L`impatto della riforma nella P. A.

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI
Passaggi dall’area B alla p. e. C 1 – Funzionario amministrativo
L’impatto della riforma nella P. A.
- Legge 7 agosto 1990, n. 241
- D.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445
Elisa Bucci
2008
1
Legge 7 agosto 1990, n. 241
La stagione delle riforme viene avviata dalla legge di
principi sull’azione della pubblica amministrazione
Per la prima volta vengono introdotte nell’ordinamento
italiano norme che regolano il procedimento
amministrativo e il diritto di accesso
In armonia con l’art. 97 della C.
vengono fissate regole generali
per tutta la P. A.
I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon
andamento e la imparzialità
dell’amministrazione
2
Il procedimento amministrativo è:
• l’insieme di una pluralità di atti (iter)
– susseguenti
– di differente natura giuridica (manifestazioni di volontà, di scienza,
valutazioni..)
– di differente funzione (atti di amministrazione attiva, consultiva, di
controllo)
– emanati da differenti agenti (organi P. A., soggetti privati)
• dotati di relativa autonomia
– possono produrre effetti propri ed essere impugnabili ex se
• che sono preordinati allo stesso fine
(Virga)
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Il provvedimento amministrativo è:
• fattispecie a formazione progressiva
costituendo la risultante di un
procedimento amministrativo
• atto amministrativo conclusivo di un
procedimento
• atto che crea, modifica o estingue uno
status (posizione giuridica)
• atto che crea, modifica o estingue diritti dei
destinatari (concessione, autorizzazione..)
• atto che interviene su precedente atto
amministrativo (annullamento, revoca)
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Struttura del procedimento amministrativo
Fasi del procedimento: iniziativa
atto che sollecita l’organo competente a dar corso al
procedimento
 istanza o domanda se proviene da soggetti privati
 richiesta o proposta se proviene da soggetti pubblici
agenti in veste di autorità e diversi dal decidente
 d’ufficio se proviene dalla stessa autorità decidente
L’atto di iniziativa determina nell’autorità
competente l’obbligo di procedere
Segnalazioni, denunce, esposti, mediante i quali si prospetta alla p. a.
l’opportunità di provvedere sono atti di preiniziativa; non comportano
l’obbligo di provvedere ma solo l’obbligo di esame; possono
determinare l’istaurazione di un procedimento, ma restano al di fuori
del procedimento
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Struttura del procedimento amministrativo
Fasi del procedimento: istruttoria
L’autorità amministrativa
• acquisisce documenti, dichiarazioni
• elabora dati
allo scopo di raccogliere tutti gli elementi
necessari in vista del provvedimento da
adottare
(responsabile del procedimento e parti del procedimento)
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Struttura del procedimento amministrativo
Fasi del procedimento: decisoria (o
costitutiva)
 emanazione del provvedimento
 il provvedimento può essere positivo o negativo
(reiezione)
(il responsabile del provvedimento può coincidere con il
responsabile del procedimento)
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Struttura del procedimento amministrativo
Fasi del procedimento: integrativa dell’efficacia
Fase eventuale qualora gli effetti siano condizionati da
elementi ulteriori rispetto a quelli costitutivi
l’atto è già perfetto, ma occorrono i requisiti di efficacia
– atti di controllo
– atti di comunicazione e di pubblicità
Esistono altri atti del destinatario del provvedimento che costituiscono
oneri necessari perché lo stesso possa effettivamente operare nei suoi
confronti quali:
• accettazione
• pagamento di una tassa
• giuramento
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
Principio del giusto procedimento
Principio di trasparenza
Principio di semplificazione
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
 Principio del giusto procedimento
Garantisce il diritto di partecipazione
 Obbligo della P. A. di comunicare agli interessati la notizia dell’avvio
del procedimento (artt. 7 e 8) – (eccetto che per ragioni di impedimento
derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento)
Nella comunicazione debbono essere indicati: …..
c- bis) la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso
di inerzia; c – ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della
relativa istanza: d) l’ufficio in cui prendere visione degli atti….
 Facoltà di qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati,
nonché di interessi diffusi costituiti in associazione o comitati, cui
possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, di intervenire nel
procedimento (art. 9)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
Principio del giusto procedimento
Garantisce il diritto di partecipazione
 Diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di
presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha
obbligo di valutare (art. 10) (accesso endoprocedimentale)
 Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza
 non si applica alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia
previdenziale e assistenziale
 nei procedimenti ad istanza di parte ...prima della formale adozione di un
provvedimento negativo…
 entro 10 giorni ….gli istanti hanno diritto di presentare per iscritto le loro
osservazioni, eventualmente corredate da documenti….(art. 10 bis)
 Accordi conclusi con gli interessati al fine di determinare il contenuto
discrezionale del provvedimento finale (accordi integrativi) o in
sostituzione di questo (accordi sostitutivi) (art. 11)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
Principio di trasparenza
Filippo Turati alla Camera dei Deputati nel
1908: "Dove un superiore, pubblico
interesse non imponga un momentaneo
segreto, la casa dell'Amministrazione
dovrebbe essere di vetro"
 Obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo
(eccetto atti normativi e a contenuto generale) (art. 3)
 Obbligo di indicare il termine e l’autorità cui è possibile
ricorrere in ogni atto notificato al destinatario (art. 3 c. 4)
 Obbligo di identificare l’unità organizzativa e il
responsabile del procedimento e di comunicarli agli
interessati (artt. 4-5)
 Diritto di accedere ai documenti amministrativi ai soggetti
che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e
collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (artt. 22-27)
(accesso esoprocedimentale)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241- i principi fondamentali
Riconoscimento del principio della “trasparenza”
in testi normativi comunitari:
• Trattato dell’Unione europea del 7 febbraio 1992 (XVII dichiarazione sul
diritto di accesso: la trasparenza dei processi decisionali è posta in stretto collegamento
con la democraticità delle istituzioni)
• Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 (che modificando il trattato
dell’Unione europea, all’art. 1 sancisce l’impegno dell’Unione a prendere decisioni “ nel
modo più trasparente possibile e il più vicino ai cittadini”)
• Carta dei diritti approvata a Nizza nel dicembre 2000 (art. 42 collega il
diritto di accesso al valore della trasparenza)
• Regolamento CE n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 30 maggio 2001 (relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento
europeo, del Consiglio e della Commissione)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
 Principio di semplificazione:
introduzione di taluni istituti diretti a snellire e rendere più celere l’azione
amministrativa
conferenza di servizi istruttoria (art. 14)
• viene indetta dall’amministrazione procedente qualora sia
opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici
coinvolti
conferenza di servizi decisoria - integralmente riscritta dalla legge di
semplificazione 1999 (340/2000) e modificata dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15
• è resa obbligatoria quando è necessario acquisire intese, concerti,
nulla osta o assensi
• per presentazioni di istanze o progetti preliminari di particolare
complessità; le intese raggiunte rafforzano la presentazione dei
progetti definitivi
• per V.I.A. (valutazione impatto ambientale)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
 Principio di semplificazione:
introduzione di taluni istituti diretti a snellire e rendere più celere l’azione
amministrativa
possibilità di accordi tra amministrazioni pubbliche (art. 15)
l’amministrazione procedente può prescindere dai pareri obbligatori
qualora l’organo consultivo non esprime il parere entro il termine di 45
gg. eccetto per quelli riguardanti la tutela ambientale, paesaggistica,
territoriale e la salute dei cittadini (art. 16)
le valutazioni tecniche possono essere richieste ad altri organi nel caso
in cui le amministrazioni a cui sono stati richiesti non provvedano
eccetto per quelli riguardanti la tutela ambientale, paesaggistica,
territoriale e la salute dei cittadini (art. 17)
viene richiamata l’attuazione delle disposizioni in materia di
autocertificazione, oggi regolate dal D.p.r. 445/2000 (art. 18)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241 – i principi fondamentali
 Principio di semplificazione:
introduzione di taluni istituti diretti a snellire e rendere più celere l’azione
amministrativa
liberalizzazione dell’attività privata, attraverso:
• la dichiarazione di inizio attività in luogo di autorizzazione (art. 19)
• generalizzazione del silenzio-assenso; l’istanza di parte per il rilascio
di provvedimenti amministrativi si considera accolta se entro un certo
tempo non venga comunicato il diniego (art. 20)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
 Accesso endoprocedimentale - l’art. 10
 conferisce ex lege a chiunque sia parte di un procedimento
amministrativo la facoltà di accedere ai documenti
amministrativi che si siano formati nel corso del suo
svolgimento o di cui comunque l’amministrazione abbia tenuto
conto ai fini delle decisione
 forma di partecipazione da parte degli amministrati
all’esercizio della funzione amministrativa
 non subisce limitazioni preventive e condizioni in punto di
legittimazione non essendo richiesta alcuna situazione
giuridicamente rilevante per il suo esercizio
 è sufficiente la semplice qualità di parte (necessaria o
eventuale) nel procedimento
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
 Accesso esoprocedimentale – l’art. 22
 conferisce la legittimazione ad accedere ai documenti
amministrativi ai soggetti privati, compresi quelli portatori di
interessi diffusi , che abbiano un interesse diretto, concreto e
attuale
 diretto – in quanto l’interesse non può riguardare la sfera giuridica di altri
soggetti
 concreto – collegamento diretto tra il soggetto richiedente ed un bene della
vita connesso al documento
 attuale – non connesso con la possibilità di agire in giudizio
 secondo la dottrina prevalente l’interesse deve essere:
 serio (non fatto valere allo scopo di recare molestia o nocumento)
 adeguatamente motivato (le ragioni vanno esposte nella domanda)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
“L’accesso ai documenti amministrativi, attese
le sue rilevanti finalità di pubblico interesse,
costituisce principio generale dell’attività
amministrativa al fine di favorire la
partecipazione e di assicurarne
l’imparzialità e la trasparenza…”
(art. 22 c. 2)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Soggetti titolari del diritto di accesso
Chiunque abbia “un interesse diretto, concreto e attuale
corrispondente ad una situazione giuridicamente
tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l’accesso”
• L’interesse deve essere serio, non riconducibile a
mera curiosità
• L’interesse deve essere ricollegabile alla persona
dell’istante da uno specifico nesso
• La valutazione dell’interesse deve essere effettuata
in via prioritaria dall’amministrazione
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
L'accesso agli atti amministrativi non può risolversi in uno strumento di
controllo generalizzato sull'intero operato dell'Amministrazione, come se fosse
un'azione popolare. Ciò che rileva per l'istante è il contenuto del documento
richiesto non le modalità relative alla sua adozione o acquisizione da parte della
P.A.
Il diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione, garantito dalla legge 7
agosto 1990, n.241, è finalizzato ad assicurare la trasparenza dell'azione
amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale per la tutela di situazioni
giuridiche rilevanti,cosi concorrendo alla "visibilità del potere pubblico", per cui
esso è azionabile -in presenza delle condizioni legittimanti normativamente
previste- sia allorquando si manifesta in sede partecipativa al procedimento
amministrativo (accesso partecipativo), sia quando attenga alla conoscenza di atti
che abbiano spiegato effetti diretti o indiretti nei confronti dell'istante (accesso
informativo)
( Consiglio di Stato , sez. IV, decisione 11 novembre 2002 n. 6204 )
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Soggetti portatori di interessi diffusi
Difficile demarcazione tra
• “interesse ad accedere proprio dell’ente portatore di interessi diffusi”
(costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza)
• “interesse ad accedere fondato su esigenze di tutela proprie dei
singoli associati” (sistematicamente negato dalla giurisprudenza)
“Il rappresentante di un ente a struttura associativa è legittimato a
prendere visione e acquisire copia dei documenti che siano
funzionali al perseguimento dei fini statutari dell’associazione
medesima”
( Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi – parere 378/Q/IX – 24 aprile 2004 )
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Oggetto del diritto di accesso
diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di
documenti amministrativi
– il documento amministrativo è “ogni
rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti, anche interni, detenuti da una pubblica
amministrazione e concernenti attività di pubblico
interesse… “ (art. 22 c. 1 lettera d)
– il documento amministrativo è “ogni
rappresentazione, comunque formata, del contenuto di
atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o,
comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”
(art. 1, comma 1a – D.p.r. 445/2000)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Riconosciuto il diritto di accesso al documento
amministrativo relativo ad una informativa che aveva dato
avvio ad un procedimento disciplinare a carico del
ricorrente, successivamente archiviato, nonché ad un
procedimento penale, che definito in primo grado con
sentenza di assoluzione, è attualmente pendente presso la
Corte d’appello…..per avviare un procedimento di
risarcimento di danni..
( T.A.R. per il Veneto , sez. III, sentenza del 22 giugno 2005 n. 3277/05 )
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
I cartellini di presenza e i cedolini paga debbono
ritenersi documenti amministrativi
( Parere formulato dalla Commissione per l’accesso ai documenti
amministrativi nella riunione del 26 ottobre 2006 )
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Soggetti passivi:
– Le pubbliche amministrazioni – Stato, Regioni,
Province, Comuni, Città metropolitane, Enti pubblici
– Aziende autonome e speciali
– Enti pubblici economici – relativamente all’attività di
diritto pubblico
– Gestori di pubblici servizi
– Autorità di garanzia e vigilanza (nell’ambito dei
rispettivi ordinamenti)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Limitazioni tassative al diritto di accesso (art. 24 c. 1):
• per i documenti coperti dal segreto di Stato e nei casi di
segreto o divieto di divulgazione espressamente previsti
dalla legge
• nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le
particolari norme che li regolano
• nei confronti dell’attività della p. a. diretta
all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali,
di pianificazione e di programmazione..
• nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti
amministrativi contenenti informazioni di carattere
psicoattitudinale relativi a terzi
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Limitazioni tassative del diritto di accesso:
– documenti esclusi in base agli appositi regolamenti governativi al
fine di salvaguardare (art. 24 c. 6):
d. m. 26 ottobre 1994, n. 682
• la sicurezza, la difesa nazionale e…le relazioni internazionali
• la politica monetaria e valutaria
• l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della
criminalità
• la riservatezza di terzi, persone, gruppi, imprese e associazioni
con riferimento agli interessi: epistolare, sanitario,
professionale, finanziario, industriale e commerciale..
• attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove
sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento (art. 24 c.4)
Il differimento dell’accesso è disposto:
ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui
all’art. 24 c.6 (documenti esclusi in base ad appositi regolamenti governativi) o
per salvaguardare esigenze dell’amministrazione specie nella fase
preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza
possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa (art. 9 c.
2 del d.p.r.184/2006)
L’atto che dispone il differimento dell’accesso ne indica la durata
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
La riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese
• garanzia per gli interessati della visione degli
atti la cui conoscenza sia necessaria per curare
o difendere i loro interessi giuridici
• riconoscimento del diritto alla riservatezza
(nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari l’accesso è
consentito …nei termini previsti dall’art. 60 del d. lgs. 196/2003)
• necessità di conciliare le due esigenze
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi - Dati personali sensibili
Codice in materia di protezione dei dati personali
(d. lgs. 30 giugno 2003 n. 196)
Titolo IV - Capo I - Accesso a documenti amministrativi
• Art. 59. Accesso a documenti amministrativi.
– 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 60, i presupposti, le modalità, i limiti per
l'esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e
la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla L. 241/1990, e successive
modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi
regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari
e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso. Le
attività finalizzate all'applicazione di tale disciplina si considerano di rilevante
interesse pubblico.
Art. 60. Dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
– 1. Quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita
sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si
intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango
almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in
un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile.
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
disciplinate dal d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184
(che ha abrogato il d.p.r. 27.6.1992, n. 352)
I regolamenti governativi per i casi di esclusione di
documenti amministrativi dall’accesso emanati prima del
d.p.r. 184/2006 se non adeguati entro un anno debbono
ritenersi abrogati se in contrasto con l’attuale normativa
(Commissione per l’accesso 20 dicembre 2006)
d. m. 26 ottobre 1994, n. 682
Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed
estrazione di copia dei documenti amministrativi
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
disciplinate dal d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184
(che ha abrogato il d.p.r. 27.6.1992, n. 352)
L’esame dei documenti è gratuito
Il rilascio di copia è subordinato soltanto al pagamento
del costo di riproduzione, nonché i diritti di ricerca e di
visura (€ 0,26 per il rilascio da 1 a 2 copie; € 0,52 per il rilascio da 3
a 4 copie e così via con applicazione di marche da bollo ordinarie che
saranno annullate con il datario)
Su richiesta dell’interessato le copie possono essere
conformi all’originale: in tal caso dovrà essere anche
applicata l’imposta di bollo
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
disciplinate dal d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184
(che ha abrogato il d.p.r. 27.6.1992, n. 352)
Accesso informale
qualora non risulti l’esistenza di controinteressati
mediante richiesta informale anche verbale
indicazione degli estremi del documento ovvero degli elementi
che ne consentano l’individuazione
specificare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta
dimostrare la propria identità
la richiesta esaminata immediatamente e senza formalità
la richiesta di accesso può essere presentata anche per il tramite
dell’Ufficio relazioni con il pubblico
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
disciplinate dal d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184
(che ha abrogato il d.p.r. 27.6.1992, n. 352)
 Procedimento di Accesso formale
 qualora si riscontri l’esistenza di controinteressati
 qualora sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente
 qualora sorgano dubbi sulla sussistenza dell’interesse connesso
all’oggetto della richiesta
 qualora sorgano dubbi sull’accessibilità del documento
 l’interessato è invitato a presentare richiesta di accesso formale con
rilascio di ricevuta
 il rifiuto, la limitazione o il differimento dell’accesso richiesto in via
formale sono motivati, a cura del responsabile del procedimento di
accesso (il dirigente, il funzionario preposto all’unità organizzativa o
altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento
o a detenerlo stabilmente)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
disciplinate dal d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184
(che ha abrogato il d.p.r. 27.6.1992, n. 352)
decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta,
questa si intende respinta (art. 25 legge 241/90)
per gli atti delle Amministrazioni centrali e periferiche dello
Stato,
il richiedente in caso di diniego, espresso o tacito, o di differimento
il controinteressato avverso le determinazioni che consentono
l’accesso
possono presentare ricorso alla Commissione per l’accesso
le controversie relative all’accesso ai documenti
amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
 Le pubbliche amministrazioni .. assicurano che il diritto
d'accesso possa essere esercitato anche in via telematica.
Le modalità di invio delle domande e le relative
sottoscrizioni sono disciplinate dall'articolo 38 del d.p.r.
445/2000, dagli articoli 4 e 5 del d.p.r 68/2005 (p.e.c.) e
dal d. lgs.82/2005 (art. 13 - accesso per via telematica)
I regolamenti che disciplinano l’esercizio del diritto di
accesso sono pubblicati sui siti pubblici accessibili per
via telematica (art. 14)
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Legge 7 agosto 1990, n. 241
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
art. 28 – Segreto d’ufficio (modifica art. 15 d.p.r. 3/1957)
L’impiegato deve mantenere il segreto d’ufficio. Non può trasmettere
a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od
operazioni amministrative, in corso o in conclusione, ovvero notizie
di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori
delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di
accesso. Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’impiegato preposto
ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei
casi non vietati dall’ordinamento
art. 23 del C.C.N.L. comparto Ministeri 1994/1997 –
Obblighi del dipendente:….
b) Rispettare il segreto d’ufficio nei casi e nei modi previsti dalle norme dei
singoli ordinamenti ai sensi dell’art. 24 della l. 241/1990
Art. 24 del C.C.N.L. comparto Ministeri 1994/1997 –
Sanzioni e procedimenti disciplinari
“Le violazioni, da parte dei lavoratori, degli obblighi disciplinati dall’art.
23…danno luogo, secondo la gravità dell’infrazione, all’applicazione
delle …sanzioni disciplinari….”
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D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
di documentazione amministrativa
E’ articolato in sette capi:
•Capo I – Definizione e ambiti di applicazione
•Capo II – Documentazione amministrativa – disposizioni
su documento amministrativo e informatico, trasmissione di
documentazione, autenticazione, la firma digitale, la
legalizzazione di firme e fotografie
•Capo III Semplificazione della documentazione
amministrativa - le istanze, i certificati, l’acquisizione
diretta di documenti, l’esibizione di documenti, le
dichiarazioni sostitutive
•Capo IV - Sistema di gestione informatica di documenti
•Capo V – Controlli
•Capo VI – Sanzioni
•Capo VII – Disposizioni finali
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D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa
Le norme del testo unico disciplinano la formazione,
il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione,
la trasmissione di atti e documenti da parte di
organi della pubblica amministrazione;
disciplinano altresì la produzione di atti e
documenti agli organi della pubblica
amministrazione nonché ai gestori di pubblici
servizi nei rapporti tra loro e in quelli con
l'utenza, e ai privati che vi consentono
41
DEFINIZIONI: art. 1
• il documento amministrativo è “ogni
rappresentazione, comunque formata, del contenuto di
atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o,
comunque, utilizzati ai fini dell’attività
amministrativa”
il documento amministrativo
è “ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti, anche interni, detenuti da una pubblica amministrazione
e concernenti attività di pubblico interesse… “ (art. 22 c. 1 lettera d – L.
241/1990)
42
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445
I soggetti tenuti ad applicare obbligatoriamente le
disposizioni
• Tutte le pubbliche
amministrazioni
• I gestori di servizi pubblici
nei rapporti con l’utenza
(soggetti anche privati
che, a seguito di
concessioni
amministrative, gestiscono
servizi di pubblico
interesse quali ad es.
assistenza sanitaria,
trasporto pubblico,
fornitura di luce, gas e
acqua, riscossione dei
tributi..)
43
Autenticazione di copie
• Consiste nell'attestazione di conformità con
l'originale scritta alla fine della copia, a cura del
pubblico ufficiale autorizzato, il quale deve altresì
indicare
–
–
–
–
–
–
la data e il luogo del rilascio,
il numero dei fogli impiegati,
il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita nonché
apporre la propria firma per esteso ed
il timbro dell'ufficio
se la copia dell'atto o documento consta di più fogli il
pubblico ufficiale appone la propria firma a margine di
ciascun foglio intermedio
• Le copie autenticate possono essere validamente
prodotte in luogo degli originali
44
Autenticazione di copie
Ufficio……
Io sottoscritto (nome cognome) _____________________________
ai sensi dell’art. 18 del d.p.r. 28.12.2000 n. 445
attesto che la presente copia, composta di n. ____fogli,
è conforme all’originale
luogo e data
Il funzionario incaricato
(qualifica rivestita)
timbro dell’ufficio
firma per esteso
45
Autenticazione di copie
• L'autenticazione delle copie può essere fatta
– dal pubblico ufficiale dal quale è stato emesso l'originale
– dal pubblico ufficiale presso il quale è depositato l'originale
– dal pubblico ufficiale al quale deve essere prodotto il
documento
– da un notaio
– dal cancelliere, segretario comunale, o altro funzionario
incaricato dal sindaco
– dal responsabile del procedimento o da qualsiasi altro
dipendente competente a ricevere la documentazione, su
esibizione dell'originale e senza obbligo di deposito dello
stesso presso l'amministrazione procedente. In tal caso la
copia autentica può essere utilizzata solo nel procedimento in
corso
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Modalità alternative all’autenticazione di copie
La conformità all’originale di una copia :
– di un atto rilasciato o conservato da una pubblica
amministrazione
– di una pubblicazione
– di un titolo di studio
– di un titolo di servizio
– dei documenti fiscali che devono essere
obbligatoriamente conservati dai privati
può essere attestata con una dichiarazione
sostitutiva dell’atto di notorietà che può essere
apposta anche in calce alla copia stessa
47
Autenticazione di sottoscrizioni
L'autenticità della sottoscrizione di qualsiasi istanza o
dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da
produrre agli organi della pubblica amministrazione,
nonché ai gestori di servizi pubblici è garantita se:
• la sottoscrizione è stata apposta in presenza del dipendente addetto,
previo accertamento dell’identità della persona che sottoscrive
• l’istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è sottoscritta
e presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un
documento di identità del sottoscrittore
 La sottoscrizione delle domande per la partecipazione a selezioni per
l'assunzione, a qualsiasi titolo, in tutte le pubbliche amministrazioni,
nonché ad esami per il conseguimento di abilitazioni, diplomi o titoli
culturali non è soggetta ad autenticazione
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Documenti di identificazione
documento di identità
carta d'identità ed ogni altro documento munito
di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto
cartaceo, magnetico o informatico, da una
pubblica amministrazione competente dello
Stato italiano o di altri Stati, con la finalità
prevalente di dimostrare l'identità personale del
suo titolare
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Documenti di identificazione
Documenti di riconoscimento equipollenti alla carta di
identità:
• Il passaporto;
• La patente di guida e la patente nautica;
• Il libretto di pensione;
• Il patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici;
• Il porto d’armi;
• Le tessere di riconoscimento munite di fotografia e di timbro
(o altra segnatura equivalente) rilasciate da
un’amministrazione dello Stato
(articolo 35)
50
Certezze e semplificazione
Bilanciamento tra due principi generali
Il valore della certezza
Il principio della semplicità dell’azione
amministrativa
51
Certezze e semplificazione
 Atti di certezza pubblici:
– Certificati
– Autocertificazioni
– Documenti di identità e di riconoscimento
– Firma digitale
 Strumenti finalizzati a creare o a diffondere certezze su:
– Stati
– Fatti
– Qualità personali
 Strumenti necessari per garantire l’ordinato svolgimento
dei rapporti economici e sociali
 Strumenti per trasmettere la rappresentazione della realtà
52
Certificato
Dichiarazione di scienza, esternata in un documento,
in funzione di partecipazione (M. S. Giannini)
A monte della certificazione deve esserci sempre
un’attività diretta a creare “qualificazioni giuridiche
di persone o cose in modo immediato e diretto” da
identificarsi in procedimento certificatorio che crea
la certezza, poi esternata nel certificato:
precedente al rilascio del certificato (es. c. residenza)
concomitante al rilascio del certificato (es. c. medico)
53
Certificato
• Le certificazioni proprie corrispondono al contenuto di
altri atti preesistenti trascritti in registri pubblici, albi o
elenchi (es. c. residenza)
• Le certificazioni improprie sono dichiarazioni di scienza
provenienti da soggetti pubblici contenenti “l’attestazione
del giudizio conclusivo a cui è pervenuto il certificante
nell’esame di una determinata situazione” (es. c. medico)
Le certificazioni proprie possono essere sostituite dalle
dichiarazioni sostitutive di certificazioni
Le certificazioni improprie non solo sostituibili da
dichiarazioni
54
Certezze e semplificazione
 Gli adempimenti burocratici necessari per
l’utilizzazione di tali strumenti di certezza possono
diventare un fattore di appesantimento dell’azione
amministrativa
 Semplificare gli adempimenti senza mettere in
pericolo la certezza attraverso una
razionalizzazione di tali strumenti
55
Certificato
(art. 1 - definizione di certificato presente per la prima volta in un testo normativo)
Documento rilasciato da una pubblica
amministrazione avente funzione di cognizione,
riproduzione e partecipazione a terzi di stati,
fatti o qualità personali
contenuti in albi, elenchi o registri pubblici (ad es.
certificati di residenza)
o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni
pubbliche (ad es. certificati medici)
56
Accertamenti d'ufficio
– art. 43
• Le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non
possono richiedere atti o certificati concernenti stati, qualità
personali e fatti che risultino elencati all'art. 46,
–
–
–
–
–
–
–
–
–
data e il luogo di nascita, residenza, cittadinanza;
godimento dei diritti civili e politici;
stato di celibe, coniugato, vedovo o stato libero;
stato di famiglia, esistenza in vita;
nascita del figlio, decesso del coniuge, dell'ascendente o discendente;
iscrizione in albi, in elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni;
appartenenza a ordini professionali;
titolo di studio, esami sostenuti
qualifica professionale posseduta, titolo di specializzazione, di abilitazione, di
formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica; …
– possesso e numero del codice fiscale …
– stato di disoccupazione; qualità di pensionato e categoria di pensione; qualità di
studente;
……..che
siano attestati in documenti già in loro possesso o
che comunque esse stesse siano tenute a certificare
57
Accertamenti d'ufficio
– art. 43
In luogo di tali atti o certificati le amministrazioni pubbliche e i
gestori di pubblici servizi sono tenuti ad
– acquisire d'ufficio le relative informazioni, previa indicazione, da parte
dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi
indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti,
– ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato
La richiesta di tali atti costituisce violazione dei doveri d’ufficio
I dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, la
cittadinanza, lo stato civile e la residenza attestati in documenti
di identità o di riconoscimento in corso di validità, possono
essere comprovati mediante esibizione dei documenti
medesimi
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Dichiarazione sostitutiva di certificazione
• Può essere prodotta per attestare stati, qualità
personali e fatti indicati tassativamente all’art. 46
• Deve essere sottoscritta dall’interessato, senza
nessuna particolare formalità
non possono essere sostituiti da altro documento
• i certificati medici, sanitari, veterinari,
• di origine, di conformità CE,
• di marchi o brevetti
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Dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà
La dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà è il
documento, sottoscritto dall’interessato, concernente stati,
qualità personali e fatti, a sua diretta conoscenza e non
ricompresi nell’elencazione dall’art. 46
Tale forma può essere utilizzata anche per:
• Attestare la conformità all’originale della copia di un documento
(art. 19)
• Dichiarare lo smarrimento di un documento, al fine di ottenere un
duplicato, nei casi in cui la legge non preveda l’obbligo di
denuncia (art. 47)
60
Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
Ampliamento dei soggetti
destinatari
I privati, se manifestano il loro
consenso
Ampliamento dei soggetti che
possono avvalersi
dell’autocertificazione
I cittadini non appartenenti all’U.E.,
purché con permessi di soggiorno,
limitatamente a fatti certificabili o
attestabili in Italia da soggetti pubblici
(fatte salve le speciali disposizioni
contenute nelle leggi e nei regolamenti
concernenti la disciplina
dell'immigrazione e la condizione dello
straniero)
I cittadini non appartenenti all’U.E.,
purché con permessi di soggiorno, in
applicazione di convenzioni
internazionali fra l'Italia ed il Paese di
provenienza del dichiarante
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Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
Eliminazione del
requisito dell’autentica
della firma per tutte le
dichiarazioni sostitutive
di atto di notorietà
unificandole alle
dichiarazioni sostitutive
di certificazioni
E’ sufficiente per
entrambe la mera
sottoscrizione fatta in
presenza del dipendente
addetto oppure fatta non
in sua presenza ma
allegando copia fotostatica
non autenticata di un
documento d’identità
dell’interessato
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Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
Semplificate le
dichiarazioni di chi non
sa o non può firmare
Vengono raccolte dal
pubblico ufficiale senza la
presenza di due testimoni e
dell’autentica della loro
sottoscrizione
Semplificate le
dichiarazioni di coloro
che sono impediti
temporaneamente per
motivi di salute
Vengono presentate, dinanzi
al pubblico ufficiale, dal
coniuge o in assenza dai
figli o in mancanza da altro
parente o collaterale fino al
III grado
63
Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
 Acquisizione diretta (art. 43):
 Divieto per le Amministrazioni pubbliche di richiesta di
atti o certificati concernenti stati, qualità personali o
fatti (elencati nell’art. 46) attestati in altri documenti o
che esse sono tenute a certificare
 Accettazione delle dichiarazioni sostitutive
 Accertamento d’ufficio
 Indicazione, da parte dell’interessato,
dell’amministrazione competente e degli elementi
indispensabili per il reperimento delle informazioni
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Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
Si passa
dall’emanazione di
certificati
al controllo delle
dichiarazioni sostitutive di
certificazione
Non con
l’acquisizione delle
certificazioni
ma con una conferma da
parte dell’amministrazione
che detiene le informazioni
di quanto dichiarato
dall’interessato
65
Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
I controlli (art. 71)
• hanno il compito principale di evitare che l’uso delle
autocertificazioni non veritiere possa viziare il processo
decisionale delle amministrazioni, inducendole ad adottare
provvedimenti diversi da quelli che avrebbero adottato se
fossero state in possesso di informazioni corrette
• sia a campione, sia nei confronti di quelle dichiarazioni
che danno adito a fondati dubbi
• necessario attivare una modulistica che contenga modalità
ed effetti dei controlli (sanzioni previste dagli artt. 75 e 76)
66
Semplificazione della documentazione
amministrativa - Innovazioni
Sanabilità delle
irregolarità o delle
omissioni rilevabili
d’ufficio, non costituenti
falsità
(“la regolarizzazione o rettifica
delle dichiarazioni incomplete
fornite non fa riferimento alla
differente ipotesi di dichiarazioni
non veritiere nel loro contenuto”
. Consiglio di Stato sez. V - sent.
n. 2131 dell’8.5.2007)
Il funzionario
competente a ricevere la
documentazione deve dar
notizia all’interessato per
consentirgli la
regolarizzazione o il
completamento della
dichiarazione onde
evitare che il
procedimento si arresti
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Sanzioni a carico del funzionario per
violazione dei doveri d’ufficio
Per violazione dei doveri d’ufficio si intende il mancato compimento di
una certa attività prevista come obbligatoria per legge; comporta
l’applicazione di sanzioni disciplinari
Costituisce violazione dei doveri d’ufficio (art. 74)
la mancata accettazione delle dichiarazioni sostitutive di certificazione o
di atto di notorietà rese a norma delle disposizioni testo unico;
la richiesta di certificati o di atti di notorietà nei casi in cui, ai sensi
dell'articolo 43, ci sia l'obbligo del dipendente di accettare la
dichiarazione sostitutiva;
il rifiuto da parte del dipendente addetto di accettare l'attestazione di
stati, qualità personali e fatti mediante l'esibizione di un documento di
riconoscimento;
la mancata risposta alle richieste di controllo entro trenta giorni
68
Sanzioni a carico del dichiarante
Qualora dal controllo (previsto dall’art. 71) emerga la non
veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante
decade dai benefìci eventualmente conseguenti al
provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non
veritiera (art. 75)
Le pubbliche amministrazioni e i loro dipendenti, salvi i casi
di dolo o colpa grave, sono esenti da ogni responsabilità per
gli atti emanati, quando l'emanazione sia conseguenza di
false dichiarazioni o di documenti falsi o contenenti dati non
più rispondenti a verità, prodotti dall'interessato o da terzi
(art. 73)
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Sanzioni penali a carico del dichiarante (art.76)
Chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o
ne fa uso nei casi previsti dal testo unico è punito ai sensi
del codice penale e delle leggi speciali in materia
L'esibizione di un atto contenente dati non più rispondenti a
verità equivale ad uso di atto falso.
Se i reati suindicati sono commessi per ottenere la nomina
ad un pubblico ufficio o l'autorizzazione all'esercizio di una
professione o arte, il giudice, nei casi più gravi, può
applicare l'interdizione temporanea dai pubblici uffici o
dalla professione e arte
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