La funzione normativa - Master in Istituzioni parlamentari

La funzione normativa
Camera dei deputati (Italia)
La legge
Esaminare e approvare leggi: funzione fondamentale del
Parlamento.
La legge come elemento costitutivo dell’ordinamento
giuridico.
Le fonti giuridiche ordinate secondo un principio
gerarchico: Costituzione – leggi (statali) – fonti
secondarie – attività amministrativa
Crisi di questo modello (si parla anche di “crisi della
legge”)
Rischio di crisi del Parlamento, se non sa dare risposte
adeguate alla crescente complessità dell’attività
legislativa
Il procedimento legislativo
ordinario: l’esame in Commissione
La Commissione competente per materia esamina il progetto di
legge in sede referente
Altre Commissioni, la cui sfera di competenza è interessata da
alcune disposizioni di un progetto di legge, esprimono parere
sulle parti di propria competenza alla Commissione in sede
referente
Se non è possibile individuare un’unica Commissione
competente in via principale, il progetto di legge è assegnato
a due (o più) Commissioni riunite
La Commissione referente definisce il testo da trasmettere
all’Assemblea. Può costituire un comitato ristretto per definire,
in via informale, il testo-base su cui la Commissione opera.
Al termine dei lavori in sede referente, la Commissione nomina
un relatore, al quale conferisce il mandato a riferire
all’Assemblea sul testo predisposto
Il procedimento legislativo
ordinario: l’esame in Assemblea
L’Assemblea esamina il testo trasmesso dalla Commissione
Discussione generale
Presentazione di emendamenti e subemendamenti su
ciascuno dei quali il rappresentante del Governo e il
relatore esprimono il proprio parere. Il parere del
relatore si basa sulla posizione del Comitato dei nove,
che rappresenta la Commissione referente.
Votazione, per ciascun articolo, degli emendamenti e
subemendamenti ad esso riferiti e dell’articolo stesso
Dichiarazioni di voto e votazione finale del progetto di
legge
Le procedure di approvazione in
Commissione
La sede legislativa (o deliberante): la Commissione approva
direttamente il progetto di legge in sostituzione
dell’Assemblea
La sede redigente: la Commissione definisce il testo;
l’Assemblea effettua la votazione degli articoli, senza
emendamenti, e la votazione finale del progetto di legge
Procedure che richiedono un ampio consenso. Non
possono essere utilizzate se è contrario un decimo dei
membri della Camera, un quinto dei membri della
Commissione o il Governo.
Dopo l’affermazione di un sistema politico bipolare, il
ricorso a queste procedure si è notevolmente ridotto.
L’ordine di priorità nell’attività
normativa
Enorme numero di progetti di legge presentati al Parlamento. Solo una
parte assai limitata può essere esaminata
La Conferenza dei Presidenti di gruppo, alla quale partecipa un
rappresentante del Governo, stabilisce il programma e il calendario
dei lavori dell’Assemblea
Il Governo e ciascun gruppo comunicano le proprie priorità
La programmazione dei lavori è stabilita con ampia maggioranza (con
il consenso di gruppi che rappresentino almeno tre quarti dei
componenti) o è decisa dal Presidente della Camera come organo di
garanzia sia dell’attuazione delle priorità del Governo e della
maggioranza sia della riserva di una quota del tempo disponibile
alle proposte dell’opposizione.
In Commissione la programmazione dei lavori è stabilita dall’Ufficio di
presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi sulla base dei
medesimi criteri
La programmazione dell’attività della Commissione si adegua alla
programmazione dell’attività dell’Assemblea
La crisi della legge
Cause esterne:
1) molteplicità dei livelli istituzionali che
svolgono funzioni normative
2) legislazione dell’esecutivo e regolamentazione
di autorità indipendenti
Cause interne:
1) il vincolo finanziario
2) la concorrenza degli ordinamenti: efficacia,
chiarezza e riduzione degli oneri a carico dei
destinatari (cittadini e imprese)
3) l’ipertrofia legislativa
Molteplicità dei livelli istituzionali
Molteplicità dei livelli istituzionali che
hanno poteri normativi:
1) legislazione comunitaria
2) legislazione statale
3) legislazione regionale
Nell’ordinare i rapporti tra le fonti
giuridiche assume una posizione
prevalente il principio di competenza.
L’attività legislativa dell’esecutivo e la
regolamentazione di autorità indipendenti
La legislazione dell’esecutivo:
1) decreti-legge: requisiti di necessità e urgenza
2) decreti legislativi: legge-delega che stabilisce l’oggetto della
normativa delegata, i principi e criteri direttivi ai quali deve
conformarsi, il termine entro cui la delega deve essere
esercitata.
Ricorso ai decreti legislativi:
 recepimento di direttive comunitarie;
 riordino di interi settori;
 definizione di discipline caratterizzate da complessità
tecnica
Gli atti di regolamentazione di autorità indipendenti, che
hanno natura tecnica e non politica (es. nel settore creditizio
e finanziario, la regolamentazione dettata dalla Banca
centrale e dall’Autorità di vigilanza sui mercati finanziari)
Il vincolo finanziario
Le leggi che determinano oneri per la finanza pubblica
(minori entrate o maggiori spese) devono individuare le
risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria
(maggiori entrate o minori spese)
Previsione costituzionale (Art. 81, quarto comma, Cost.):
“Ogni altra legge (diversa dalla legge di bilancio) che
importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte” (verifica ex-ante)
Vincolo comunitario: Il Trattato di Maastricht ha previsto
regole quantitative per la politica di bilancio di ciascun
Stato membro (limiti al deficit e al debito pubblico in
rapporto al PIL) e una procedura per verificare il rispetto
effettivo di tali regole (verifica ex-post)
La concorrenza tra ordinamenti
Globalizzazione dei rapporti economici.
La funzione normativa deve rispondere a criteri di efficacia
(rispondenza dei mezzi rispetto agli obiettivi perseguiti)
e di economicità (riduzione dei costi di adempimento a
carico dei destinatari). Altrimenti induce a
E’ richiesta, in ciascun atto di legislazione:
 chiara definizione degli obiettivi perseguiti;
 individuazione dei mezzi idonei a raggiungerli;
 valutazione della disciplina sulla base degli oneri per i
destinatari;
 chiarezza della formulazione: l’oscurità è fonte di
incertezza del diritto, di contenzioso e di maggiori costi
L’eccesso di legislazione
La concorrenza tra ordinamenti considerata in rapporto
non al singolo atto legislativo, ma al complesso della
legislazione.
I rischi dell’eccesso di legislazione.
Effetti:
 Incertezza e instabilità del diritto
 Costi di adempimento per i destinatari (cittadini,
pubblica amministrazione, imprese)
Interventi:
 La delegificazione
 Le procedure di riordino normativo (testi unici, codici,
eliminazione della legislazione non più applicata o utile)
La complessità della legislazione
Sotto il profilo dei contenuti:
Complessità dei fenomeni giuridici, economici e
sociali e interrelazioni tra settori diversi.
Difficoltà di definire una normativa di settore che
non abbia impatto su altri settori
Sotto il profilo della capacità decisionale:
Difficoltà di elaborare e adottare una normativa
organica su un determinato settore
La concentrazione dell’attività legislativa nella
produzione di provvedimenti “omnibus”: una
legislazione disorganica e disordinata
I parametri e i vincoli della
funzione legislativa
La funzione normativa:
• in passato: attività libera
• oggi: funzione soggetta a parametri e vincoli sempre
più numerosi e stringenti
La funzione normativa deve essere esercitata nel rispetto:
1) del principio di gerarchia delle fonti;
2) del principio di competenza;
3) del vincolo finanziario;
4) dei criteri di efficacia e di economicità dell’intervento;
5) dei criteri di semplificazione dell’ordinamento,
coordinamento con la legislazione vigente e chiarezza
della formulazione
La risposta parlamentare alla
complessità della legislazione
La risposta parlamentare:
1) l’istruttoria legislativa
2) l’ampliamento dell’attività consultiva
3) le leggi di organizzazione della funzione
normativa
4) l’intervento nell’attività normativa di
altri organi e istituzioni
L’istruttoria legislativa (1)
La Commissione, nel corso dell’esame in sede referente,
“provvede ad acquisire gli elementi di conoscenza
necessari per verificare la qualità e l’efficacia delle
disposizioni contenute nel testo” (art. 79, Reg.
Camera). La Commissione verifica
1) che sia effettivamente necessario l’intervento mediante
legge (contrasto all’eccesso di legislazione)
2) che sia conforme alla Costituzione (principio di
gerarchia delle fonti)
3) che sia compatibile con la normativa dell’Unione
europea e che sia rispettoso delle competenze delle
regioni e delle autonomie locali (principio di
competenza)
L’istruttoria legislativa (2)
4)
che siano definiti gli obiettivi dell’intervento
normativo, che i mezzi individuati siano congrui e che
gli oneri derivanti per i destinatari (cittadini, pubblica
amministrazione, imprese) siano proporzionati agli
obiettivi e non eccessivi (criteri di efficacia e
economicità)
5) che la formulazione sia chiara e la struttura del testo
ordinata (criterio di chiarezza)
La documentazione predisposta dagli Uffici della Camera a
supporto dell’istruttoria legislativa (il dossier del
Servizio Studi)
L’attività conoscitiva: audizioni formali e informali e
indagini conoscitive finalizzate all’istruttoria
La richiesta di informazioni e chiarimenti al Governo
Lo sviluppo del procedimento
legislativo
Per permettere la verifica dei parametri e vincoli cui
l’attività legislativa è soggetta, il procedimento
legislativo si articola e, insieme alla Commissione in sede
referente, intervengono numerosi altri organi
parlamentari:
• la Commissione Bilancio – vincolo finanziario
• la Commissione Affari costituzionali – rispetto della
Costituzione e delle competenze delle regioni
• la Commissione Politiche dell’Unione europea –
compatibilità con la normativa comunitaria
• il Comitato per la legislazione – rispetto dei criteri di
chiarezza e proprietà della formulazione, di
coordinamento con la legislazione vigente, di
semplificazione dell’ordinamento
La Commissione Bilancio (1)
Sono assegnati alla Commissione Bilancio, per l’espressione
del parere, tutti i progetti di legge che comportino
entrate o spese. La Commissione Bilancio verifica che il
testo non rechi disposizioni:
a) che determinino nuovi o maggiori oneri senza
quantificarli e individuare la copertura finanziaria;
b) che rechi coperture finanziarie di maggiori oneri
inadeguate sotto il profilo quantitativo o temporale o
per la tipologia di copertura individuata
Esprime parere alla Commissione in sede referente.
Può richiedere che disposizioni problematiche sotto il
profilo finanziario siano soppresse o modificate
(condizioni ai sensi dell’art. 81, quarto comma, della
Costituzione).
La Commissione bilancio (2)
Esprime parere all’Assemblea sul testo predisposto dalla
Commissione e sugli emendamenti presentati in
Assemblea.
Su disposizioni del testo all’esame dell’Assemblea: il parere
contrario o il parere favorevole condizionato a
modificazioni, se riferito al rispetto dell’art. 81, quarto
comma, Cost. viene trasformato in emendamento
(soppressivo o modificativo) e viene votato
dall’Assemblea
Su emendamenti all’esame dell’Assemblea: il parere della
Commissione bilancio viene letto dal Presidente prima
della votazione dell’emendamento
La Commissione bilancio (3)
Normalmente il testo viene adeguato al parere della
Commissione bilancio sia dalla Commissione in sede
referente, sia dall’Assemblea
Le valutazioni della Commissione bilancio sono
attentamente esaminate dalla Presidenza della
Repubblica, ai fini della promulgazione delle leggi
approvate dai due rami del Parlamento
L’attività della Commissione bilancio si basa: 1) sulla
relazione tecnica; 2) sulla documentazione predisposta
dal Servizio bilancio e dalla segreteria della
Commissione; 3) sugli elementi di informazione che il
rappresentante del Governo (Ministro dell’economia)
fornisce in seduta in risposta ai chiarimenti richiesti.
La Commissione Affari
costituzionali
Esprime parere alla Commissione in sede
referente sugli aspetti di legittimità costituzionale
Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, che
ha ampliato la competenza legislativa delle
regioni, il parere della Commissione Affari
costituzionali ha riguardo in particolare al
rispetto della ripartizione delle competenze
legislative tra Stato e regioni, come determinata
dal nuovo testo della Costituzione.
Apposita documentazione del Servizio Studi.
La Commissione Politiche
dell’Unione europea
Esprime parere alla Commissione in sede
referente su tutti i progetti di legge per
quanto concerne i profili di compatibilità
comunitaria.
Apposita documentazione predisposta dal
Servizio Studi e dall’Ufficio per i rapporti
con l’Unione europea
Il Comitato per la legislazione (1)
Organo istituito con la riforma del Regolamento del 1997
Non opera secondo il principio maggioritario:
 composizione paritaria di membri di maggioranza e
opposizione
 presidenza a turno per 10 mesi di ciascun componente
Esprime parere sui seguenti profili:
1) omogeneità del testo
2) chiarezza e proprietà della formulazione
3) contributo alla semplificazione dell’ordinamento
4) coordinamento con la normativa vigente sul medesimo
oggetto
Il Comitato per la legislazione (2)
Il parere del Comitato per la legislazione è espresso:
 sempre: sui disegni di legge di conversione dei decretilegge
 sempre: sui progetti di legge che contengono
disposizioni di delegazione legislativa e disposizioni di
delegificazione (che trasferiscono alla potestà
regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già
disciplinate con legge)
 su richiesta di un quinto dei membri della
Commissione in sede referente: sugli altri progetti di
legge
Se la Commissione in sede referente non si adegua al
parere del Comitato deve indicarne i motivi nella
relazione per l’Assemblea
Apposita documentazione del Servizio Studi per il
Comitato per la legislazione
Potenziamento e limiti dell’attività
consultiva
Sviluppo dell’attività consultiva come risposta alla
complessità della legislazione (parametri e vincoli della
funzione normativa, interrelazioni tra settori)
Tendenza dell’attività consultiva a sostituirsi all’attività
legislativa, la quale si concentra in provvedimenti
“omnibus” che investono gran parte dei settori
dell’ordinamento.
Le Commissioni di settore sono “espropriate” della propria
funzione normativa.
D’altra parte, i pareri espressi in sede consultiva, ad
eccezione dei pareri della Commissione Bilancio, non
hanno presidi procedurali che li rendano vincolanti o
comunque garantiscano una particolare efficacia nel
procedimento legislativo
Le leggi di organizzazione della
funzione normativa
Sviluppo di articolate procedure parlamentari per
l’esame di legge di organizzazione della
funzione normativa:
 il disegno di legge finanziaria
 il disegno di legge comunitaria
 il disegno di legge di semplificazione
amministrativa
 i disegni di legge recanti deleghe per il riordino
di interi settori (es. la delega per la riforma della
pubblica amministrazione o la delega per la
riforma della scuola)
Parere sugli schemi di atti
normativi del Governo
Il Governo trasmette al Parlamento gli schemi di atti normativi (decreti
legislativi e regolamenti), quando la norma di delega o di
autorizzazione ad adottare il regolamento lo prevede.
Parere della Commissione competente per materia. Il parere
parlamentare conclude la procedura di esame ed è preceduto dagli
eventuali pareri di altri organi (in particolare della Conferenza
permanente Stato-regioni)
Nel caso in cui lo schema di atto abbia particolare rilievo finanziario:
parere della Commissione Bilancio
Nel caso in cui lo schema dia attuazione a normativa comunitaria
(recepimento di direttive): parere della Commissione Politiche
dell’Unione europea
Nel caso in cui si tratti di decreti legislativi di riordino di interi settori,
con conseguenze finanziarie molto rilevanti: se il Governo non si
conforma al parere delle Commissioni competenti per materia o
delle Commissioni Bilancio, deve richiedere un secondo parere
(“doppio parere”)
I rilievi sugli schemi di atti
normativi
L’ulteriore sviluppo parlamentare (riforma del Reg.
Camera del 1999) dell’esame degli schemi di atti
normativi
Gli schemi di atti normativi che implichino entrate o spese
sono assegnati alla Commissione bilancio che trasmette
alla Commissione competente per materia i propri rilievi
sulle conseguenze di carattere finanziario
Gli schemi che investano in misura rilevante aspetti di
competenza di altre Commissioni sono assegnati anche a
queste Commissioni per l’espressione dei rilievi alla
Commissione competente per materia.
Il parere e, in allegato, i rilievi espressi dalle Commissioni
investite sono trasmessi al Governo.
La partecipazione all’attività normativa
delle istituzioni comunitarie
L’esame degli atti preparatori della normativa comunitaria
L’attività conoscitiva: audizione di membri del Parlamento
europeo e di membri della Commissione europea
Il parere della Commissione Politiche dell’Unione europea
La Commissione competente per materia adotta un
documento finale che ha una doppia finalità:
 indirizzo al Governo, in relazione alla posizione che
assumerà in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione
europea
 indicazione ai membri italiani del Parlamento europeo
delle misure che si ritengono opportune in
considerazione del settore nazionale interessato
Per tentare qualche conclusione (1)
La complessità assunta dalla funzione normativa: parametri,
vincoli, criteri ai quali rapportare l’esercizio dell’attività
legislativa; interrelazioni tra settori
La risposta del Parlamento – sotto il profilo procedurale:
1) disciplina dell’esame in sede referente sulla base
dell’istruttoria legislativa
2) articolazione del procedimento legislativo attraverso la
partecipazione di numerosi organi parlamentari:
l’ampliamento e la differenziazione dell’attività consultiva
3) procedure complesse per l’esame di leggi che organizzano
la funzione normativa (legge finanziaria, comunitaria …)
4) procedure che permettano al Parlamento di intervenire
sull’attività normativa affidata ad altri organi e istituzioni:
l’esame degli schemi di atti normativi del Governo e degli
atti preparatori comunitari
Per tentare qualche conclusione (2)
La risposta del Parlamento – sotto il profilo informativo:
1) ampliamento dell’attività conoscitiva: audizioni formali e
informali, che sono anche l’occasione di confronto con gli
altri soggetti coinvolti nell’attività normativa, come
portatori di interessi o come soggetti istituzionali
competenti a prendere decisioni sulla materia
2) sviluppo di strutture dedicate a fornire agli organi
parlamentari una documentazione imparziale sui contenuti
dei progetti di legge o degli schemi di atti normativi del
Governo
3) anche sulla base della documentazione predisposta dalle
proprie strutture, potenziamento della capacità di
interlocuzione con il Governo (richiesta di informazioni e
chiarimenti)