Provvedimento n. 4002 ( I182 )
ACCORDO CONCESSIONARIE
PUBBLICITA'
L'AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 19 giugno 1996;
SENTITO il Relatore Professor Luciano Cafagna;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO l'atto, pervenuto il 29 novembre 1995, con il quale l'Associazione Concessionarie di
Pubblicità, l'associazione Utenti Pubblicità Associati, l'Associazione Italiane Agenzie Pubblicità a servizio
completo, l'Associazione Italiana Imprese di Comunicazione, l'Associazione Imprese di Pubblicità e
comunicazione, l'Associazione Agenzie di Relazioni Pubbliche a Servizio Completo, l'Associazione Italiana
Agenzie di Promozione e l'ASSODIRECT comunicavano, ai sensi dell'articolo 13 della legge n. 287/90, la
conclusione di un accordo sulle procedure relative al c.d. sconto di agenzia;
VISTE le lettere, inviate il 31 gennaio 1996, con le quali si rendeva noto che le informazioni trasmesse
risultavano non idonee a consentire di valutare il contenuto dell'accordo e si richiedeva un'integrazione della
comunicazione;
VISTI gli atti inviati dalle medesime associazioni e pervenuti nelle date 16 febbraio, 19 febbraio, 20
febbraio, 18 marzo, 15 aprile e 16 aprile 1996, ad integrazione della precedente documentazione;
VISTO l'atto, pervenuto il 24 maggio 1996, con il quale le associazioni citate comunicavano
modificazioni dell'accordo;
RITENUTA la propria competenza;
CONSIDERATO quanto segue:
I. Le parti
1. L'Associazione Concessionarie di Pubblicità (di seguito ACP) riunisce le principali concessionarie
di pubblicità, operatori specializzati nell'offerta di spazi pubblicitari in rappresentanza di una o più imprese
editoriali. Le concessionarie associate all'ACP nel 1994 hanno complessivamente realizzato un fatturato di
7.350 miliardi di lire, pari al 78,2% dell'intero mercato.
2. Utenti Pubblicità Associati (di seguito UPA) è l'associazione che riunisce le più importanti aziende
industriali, commerciali e di servizi che si avvalgono della pubblicità. I 500 gruppi aderenti, per un totale di
900 imprese, realizzano il 90% degli investimenti pubblicitari effettuati in Italia.
3. L'Associazione Italiane Agenzie Pubblicità a servizio completo (di seguito ASSAP) riunisce 55
imprese che forniscono servizi di consulenza per la progettazione e amministrazione di campagne
pubblicitarie a carattere nazionale per conto terzi. Le agenzie aderenti all'ASSAP detengono
complessivamente una quota di mercato di circa il 60%.
4. L'Associazione Italiana Imprese di Comunicazione (di seguito AIPAS) riunisce 96 imprese che
offrono servizi di consulenza nelle attività di comunicazione delle imprese industriali, commerciali e di
servizi. Le imprese aderenti all'AIPAS detengono complessivamente una quota di mercato pari a circa il 7%.
5. L'Associazione Imprese di Pubblicità e comunicazione - OTEP (di seguito OTEP) riunisce 147
imprese che forniscono servizi di consulenza per la progettazione e amministrazione di campagne
pubblicitarie, nonché qualsiasi iniziativa di carattere pubblicitario, promozionale e di pubbliche relazioni. Le
imprese aderenti all'OTEP detengono complessivamente una quota di mercato pari a circa il 20%.
6. L'Associazione Agenzie di Relazioni Pubbliche a Servizio Completo (di seguito (ASSOREL)
riunisce 22 imprese che forniscono tutta la gamma di servizi di relazioni pubbliche. Le imprese aderenti
all'ASSOREL nel 1995 hanno realizzato complessivamente un fatturato di circa 60 miliardi di lire, pari al
2,7% degli investimenti in relazioni pubbliche e allo 0,3% del totale degli investimenti pubblicitari.
7. L'Associazione Italiana Agenzie di Promozione (di seguito ASP) riunisce imprese che offrono
attività di consulenza per la progettazione e l'amministrazione di campagne di promozione.
8. L'ASSODIRECT è un'associazione che riunisce 21 imprese che offrono prevalentemente attività di
direct marketing, termine col quale si indicano tutte le attività di comunicazione d'impresa di tipo diretto, vale
a dire rivolte a specifici soggetti individuati in liste e destinatari individualmente dei messaggi pubblicitari e
promozionali. Nel 1995 le imprese aderenti ad ASSODIRECT hanno realizzato campagne di direct marketing
per un valore di investimenti di circa 7.200 miliardi di lire, pari a circa il 90% del totale.
II. I fatti
a) Il contratto di pubblicità e la prassi prima dell'accordo
9. Lo svolgimento di attività promozionali e pubblicitarie coinvolge tre categorie di soggetti: gli utenti,
vale a dire le imprese che intendono pubblicizzare i propri prodotti; le agenzie, cui spetta la creazione e la
programmazione della campagna pubblicitaria; i mezzi, cioè le imprese proprietarie dei media sui quali
appaiono le inserzioni pubblicitarie, che agiscono per il tramite di concessionarie di pubblicità.
Precedentemente all'accordo l'utente affidava all'agenzia un incarico pubblicitario che poteva essere "con o
senza rappresentanza". Nel primo caso, l'agenzia agiva nei rapporti con il mezzo in nome e per conto
dell'utente e gli effetti giuridici del contratto concluso tra agenzia e mezzo ricadevano direttamente sull'utente
come previsto dall'articolo 1704 c.c.. Nel secondo caso, l'agenzia agiva in nome proprio e, ai sensi
dell'articolo 1705 c.c., gli effetti giuridici del contratto stipulato con il mezzo ricadevano sull'agenzia che
procedeva successivamente al trasferimento degli stessi in capo all'utente.
10. I rapporti economici seguivano il seguente schema di pagamenti. L'utente pagava all'agenzia un
"compenso d'agenzia" per i servizi di creazione e programmazione della campagna pubblicitaria, e al mezzo il
prezzo di listino al netto degli sconti commerciali dello spazio acquistato. Nel caso di mandato con
rappresentanza, il mezzo corrispondeva all'agenzia una "commissione d'agenzia" che, come la denominazione
fa intuire, remunerava l'attività di intermediazione svolta dall'agenzia. Tale commissione era generalmente
pari al 15% del costo dello spazio pubblicitario. L'agenzia, infine, ristornava in tutto o in parte la
"commissione d'agenzia" in favore del proprio cliente secondo gli accordi conclusi. Nel caso di mandato
senza rappresentanza, l'agenzia acquistava gli spazi dal mezzo per poi rivenderli all'utente e i pagamenti
riflettevano questo doppio scambio. Il mezzo, inoltre, corrispondeva all'agenzia la commissione d'agenzia.
11. Nel caso di mandato con rappresentanza, i pagamenti effettuati dall'utente nei confronti
dell'agenzia (compenso d'agenzia) e del mezzo (costo dello spazio) e dal mezzo nei confronti dell'agenzia
(commissione d'agenzia) costituivano corrispettivi di una prestazione resa e dunque erano assoggettati ad
IVA. Il ristorno della commissione d'agenzia effettuato dall'agenzia a favore dell'utente era, al contrario, al di
fuori dell'ambito di applicazione dell'IVA. Nel caso di mandato senza rappresentanza, sia il costo per
l'acquisto dello spazio da parte dell'agenzia, che la commissione d'agenzia erano soggetti ad IVA. L'utente
acquistava successivamente lo spazio dall'agenzia ad un prezzo scontato ulteriormente in misura tale da
consentire un ristorno parziale o totale della commissione d'agenzia a suo favore. La base imponibile per il
calcolo dell'IVA in questa transazione era dunque inferiore a quella utilizzata per il pagamento dell'IVA
sull'acquisto dello spazio da parte dell'agenzia. Quest'ultima dunque poteva recuperare l'IVA pagata solo in
parte. Naturalmente il soggetto su cui ricadeva effettivamente l'onere economico del pagamento dell'imposta
dipendeva dai rapporti commerciali tra gli operatori.
b) L'accordo
12. L'accordo comunicato prevede che dal 1° gennaio 1995 il mezzo non corrisponda più la
"commissione" all'agenzia, ma che, nel caso di mandato con rappresentanza, riconosca uno sconto sul prezzo
degli spazi pubblicitari, denominato "sconto d'agenzia", direttamente a favore dell'utente (oltre ai normali
sconti commerciali) in misura pari alla commissione di agenzia. Nel caso in cui l'utente affidi all'agenzia un
mandato senza rappresentanza, il mezzo pratica lo stesso sconto all'agenzia che potrà poi stornarlo all'utente.
13. Le conseguenze dell'accordo dunque sono: 1) una riduzione dei costi sostenuti dall'utente, dovuta
al decremento dell'ammontare IVA pagato sul valore degli spazi pubblicitari acquistati; 2) un aumento dei
ricavi del mezzo, dovuto al venir meno del pagamento IVA sulla commissione d'agenzia; 3) una riduzione del
gettito IVA di pari misura alle variazioni descritte nei punti 1) e 2).
14. Nel caso in cui l'utente abbia conferito all'agenzia un mandato senza rappresentanza, si determina
la stessa conseguenza in termini fiscali, poiché l'IVA verrà calcolata utilizzando come imponibile il costo
dello spazio acquistato al netto anche dello "sconto d'agenzia". Le modalità di pagamento risultano invece
invariate rispetto a quelle vigenti prima dell'accordo.
15. L'intesa non pregiudica la possibilità di rapporti contrattuali diversi ove i singoli operatori lo
ritengano opportuno. Infatti, nel Memorandum "Commento alle procedure relative allo sconto di agenzia",
che costituisce parte essenziale dell'accordo, come comunicato in data 24 maggio 1996, le parti hanno
stabilito che i servizi resi dall'agenzia sono completamente remunerati dall'utente, salvo nei casi in cui: a)
l'agenzia e il mezzo abbiano espressamente pattuito un incarico all'agenzia per la fornitura di prestazioni di
servizio al mezzo; b) comunque tali prestazioni e/o tali pattuizioni siano concretamente ravvisabili nei fatti e/o
nei comportamenti delle parti; c) si sia perfezionato tra l'agenzia e il mezzo un rapporto di intermediazione.
16. Nella sua formulazione originaria l'accordo prevedeva che lo "sconto d'agenzia" fosse praticato
solo a favore dei clienti che si avvalessero di agenzie di pubblicità riconosciute, vale a dire quelle aderenti alle
associazioni firmatarie. In data 24 maggio 1996, tuttavia, le parti hanno comunicato una modifica
dell'accordo. Questo è stato riformulato in modo da riconoscere lo stesso sconto a tutti gli utenti che ricorrano
ai servizi di una qualunque "impresa professionale idonea (agenzie di pubblicità o impresa di comunicazione)
e che si vincoli al rispetto delle norme del Codice di Autodisciplina Pubblicitaria".
III. Qualificazione giuridica dell'accordo
17. L'accordo concluso dalle parti costituisce un'intesa ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 287/90.
Come già affermato dall'Autorità, tale disposizione fa riferimento, tra l'altro, alle deliberazioni di associazioni
di imprese e non richiede, quale ulteriore elemento di qualificazione della fattispecie, che i soggetti
considerati svolgano direttamente attività economica (provvedimento del 2 luglio 1993, proc. I/43, ANIA;
provvedimento del 14 dicembre 1994, proc. I/101, Tariffe amministratori condomini; provvedimento del 21
marzo 1996, proc. I/150, Autoscuole). Tale impostazione consente di qualificare come intesa l'accordo siglato
dalle parti in rappresentanza delle imprese associate, anche se le singole associazioni non svolgono
direttamente un'attività economica.
IV. Il mercato rilevante
18. L'intesa comunicata interessa le attività poste in essere per la realizzazione di campagne
pubblicitarie e/o promozionali. I mercati rilevanti dal punto di vista del prodotto possono dunque essere
individuati nei servizi resi dalle agenzie di pubblicità per la creazione, programmazione ed amministrazione
di azioni di pubblicità e promozione e negli spazi presenti sui mezzi di informazione e destinati ad ospitare
inserzioni pubblicitarie. Ai fini della valutazione dell'intesa comunicata non appare necessario procedere ad
una delimitazione più dettagliata dei mercati rilevanti.
19. L'ampiezza geografica dei mercati interessati dall'accordo è nazionale poiché, per motivi
linguistici, le campagne pubblicitarie vengono organizzate su base nazionale.
V. Valutazioni
a) Oggetto dell'intesa
20. L'intesa comunicata ha come oggetto la modificazione dei rapporti economici tra utenti
pubblicitari, agenzie di pubblicità e le concessionarie di pubblicità, in modo da sostituire ad una relazione
trilatere, in cui le agenzie assumevano un ruolo, almeno formale, di intermediazione, due rapporti bilaterali,
che, nel caso di mandato con rappresentanza, si svolgono tra utenti ed agenzie, da un lato, e utenti e
concessionarie, dall'altro, e che nel caso di mandato senza rappresentanza riguarda utenti e agenzie, da un
lato, e agenzie e concessionarie, dall'altro. Per la realizzazione di tale obiettivo viene eliminato il rapporto
commerciale tra mezzo e agenzia, qualora questa abbia un mandato con rappresentanza, e conseguentemente
viene meno il pagamento della "commissione d'agenzia". Poiché in precedenza le agenzie stornavano
all'utente, in tutto o in parte, la commissione ricevuta dal mezzo, le concessionarie di pubblicità hanno
riconosciuto agli utenti uno sconto, denominato "sconto d'agenzia", sull'acquisto degli spazi qualora
realizzino la propria campagna attraverso un'agenzia. Nel caso in cui l'agenzia agisca per conto proprio, il
mezzo le riconosce uno sconto ulteriore che l'agenzia potrà poi applicare al proprio cliente.
b) Effetti dell'intesa
21. L'intesa comunicata non appare idonea a produrre effetti rilevanti sul piano concorrenziale. Essa
non produce variazioni dei prezzi dei servizi e dei prodotti scambiati tra gli operatori, ma piuttosto la
sottrazione di una transazione dall'imposizione dell'IVA, a beneficio prevalentemente degli utenti e dei mezzi.
22. Il testo dell'accordo comunicato inizialmente, prevedendo che lo "sconto di agenzia" fosse
praticato nei confronti degli utenti che si fossero serviti delle agenzie aderenti alle associazioni firmatarie,
suscitava perplessità sulla possibilità che si producessero distorsioni della concorrenza a favore delle agenzie
così individuate sui mercati in cui queste operano. Tuttavia, poiché le parti hanno acconsentito a modificare il
testo dell'intesa in modo da riconoscere lo "sconto d'agenzia" a tutti gli utenti che si servano di una qualunque
"impresa professionale idonea (agenzie di pubblicità o impresa di comunicazione) e che si vincoli al rispetto
delle norme del Codice di Autodisciplina Pubblicitaria" e non solo delle agenzie aderenti alle associazioni
firmatarie dell'accordo, questo non appare produrre comportamenti discriminatori da parte dei mezzi nei
confronti delle agenzie di pubblicità tali da distorcere o falsare il gioco concorrenziale tra queste e gli altri
operatori del settore.
23. L'intesa comunicata riguarda le modalità di esecuzione delle transazioni connesse alla prestazione
dei servizi resi, le parti rimanendo libere di determinare l'ammontare dei corrispettivi volti a remunerare tali
prestazioni. Infine, l'intesa non impedisce la formazione di rapporti commerciali e la conclusione di contratti
diversi da quelli previsti dall'accordo.
RITENUTO che l'intesa comunicata non ha per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare
in maniera consistente il gioco della concorrenza all'interno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante,
ai sensi dell'articolo 2, comma 2, della legge n. 287/90;
DELIBERA
di non avviare l'istruttoria di cui all'articolo 14 della legge n. 287/90.
Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino di cui
all'articolo 26 della legge n. 287/90.
IL SEGRETARIO GENERALE
Alberto Pera
IL PRESIDENTE
Giuliano Amato
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