Una costituzione per l‘ Europa.
Sfide per l'integrazione europea.
ALESSANDRA DE NARDO
Questioni preliminari:
1. Ripercorrere
i
problemi
del
processo
d’integrazione europea ed indagare chi governa
l’Europa e come;
2. Analizzare il rapporto tra crisi economicofinanziaria e processo d’integrazione europea e le
conseguenze prodotte negli stati membri;
3. Ipotizzare alcune vie d’uscita al sentimento diffuso
che considera l’Europa “in trappola” (Offe 2014) o
“in un cono di bottiglia” (Amato 2014).
La questione del deficit democratico non è stata colmata: non solo
non esiste un demos europeo, ma non si è realizzata neppure l’idea di
Jean Monnet secondo cui: “Noi non coalizziamo degli Stati, uniamo
degli esseri umani”.
L’Europa è soprattutto una “comunità di diritto” che ha prodotto uno
ius commune europaeum ma non ancora una comunità politica
unita.
Non è stato risolto – anzi si è deliberatamente accantonato il
problema della sovranità, della kompetenz kompetenz.
Il fallimento della “costituzione europea” (2003) e il successivo Trattato
di Lisbona (2007) hanno portato allo scoperto l’ambiguità del motto
europeo “uniti nella diversità”: l’ottica è spostata dal piano politico
delle istituzioni politiche, a quello dell’applicazione amministrativa e
giudiziaria.
1. Il processo d’integrazione europea
Il primato del diritto europeo e il rispetto delle identità nazionali (art.
4.2. del Trattato sull’UE), se non avviene in sede politica ma in
assenza d’istituzioni di governo e di politiche europee di governo sta
all’origine dell’inarrestabile crescita del potere burocratico europeo
(juristocracy).
L’allargamento ha rafforzato gli elementi di diversità esistenti tra gli
Stati e dentro l’Unione. L’aspetto più evidente è la diseguaglianza
sociale che emerge nel contesto europeo, che si concretizza in
diffusi fenomeni di dumping sociale che accentuano le differenze
nei sistemi di protezione sociale delle democrazie più mature e delle
democrazie appena nate.
Decisione della Corte di Giustizia che vieta il “turismo sociale” (sent.
11 novembre 2014, C-333/13) è perfettamente coerente con il
principio di libertà di circolazione e di stabilimento, e con il connesso
requisito di capacità economica che ciascun cittadino europeo
deve esprimere quando si muove liberamente nell’Unione
modello dominante dell’uomo economico europeo invece
difficilmente compatibile con i fondamenti di uno stato
costituzionale, in cui essenziali sono la libertà politica e le politiche
legislative per la cittadinanza sociale.
Chi governa in Europa?Come si governa in
Europa?
Le tendenze centrifughe che erano in atto anche prima del
2007, per effetto della crisi economico-finanziaria, si sono
aggravate e hanno ulteriormente modificato l’assetto
istituzionale:
Sviluppo dei soggetti estranei ai Trattati. Accanto al
Consiglio sono venuti acquisendo poteri sempre maggiori
altri organi istituiti ad hoc(l’Eurogruppo accanto alla BCE);
Hanno assunto posizioni egemoni direttamente i governi
dei Paesi politicamente ed economicamente più forti;
É diventato sempre più rilevante, specie dopo il 2007,
l’attivismo di istituzioni finanziarie internazionali come il
Fondo monetario internazionale (FMI) insieme alla Banca
centrale europea (BCE).
Banca centrale europea (BCE)
In questo contesto, inevitabilmente, ha assunto un ruolo
sconosciuto rispetto al passato proprio la BCE, alla quale de facto
è stato affidato o è stato lasciato svolgere l’arduo compito di
fronteggiare la crisi dei debiti sovrani, tentare di controllare lo
spread ed individuare soluzioni anticicliche da suggerire ai governi
degli Stati.
Ruolo Cruciale BCE:
Dotata di limitate competenze in materia monetaria, ha
progressivamente assunto i poteri propri di una banca centrale di
uno stato nazionale (mediante misure dirette a: aumentare la
liquidità monetaria, regolare i tassi di interesse, acquistare i titoli del
debito pubblico).
Ciò, ovviamente, ha posto in questione la sua stessa legittimazione
e, nuovamente, la legittimazione dell’Unione europea tutta.
E’ ancora sufficiente ricorrere al principio costituzionale salus rei
publicae suprema lex esto per giustificare azioni ai confini o al di
là del diritto dei Trattati? Sono sufficienti i Trattati vigenti per
colmare gli “spazi di sovranità” che la crisi ha scoperto e che gli
Stati non riescono oggettivamente più a colmare?
Questo conflitto ha un tono costituzionale a più dimensioni: pone non solo una
questione di confini, tra sovranità statale e sovranità dell’Unione, rimasto
irrisolto ma anche il tema della possibilità stessa di un processo d’integrazione
limitato a una moneta unica e non esteso alla condivisione di una politica
economica unitaria.
Nella crisi dei debiti pubblici nazionali l’Europa dispone di poteri (limitati) in
materia di politica monetaria ma non di strumenti di politica economica
comune (le politiche di bilancio restano nelle mani degli Stati), necessari, per
fronteggiare la crisi dei debiti sovrani e il rischio di default di molti Paesi.
Quasi tutte le risposte assunte in sede europea hanno avuto carattere
prevalentemente eccezionale (es.Europlus, Fondo salva Stati..):
Nonostante il carattere eccezionale, le principali misure adottate presentano
comunque un’importante novità dal punto di vista costituzionale. Si tratta di
soluzioni ispirate a un inedito principio di solidarietà istituzionale – la cui origine
si trova formalmente nella modifica dell’art. 136 del Trattato sul funzionamento
dell’Europa che attenua la regola no bail out – che impone, attraverso una
comune politica economica, di affrontare e risolvere insieme i problemi posti
dalla crisi economico/finanziaria.
Una solidarietà parziale, che finora si è svolta in senso “orizzontale”, tra Stati,
mediante risorse rese disponibili dai governi nazionali, e non in modo
“verticale”, facendo del bilancio dell’Unione un autentico strumento di
governo dell’economia e per lo sviluppo comuni, come sarebbe più coerente
con un modello federale di integrazione politica.
2. Rapporto tra crisi economico-finanziaria e
processo d’integrazione europea
Diventa oggi molto difficile credere alla possibilità che, nelle
democrazie nazionali, possano ancora essere realizzati i fini delle
rispettive costituzioni o che, a questo scopo, possano essere
orientate le istituzioni europee oggi esistenti.
Alcuni esempi. I vincoli derivanti dal patto di stabilità e il Fiscal
compact hanno imposto agli stati membri l’adozione di norme e di
decisioni politiche condizionate dalla regola del pareggio strutturale
di bilancio che impone un rigido controllo dei bilanci nazionali da
parte degli organi europei.
L’esigenza di ridurre la spesa pubblica, di tenere sotto controllo il
debito pubblico, anzi, il vincolo costituzionale ( art. 81 Cost. italiana)
di limitare il ricorso all’indebitamento solo per spese d’investimento,
con possibilità di deroga solo nelle fasi avverse del ciclo economico
e di fronte a situazioni eccezionali ha obbligato i governi dei Paesi
europei economicamente più esposti ad adottare riforme a
singhiozzo, che hanno avuto come effetto:
(1) una forte contrazione della spesa sociale,
(2) il riordino delle amministrazioni pubbliche e il ripensamento del
rapporto pubblico-privato,
(3) il ridimensionamento dei processi di regionalizzazione e di
federalismo fiscale.
3. Possibili ricerche e soluzioni future
Uno stato costituzionale ha tra i propri valori fondanti la sostenibilità
delle proprie istituzioni e delle politiche, anche sociali, che deve
realizzare. I diritti fondamentali e i diritti di prestazione sociale
richiedono istituzioni efficienti ed efficaci. Le riforme legislative in atto
in tutti i Paesi dell’Unione europea devono essere intese come
funzionali a realizzare un processo d’integrazione politica.
In quest’orizzonte va collocato il diritto costituzionale dei nostri tempi;
in questa prospettiva va ripensato lo stato costituzionale. Il
federalismo, la tutela dei diritti fondamentali, le politiche
economiche e la coesione sociale sono da qualche tempo questioni
europee e non più solo nazionali: etsi Europa non daretur.
L’Europa è (e deve essere considerata) la nuova frontiera dello stato
costituzionale ed il processo federale europeo la via per ripensare il
diritto costituzionale che abbiamo conosciuto fino a questo
momento.
Proposte per uscire dalla crisi istituzionale europea:
(1) Ritornare alla piena sovranità degli Stati,
(2) Costituire gli Stati uniti d’Europa,
(3) Affidare a un direttorio, composto dai Paesi economicamente e
politicamente più forti, la guida della politica europea.
La crisi economico-finanziaria è un’occasione per ridiscutere i
fondamenti del diritto costituzionale. La forma “stato” rappresenta
ancora oggi una forma politica essenziale. Un processo
d’integrazione implica non solo regole giuridiche e valori comuni, ma
anche poteri e istituzioni in grado di realizzarli.
L’Europa prefigurata dalla Convenzione per la costituzione europea è
fallita sostanzialmente perché postulava una “Europa dei diritti ma
senza sovrano”.
Abbiamo bisogno in Europa della costruzione di un sistema politico
unitario: non una mera “costituzione di diritti”, ma un autentico “stato
costituzionale europeo ”, con valori, istituzioni e politiche unitari.
«Lo stato costituzionale è una stupenda creatura del
diritto»
Santi Romano 1909/10
GRAZIE PER L’ATTENZIONE
Alessandra De Nardo
