrazione e all’imputazione delle entrate ai competenti
capitoli del piano di gestione.
Gli agenti della riscossione devono versare al tesoriere le somme riscosse entro i primi 5
giorni di ogni mese o anche prima di questo termine, se le somme introitate superano il
limite di detenibilità stabilito dall’amministrazione provinciale.
Gli agenti della riscossione rendono conto mensilmente alla Ripartizione finanze e bilancio
delle entrate da essi riscosse; presentano inoltre alla Corte dei conti, tramite la stessa
Ripartizione, il conto giudiziale delle entrate relative a ciascun esercizio.
La riscossione delle entrate é riscontrata dal direttore dell’Ufficio Entrate per delega del
direttore della Ripartizione finanze e bilancio.
Per gravi e motivate ragioni l’amministrazione provinciale può concedere, a richiesta del
debitore, la rateazione del debito fino ad un massimo di 60 rate mensili, maggiorate degli
interessi legali.
La riscossione coattiva é effettuata con la procedura di cui al decreto legislativo n.
46/1999, per iniziativa della Ripartizione finanze e bilancio.
Al termine dell’esercizio finanziario le somme accertate ma non riscosse e versate
costituiscono residui attivi.
La gestione delle spese provinciali passa attraverso i seguenti stadi:
a) impegno (consiste nell’assunzione, entro il termine dell’esercizio, dell’obbligazione di
pagamento in base a legge, contratto o altro titolo);
b) liquidazione (consiste nell’individuazione del creditore e dell’ammontare esatto da
pagare);
c) ordinazione del pagamento (consiste nell’emissione e invio al tesoriere provinciale
dell’ordine di pagamento della spesa);
d) pagamento (é la fase di estinzione dell’obbligazione assunta, con il prelievo del denaro
dalla cassa provinciale e la consegna dell’importo dovuto al creditore).
Per talune spese tali stadi possono essere simultanei.
Gli impegni di spesa a carico del bilancio provinciale sono assunti dagli organi (Giunta,
assessori) e funzionari (dirigenti, funzionari delegati, economo) secondo le rispettive
competenze in base alla normativa provinciale.
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Gli impegni possono essere assunti soltanto a carico del bilancio per l’anno in corso e non
possono eccedere gli stanziamenti previsti sui pertinenti capitoli del piano di gestione. Ci
sono tuttavia queste eccezioni:
- per spese correnti, necessarie ad assicurare la continuità dei servizi provinciali, possono
essere assunti impegni di spesa estesi a carico dell’esercizio successivo a quello in
corso;
- sono consentiti impegni di spesa estesi a carico di più esercizi per affitti e per altre
spese continuative e ricorrenti, a norma della consuetudine o se l’amministrazione ne
riconosca la necessità o la convenienza; per spese destinate all’acquisto o realizzazione
di opere pubbliche ed altri interventi, ripartite per legge a carico di più esercizi; per
spese da erogare in rate pluriennali costanti.
Tutti gli atti che comportano impegno di spesa a carico del bilancio provinciale sono
trasmessi alla Ripartizione finanze e bilancio per il controllo di regolarità contabile
(capienza dello stanziamento del capitolo, correttezza di imputazione della spesa, rispetto
degli obblighi di natura contabile e fiscale), per il visto e la registrazione dell’impegno.
Gli stanziamenti del bilancio non impegnati entro l’esercizio costituiscono economie di
spesa e concorrono a determinare il risultato finale della gestione (avanzo o disavanzo di
consuntivo).
Alla liquidazione delle spese provvedono i direttori d’ufficio sulla base della
documentazione comprovante il diritto del creditore. I funzionari delegati dispongono la
liquidazione delle spese pagate tramite aperture di credito autorizzate a loro favore.
L’atto di liquidazione con la documentazione giustificativa é trasmesso alla Ripartizione
finanze e bilancio per il controllo di regolarità contabile (rispetto dei limiti, delle
condizioni e delle modalità fissate nell’atto d’impegno) e per l’emissione del titolo di
pagamento.
Il pagamento delle spese é disposto mediante:
a) mandati di pagamento, individuali o collettivi, a favore dei creditori diretti,
b) ordini di accreditamento, per la costituzione di aperture di credito a favore dei
funzionari delegati,
c) ruoli di spesa fissa, per pagamenti periodici a scadenze determinate.
I titoli di spesa sono firmati dal direttore dell’Ufficio Spese per delega del direttore della
Ripartizione finanze e bilancio; fanno eccezione gli ordini di accreditamento, che sono
firmati dal direttore dell’Ufficio Vigilanza finanziaria.
Il pagamento delle spese é eseguito esclusivamente dal tesoriere provinciale. Il pagamento
tramite aperture di credito é ordinato dai funzionari delegati titolari delle medesime.
Il pagamento delle spese per i servizi economali é effettuato dall’Economo provinciale
tramite il fondo cassa assegnatogli in via anticipata dalla Giunta provinciale.
Le spese impegnate ma non liquidate e pagate entro il termine dell’esercizio costituiscono
residui passivi.
I residui passivi di ciascun capitolo del piano di gestione sono determinati, entro il 30
aprile dell’esercizio successivo, con decreto dell’Assessore provinciale alle finanze e
bilancio. I residui passivi dell’esercizio scaduto possono essere pagati anche prima
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dell’adozione del predetto decreto. Il riaccertamento dei residui passivi da conservare per
un ulteriore esercizio, é disposto annualmente in sede di rendiconto generale.
I residui passivi possono essere conservati nelle scritture dell’Ente per non più di cinque
anni successivi a quello dell’impegno della spesa. Se non pagati entro il predetto termine, i
residui sono cancellati dal relativo conto (perenzione amministrativa), fatta salva la
possibilità della loro riproduzione nei bilanci dei successivi esercizi allorché il pagamento
venga reclamato dai creditori. I residui passivi cancellati per perenzione amministrativa
costituiscono economie di spesa.
I risultati della gestione finanziaria annuale sono dimostrati nel rendiconto generale, che
comprende:
a) il conto finanziario relativo alla gestione del bilancio;
b) il conto generale del patrimonio
Il conto finanziario espone, per ciascuna UPB e per ciascun capitolo di entrata, i seguenti
dati:
a) le previsioni finali di competenza,
b) i residui attivi riportati dall’esercizio precedente,
c) le entrate riscosse e versate in conto competenza e in conto residui ed il loro
ammontare complessivo,
d) le entrate accertate in conto competenza e quelle riaccertate in conto residui
e) le maggiori o minori entrate accertate rispetto alle previsioni di competenza o
all’ammontare dei residui attivi,
f) i residui attivi lasciati dall’esercizio di competenza e quelli provenienti dagli esercizi
precedenti, da riportare al nuovo esercizio,
g) l’ammontare complessivo dei residui attivi al termine dell’esercizio.
Il conto finanziario espone altresì, per ciascuna UPB e per ciascun capitolo di spesa, i
seguenti dati:
a) le previsioni finali di competenza,
b) i residui passivi riportati dall’esercizio precedente,
c) i pagamenti effettuati in conto competenza ed in conto residui ed il loro ammontare
complessivo,
d) l’ammontare degli impegni di spesa assunti e di quelli riaccertati nell’esercizio,
e) le economie rispetto agli stanziamenti di competenza o all’ammontare dei residui
passivi,
f) i residui passivi lasciati dall’esercizio di competenza e quelli provenienti dagli esercizi
precedenti, da riportare al nuovo esercizio,
g) l’ammontare complessivo dei residui passivi al termine dell’esercizio.
Il conto finanziario deve consentire, attraverso la classificazione per UPB e per funzioniobiettivo, la valutazione dei risultati degli interventi provinciali nei diversi settori di
competenza provinciale. La funzione del rendiconto generale non é solo quella di dare
certezza e pubblicità alle risultanze della gestione del bilancio e del patrimonio, ma anche
di consentire il controllo politico sull’operato dell’Esecutivo.
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Nel conto finanziario é indicato l’avanzo o disavanzo di consuntivo, calcolato tenendo
conto:
a) della giacenza o deficit di cassa all’inizio dell’esercizio,
b) delle entrate riscosse e versate nonché delle spese pagate nel corso dell’esercizio,
c) dei residui attivi e dei residui passivi al termine dell’esercizio.
Il conto generale del patrimonio indica, sulla base dei valori d’inventario alla chiusura
dell’esercizio, la consistenza:
a) delle attività e passività finanziarie
b) dei beni mobili ed immobili
c) di ogni altra attività e passività e delle poste rettificative.
Il conto del patrimonio contiene inoltre la dimostrazione dei punti di concordanza tra la
contabilità del bilancio e quella del patrimonio.
Un prospetto riassuntivo della situazione patrimoniale al termine dell’esercizio, evidenzia
le variazioni intervenute nei conti patrimoniali dell’attivo e del passivo, il miglioramento
o peggioramento patrimoniale e la consistenza del patrimonio netto alla fine
dell’esercizio.
Il rendiconto generale viene deliberato dalla Giunta provinciale entro il 31 maggio
dell’esercizio successivo ed é trasmesso alla Corte dei conti per il controllo di sua
competenza. Sulla base della decisione della Corte dei conti (giudizio di parificazione), la
Giunta presenta al Consiglio provinciale il disegno di legge per l’approvazione del
rendiconto, accompagnandolo con una relazione illustrativa dei dati finanziari e
patrimoniali.
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NOTE
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La legge di bilancio é legge meramente formale perché non contiene norme di
diritto oggettivo (legge sostanziale). Per le entrate, essa si limita ad approvare un
piano di previsione dei proventi la cui misura, modalità di accertamento e di
riscossione sono del tutto indipendenti dalla legge di bilancio stessa; per le spese,
la legge di bilancio autorizza l’Esecutivo ad effettuare le spese che trovano
fondamento in via generica o specifica in “leggi sostanziali” emanate
anteriormente alla loro iscrizione in bilancio.
La “legge finanziaria”, che é presentata al Consiglio provinciale insieme alla legge
di bilancio o di assestamento del bilancio, é una legge intermedia fra legge di
bilancio e legge sostanziale, in quanto, pur dettando norme per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale, contiene modifiche, integrazioni e proroghe di
interventi di spesa già disciplinati da legge e ne dispone il relativo stanziamento.
(2)
Il “bilancio di competenza” considera le entrate e le spese rispettivamente nella
fase dell’accertamento e dell’impegno, senza riguardo alle successive fasi. Tale
bilancio é detto anche “bilancio giuridico”, in quanto i dati in esso contenuti si
riferiscono al momento in cui sorge per l’ente il diritto a riscuotere o l’obbligo a
pagare. Esso si differenzia dal “bilancio di cassa”, le cui previsioni si riferiscono
al momento della riscossione e del pagamento, a prescindere dall’epoca in cui si é
verificato l’accertamento o l’impegno.
(3)
Altri principi o regole del bilancio sono: unità, veridicità, pubblicità,
specificazione, annualità, flessibilità.
(4)
Il piano di gestione indica nel dettaglio le risorse previste e le attività e gli
interventi di spesa programmati nell’anno dall’Amministrazione, in attuazione
degli indirizzi politici approvati con il bilancio di previsione. Fermo restando lo
stanziamento delle UPB di appartenenza, i capitoli del piano di gestione possono
essere modificati nel corso dell’esercizio con decreto dell’Assessore provinciale
alle finanze e bilancio, secondo le esigenze dell’amministrazione, e pertanto il
piano di gestione costituisce uno strumento finanziario più flessibile del bilancio di
previsione, che é approvato e variato con legge provinciale.