UFFICIO STUDI E LEGISLAZIONE Disegno di legge materia di

Prima Sezione
Seduta del 14.12.99
Voto n. 466
Rilettura voto il 1.02.2000
Disegno di legge su “Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati”.
A.S. n. 4339 - Affari generali Proposta di legge su “Norme per la manutenzione in condizioni di sicurezza statica degli
edifici pubblici e privati” A.C. n. 6554.
LA SEZIONE
VISTA la nota n. 1487/305/33, del 29/11/1999, con la quale l’Ufficio Legislativo
- Servizio Rapporti con il Parlamento - ha trasmesso, per opportuna conoscenza e per
eventuali pareri ed osservazioni il disegno di legge in oggetto;
VISTA la nota 2/12/1999, prot. 1496/100/205, con la quale lo stesso Ufficio
Legislativo ha trasmesso, per eventuali osservazioni e pareri la proposta di legge in
oggetto;
ESAMINATO il testo del disegno di legge e della proposta di legge;
UDITA la Commissione Relatrice (Mazziotta, Emmi, Angotti G., Nuti, Como,
Rocchi, Gentili, Calzona, Burghignoli, Sanpaolesi)
PREMESSO
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L’atto Senato n. 4339, avente per titolo: “Disposizioni in materia di apertura e
regolazione dei mercati”, contiene al suo interno, al Capo III, artt. da 5 a 12, disposizioni
inerenti la Regolazione del Mercato Edilizio.
In effetti il tema trattato non riguarda il mercato edilizio in senso stretto, quanto
piuttosto i temi della messa in sicurezza e della manutenzione programmata del
patrimonio edilizio.
La necessità di intervenire con un provvedimento legislativo si è manifestata in
modo chiaro a seguito dei recenti improvvisi crolli di edifici in cemento armato.
La proposta è quella di dotare ogni edificio di un apposito “fascicolo del
fabbricato” sul quale annotare “le informazioni di tipo identificativo, progettuale,
strutturale e impiantistico, relative all’edificio con l’obiettivo di pervenire ad un idoneo
quadro conoscitivo, a partire, ove possibile, dalla costruzione dello stesso, e sul quale
riportare le eventuali modifiche rispetto alla configurazione originaria”.
La parte del disegno di legge di competenza consta dei seguenti articoli:
Art. 5 -
Fascicolo del fabbricato;
Art. 6 -
Messa in sicurezza del patrimonio edilizio;
Art. 7 -
Termini di predisposizione del fascicolo del fabbricato;
Art. 8 -
Attestato di conformità e certificato di idoneità statico-funzionale;
Art. 9 -
Requisiti professionali del tecnico incaricato;
Art. 10 - Convenzioni nazionali;
Art. 11 - Schema tipo del fascicolo del fabbricato;
Art. 12 - Controllo.
Con prot. 1487/305/33 del 29/11/99, l’Ufficio Legislativo - Servizio Rapporti
con il Parlamento - ha trasmesso il testo del disegno di legge per opportuna conoscenza
e per eventuali pareri ed osservazioni del Consiglio Superiore dei lavori pubblici.
Con successiva nota prot. 1496/100/205 del 2.12.1999, dello stesso Ufficio
Legislativo, è pervenuto il testo della proposta di legge (Atto camera n. 6554) intitolata
“Norme per la manutenzione in condizioni di sicurezza statica degli edifici pubblici e
privati”, per eventuali osservazioni e pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.
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L’atto Camera n. 6554, avente gli stessi presupposti dell’atto Senato n. 4339,
affronta il problema in maniera diversa - Il testo si compone di 10 articoli:
Art. 1 -
Finalità;
Art. 2 -
Aggiornamento della normativa vigente;
Art. 3 -
Compiti dello Stato;
Art. 4 -
Tipologia di interventi;
Art. 5 -
Agevolazioni;
Art. 6 -
Demolizioni;
Art. 7 -
Fondo per l’adeguamento alla normativa sulla sicurezza degli edifici;
Art. 8 -
Copertura finanziaria;
Art. 9 -
Accelerazioni procedurali;
Art. 10 - Assicurazione obbligatoria.
La proposta parte dalla ipotesi della necessità di aggiornamento e revisione della
normativa tecnica relativa alla stabilità degli edifici ed agli interventi occorrenti al
mantenimento degli stessi in condizioni di sicurezza, e quindi prevede l’obbligo di
adeguamento degli edifici alla nuova normativa tecnica entro dieci anni, ammettendo
deroghe per gli edifici vincolati ai sensi della legge 1497/39, prevedendo agevolazioni e
forme di finanziamento, ed imponendo l’assicurazione obbligatoria dei fabbricati a
decorrere dalla emanazione delle nuove norme tecniche previste all’art. 2
Trattando i due documenti del medesimo tema, l’esame viene svolto
congiuntamente.
CONSIDERATO
Le due proposte legislative in esame, scaturenti entrambe dai recenti eventi
luttuosi, trattano sostanzialmente il medesimo argomento, ancorchè con impostazione e
angolo visuale diversi.
Nella presentazione dell’articolato dell’A.C. n. 6554 si indicano esplicitamente
le finalità della norma nell’imposizione dell’obbligo di verifica delle condizioni di
staticità per gli edifici e il conseguente loro adeguamento alle norme di sicurezza statica,
sulla base di una revisione della normativa tecnica, demandata ad apposita
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Commissione, “relativa alla stabilità degli edifici ed agli interventi occorrenti al
mantenimento degli stessi in condizioni di sicurezza”.
E’ previsto, al riguardo, l’istituzione di un fascicolo del fabbricato, contenente le
informazioni tecniche di ciascun edificio.
Anche il disegno di legge su “Disposizioni in materia di apertura e regolazione
dei mercati”, al capo III (Regolazione del mercato edilizio), si incentra sul tema della
messa in sicurezza e della manutenzione programmata del patrimonio edilizio e
disciplina l’istituzione di un fascicolo del fabbricato e dei vari aspetti, tecnici e
amministrativi, che riguardano la sua predisposizione.
Esaminate congiuntamente, le due proposte di legge presentano elementi di
complementarietà, essendo orientate, la prima, prevalentemente all’indicazione di
finalità e indirizzi, la seconda, all’articolazione dei dispositivi tecnici necessari a
perseguirli.
Esaminando le due iniziative nei profili tecnici concernenti la sicurezza delle
costruzioni va, in primo luogo, condiviso l’intento che anima entrambe le proposte di
soddisfare la diffusa esigenza della collettività di avere garanzie in ordine alle
condizioni statiche delle costruzioni ed al loro mantenimento nel tempo. Al riguardo va
peraltro rilevato che, per quanto riguarda le nuove costruzioni, il Paese è dotato di uno
specifico
corpo
legislativo
e
normativo-tecnico,
quest’ultimo
frequentemente
aggiornato, che garantisce adeguate condizioni di sicurezza sia alle strutture (opere in
muratura, in cemento armato e in acciaio, alla geotecnica e alle costruzioni in zona
sismica), sia agli impianti. Si appalesa invece l’opportunità di adeguare e integrare il
quadro normativo specificamente riferito agli aspetti della manutenzione e delle
verifiche in esercizio delle opere con indicazioni e prescrizioni in merito a controlli
finalizzati alla verifica del mantenimento nel tempo dei requisiti di sicurezza posti a
base della relativa progettazione.
In
proposito
occorre sottolineare che la complessità e il
carattere
multidisciplinare dei problemi coinvolti, il livello di conoscenze tecniche necessarie alla
corretta interpretazione dei rilievi e delle misure, l’assunzione di responsabilità connessa
con l’accertamento del livello di sicurezza e la predisposizione di eventuali interventi di
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consolidamento strutturale e geotecnico, richiedono necessariamente che il momento
della manutenzione debba essere considerato come distinto e separato dal momento dei
controlli e che il fascicolo del fabbricato non possa che essere riferito alla raccolta della
documentazione inerente alla storia di ciascun edificio e alla eventuale registrazione di
elementi e dati di immediata osservazione “visiva”, dall’insieme dei quali è possibile
ricavare una prima indicazione sulle eventuali successive operazioni da compiere.
Infatti l’obbiettivo del controllo del livello di sicurezza delle costruzioni esistenti
- implicitamente sotteso in entrambi i documenti in esame - costituisce una operazione
tecnicamente molto complessa e che si presta a varie considerazioni:
1. Anzitutto, il controllo della sicurezza statica di un edificio, che ha importanza
primaria e prioritaria per i fini che qui interessano, è operazione che comporta rilievi
(in elevazione, in fondazione e, per le strutture in cemento armato, all’interno delle
singole membrature), saggi, prove, controlli dei materiali, analisi strutturali e
geotecniche adeguate; ne risulta quindi la necessità dell’apporto di più competenze
specialistiche, costi rilevanti, e risultati che occorre interpretare, alla luce di quanto
precisato ai successivi punti 2 e 3.
2. Le prime normative nazionali nel settore delle costruzioni (così come quelle degli
altri Paesi europei) sono state emanate a partire dei primi del ‘900, ma un corpo
normativo organico riguardante le principali tipologie di opere e strutture, risale agli
anni 1970-1980. Tutti gli edifici eseguiti precedentemente sono stati quindi
realizzati secondo le regole di buona tecnica, ovvero in base alle norme dell’epoca,
ma ovviamente non rispondenti alle vigenti norme, senza che ciò debba
necessariamente implicare un minore livello di sicurezza. Conseguentemente, posto
che non appare ragionevolmente possibile adeguare tutte le costruzioni esistenti alle
norme tecniche attualmente in vigore, viene a mancare un riferimento convenzionale
per la valutazione della sicurezza strutturale, e occorrerebbe pertanto far ricorso ad
interpretazioni e a valutazioni per ciascun singolo caso.
3. Analogamente, il problema si presenta con più intensità nelle zone classificate
sismiche, la cui estensione tende a interessare la maggior parte del territorio
nazionale. Sino ad oggi è stato adottato il criterio che le norme sismiche di nuova
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emanazione dovessero essere applicate solo alle nuove costruzioni, limitando
“l’adeguamento” delle costruzioni esistenti alla normativa vigente ai soli casi di
interventi di ristrutturazione importante. Ove si assumesse per “adeguamento” il
significato e la portata che le attuali norme attribuiscono a tale locuzione, ciò
significherebbe che vari milioni di edifici in zone classificate sismiche dovrebbero
essere, dopo verifica, adeguati alle nuove norme sismiche, con un onere immenso
per il Paese, ma soprattutto con un impatto insostenibile per il tessuto urbano, e
quindi per l’identità culturale e storica dei centri abitati. Tale problema, peraltro,
verrebbe a riproporsi ogni volta che il quadro normativo, per le zone sismiche e non
solo, dovesse essere modificato in maniera sostanziale.
4. Per gli edifici storici o con valenza ambientale ed architettonica i problemi esposti
divengono ancor più importanti in quanto gli eventuali interventi da eseguire devono
attenersi ai criteri della conservazione storico-architettonico, che può anche
comportare un uso limitato del bene.
Tali criteri sono contenuti nell’attuale normativa, che per questa classe di edifici
prevede specificamente opportuni interventi di miglioramento, intesi a “migliorare” le
prestazioni statiche della costruzione rispetto alle azioni sismiche nel pieno rispetto
della sua identità materiale e culturale. Si segnalano al riguardo le recenti “Istruzioni
generali per la realizzazione di progetti di restauro nei beni architettonici di valore
storico-artistico in zona sismica” approvate dall’Assem-blea Generale del Consiglio
Superiore con voto n. 564 del 28.11.1997, che hanno trovato applicazione da parte del
Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e della Regione Emilia-Romagna.
Premesso quanto sopra, in relazione all’articolato dei due documenti, si
formulano le seguenti osservazioni.
Come prima accennato, la proposta di legge (A.C. n. 6554) ha il pregio di
definire chiaramente l’obbiettivo mirando alla sola sicurezza statica degli edifici,
prevedendo misure economiche di sostegno, specificità per alcune categorie di edifici
vincolati, gradualità degli interventi da fissare con appositi decreti e ipotesi di
demolizione per motivi di sicurezza.
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Si osserva tuttavia che nell’ottica del provvedimento, non appare logico e
tecnicamente giustificabile limitare l’obbligo di predisposizione del fascicolo, agli
edifici composti da non meno di cinque unità immobiliari e che il limite di dieci anni
per la compilazione del fascicolo e per gli eventuali adeguamenti di tutti gli edifici
esistenti appare evidentemente insufficiente.
Non sembra condivisibile poi che le prestazioni richieste ai professionisti siano
ridotte del 50%, ciò con riguardo sia ai minimi tariffari inderogabili vigenti, sia alla
qualità e complessità delle operazioni da condurre.
Anche la previsione di una assicurazione obbligatoria sui fabbricati potrebbe
risolversi, ove non sufficientemente correlata ad un quadro certo di responsabilità, in
una imposizione priva di intrinseca efficacia sostanziale.
Per quanto attiene all’A.S. 4339, si richiama l’attenzione sulla prevista
acquisizione di elementi conoscitivi da parte del tecnico abilitato anche con indagini e
rilievi (art. 5 c.3). In tal caso la norma dovrebbe prevedere la possibilità di accedere nei
vari ambienti anche in deroga alle norme vigenti in tema di privacy; in caso contrario il
diniego anche di un solo inquilino potrebbe rendere complicata l’esecuzione di verifiche
e controlli.
I criteri di zonizzazione previsti all’art. 6 non sembrano tutti correlabili in via
diretta alla finalità delle norme. Certamente più pertinenti risultano i criteri riferiti alla
età degli edifici e/o alle tipologie costruttive. La esclusione dalla applicabilità della
norma per gli edifici ad uso artigianale, commerciale o industriale aventi una altezza
non superiore a metri nove, non appare logica e tecnicamente giustificata. Resterebbero
infatti esclusi la gran parte delle costruzioni con quelle destinazioni, che pure hanno
grande importanza e si caratterizzano per una presenza di persone al loro interno
piuttosto elevata, senza che sussistano motivazioni tecniche per ritenerle più sicure.
Anche l’esclusione di tutti gli edifici con altezza inferiore a due piani non trova
giustificazione tecnica. Peraltro si osserva che essi costituiscono una porzione
consistente del patrimonio costruito e che in genere gli accertamenti ad essi relativi sono
più semplici rispetto a quelli che interessano edifici più alti.
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Le priorità previste all’art. 7 c.2 per la predisposizione del fascicolo involgono
nella verifica anche elementi esterni all’edificio che di per sé può essere idoneo mentre
l’ambiente circostante è a rischio. In questo caso il fascicolo del fabbricato non può
incidere su tali fattori di rischio.
Con riferimento agli aspetti strutturali il d.d.l., all’art. 8, prevede il rilascio di una
attestazione di conformità all’originaria configurazione del fabbricato ovvero una
certificazione di idoneità statico-funzionale dell’edificio in relazione alle attuali
condizioni di esercizio.
Nel richiamare le osservazioni prima formulate in ordine alla complessità e
specificità delle operazioni finalizzate ad un giudizio sulla stabilità di un edificio
esistente, si rileva che l’attestazione di conformità prevista all’art. 8, comma 1, lettera a)
non può di per sé dare garanzie circa la sicurezza statica. I crolli più gravi sono infatti
quelli che si verificano senza essere preceduti da segni premonitori, quali dissesti locali
più o meno marcati. E’ il caso che si presenta allorchè la crisi è determinata dal lento ed
occulto decadimento delle capacità di resistenza dovuto all’impiego di materiali scadenti
o da errori costruttivi o progettuali. In molti casi quindi anche la conformità al progetto
originale non dà la necessaria garanzia della sicurezza. I tempi concessi per il rilascio
della certificazione, incluse le indagini di cui al comma 2 dell’art. 8, possono essere
troppo contenuti. Si tratta in questo caso di fare una vera e propria indagine conoscitiva
del fabbricato e successivamente rilasciare una perizia sulle condizioni statiche, e quindi
redigere il progetto di adeguamento.
I requisiti richiesti ai professionisti incaricati (art. 9) devono corrispondere alle
qualificazioni e specializzazioni necessarie. Sono infatti indispensabili conoscenze
specialistiche tecniche oltre che amministrative ed è implicito un elevato livello di
assunzione di responsabilità. Si ritiene quindi che le figure professionali e i relativi
requisiti debbano essere individuati con particolare cura. Non appare quindi sufficiente
l’indicazione di una mera anzianità di iscrizione nel rispettivo albo professionale: in
considerazione di quanto già espresso in precedenza, occorrerebbe che il tecnico
incaricato abbia almeno competenza ed ampia esperienza nel campo della progettazione,
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esecuzione e monitoraggio di edifici con caratteristiche simili a quelle dell’edificio
indagato.
Anche nell’A.S. 4339 sono previsti tempi di attuazione per i vari adempimenti
che sembrano troppo contenuti.
Per tutto quanto precede, la Sezione ritiene che - per la delicatezza e le difficoltà
tecnico-economiche legate ad un controllo ed ampio spettro, ancorchè graduato,
sull’intero patrimonio edilizio nazionale - quanto proposto in ciascuno dei due
documenti all’esame non appare, per i profili tecnici ed operativi esaminati, idoneo ad
affrontare esaustivamente il complesso problema del controllo in esercizio dei requisiti
di sicurezza degli edifici.
Pertanto la Sezione ritiene che sarebbe altamente auspicabile che, per la migliore
strumentazione normativa della materia oggetto delle due proposte, si addivenisse, sulla
base dei due schemi in argomento, ad un testo di sintesi nel quale, opportunamente
coordinati, siano contenuti i punti salienti delle due iniziative, tenuto conto delle
osservazioni fin qui formulate.
Più precisamente, la Sezione è del parere che la molteplicità e complessità della
materia comportino la necessità di predisporre per gli edifici esistenti apposite norme
tecniche che, sulla base del concetto di rischio accettabile, consentano livelli di
sicurezza diversi da quelli richiesti per le nuove costruzioni e quindi definiscano, in
modo obbiettivo ed uniforme, criteri ed indirizzi cui ancorare lo svolgimento delle
attività tecniche finalizzate al controllo e all’espressione di una valutazione della
sicurezza statica di tali edifici.
Con altre norme potranno essere disciplinate modalità e criteri cui informare
l’attività di manutenzione, anche allo scopo di estendere al settore privato la cultura
della manutenzione recentemente introdotta dalla legge quadro sulle opere pubbliche.
In tale contesto, la Sezione ritiene che il fascicolo del fabbricato si configuri
quale propedeutico, utile strumento conoscitivo, comune ad entrambe le attività prima
richiamate (sicurezza e manutenzione) e che, in una prima fase, esso debba comprendere
la raccolta di tutta la documentazione tecnico-amministrativa disponibile (disegni di
progetto, relazioni di calcolo, atti di collaudo, rilievi, …..) e più in generale, gli elementi
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e i dati connessi con la storia dell’edificio, nonché una prima rappresentazione dello
stato di fatto con la segnalazione di evidenti situazioni anomale.
In questo senso il fascicolo del fabbricato è da considerarsi uno strumento
dinamico i cui contenuti possono evolvere anche in ragione del progresso delle
conoscenze e dell’aggiornamento normativo.
Ovviamente, sia per quanto riguarda la definizione della normativa tecnica
relativa ai criteri di controllo statico degli edifici e delle modalità di attuazione
dell’attività di manutenzione, che della struttura e dei contenuti del “fascicolo del
fabbricato”, questo Consiglio Superiore assicurerà, ove richiesto, il proprio contributo,
in armonia con il ruolo istituzionale ad esso assegnato dell’ordinamento in materia di
sicurezza delle costruzioni.
Nelle suesposte considerazioni,
È IL PARERE
unanime della Sezione.
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