corso formazione ATA - Istituto Comprensivo Forio

Ministero dell’istruzione, dell’università e
della ricerca
1° Circolo Didattico di FORIO
Corso di formazione
professionale
per la Segreteria
Corso per Assistenti Amministrativi
5 incontri di 4 ore con D.S.G.A.
I principi generali della
contabilità pubblica
 I contratti
 I controlli
 Le responsabilità
Definizione di contabilità
pubblica
 È un ordinamento contabile (insieme di
norme giuridiche) che disciplina l’attività
degli enti pubblici, i controlli e la
responsabilità delle persone fisiche che li
rappresentano.
 Per attività si intende sia quella finanziaria
che quella patrimoniale.
 Lo scopo della c.p. è quello di assicurare
la regolarità e la legalità dell’azione
amministrativa in ordine alla gestione della
cosa pubblica attraverso l’esercizio del
bilancio, la gestione del patrimonio, i
controlli relativi e la responsabilità di chi
ordina spese e maneggia denaro pubblico.
LE FONTI NORMATIVE DELLA
C.P.
1)
2)
3)
4)
5)
R.D. 18 novembre 1923, n°2440, legge
di contabilità di Stato (LCS);
R.D. 23 maggio 1924, n°827,
regolamento (RCS);
L. 5 agosto 1978, n°468, fondamentale
per l’introduzione di vari documenti, tra
cui la legge finanziaria;
L. 3 aprile 1997, n°94, che ha innovato la
struttura del bilancio e la classificazione
delle poste con D.Lgs. 279/1997;
L. 25 giugno 1999, n°208, di delega per
l’adeguamento del sistema contabile
delle regioni ai principi della legge
94/1997;
FONTI NORMATIVE DELLA C.P.
DI:
Norme specifiche per altre realtà
pubbliche
 Enti locali: D. lgs. 18 agosto 2000,
n°267 (TU)
 Regioni: D. lgs. 28 marzo 2000, n°76
 Enti pubblici non economici:
D.P.R. 27 febbraio 2003, n°97
 Altre norme che riguardano le
AA.PP.:
• I contratti pubblici (D.Lgs. 12 aprile
2006, n° 163)
• I controlli (L. 14 gennaio 1994, n°20 e
D.Lgs.30 luglio 1999, n°286)
• La responsabilità (L. n°20/1994 e L. 20
dicembre 1996 n° 639)
CONTABILITA’ PUBBLICA e FINANZA
PUBBLICA
 Mentre la nozione di c.p. è legata
principalmente all’aspetto
ordinamentale, ai controlli e alle
responsabilità, la f.p. fa riferimento ai
documenti di bilancio e alle norme
finalizzate al contenimento della
spesa pubblica e al risanamento
imposto dal patto di stabilità. (Tutela
dell’unità economica della Repubblica).
 E’ la Corte dei Conti che verifica il
rispetto degli equilibri di bilancio da
parte degli enti, in relazione al patto
di stabilità interno e ai vincoli
comunitari.
I CONTRATTI
Gli elementi essenziali (pena la nullità) secondo
l’art. 1325 c.c.
 l’accordo delle parti, è il fondamento del contratto;
 la causa, ossia l'insieme degli effetti giuridici
prodotti dal contratto;
 l’oggetto, ossia la prestazione che deve essere
eseguita dal debitore in favore del creditore;
dev'essere: POSSIBILE (quando è un qualcosa che
esiste o può venire ad esistenza), LECITA (quando
non è contrario a norme imperative, all'ordine
pubblico ed al buon costume) DETERMINATO o
DETERMINABILE (quando viene determinata
quantità e qualità)
 la forma, ove prevista dalla legge a pena di nullità.
I CONTRATTI
L'articolo 1372 del Codice civile
tratta
dell'efficacia dei contratti.
 Il contratto ha forza di legge
tra le parti. Non può essere
sciolto che per mutuo consenso
o per cause ammesse dalla
legge.
I CONTRATTI PUBBLICI
Storicamente i contratti hanno
rappresentato uno degli
strumenti principali di
utilizzazione delle risorse
pubbliche.
Pertanto, sono state predisposte
delle regole ferree per
disciplinare l’attività contrattuale,
regole recepite nella LCS.
Conseguentemente, la materia
è stata sottratta al diritto privato.
I CONTRATTI PUBBLICI
Con l’avvento della normativa
comunitaria, in materia di
appalti, le norme contabili non
hanno perso la loro validità, ma
si è spostato il centro
dell’attenzione: dall’interesse
dell’Amministrazione (uso
trasparente delle risorse e risparmio
economico) a
quello della
concorrenza (diritto delle imprese a
concorrere ad armi pari alle commesse
pubbliche).
I CONTRATTI PUBBLICI
Dopo una lunga fase nella quale i
contratti venivano definiti
amministrativi per la loro specifica
disciplina derivante dal diritto
pubblico, in un secondo momento,
ha prevalso la consapevolezza che i
contratti pubblici non potessero
sottrarsi alla disciplina del diritto
comune. Si è pervenuti al contratto
ad evidenza pubblica (attività negoziale di
diritto privato accompagnato da un procedimento
finalizzato alla trasparenza e alle finalità di pubblico
interesse)
I CONTRATTI PUBBLICI
(Art. 1, comma 1-bis L. 241/1990)
“La PA, nell’adozione di atti di
natura non autoritativa, agisce
secondo le norme di diritto
privato salvo che la legge
disponga diversamente”
I CONTRATTI PUBBLICI
E’ evidente che la volontà negoziale
si forma attraverso atti
amministrativi, ma finalizzati ad
attività privatistiche.
L’evidenza pubblica significa
legalità del procedimento, buon
andamento e razionalità ed è
esposta ai controlli interni/esterni e a
quelli giurisdizionali. Diversa è la
giurisdizione a seconda che la
lesione sia di una posizione
sostanziale di interesse legittimo (fase
pubblicistica e anche tutela risarcitoria:
TAR/Consiglio di Stato) oppure di diritto
soggettivo (fase negoziale: giudice ordinario)
I CONTRATTI PUBBLICI
I principi sui quali poggiano i
contratti ad evidenza pubblica
sono, pertanto:
 La trasparenza dei processi
decisionali;
 L’economicità dell’utilizzo delle
risorse;
 La concorrenza e l’imparzialità.
I CONTRATTI PUBBLICI
La concorrenza è sempre stato un
principio seguito nella
contrattualistica anche se nella Carta
costituzionale non viene fatto alcun
riferimento, ma nel Trattato U.E.
invece si.
Ma mentre fino a tempi recenti il
principio era finalizzato a uno scopo
egoistico: il prezzo più basso, il
diritto comunitario, invece, gli
attribuisce un valore di mercato
nell’interesse generale dei soggetti
economici.
I CONTRATTI PUBBLICI
Non bisogna confondere i:
 CONTRATTI PUBBLICI (appalti
pubblici)
 Dai CONTRATTI DI DIRITTO
PUBBLICO
(nell’esercizio di potestà pubbliche, si stipulano
contratti aventi oggetto pubblico come: convenzioni
tra enti pubblici, convenzioni accessive a
concessioni, accordi di programmi, accordi con
privati)
I CONTRATTI PUBBLICI
La formazione dei CONTRATTI
PUBBLICI (appalti pubblici) viene
1.
2.
3.
distinta in tre fasi:
Formazione della volontà
dell’Amministrazione.
Procedura di scelta del contraente.
Il rapporto negoziale.
Le prime due fasi si collocano nell’area
pubblicistica del diritto, mentre il rapporto
contrattuale è disciplinato dalle nome di
diritto comune.
I CONTRATTI PUBBLICI
La soglia comunitaria è il valore oltre il
quale si applicano le regole dettate dalle
direttive europee e che divergono a
seconda che i contratti si riferiscono a
lavori, forniture e servizi.
Tali valori possono cambiare anche a
seconda del soggetto committente del
servizio.
Ad esempio la soglia per le AA.SS. per
beni e servizi è di € 133.000. Al di sotto si
può applicare la normativa già prevista
dalla contabilità nazionale, osservando
comunque le norme comunitarie di
carattere generale (escludendo solo le norme
UE sulla pubblicità e le comunicazioni).
I CONTRATTI PUBBLICI
Le amministrazioni
aggiudicatrici
 Amministrazioni pubbliche
(art. 1 D.Lgs. 165/2001).
 Organismi di diritto
pubblico (istituiti per esigenze
generali non commerciali, aventi
personalità giuridica e con
finanziamento prevalentemente
pubblico)
I CONTRATTI PUBBLICI
Le amministrazioni
aggiudicatrici
 Imprese pubbliche (nei settori
esclusi: difesa, armi, misure di
sicurezza, missioni militari
all’estero, ecc).
 Soggetti privati che
esercitano funzioni/attività
a valenza pubblica.
I CONTRATTI PUBBLICI
Le controparti
dell’amministrazione
Possono essere:
 imprenditori singoli;
 imprenditori associati.
I CONTRATTI PUBBLICI
Per i contratti sopra soglia
deve essere applicato il nuovo
codice dei contratti pubblici che
ha recepito la direttiva
2004/18/CE. Trattasi del
D.Lgs. 12 aprile 2006, n° 163 e
successive modificazioni e
integrazioni. Restano
comunque in vigore le norme
della LCS per gli adempimenti
procedurali non in contrasto
con le norme comunitarie.
I CONTRATTI PUBBLICI
La controparte dell’amministrazione
Requisiti dei partecipanti:

Di ordine generale (cause di esclusione: fallimento,



condanna penale incidente sulla moralità, la sanzione
interdittiva di contrattare con la p.a., la violazione degli
obblighi contributivi e fiscali, della normativa sui disabili, di
quella antimafia e di sicurezza sul lavoro).
Di idoneità professionale (iscrizione nel registro CIAA,
presso ordini professionali, ecc)
Di capacità economica e finanziaria (referenze
bancarie, bilanci d’impresa, fatturato globale negli ultimi tre
esercizi)
Di capacità tecnica e professionale (elenco delle
forniture e servizi prestati nel triennio, organigramma dei
tecnici dell’impresa, attrezzature tecniche disponibili, titoli di
studio e professionali, n° dei dipendenti, subappalto, ecc. Per
eseguire lavori occorre una particolare qualificazione)
I CONTRATTI PUBBLICI
La controparte dell’amministrazione
In ossequio al principio della massima
concorrenza, sono ammessi anche
raggruppamenti di imprese (RTI) o
associazioni temporanee di imprese
(ATI).
La condizione è che in sede di offerta
tutte le imprese sono tenute a impegnarsi
a conferire un mandato speciale ad una
impresa capogruppo che assume la
rappresentanza di tutto il gruppo per
diventare il solo interlocutore con l’A.
appaltante. Resta comunque ferma la
responsabilità solidale di tutte le imprese
e l’esecuzione della quota di prestazioni
di ciascuna.
Sono previsti anche soggetti con forma
giuridica di consorzi di cooperative (es.
appalto regionale pulizie locali scolastici)
I CONTRATTI PUBBLICI
Il procedimento decisionale
Innanzitutto occorre un atto con il quale si
forma la volontà di concludere un
contratto (Determinazione/decreto a
contrarre) che è di competenza del
dirigente.
E’ un atto interno che non impegna l’A.
all’esterno e non richiede neppure la
copertura finanziaria, (ma è consigliabile che
sussista) né l’impegno della spesa. Questi
sono differiti al momento del
perfezionamento dell’obbligazione.
Tuttavia, la determinazione è importante
per individuare i contenuti negoziali che il
futuro contratto dovrà avere. Trattasi di
un procedimento che soggiace
all’ordinamento interno.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
Da non confondere:
1. Il sistema di scelta (procedura imposta
per garantire imparzialità, trasparenza e
concorrenza: aperta, ristretta, negoziata,
ecc);
2. I criteri di aggiudicazione (i modi con
i quali si procede a selezionare l’offerta
migliore).
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
I principali sistemi di scelta nell’ordinamento
nazionale:
1.
pubblico incanto/asta
2.
licitazione privata;
3.
appalto concorso;
4.
trattativa privata.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
I principali sistemi di scelta nell’ordinamento
comunitario:






procedure aperte (pubblico incanto)
procedure ristrette (licitazione privata);
procedure negoziate (trattativa
privata);
asta elettronica (in tutte la procedure);
dialogo competitivo (procedura aperta
o ristretta);
sistema dinamico (procedura aperta)
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del contraente
L’asta pubblica/pubblico incanto è un
procedimento molto antico (bottino di
guerra) è comune nei contratti attivi,
discrezionale in quelli passivi.
E’ preceduto da un avviso di asta
pubblica detto bando che è un invito a
partecipare all’asta.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
La licitazione privata, nell’ordinamento
nazionale, consiste nell’invitare una rosa
di imprese a fare la propria offerta.
Nel sistema comunitario invece, viene
emanato un bando di gara nel quale è
indicato un doppio termine: per la
ricezione dell’istanza di partecipazione e
per la spedizione degli inviti a presentare
offerte.
La SA seleziona le imprese che hanno
chiesto di essere invitate sulla base di
criteri predeterminati di capacità
economica, finanziaria, professionale e
tecnica.
Tutte le imprese che ne abbiano fatto
domanda e abbiano i requisiti di
qualificazione, devono essere invitate.
Nessun’altra.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
L’appalto concorso è utilizzato per speciali
lavori, forniture e servizi (concorso di opere
artistiche, di idee, di progettazione, ecc); consiste
nell’invitare imprese ritenute idonee a presentare
progetti tecnici e le condizioni offerte. L’A.
procede insindacabilmente alla scelta del
progetto, sentito, se ritenuto necessario, il parere
di una commissione di esperti. Trattasi di un
istituto considerato eccezionale al quale si fa
ricorso per iniziative e progetti richiedenti provate
competenze tecniche, artistiche o scientifiche. In
tali casi la competizione non avviene sul prezzo
più basso, ma sulla qualità del progetto, o meglio
su entrambi gli elementi.
E’ una procedura ignorata dalla normativa
comunitaria ed è stata assorbita dalla procedura
ristretta della licitazione privata con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Resta vigente secondo la normativa
contrattualistica nazionale, ma non è prevista dal
codice degli appalti.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del contraente
La trattativa privata e una forma residuale
di procedura da seguire soltanto quando
non possono essere utilizzate le altre forme.
Infatti occorre sempre evidenziarne le
motivazioni nel decreto di approvazione del
contratto. Il committente, pertanto, esercita un
potere discrezionale di scelta anche se gli
viene fatto obbligo di acquisire dei preventivi
di spesa.
Secondo la normativa comunitaria e il codice,
la trattativa p. può essere senza o con previa
pubblicazione di un bando.
Esempi: con bando (gara deserta per offerte
irregolari, lavori per scopi di ricerca), senza
bando (gara deserta per mancanza di offerte,
estrema urgenza, prodotti per scopo di
ricerca).
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del contraente
Nel codice degli appalti sono state
introdotte nuove procedure:
L’asta elettronica è ammessa per appalti
le cui specifiche possono essere definite
in modo preciso e numerico. Viene aperta
per un numero di giorni stabilito e nel
frattempo è possibile migliorare l’offerta in
più fasi. Diversa dalla gara telematica,
prevista nel sistema CONSIP, dove non si
può rilanciare l’offerta. (Sono escluse le
prestazioni intellettuali).
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del contraente
Nel codice degli appalti sono state introdotte
nuove procedure:
Il dialogo competitivo è legato ad una
particolare complessità dell’appalto. Dopo
avere pubblicato il bando si selezionano le
imprese che vengono ritenute idonee a
soddisfare l’esigenza del committente e si
comincia ad instaurare un dialogo tecnico per
discutere con ciascun candidato tutti gli
aspetti dell’appalto. Ciò deve avvenire in
modo imparziale senza avvantaggiare
nessuno.
Al termine, i partecipanti vengono invitati a
presentare le proprie offerte contenenti tutti gli
elementi richiesti e necessari per l’esecuzione
del progetto. Le offerte vengono valutate in
base al criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa. Possono essere previsti
premi o pagamenti ai partecipanti al dialogo.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del contraente
Nel codice degli appalti sono state introdotte nuove
procedure:
Il sistema dinamico di acquisizione è interamente
elettronico per acquisti di uso corrente e consente
a ciascun operatore economico di parteciparvi non
appena presenta un’offerta indicativa conforme al
capitolato. Le A. aggiudicatrici, di converso, hanno
a disposizione un elenco di imprese che può essere
successivamente integrato. Il vantaggio è dato
dall’elemento concorrenziale a cui sono
condizionate le imprese.
Se l’offerta indicativa dell’impresa viene accolta, la
stazione appaltante comunica l’ammissione nel
sistema dinamico. Le offerte indicative possono
essere migliorate. Per ogni appalto specifico viene
pubblicato un altro bando semplificato con un
termine per la presentazione delle offerte.
L’aggiudicazione avverrà all’offerente che ha
presentato la migliore offerta in base ai criteri
previsti dal bando. Il sistema non può durare più di
quattro anni.
I CONTRATTI PUBBLICI
La procedura di scelta del
contraente
Nel codice degli appalti sono state
introdotte nuove procedure:
La centrale di committenza viene istituita
per acquisti di grande volume e per
favorire gli acquisti delle A.P. Così
facendo viene aumentata la concorrenza
(tra le imprese di un certo rilievo) e la centrale
legittima le S.A. ad avvalersene per i
propri acquisti. L’esempio concreto è la
CONSIP (società di proprietà del MEF). La
legge obbliga le AA.SS., escluse le scuole, ad
utilizzare le convenzioni CONSIP.
I CONTRATTI PUBBLICI
I PRINCIPALI CRITERI DI
AGGIUDICAZIONE

Al prezzo più basso (valido anche per le
gare comunitarie);


Offerta da confrontare con la
scheda segreta (solo nazionale);
Offerta economicamente più
vantaggiosa (valida per entrambe le normative);
I CONTRATTI PUBBLICI
IL PRINCIPIO DI PUBBLICITA’ DEL BANDO
DI GARA
E’ la condizione essenziale per
rendere effettiva la concorrenza,
ma è anche fattore necessario
per la trasparenza e per la
realizzazione dei principi
costituzionali dell’imparzialità e
della buona amministrazione
(art. 97 Cost. e art. 1 L. 241/1990).
I CONTRATTI PUBBLICI
IL BANDO DI GARA
E’ il primo atto della serie procedimentale
(pubblica) che manifesta la volontà
negoziale dell’A.
Ha la duplice funzione notiziale di legale
conoscenza e di regolazione della gara.
Contiene le regole, la c.d. lex specialis
alla quale dovrà uniformarsi in primo
luogo proprio la stazione appaltante
(S.A).
I CONTRATTI PUBBLICI
IL BANDO DI GARA
1.
2.
3.
4.
5.
Deve contenere:
Autorità, sede e clausole della gara;
Caratteristiche, specifiche tecniche entità
delle prestazioni, modalità di esecuzione
e pagamento;
Criteri di aggiudicazione e modalità delle
offerte;
Requisiti finanziari e organizzativi e
obblighi relativi alla documentazione da
presentare;
Il responsabile del procedimento.
I CONTRATTI PUBBLICI
IL BANDO DI GARA
E’ atto amministrativo autoritativo,
autonomamente impugnabile se idoneo a
provocare una lesione immediata e
concreta e a determinare un interesse ad
agire, personale e attuale.
I CONTRATTI PUBBLICI
I PRINCIPI DELLA
GARA
1.
La formalità che richiede una forma
solenne (forma pubblica o pubblica amm.va tramite
l’ufficiale rogante che verbalizza con la stessa funzione
del notaio).
2.
3.
4.
La pubblicità/trasparenza, nel senso che
le sedute della commissione di gara
devono essere aperte al pubblico.
L’imparzialità nell’operato della
commissione di gara.
La par condicio, nel prevedere pari
opportunità nella partecipazione alla gara
(divieto a imprese collegate).
5.
6.
La segretezza dell’offerta e la
riservatezza delle informazioni.
Il divieto di artificiosi frazionamenti.
I CONTRATTI PUBBLICI
GLI ORGANI DELLA
GARA
1.
L’autorità che la presiede (DG del CDR,
dirigente delegato).
2.
Commissione di gara (tre o cinque membri,
presieduta da un dirigente).
3.
Ufficiale rogante.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA CELEBRAZIONE DELLA GARA







Si svolge nel luogo e all’ora indicata nel bando
La gara è aperta dall’Autorità che la presiede
Verifica dell’integrità dei plichi e apertura degli
stessi.
Verifica della regolarità formale della
documentazione con ammissione o esclusione dei
concorrenti non in regola. Ciò avviene in
applicazione del principio di imparzialità.
Solo in un secondo momento si aprono le buste
dell’offerta economica.
Se c’è anche un’offerta tecnica (aggiudicazione offerta
economicamente più vantaggiosa), questa viene esaminata
prima, in seduta segreta, poi verranno esaminate,
in seduta pubblica, le offerte economiche.
In questa fase si possono verificare delle anomalie
nelle offerte economiche (offerte con prezzo troppo
basso). In tale caso l’autorità chiede all’impresa
interessata le necessarie giustificazioni e viene
sospesa la gara.
I CONTRATTI PUBBLICI
LE OFFERTE



L’offerta deve essere, a pena di
esclusione, tempestiva,
incondizionata, segreta, sottoscritta
e immodificabile. Viene presentata
in bollo.
L’offerta economica, deve essere
espressa in cifre e lettere. In caso
di discordanza, prevale l’importo
più conveniente per l’A.
Deve essere corredata da un
documento che attesti la cauzione
provvisoria o fideiussione.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’AGGIUDICAZIONE




E’ un atto amm.vo con il quale si chiude
la fase pubblicistica della gara.
E’ atto di accertamento della migliore
offerta e della idoneità del concorrente a
diventare contraente.
Inserito a verbale l’atto assume carattere
dichiarativo e costitutivo del vincolo che
ne deriva, esplicando i propri effetti sul
piano negoziale.
Il verbale equivale, di regola, ad ogni
effetto legale, al contratto, a meno che
non risulti dal bando che la costituzione
del rapporto è rinviata al contratto.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’AGGIUDICAZIONE


E’ definitiva quando non è più suscettibile
di essere mutata. E’ atto impugnabile
davanti al TAR.
Provvisoria/con riserva, quando è
subordinata alla regolarità delle
dichiarazioni fatte nell’offerta. Si tratta
delle verifiche che la S.A. deve fare a
fronte delle dichiarazioni rese nella
documentazione di rito (regolarità
contributiva/fiscale/legge disabili/norme sicurezza, legge
antimafia, ecc).

Viene pronunciata dall’autorità che
presiede la gara oppure dal dirigente
responsabile del procedimento.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA STIPULAZIONE



Dopo la fase procedimentale
pubblica, inizia la fase
negoziale;
Diversamente dal contratto,
che consiste nell’incontro della
volontà delle parti, qui
l’aggiudicatario ha già
accettato le condizioni
contrattuali;
Si tratta soltanto di
sottoscrivere l’atto negoziale.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA STIPULAZIONE


Secondo la LCS, la
stipulazione può aversi anche
come effetto concludente
dell’aggiudicazione (si dice che
l’a. tiene luogo al contratto);
La normativa successiva, però
lascia intendere che la stipula
è necessaria, ma deve essere
prevista dalla documentazione
di gara.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA STIPULAZIONE



Il potere di s. spetta al
rappresentante legale della
SA, ma può essere delegata a
un dirigente;
Deve avvenire nel più breve
tempo possibile, ma non prima
di 30gg. dalla comunicazione
agli esclusi;
Richiede la forma scritta ad
substantiam.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA STIPULAZIONE


La forma scritta ad
substantiam, a pena di nullità.
Modalità di conclusione dei
contratti:

Forma pubblica amministrativa;

Forma pubblica comune.
I CONTRATTI PUBBLICI
LA STIPULAZIONE

Per le procedure negoziate
sono consentite forme meno
solenni, cioè privatistiche:


Scrittura privata;
Obbligazione in calce al
capitolato/disciplinare;
Lo scambio di corrispondenza
commerciale;
L’atto d’obbligo unilaterale.
Anche la forma informatica.



I CONTRATTI PUBBLICI
L’APPROVAZIONE



Ha per oggetto il contratto regolato
dalla contabilità di Stato.
E’ caratteristica della strutturazione
gerarchica delle organizzazioni
pubbliche, soprattutto di quella
statale, dove è obbligatoria.
Per le A. statali, il contratto, benché
validamente stipulato, non è
obbligatorio per l’A., finché non
viene approvato con atto formale
dell’autorità competente. Solo dopo
è eseguibile. Quindi, prima dell’a. il
contratto è perfetto, ma inefficace.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’APPROVAZIONE

Esplica effetti anche ai fini di un
eventuale contenzioso perché
prima dell’a. la posizione
giuridica del contraente privato
rimane di interesse legittimo ed
è pertanto azionabile davanti al
giudice amm.vo. Dopo
l’approvazione, invece, la
posizione soggettiva assume la
consistenza di diritto soggettivo
(giudice ordinario).
I CONTRATTI PUBBLICI
L’APPROVAZIONE



E’ un atto amministrativo, con
funzione di controllo interno, per
verificare la regolarità del
procedimento e la conformità dei
patti stipulati con il capitolato e le
altre condizioni prestabilite.
Ha anche effetto di accertamento
costitutivo perché conferisce
evidenza pubblica al contratto che
da questo momento comincia ad
esistere nel campo pubblicistico.
Si realizza il presupposto giuridico
per assumere l’impegno di spesa.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’APPROVAZIONE



E’ assoggettata al controllo esterno
della Corte dei Conti perché è atto
dal quale deriva una spesa.
Chi è titolato ad emettere il
provvedimento di approvazione?
E’ sempre prevalsa la linea dell’ alterità
delle due funzioni (stipula e
approvazione). Sta maturando però un
orientamento che ammette la coincidenza
soggettiva delle due funzioni e che deriva
dalla nuova articolazione delle
competenze dirigenziali. In tale caso però
l’a. assume il carattere di mero atto
ricognitorio, salvo l’importanza
dell’impegno di spesa e del controllo
esterno.
I CONTRATTI PUBBLICI
PRINCIPALI NOVITA’ APPORTATE
DAL CODICE DEI CONTRATTI
PUBBLICI
1)
2)
3)
4)
Il D.Lgs. 163/2006, ha inteso superare la
normativa della CS e allo stesso tempo fa
salvi gli ordinamenti che riguardano
l’organizzazione, con particolare
riferimento all’aggiudicazione.
Obbligatorietà del contratto.
L’aggiudicazione è sempre provvisoria e
diventa definitiva soltanto dopo che è
stata effettuata la verifica del possesso
dei requisiti.
Da questo momento devono passare
almeno 30 giorni e non più di 60, per la
stipula del contratto.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’ESECUZIONE DEL
CONTRATTO


Dopo il controllo esterno, senza rilievi, il
contratto diventa eseguibile. L’esecuzione
di esso spetta alla sfera di responsabilità
delle parti, secondo i comuni principi di
diligenza, correttezza e buona fede (artt.
1176,1175 e 1375 c.c.).
L’Amministrazione è tenuta al collaudo
del bene e al tempestivo pagamento delle
somme pattuite. Nel caso di servizi e
lavori, i pagamenti sono subordinati
all’emissione del DURC (richiedibile all’INPS
direttamente dalla SA, ex art. 16/10 del D.L.
185/2008, convertito da L. 2/2009) che attesta
la regolarità contributiva dell’impresa nei
confronti dei propri dipendenti.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’ESECUZIONE DEL
CONTRATTO

Per tutti i contratti pubblici trovano
applicazione le disposizioni sui
ritardi nei pagamenti delle
transazioni commerciali (D.Lgs.
231/2002). I ritardi sono soggetti a forti penali, il
cui tasso di mora viene periodicamente stabilito
dal MEF. 11,10% annuo, nel secondo semestre
2008).

Il contratto può anche prevedere il
subappalto, nel qual caso l’opera o
il servizio vengono parzialmente
effettuati da soggetti diversi
dall’aggiudicatario, entro il limite del
30%.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’ESECUZIONE DEL
CONTRATTO

La SA ha il diritto di apportare
variazioni qualitative o quantitative
alle prestazioni pattuite nel limite
del quinto del valore del contratto.
I CONTRATTI PUBBLICI
LE CONCESSIONI



Hanno ad oggetto un bene, la gestione di
un servizio o l’esecuzione di un’opera
pubblica.
A differenza dell’appalto, nel quale la SA
riceve un bene o un servizio o un’opera,
con la concessione si costituisce o si
trasferisce un vantaggio o prerogative
che sono della AP.
Ad esempio i beni demaniali vengono
concessi per farne un determinato uso,
dietro pagamento di un canone, oppure
un servizio viene dato in uso a un privato
sempre per avere un ritorno di natura
finanziaria.
I CONTRATTI PUBBLICI
L’ACQUISIZIONE IN
ECONOMIA


Per l’acquisizione di beni e servizi
previsti da apposito provvedimento
ministeriale e per importi, di norma,
non eccedenti € 130.000, si applica
il D.Lgs. 384/2001 che deriva
dall’esigenza di semplificare le
procedure in tema di contratti.
Tali acquisizioni avvengono o
tramite amministrazione diretta (poco
usata), oppure tramite cottimo
fiduciario (con affidamento a impresa).
I CONTRATTI PUBBLICI
L’ACQUISIZIONE IN
ECONOMIA


Al responsabile del servizio (di norma
dirigente), è conferito il potere di selezionare
i concorrenti, ordinare e stipulare il
contratto che avviene con forma molto
semplificata.
E’ necessario acquisire almeno 5
preventivi. Salvo che la spesa non superi
€ 20.000 o nel caso di specialità del bene
o del servizio.
A differenza della trattativa privata che
deve essere sempre ben motivata, il
cottimo f. non richiede una specifica
motivazione e non è soggetto ad
approvazione.
I CONTRATTI PUBBLICI
ALCUNI TIPI DI
CONTRATTI


Sponsorizzazione: il soggetto
sponsorizzato (sponsee), si obbliga ad
associare alla propria attività il nome o un
segno distintivo della controparte
(sponsor), dietro corrispettivo, per
determinare un ritorno di immagine
presso il pubblico, a favore dello sponsor;
è contratto atipico.
Comodato: una parte consegna all’altra
una cosa mobile o immobile affinchè se
ne serva per un tempo o per un uso
determinato con l’obbligo di restituzione
della cosa ricevuta. E’ un contratto
gratuito, disciplinato dall’art. 1803 c.c. e
seguenti.
I CONTRATTI PUBBLICI
LE CONVENZIONI CONSIP
L’e-procurement (electronic procurement), è
l’insieme di tecnologie, procedure e
operazioni che consentono l’acquisizione
di beni e servizi on line, attraverso la rete
internet.
Anche le PPAA sono invitate a fruirne con
il portale gestito da CONSIP s.p.a.
(Concessionaria servizi informativi pubblici) che
assume la funzione di amministrazione
aggiudicatrice e di centrale di committenza.
Nel primo caso si tratta delle c.d. convenzioni
CONSIP che mettono a disposizione delle PPAA
beni o servizi di imprese che risultano già vincitrici
di apposita gara effettuata da CONSIP (accordi
quadro).
Nell’altro caso, invece, attraverso il portale di
CONSIP, si può accedere al c.d. mercato
elettronico.
I CONTRATTI PUBBLICI
LE CONVENZIONI CONSIP
Dove l’A. sceglie il prodotto dell’impresa
che a suo tempo si è accreditata presso
la centrale di committenza CONSIP.
La legge suggerisce alle AAPP di fruire
delle convenzioni e del mercato
elettronico, ritenendo che il servizio
messo a disposizione faccia realizzare
alle PPAA una economia di spesa (art. 2,
comma 573, legge 244/2007). Per un
determinato elenco di beni e servizi,
invece, le AA.SS., escluse le scuole, sono
obbligate a fruire delle convenzioni
CONSIP (comma 574, stesso articolo).
Trattasi dei beni e dei servizi elencati nel
DM del MEF del 23/1/2008, che sono:
I CONTRATTI PUBBLICI
LE CONVENZIONI CONSIP
OBBLIGATORIE









Arredi per ufficio
Carburanti
Gasolio e biodiesel per riscaldamento
Energia elettrica
Macchine per ufficio
Noleggio autoveicoli
Buoni pasto
Telefonia fissa e mobile e centralini
Gestione integrata della sicurezza sui
luoghi di lavoro
I CONTROLLI
In ambito amministrativocontabile, il controllo è un’attività
diretta ad assicurare che un’altra
attività, svolta da altro organo, sia
conforme alle leggi e al pubblico
interesse.
La funzione dei controlli è stata
assegnata
originariamente alla Corte dei
Conti, fin dal 1862.
I CONTROLLI
Con la legge n° 20 del 1994, è
stata realizzata la riforma dei
controlli della CdC, riducendo
sensibilmente i controlli preventivi
ed eliminando il controllo sui titoli
di spesa.
Anche la riforma costituzionale n°
3/2001 ha abolito i precedenti
artt. 125 e 130 Cost. che
prevedevano i controlli di
legittimità sugli atti delle Regioni
e degli Enti locali.
I CONTROLLI
Sotto il profilo amministrativo il
controllo dovrebbe garantire l’uso
corretto delle risorse pubbliche,
quindi il “buon andamento”,
mentre in termini contabilistici il
controllo dovrebbe corrispondere
alla “sana gestione”, valori
costituzionali, sostenuti anche
dall’ordinamento comunitario.
I CONTROLLI
Esistono vari tipi di controllo a seconda della
classificazione.
Elencazione non esaustiva:
 di legittimità e di merito;
 preventivi e successivi;
 interni, esterni e comunitari;
 continui e periodici;
 sulla gestione o su singoli atti;
 sostitutivi (ad acta).
I CONTROLLI
Il controllo della Corte dei Conti
La CdC è organo di rilevanza
costituzionale con rapporto di
ausiliarità verso il Parlamento al quale
riferisce annualmente sul rendiconto
generale dello Stato. Funge da
organo garante e imparziale
dell’equilibrio economico-finanziario
del settore pubblico.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Art. 100 Cost.
La Corte dei conti esercita il controllo
preventivo di legittimità sugli atti del
Governo, e anche quello successivo sulla
gestione del bilancio dello Stato [Cost. 103].
Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite
dalla legge, al controllo sulla gestione
finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce
direttamente alle Camere sul risultato del
riscontro eseguito [Cost. 81].
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei
Conti
Ai sensi dell’art. 3 della L.
14/1/1994, n° 20, si esplica su:
 Gli atti del Governo non aventi forza di legge che
sono:
 i normativi a rilevanza esterna;
 i provvedimenti emanati a seguito di deliberazione
del Consiglio dei Ministri;
 le direttive generali per l’indirizzo dell’attività
amministrativa;
 gli atti che definiscono piante organiche.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei
Conti
Si esplica anche su:
 Gli atti che riguardano direttamente la materia del
bilancio:
 gli atti di variazione e quelli di accertamento dei
residui;
 gli atti di programmazione comportanti spese e
quelli attuativi di norme comunitarie;
 le deliberazioni dei comitati interministeriali
concernenti indirizzi generali e riparti di fondi;
 provvedimenti di disposizione del demanio e del
patrimonio immobiliare.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Si esplica anche su:
I decreti che approvano contratti dello Stato (tutti i
contratti attivi, es. atti dispositivi del demanio);
 i contratti di lavori di importo superiore al valore
stabilito dalla normativa comunitaria;
 gli altri contratti se di importo superiore ad
un decimo del valore di cui al punto precedente;
 gli atti autorizzativi dei contratti collettivi
(certificazione della compatibilità dei costi con gli
strumenti di programmazione);
 gli atti di incarichi di funzioni dirigenziali conferiti dai
Ministri e i provvedimenti istitutivi di posti dirigenziali.
gli atti per il cui corso sia stato impartito l’ordine
scritto del Ministro
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei
Conti
Il controllo di legittimità ha assunto una diversa
valenza da quando si sostanziava sui titoli di spesa.
Ora invece ha come finalità i seguenti parametri che
fanno capo all’esigenza della copertura finanziaria e
all’equilibrio di bilancio, dettati dalla Carta
Costituzionale e dai Trattati dell’UE:
 rispetto delle previsioni di bilancio e
verifica degli scostamenti dei risultati
differenziali rispetto alla legge finanziaria
(saldo netto da finanziare e ricorso al
mercato finanziario);
 la copertura delle spese pluriennali:
 coerenza della LF con DPEF.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Il controllo preventivo può sortire:
 l’ammissione al visto;
 la formulazione di osservazioni all’Amm.ne.
In tale caso, in esito alla risposta
pervenuta, il magistrato decide per l’ammissione
o il rifiuto.
In quest’ultimo caso l’ufficio di controllo deferisce
l’atto alla sezione del controllo per la pronuncia
collegiale. I provvedimenti diventano sempre
esecutivi, trascorsi 30 gg. senza che sia
intervenuta una pronuncia della Sezione del
Controllo.
Alla delibera collegiale di ammissione al visto,
segue la registrazione, che è operazione
prettamente materiale di scritturazione.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Il rimedio per superare il rifiuto al visto è la c.d.
registrazione con riserva.
Procedimento: Su richiesta del Ministro competente, il
Governo, con formale deliberazione del Consiglio dei
Ministri, può risolvere che il provvedimento debba
avere corso. In tale caso, la Corte dei Conti delibera a
Sezioni Riunite e, qualora non riconosca cessata la
causa del rifiuto, ordina la registrazione e vi appone il
visto con riserva. Successivamente informa il
Parlamento.
Il visto non è ammesso e il rifiuto è assoluto per:
 insufficiente stanziamento di bilancio;
 imputazione su residui anziché competenza;
 su capitoli diversi;
 nomine fuori organico.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Dal punto di vista organizzativo,
l’Organo di controllo è suddiviso
in due sezioni centrali:
 una per il controllo preventivo;
 l’altra per il controllo sulla
gestione.
In ogni Regione, ci sono Sezioni
regionali di controllo con
competenza promiscua: per il
controllo preventivo e sulle
gestioni statali decentrate e delle
autonomie territoriali.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei Conti
Natura ed effetti dell’atto di controllo.
Il controllo preventivo della CdC valuta la
conformità/difformità di atti amm.vi rispetto a
norme giuridiche condizionandone l’efficacia e
l’esecutività.
Il controllo va inteso come pura espressione di
giudizio esterno che si inserisce nella fase
integrativa dell’efficacia e si pone come
condizione necessaria affinchè l’atto diventi
efficace (in grado di produrre effetti) ed
eseguibile.
Pertanto il controllo non determina l’esistenza
dell’atto, che perviene alla fase del controllo già
completo e perfetto, ma improduttivo di effetti fino
a che non interviene il visto o non siano trascorsi
i termini per il suo esercizio.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte dei
Conti
Natura ed effetti dell’atto di controllo.
Il controllo preventivo si distingue
dall’approvazione, che è espressione di
controllo interno che completa la perfezione
dell’atto (es. contratto) e ne condiziona
l’efficacia.
Il controllo invece non assume la veste di
condizione, ma va oltre perché è
espressione di una funzione di garanzia
esterna di diritto pubblico.
Si inserisce nel procedimento come ultima
fase realizzando l’esecutività e l’operatività
dell’atto, a seguito dell’accertamento della
sua legittimità.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Corte
dei Conti
Natura ed effetti dell’atto di
controllo.
Il rifiuto del visto del controllo
preventivo è impugnabile?
La risposta è negativa perché la Corte
dei Conti non appartiene alla PA, ma è
organo che si trova in posizione
indipendente e imparziale e, quindi, i
suoi atti non sono suscettibili di ledere
diritti o interessi legittimi.
I CONTROLLI
Il controllo successivo della Corte
dei Conti
Ha per oggetto la gestione del bilancio
e del patrimonio, nonché le gestioni
fuori bilancio e i fondi di provenienza
comunitaria.
La finalità è quella di accertare la
rispondenza dell’attività agli obiettivi di
legge e dei programmi.
E’ indirizzato nei confronti di tutte le
AAPP.
I CONTROLLI
Il controllo successivo della Corte dei
Conti
I parametri del riscontro sono:
 la legittimità, intesa soprattutto come rispondenza
agli obiettivi di legge con riferimento alla gestione nel
suo complesso;
 la regolarità, con riferimento al controllo finanziario,
va intesa in termini di affidabilità ed attendibilità della
contabilità e regolarità delle procedure
amministrativo-contabili;
 l’economicità, cioè la conformità ai principi e alle
pratiche di una sana gestione (minimizzazione dei costi);
 l’efficienza, è riferita all’utilizzo delle risorse (rapporto
tra le risorse impiegate c.d. input e i risultati conseguiti c.d.
output);
 l’efficacia, intesa come raggiungimento degli
obiettivi perseguiti (c.d. performance/outcome).
I CONTROLLI
Il controllo referto della Corte dei
Conti
Tra le attribuzioni rimaste immutate fin
dall’origine
(art. 31, legge 14/8/1862, n° 800), assume un
ruolo fondamentale quello di riferire al
Parlamento sul risultato del riscontro
eseguito. Detta attribuzione è stata poi
costituzionalizzata con l’art. 100, già
citato. La funzione di referto ha una
propria autonomia e va considerata
come strumento privilegiato di
informazione nell’ambito del rapporto
di collaborazione dell’Istituto con il
Parlamento e con i Consigli regionali.
I CONTROLLI
Il controllo preventivo della Ragioneria
dello Stato
E’ l’unico organo che esercita le attribuzioni
di carattere contabile, apponendo il proprio
visto sugli atti di impegno e sui titoli di spesa,
ove non ritenga di fare osservazioni.
La Ragioneria dello Stato (UCB e RTS),
controlla preventivamente e registra
l’impegno di spesa sotto la responsabilità del
dirigente che lo ha emanato, verificando la
legalità e la regolarità della spesa e
apponendo il visto di sua competenza, entro
15 giorni dal ricevimento dell’atto.
In presenza del mandato informatico, il visto
è effettuato mediante una transazione sul
sistema informatico (SICOGE).
I CONTROLLI
Il controllo successivo della
Ragioneria dello Stato
La Ragioneria dello Stato esercita
anche il controllo successivo sui
rendiconti dei funzionari delegati che
hanno in gestione gli ordini di
accreditamento. E’ un controllo
consuntivo effettuato a campione e
riguarda la regolarità e la legittimità
dei pagamenti effettuati.
I CONTROLLI
Il controllo interno
Può essere definito come lo strumento di verifica della
regolarità e qualità dell’agire amministrativo e dei
risultati ottenuti rispetto agli obiettivi ed alle risorse
impiegate.
L’assetto normativo vigente è stato delineato dal
D.Lgs. 30 luglio 1999, n° 286 che disciplina i seguenti
controlli interni obbligatori per le Amministrazioni
pubbliche.
 Controllo di regolarità amministrativa e contabile che
deve garantire la legittimità, regolarità e correttezza
dell’azione amm.va, attraverso gli uffici di ragioneria o gli
organi di revisione contabile, ispettivi, servizi ispettivi di
finanza.
 Controllo di gestione che verifica l’efficacia, l’efficienza e
l’economicità dell’azione amm.va al fine di ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati.
 Valutazione della dirigenza ha lo scopo di verificare le
prestazioni dei dirigenti da parte del direttore generale su
proposta del dirigente.
I CONTROLLI
 Il controllo strategico valuta l’adeguatezza delle
scelte compiute in attuazione di piani e programmi, in
termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi
predefiniti. Verifica pertanto la congruenza ovvero lo
scostamento tra le missioni e gli obiettivi raggiunti,
nonché l’identificazione di cause ostative ed eventuali
responsabilità e i possibili rimedi.
Nelle AA.SS. il servizio è affidato ad appositi uffici di
staff di diretta collaborazione con il Ministro,
denominati SECIN e operano in collegamento con gli
uffici di statistica e fanno capo ad un Comitato
costituito presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
Devono effettuare semestralmente il monitoraggio
sulla osservanza del piano di riorganizzazione degli
uffici dirigenziali e di riduzione delle dotazioni
organiche e trasmettono i risultati alla Corte dei Conti,
ai sensi della legge 296/2006.
I CONTROLLI
Il controllo dei revisori
contabili negli enti pubblici
 Il D.P.R. 27/2/2003, n° 97, disciplina
l’attività amministrativo-contabile nella P.A.
 Il Collegio dei revisori è l’organo deputato a
svolgere un ruolo essenziale di verifica
dell’intera attività nel corso e a chiusura
della gestione degli enti locali e di altri enti
pubblici.
 Negli enti pubblici è previsto un “Collegio
dei revisori dei conti” con il compito di
formulare valutazioni e giudizi sulla
regolarità amministrativa e contabile della
gestione e sulla realizzazione dei
programmi. I controlli sono di natura
amministrativa e di natura contabile.
I CONTROLLI
 Il controllo amministrativo
dei revisori contabili
 Comprende:
 la verifica della conformità legale degli atti
(conformità alle norme legislative e comunitarie, ai
regolamenti, allo statuto e alle disposizioni dell’A.
vigilante);
 la verifica sulla correttezza degli
adempimenti in materia previdenziale e
fiscale (IRES, IVA, ICI, IRAP e gli adempimenti del
sostituto d’imposta);
 La verifica di conformità ai principi di
corretta amministrazione della gestione
economica e finanziaria (razionalità e proficuità
economica).
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei revisori
E’ la parte prevalente dell’attività dei revisori che, ex
D.Lgs. 286/1999,
anche negli enti pubblici devono adottare, salvo
eccezioni, i
Principi generali di revisione detti ISA (International
Standards
of Auditing) definiti dall’IFAC (International Federation of
Accountants) e utilizzati per l’attività di revisione nel
settore privatistico.
(Circolare-vademecum RGS n° 47 del 21/12/2001)
Comprende:
 La verifica periodica di cassa (esame
reversali/mandati e documentazione correlata e
accertamento specimen di firma);
 La v. della regolare tenuta della contabilità;
 La v. degli inventari e del magazzino;
 La v. del Bilancio di previsione;
 La v. del Rendiconto o Conto consuntivo
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
La verifica periodica di cassa consiste
nell’accertare le entrate, le uscite e le
giacenze
presso l’istituto cassiere o Posta S.p.A.
Si svolge secondo i seguenti principi:
 Istantaneità (deve essere fatta ad un preciso
momento della gestione);
 Collegialità (il verbale deve essere sottoscritto da
tutti);
 Periodicità (cadenza almeno trimestrale);
 Universalità (tutte le disponibilità finanziarie);
 Veridicità (le evidenze devono risultare da atti
presso l’Ente)
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
La verifica periodica di cassa si svolge
attraverso:
 L’individuazione dei responsabili della
gestione della cassa;
 L’esame della convenzione con l’istituto di
credito;
 La verifica delle modalità di
contabilizzazione delle entrate e delle
uscite (mandati/reversali);
 Il riscontro delle risultanze contabili
emergenti dal giornale di cassa con le
risultanze fornite dal cassiere;
 La riconciliazione tra le predette risultanze;
 La verbalizzazione (su registro numerato)
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
La verifica dei documenti contabili si svolge
attraverso
l’esame dei seguenti registri:
 Partitario degli accertamenti e partitario degli
impegni;
 Partitario dei residui;
 Giornale di cassa;
 Registri IVA, solo per operazioni soggette al tributo;
 Registro di magazzino e registro degli inventari
(anche campionamento per consistenza, ubicazione
e valore);
 Registro del facile consumo;
 Libro paga, matricola e infortuni.
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il bilancio di previsione è il documento
politicoprogrammatico e rappresenta il documento
più importante
perché con esso vengono autorizzate le
entrate e le spese
e si programma tutta l’attività dell’ente nel
corso
dell’esercizio finanziario. E’ composto da:
 Il preventivo finanziario;
 Il preventivo economico (se viene tenuta la
contabilità con la partita doppia).
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il bilancio di previsione degli enti
pubblici.
Gli allegati al bilancio sono:
 Il bilancio pluriennale;
 La relazione programmatica;
 Il risultato di amministrazione
(avanzo/disavanzo/risultato economico);
 La relazione dei revisori dei conti.
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il bilancio di previsione.
Le verifiche dei revisori riguardano:
 Il modello utilizzato deve essere previsto dalla
normativa;
 La congruità dei capitoli relativi alle spese
istituzionali, rispetto all’attività programmata;
 L’attendibilità dei programmi previsti dall’attività
dell’ente;
 La congruità degli oneri per spese obbligatorie, per
beni di consumo e per servizi;
 La validità della procedura seguita per determinare
l’avanzo di amministrazione presunto
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il conto consuntivo o
rendiconto
Con tale documento gli amministratori
rendono
conto del loro operato dimostrando i risultati
conseguiti.
Il Rendiconto comprende:
1. Il rendiconto finanziario;
2. Il conto economico;
3. La situazione patrimoniale;
4. La nota integrativa.
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il conto consuntivo o
rendiconto
Vengono allegati al rendiconto:





La relazione sulla gestione;
La situazione amministrativa;
L’elenco dei residui;
La pianta organica del personale;
La relazione dei revisori dei conti
I CONTROLLI
Il controllo contabile dei
revisori
Il conto consuntivo o
rendiconto
L’attività della verifica consiste
nell’accertare:




Che il bilancio e le variazioni siano state
approvate;
Che le somme accertate o impegnate e riscosse
o pagate e i residui, corrispondano alle scritture
risultanti dai partitari;
Il saldo contabile di cassa corrisponda con quello
dell’istituto cassiere;
I saldi del conto economico e patrimoniale
corrispondano con le scritture finali di chiusura
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
E’ un controllo di tipo interno previsto dal
decreto 44 del 1/2/2001, che prevede una
disciplina più sintetica rispetto a quella degli
enti
pubblici e che comunque deriva dal decreto
286/1999.
Si tratta di controlli quasi sempre successivi,
salvo
quello sul programma annuale (parere) e la
certificazione
di compatibilità finanziaria della
contrattazione collettiva
integrativa (CCI), stipulati a livello di Scuola,
che sono controlli preventivi.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
E’ un controllo di regolarità
amministrativa e
contabile che, a differenza delle altre 3
tipologie di
controllo, nel caso di fatti illeciti
conosciuti
nell’ambito di tale funzione, obbliga i
revisori a
sporgere denuncia alla Corte dei Conti.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
L’art. 58 del decreto 44/2001, stabilisce che i
revisori:




Vigilano sulla legittimità, regolarità e correttezza
dell’azione amministrativa;
Esprimono il parere di regolarità contabile del
programma annuale;
Procedono, con visite periodiche, anche
individuali, almeno due volte l’anno, alla verifica
della legittimità e regolarità delle scritture contabili
e della coerenza dell’impiego delle risorse con gli
obiettivi del programma, tenuto conto delle sue
variazioni;
Procedono alle verifiche di cassa.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
Inoltre i revisori esaminano il conto
consuntivo e in merito:



Riferiscono sulla regolarità della gestione
finanziaria e patrimoniale e ne evidenziano la
situazione;
Rilevano il livello percentuale dell’utilizzo della
dotazione finanziaria nel suo complesso e con
riferimento ai singoli progetti;
Esprimono parere sul conto, redigono tabelle di
rilevazione dei costi di personale, risorse, servizi
esterni, ecc, anche con riferimento ai singoli
progetti, per l’analisi costi/benefici da parte
dell’Amministrazione scolastica.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
Il controllo dei revisori deve riguardare
l’esame degli atti
amministrativi sia sotto il profilo della
legittimità, sia sotto
quello della proficuità economico-finanziaria.
Tuttavia, non
potendo esaminare tutta la documentazione e
le scritture
contabili per la notevole mole, i revisori
svolgono il
controllo con la tecnica del campionamento.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
Il controllo dei revisori riguarderà anche:




E, prioritariamente, l’esistenza dei libri contabili e
dei registri;
L’esame del programma annuale;
La verifica della cassa (e del c/c/p), dei libri degli
inventari, delle giacenze di magazzino e della
regolarità delle procedure d’acquisto;
La verifica del registro delle riunioni degli OO.CC.
del registro delle retribuzioni e delle assenze;
accertamento degli obblighi previdenziali e fiscali.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche


I revisori sono anche tenuti ai sensi
dell’art. 28 della L. 289/2002, a fornire al
MEF ogni utile informazione sul
comportamento della istituzione
scolastica.
A tale riguardo, il MEF ha elaborato il
progetto ATHENA 2 che prevede una
procedura informatizzata per comunicare
le risultanze del programma annuale, del
c/consuntivo, della contrattazione
integrativa di istituto e delle verifiche di
cassa.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo contabile
nelle
istituzioni scolastiche

Le responsabilità dei revisori deriva dall’art. 28
Cost., secondo cui “i funzionari e i dipendenti dello
Stato sono direttamente responsabili secondo le leggi
penali ed amministrative” ;

Deriva anche dall’art. 2407 c.c. che riguarda la
responsabilità dei sindaci delle società secondo
cui i sindaci devono adempiere i loro doveri con
la diligenza del mandatario e sono responsabili
della verità delle loro attestazioni e devono
conservare il segreto d’ufficio. Sono pure
responsabili solidalmente con gli amministratori,
quando il danno non si sarebbe verificato se essi
avessero vigilato in conformità degli obblighi della
loro carica.
I CONTROLLI
Il controllo amministrativo
contabile nelle
istituzioni scolastiche
Per la responsabilità dei revisori è
importante anche l’art. 1710 c.c. secondo
cui il mandatario è tenuto ad eseguire il
mandato con la diligenza del “buon padre di
famiglia”. Pertanto, l’ inosservanza della
diligenza, non assistita da adeguata
perizia, comporta responsabilità che può
essere di natura disciplinare, penale
oppure patrimoniale/amm.va, la cui
giurisdizione è esercitata dalla Corte dei
Conti.
LE
RESPONSABILITA’
Le responsabilità facenti parte del
nostro ordinamento sono:
• la responsabilità civile,
• la responsabilità penale,
• la responsabilità amministrativa,
• la responsabilità da illecito amministrativo,
• la responsabilità dirigenziale,
• la responsabilità disciplinare.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
E’ quella generalmente intesa per
indicare la responsabilità di un
pubblico dipendente verso la PA (non
soltanto la propria). Ha lo scopo di tutelare il
patrimonio della PA; invece la RC tutela
l’interesse del terzo danneggiato, estraneo
alla PA.
Mentre la responsabilità della PA si
riferisce a quelle ipotesi di danni
cagionati ai privati, dall’attività
illegittima degli organi della PA.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Esistono due fattispecie:
 l’impiegato, nell’esercizio della funzione
amm.va, ha arrecato un danno a terzi e
questo è stato risarcito dalla PA;
 l’impiegato ha cagionato un danno
patrimoniale alla PA, senza che sul piano
civile siano derivate conseguenze per i terzi.
Nel primo caso, deve sussistere l’inerenza dell’illecito
con le funzioni istituzionali del dipendente. Nel senso
che l’A. resterà esente da R. se l’agente ha agito per
motivi privati (egoistici, rancori personali). In questo
caso si interrompe il rapporto organico con l’A. che
rimane esente da R.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Fonti normative più rilevanti:
• art. 28 Cost.: “I funzionari e i dipendenti dello
Stato e degli enti pubblici sono direttamente
responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministrative degli atti compiuti in violazione di diritti.
In tali casi la responsabilità si estende allo Stato ed
agli enti pubblici”.
Trattasi di responsabilità solidale, nel senso che il
terzo danneggiato può agire, per il risarcimento, nei
confronti dell’Amministrazione o del dipendente o di
entrambi. Fa eccezione l’art. 61 della legge 312/1980,
il quale prevede che per il personale della scuola l’A. si
surroga al personale per gli illeciti commessi (connessi
a comportamenti degli alunni), salvo poi rivalersi nei
confronti del dipendente.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Fonti normative più rilevanti:
• art. 97, comma 2, Cost.: “Nell’ordinamento degli
uffici sono determinate le sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”.
Ha avuto concreta attuazione con la riforma del D.Lgs.
29/1993, ora 165/2001 soprattutto per quanto riguarda
la responsabilità della gestione amm.va e finanziaria.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Fonti normative più rilevanti:
• art. 81 LCS e seguenti, riguarda la
responsabilità per la gestione finanziaria e
contabile e la sottoposizione alla giurisdizione
della Corte dei Conti. Così come l’art. 52 del
T.U. 1214/1934 della CdC e l’art. 18 del T.U.
3/1957.
In materia di RA, la giurisdizione è esercitata
dalla CdC.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Fonti normative più rilevanti:
• art. 1 della Legge 20/1994 statuisce che la
R. dei soggetti sottoposti alla giurisdizione
della CdC in materia di contabilità pubblica è
personale ed esclude i casi di colpa lieve. Il
debito si trasmette agli eredi nel caso di
illecito arricchimento del dante causa e di
conseguente indebito arricchimento degli
eredi. Nel caso di organi collegiali la R. si
imputa a coloro che hanno espresso voto
favorevole. Il diritto al risarcimento si
prescrive in 5 anni. La CdC giudica anche per
danni recati dal dipendente ad altre PPAA.
LE
RESPONSABILITA’
Presupposti della responsabilità
amministrativa
1. Il rapporto di servizio;
2. L’azione o l’omissione del
dipendente;
3. Il danno al patrimonio della
PA;
4. Il nesso causale tra la
condotta e il danno;
5. Il dolo o la colpa grave
(elemento psicologico/soggettivo).
LE
RESPONSABILITA’
Presupposti della responsabilità amministrativa
1.
Il rapporto di servizio. Il soggetto agente deve
appartenere alla PA anche se a titolo onorario, o se
soggetto privato investito di una mansione amm.va o
partecipante alla gestione di risorse pubbliche con
carattere di continuità (es. istituto cassiere di una scuola,
revisori dei conti, consulente tecnico, responsabile sicurezza,
Organo collegiale deliberante, ente sanitario convenzionato,
medico autorizzato da ASL a rilasciare certificazioni, libero
professionista direttore dei lavori commissionati da ente p.,
beneficiario di fondi strutturali europei, ecc ). Quindi si può
trattare di persone fisiche o giuridiche, con rapporto di
servizio e non necessariamente con rapporto d’impiego.
2.
L’azione o l’omissione del dipendente. La
responsabilità è esclusa se la condotta dell’agente è
posta in essere in condizioni di necessità (blocco
dell’attività per sciopero, carenza d’organico). E’ inoltre
esclusa la R. se il comportamento dannoso sia
conseguente a un ordine scritto del superiore
gerarchico e sempre che il dipendente abbia esercitato
il diritto di rimostranza. Se l’ordine viene ribadito per
iscritto, esso deve essere eseguito, salvo che non si
tratti di reato o di illecito amm.vo.
LE
RESPONSABILITA’
Presupposti della responsabilità
amministrativa
3.
Il danno al patrimonio della PA. E’ il danno
erariale inteso come danno emergente (perdita di
beni o denaro) ovvero come lucro cessante
(mancato guadagno). Può essere diretto o
indiretto. Nel primo caso rientra l’appropriazione
di beni o denaro, nel secondo il risarcimento
pagato dalla PA a terzi in dipendenza di danno
causato dal dipendente. Tra le varie tipologie di
danno viene compresa anche quella all’immagine
della PA causata dal discredito subito in
conseguenza dell’illecito perpetrato dal
dipendente o dagli amministratori. La
conseguenza viene vista come lesione del buon
andamento della PA che perde credibilità e
affidabilità all’esterno e ingenera la convinzione
che il comportamento illecito del lavoratore sia
una pratica usuale all’interno dell’Ente.
LE
RESPONSABILITA’
Presupposti della responsabilità amministrativa
4.
Il nesso causale tra la condotta e il danno. Il
comportamento deve provocare come
conseguenza immediata e diretta un danno
patrimoniale alla propria amm.ne o a diverso
ente.
5.
Il dolo o la colpa grave. Sono esclusi da R. i
comportamenti commessi con colpa lieve,
essendo essa limitata ai casi di dolo e colpa
grave. Ad esempio la colpa non è mai lieve
quando deriva da una interpretazione di norme o
riferimenti chiari e inequivoci, oppure l’errore è
stato commesso nonostante siano ben note le
istruzioni, le prassi e le pronunce sull’argomento.
E’ esente da colpa grave il comportamento che
recepisce il parere di un organo superiore, a
meno che questo non sia manifestamente illogico
e contrario alla legge. In tal caso la R. viene
ripartita.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Il potere riduttivo.
Secondo l’art. 83 LCS e l’art. 52 T.U. CdC
1214/1934,
confermati dall’art. 1, comma 1-bis della
legge
20/1994 “valutate le singole responsabilità (il
giudice
contabile) può porre a carico dei responsabili tutto
o parte del
danno accertato”. Trattasi di un potere del
giudice
esercitabile con ampia discrezionalità.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Il potere riduttivo.
Nella prassi viene collegato a elementi
soggettivi
quali l’esperienza, la lodevole carriera,
condizioni
economiche, giovane età, ecc.
Oppure a circostanze oggettive come la
disorganizzazione, complessità e
gravosità del lavoro,
difficoltà interpretative, ecc.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
amministrativa
Il potere riduttivo.
Può essere considerato strumento
equitativo di
riequilibrio della R. laddove si debba
garantire la par
condicio tra più convenuti, diversamente
responsabili.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità contabile
E’ un specie particolare di responsabilità amministrativa
caratterizzata
dagli stessi elementi e con l’aggiunta della qualifica di agente
contabile.
Sono agenti contabili coloro che hanno il maneggio di denaro
o di altri
valori e precisamente:

Gli agenti pagatori o tesorieri e i cassieri;

Gli agenti consegnatari di beni;

Gli agenti della riscossione delle entrate dello Stato e
degli enti pubblici.
Hanno l’obbligo della custodia dei valori o della gestione
manuale (non giuridica)
delle risorse e sono tenuti a presentare alla CdC il c.d.conto
giudiziale che
consiste nel documentare e giustificare i risultati della
gestione (persone fisiche o
giuridiche).
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità contabile
Per i consegnatari di beni è stata
introdotta
con d.P.R. 254/2002, una distinzione
tra:

consegnatari per debito di custodia;

consegnatari per debito di vigilanza.
Solo i primi sono agenti contabili e, pertanto,
sono
tenuti a rendere il conto giudiziale della
gestione e sottoposti
alla giurisdizione della CdC.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
contabile
I consegnatari per debito di vigilanza,
invece, sono
agenti amministrativi e sottoposti
all’obbligo del
rendiconto da presentare al proprio
organo di
Controllo e non alla CdC.
E’ il caso dei consegnatari dei beni
degli uffici del
MIUR.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
contabile
Il giudizio di conto.
E’ lo speciale giudizio cui è sottoposto il conto
giudiziale dell’agente contabile. Viene
esaminato da
un magistrato relatore che valuta per
decidere il
discarico se il conto è regolare. La
dichiarazione di regolarità
viene disposta con decreto del Presidente
della sezione.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
contabile
Il giudizio di conto.
Nel caso di irregolarità viene iscritto al ruolo
d’udienza e il
Presidente determina la somma da pagare.
Nel caso non
venga accettata dall’agente, si procede al
normale giudizio
che, permanendo l’irregolarità, si conclude
con una sentenza
di condanna.
LE
RESPONSABILITA’
La responsabilità
contabile
Il giudizio di conto.
Si può verificare che al termine del giudizio
non ci sia un
danno patrimoniale, ma solo un
comportamento antigiuridico
quale ad esempio l’inadempimento. In questa
ipotesi il
giudizio di R. assume carattere sanzionatorio
attraverso:
•
•
Una sanzione pecuniaria;
Una sanzione personale interdittiva (divieto di
ricoprire cariche)
LE
RESPONSABILITA’
Obbligo di denuncia alla Corte dei
Conti
L’organo di vertice ha l’obbligo della denuncia
alla CdC e, in particolare, alla Procura
regionale.
Tale obbligo sussiste solo quando il danno
erariale è reale e concreto. Pertanto, quello
che conta non è l’atto illegittimo, ma il
comportamento illecito che procura il danno
all’erario.
Sono sottoposti alla giurisdizione della CdC i
soggetti che hanno in gestione risorse
pubbliche, quindi, anche quelli dipendenti da
enti pubblici economici.
LE
RESPONSABILITA’
Obbligo di denuncia alla Corte dei
Conti
Con nota prot. 9434 del 2 agosto 2007,
la Procura Generale presso la CdC, ha
indicato le modalità di inoltro delle
denunce
LE
RESPONSABILITA’
Obbligo di denuncia alla Corte dei
Conti
Contenuti della denuncia:
 Il fatto, cioè la condotta del dipendente, il
procedimento seguito e le conseguenze verificate,
tardiva presentazione dei rendiconti;
 quantificazione del danno patrimoniale, anche in via
equitativa, quindi non è sufficiente la condotta illecita o
l’atto illegittimo;
 generalità e domicilio degli autori dell’illecito o degli
eredi;
La procura deve anche essere informata di eventuali
cause civili riguardanti gli stessi fatti, segnalando
eventuali recuperi effettuati a seguito di giudizio civile.
Analogamente, si procederà quando la PA si sia
costituita parte civile nel giudizio penale nei confronti
dello stesso dipendente denunciato presso la CdC.