PROVINCIA DI MASSA-CARRARA
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RELAZIONE AL CONSIGLIO PROVINCIALE
ATTIVITA’ ANNO 2008
Difensore Civico
Prof. Avv. Roberto Valettini
Segreteria
Dott.ssa Antonella Biagioni
MASSA, MARZO 2009
ALLEGATI
(PRIMA PARTE)
Fonti normative e documenti
Provincia di Massa-Carrara:
Titolo III Statuto Provincia di Massa – Carrara
Regolamento sul funzionamento dell’Ufficio del Difensore Civico della
Provincia di Massa-Carrara approvato con Delibera del C.P n. 30 del
05/Agosto 2004
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STATUTO PROVINCIA DI
MASSA - CARRARA
TITOLO III
PARTECIPAZIONE ALLA ATTIVITA' AMMINISTRATIVA
Art. 43
Il principio di partecipazione
1. La Provincia riconosce che la partecipazione dei cittadini alla vita
amministrativa è lo strumento più idoneo per realizzare il concorso diretto della
comunità allo sviluppo dei processi di tutela dei diritti e di ampliamento degli
spazi di democrazia .
2. La Provincia promuove e tutela la partecipazione dei cittadini, singoli o
associati, all'amministrazione dell'Ente al fine di assicurare il buon andamento,
l'imparzialità e la trasparenza.
3. La partecipazione popolare si esprime attraverso l'incentivazione delle libere
forme associative e di volontariato ed il diritto dei singoli cittadini ad intervenire
nel procedimento amministrativo.
4. Il Consiglio provinciale predispone e approva un regolamento nel quale
vengono definite le modalità con cui i cittadini possono far valere i diritti e le
prerogative previste dal presente titolo.
5. La Provincia istituisce consulte di settore. Il regolamento ne determina modalità
di costituzione, di organizzazione e di funzionamento.
Capo I
DIRITTO D'ACCESSO E D’INFORMAZIONE
Art. 44
Diritto d'accesso
1. Ciascun cittadino ha libero accesso alla consultazione degli atti
dell'amministrazione provinciale e dei soggetti, anche privati, che gestiscono
servizi pubblici.
2. Possono essere sottratti alla consultazione soltanto gli atti che esplicite
disposizioni legislative dichiarano riservati o sottoposti a limiti di divulgazione.
3. La divulgazione degli atti di cui al primo comma, deve avvenire senza
particolari formalità, con richiesta motivata dell'interessato, nei tempi stabiliti da
apposito regolamento.
4. In caso di diniego da parte del Dirigente o Funzionario che ha disposto l'atto,
l’interessato può rinnovare la richiesta per iscritto al Presidente della Provincia
che deve comunicare la propria determinazione in merito, decorsi trenta giorni dal
ricevimento della richiesta stessa.
5. In caso di diniego devono essere esplicitamente citati gli articoli di legge che
impediscono la divulgazione dell'atto richiesto.
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6. Il regolamento stabilisce i tempi e le modalità per l'esercizio dei diritti previsti
nel presente articolo.
Art. 45
Diritto d'accesso alle strutture ed ai servizi della Provincia
1. Gli enti, le organizzazioni del volontariato e le associazioni, al fine di svolgere
l'attività prevista nei rispettivi atti costitutivi, possono accedere agli uffici ed ai
servizi della Provincia.
2. L'accesso è consentito solo se gli uffici ed i servizi sono attinenti alle attività
esercitate dagli enti, dalle organizzazioni del volontariato e dalle associazioni.
3. Si applicano, per quanto compatibili, le norme dell'art. 44.
Art. 46
Dovere d’informazione
1. La Provincia, al fine di garantire la necessaria trasparenza e come premessa alla
partecipazione, riconosce il diritto dei cittadini, singoli od associati,
all'informazione sulla attività provinciale.
2. Per soddisfare il diritto dei cittadini all'informazione è prevista una
pubblicazione periodica, secondo modalità stabilite dal regolamento, che può
individuare altre modalità informative, anche avvalendosi dei mezzi di
comunicazione di massa.
3. Il regolamento disciplina la disponibilità di dati raccolti dagli uffici provinciali
e dagli uffici di enti, e aziende dipendenti.
4. Si applicano i divieti ed i limiti previsti dal comma 2 dell'art. 44.
Art. 47
Informazione sullo stato degli atti
1. Ogni cittadino che abbia in corso una pratica presso gli uffici della Provincia,
ha diritto di chiedere notizie sullo stato degli atti, sulle procedure e sull'ordine di
esame della pratica.
2. Alle richieste è dovuta una risposta entro trenta giorni dal ricevimento presso
l’ente.
3. Le modalità di esercizio sono stabilite nel regolamento.
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Capo II
PARTECIPAZIONE ALL’ ATTIVITA' AMMINISTRATIVA
Art. 48
Consultazione
1. La Provincia, nello svolgimento delle attività amministrative che si concludono
con l'adozione di atti che interessano categorie di cittadini, può procedere alla
consultazione degli interessati per acquisirne le valutazioni.
2. La consultazione si realizza mediante questionari, assemblee e udienze nelle
commissioni consiliari di competenza e può riguardare i rappresentanti delle
categorie di cittadini.
3. Lo svolgimento della consultazione è disciplinato dal regolamento.
4. Il presente articolo non si applica nelle materie per le quali la legge o lo statuto
prevedono apposite forme di consultazione e comunque nell'adozione di tariffe e
di tributi.
Art. 49
Istanze e petizioni dei cittadini
1. I cittadini, singoli od associati, mediante istanze o petizioni, possono richiedere
l'intervento della Provincia o sollecitare l'adozione di un provvedimento
d'interesse collettivo.
2. Le istanze e le petizioni sono indirizzate al Presidente del Consiglio provinciale
che è tenuto a rispondere, nelle materie di sua competenza, entro trenta giorni
dalla loro presentazione.
3. Il Presidente del Consiglio è tenuto a darne comunicazione nella prima seduta
del Consiglio successivo.
4. Il Presidente del Consiglio Provinciale comunica ai presentatori la decisione
sulle istanze e sulle petizioni.
Art. 50
Proposte dei cittadini
1. Cinquecento cittadini, iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Provincia,
propongono l'adozione di atti di competenza del Consiglio mediante una richiesta
scritta accompagnata da una relazione che ne illustri le finalità.
2. Il comitato promotore, composto da almeno venticinque elettori, può richiedere
al Presidente del Consiglio provinciale, l'assistenza degli uffici della Provincia
per la formulazione della proposta.
3. Un rappresentante del comitato promotore può chiedere di illustrare la proposta
al Consiglio, prima del suo esame.
4. Il regolamento stabilisce le modalità d'esercizio, l'accertamento della regolarità
e l'ammissibilità della proposta, nonché i tempi del suo esame.
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Art. 51
Proposte dei Comuni e della Comunità montana.
1. Ogni Consiglio comunale e la Comunità montana può presentare, con propria
deliberazione, proposte su questioni di competenza del Consiglio provinciale.
2. Il diritto di chiedere al Presidente della Provincia l'assistenza degli uffici per la
formulazione della proposta, spetta ad ogni Sindaco dei Comuni interessati ed al
Presidente della Comunità montana.
Art. 52
Referendum
1. Il referendum è uno strumento di verifica e di orientamento dell’attività
amministrativa.
2. Mille cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Provincia possono
chiedere l'indizione di referendum sugli argomenti di competenza provinciale.
3. Il referendum può essere indetto, di propria iniziativa, dallo stesso Consiglio
provinciale, con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri
assegnati.
4. Il referendum non può riguardare i seguenti atti concernenti:
a) lo Statuto;
b) l’elezione, designazione, nomina, decadenza, revoca di persone;
c) il personale, (la pianta organica ed il regolamento del personale della Provincia,
di sue aziende speciali o istituzioni);
d) il regolamento del Consiglio Provinciale;
e) il Bilancio e la contabilità provinciale.
5. Il quesito da sottoporre agli elettori deve essere di immediata comprensione e
tale da non generare equivoci.
6. La richiesta, accompagnata da una relazione che ne illustri le finalità, è
comunicata al Presidente del Consiglio provinciale e, se avanzata da cittadini,
deve esser sottoscritta da almeno cinquanta elettori.
7. Il regolamento stabilisce i tempi, le modalità per la raccolta delle firme, la
successiva verifica, l'accertamento dei requisiti richiesti dallo statuto, la regolarità
e l'ammissibilità della richiesta, la data e la modalità di svolgimento del
referendum.
8. Il referendum è considerato valido se ha partecipato alla votazione la
maggioranza degli aventi diritto.
9. Il Presidente del Consiglio, entro trenta giorni dalla proclamazione del
referendum, riunisce il Consiglio ponendo all’ordine del giorno l’esame della
questione sottoposta alla consultazione referendaria
10. Il Consiglio provinciale può adottare una decisione diversa da quella
approvata nel referendum ma la relativa deliberazione deve ottenere i voti
favorevoli dei due terzi dei Consiglieri assegnati.
11. Nel caso in cui la proposta sottoposta a referendum sia approvata dalla
maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto, il Consiglio provinciale e la
Giunta non possono assumere decisioni contrastanti con essa
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12. Il referendum non può tenersi in coincidenza con altre operazioni elettorali
provinciali, comunali e circoscrizionali.
Capo III
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Art. 53
Diritto e facoltà di partecipazione
1. Ciascun cittadino della Provincia ha il diritto di partecipare al procedimento
amministrativo che si conclude con l'emanazione di atti incidenti su propri diritti o
interessi legittimi o che, comunque, rechino loro pregiudizio.
2. Se il procedimento si conclude con l'emanazione di un atto incidente su
interessi diffusi, ogni soggetto, pubblico o privato, nonché associazioni o comitati
portatori di tali interessi, hanno facoltà di intervenire nel procedimento qualora
possano subire pregiudizio dall'emanazione dell'atto.
3. Il regolamento stabilisce le modalità di svolgimento e di partecipare al
procedimento amministrativo, nel rispetto della legge e dello statuto.
Art. 54
Responsabile del procedimento
1. Nell'ambito delle attribuzioni stabilite dalla legge e dallo statuto, il regolamento
individua l'unità organizzativa ed il soggetto responsabile per ogni tipo di
procedimento e disciplina le forme ed i modi della loro pubblicità.
2. Il responsabile provvede a dare notizia dell'avvio del procedimento, a svolgere
l'istruttoria ed esercitare le funzioni previste dalla legge, dai regolamenti e dallo
statuto.
3. Il responsabile conclude il procedimento amministrativo con l'adozione del
relativo atto.
4. Il termine entro il quale deve essere adottato l'atto conclusivo del procedimento
è stabilito dal regolamento tenendo presente i tempi strettamente necessari per lo
svolgimento dell'istruttoria e l'emanazione dell'atto, in relazione alla consistenza
della struttura operativa preposta al procedimento.
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Capo IV
DIFENSORE CIVICO
Art 55
Istituzione del Difensore civico
1. E' istituito l'Ufficio del Difensore Civico che ha un ruolo di garante
dell'imparzialità e del buon andamento della azione amministrativa.
2. Il Difensore Civico ha il compito di intervenire presso gli organi e uffici della
Provincia allo scopo di garantire l'osservanza del presente statuto e dei
regolamenti provinciali nonché il rispetto dei diritti dei cittadini italiani e stranieri.
3. Il Difensore Civico deve intervenire dietro richiesta degli interessati o per
iniziativa propria, ogni volta ritenga sia stata violata la legge, lo statuto o il
regolamento.
4. Il Difensore Civico deve provvedere affinché la violazione, per quanto
possibile, venga eliminata e può dare consigli e indicazioni alla parte lesa
affinché la stessa possa tutelare i propri diritti .
5. Il Difensore Civico deve inoltre vigilare affinché a tutti i cittadini siano
riconosciuti i medesimi diritti.
6. Il Difensore Civico deve garantire il proprio interessamento a vantaggio di
chiunque si rivolga a lui; egli deve essere disponibile per il pubblico nel suo
ufficio almeno un giorno alla settimana.
7. Il Difensore Civico esercita altresì tutte le funzioni attribuitegli per legge.
Art. 56
Elezione del Difensore Civico
1. Il Difensore Civico è eletto a scrutinio segreto dal Consiglio provinciale con la
maggioranza di due terzi dei Consiglieri assegnati.
2. Rimane in carica per cinque anni e, comunque, fino alla elezione del
successore.
3. Il Difensore Civico è rieleggibile una sola volta.
4. Il Difensore Civico è eletto dal Consiglio provinciale:
a) con voto segreto ed a maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati su
una lista di candidati, in possesso dei requisiti richiesti, sentita la conferenza dei
capigruppo sulle domande presentate;
b) se nessun candidato raggiunge la maggioranza richiesta, si procede sempre a
maggioranza dei due terzi dei Consiglieri assegnati, con votazione di ballottaggio
tra i due candidati che hanno riscosso maggiori consensi;
c) qualora non si pervenga alla elezioni nei modi di cui alla lettera b) si procederà
ad una votazione, in altra seduta, sempre con ballottaggio tra i due candidati
dell'ultima votazione e sarà eletto il candidato che avrà raggiunto la maggioranza
dei Consiglieri assegnati.
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Art. 57
Requisiti per l'elezione
1. Il Difensore Civico è eletto fra i cittadini residenti nella Provincia, in possesso
dei requisiti previsti dalla legge per l'elezione a consigliere provinciale, di un
diploma di laurea e di esperienza almeno decennale nella pubblica
amministrazione o nella dirigenza privata, o nell'esercizio di libere professioni nel
campo giuridico-amministrativo o nella magistratura e tali requisiti devono essere
posseduti alla data di scadenza dell’apposito bando di selezione pubblica.
Art. 58
Ineleggibilità, incompatibilità, decadenza, revoca
1. Non sono eleggibili a Difensore civico:
a) i membri del Parlamento nazionale ed europeo, del Consiglio regionale,
comunale, provinciale e circoscrizionale, nonché i candidati nelle rispettive
elezioni;
b) i membri del Comitato regionale di controllo e delle sue sezioni decentrate, gli
amministratori delle Unità Sanitarie Locali, gli amministratori di enti, istituzioni e
aziende pubbliche;
c) gli amministratori di istituzioni, consorzi, società e imprese cui partecipa la
Provincia, oppure vincolati da contratti d'opera o da essa sovvenzionati;
d) consulenti legali, tecnici o amministrativi, che prestano abitualmente la propria
opera alla Provincia o ad imprese od enti da essa controllati o sovvenzionati;
e) i soggetti che, a vario titolo, nei precedenti sette anni dalla scadenza del bando
di cui al comma 2 dell’art 57:
I abbiano svolto attività di sovraintendenza delle funzioni dei dirigenti
coordinandone l'attività, siano stati titolari di direzione di struttura apicale e sub
apicale della Provincia;
II. siano stati responsabili dell'istruttoria delle deliberazioni e/o responsabili dei
procedimenti amministrativi, abbiano svolto funzioni di coordinamento e di
controllo degli uffici dell’ente;
III. abbiano esercitato le funzioni di controllo economico-finanziario dell'ente.
2. L'Ufficio del Difensore civico è incompatibile con l'esercizio di attività
autonome o subordinate di carattere professionale o commerciale che costituisca
l'oggetto di rapporti giuridici con l'amministrazione provinciale, nonché con
cariche, anche locali, all'interno di partiti politici e con altra carica elettiva
pubblica. Non è altresì eleggibile colui che abbia partecipato, in qualità di
candidato, alle ultime elezioni amministrative regionali, provinciali e comunali.
3. Il Consiglio provinciale dichiara la decadenza del Difensore civico quando
sussistano o si verifichino alcune delle cause d’ineleggibilità o d’incompatibilità
previste nel presente articolo.
4. Si osservano, per quanto applicabili, le procedure previste per la decadenza dei
Consiglieri provinciali.
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5. Il Difensore civico può essere revocato dal Consiglio provinciale con il voto
favorevole dei due terzi dei Consiglieri assegnati, per gravi violazioni di legge o
documentata inefficienza, a seguito di mozione motivata presentata da almeno un
terzo dei Consiglieri assegnati.
Art. 59
Compiti - Facoltà e prerogative
1. L'ufficio del Difensore civico ha sede presso idonei locali messi a disposizione
dall'amministrazione provinciale, unitamente ai servizi ed alle attrezzature
necessarie allo svolgimento del suo incarico.
2. Il Difensore civico nell'esercizio del suo mandato può consultare gli atti ed i
documenti in possesso dell'amministrazione provinciale e dei concessionari di
pubblici servizi.
3. Egli inoltre può convocare il responsabile del servizio interessato e richiedergli
documenti, notizie, chiarimenti senza che possa essergli opposto il segreto
d'ufficio.
4. Il Difensore civico riferisce entro trenta giorni l'esito del proprio operato,
verbalmente o per iscritto, al cittadino che gli ha richiesto l'intervento e segnala
agli organi provinciali od alla magistratura le disfunzioni, le illegittimità od i
ritardi riscontrati.
5. Il Difensore civico può altresì invitare l'organo competente ad adottare gli atti
amministrativi che reputa opportuni, concordandone eventualmente il contenuto.
6. E’ facoltà del Difensore civico, quale garante dell'imparzialità e del buon
andamento dell’attività della pubblica amministrazione, di presenziare, senza
diritto di voto o di intervento, alle sedute pubbliche delle commissioni
concorsuali, aste pubbliche, licitazioni private, appalti - concorso. A tal fine deve
essere informato della data di dette riunioni.
Art. 60
Relazione annuale
1. Il Difensore civico presenta ogni anno, entro il mese di marzo, la relazione
relativa all'attività svolta nell'anno precedente, illustrando i casi seguiti, le
disfunzioni, i ritardi e le illegittimità riscontrate e formulando i suggerimenti che
ritiene più opportuni allo scopo di eliminarle.
2. Il Difensore civico, nella relazione di cui al primo comma, può altresì indicare
proposte rivolte a migliorare il funzionamento dell'attività amministrativa e
l'efficienza dei servizi pubblici, nonché a garantire l'imparzialità delle decisioni.
3. La relazione deve essere affissa all'albo pretorio, trasmessa a tutti i consiglieri
provinciali e discussa entro trenta giorni in Consiglio provinciale.
4. Tutte le volte che ne ravvisa l'opportunità, il Difensore civico può segnalare
singoli casi o questioni al Presidente della Provincia affinché siano discussi nel
Consiglio provinciale che deve essere convocato dal Presidente del Consiglio
entro trenta giorni.
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Art. 61
Rapporti con il Consiglio provinciale
1. Il Difensore civico ha diritto di essere ascoltato dalle competenti commissioni
per riferire su aspetti generali della propria attività od in ordine ad aspetti
particolari.
2. Le commissioni consiliari hanno facoltà di richiedere al Difensore civico
chiarimenti sull'attività svolta.
Art. 62
Sede, organico, indennità di funzione, spesa
1. Il Difensore civico ha sede nel capoluogo della Provincia.
2. Al Difensore civico spetta un’indennità fissata dal Consiglio provinciale in
misura non superiore a quella stabilita per il Presidente del Consiglio. Gli spettano
inoltre le indennità di missione e trasferta stabilite per gli amministratori
provinciali.
3. La spesa per il funzionamento dell'Ufficio del Difensore civico è posta a carico
di un apposito capitolo del bilancio provinciale.
Art. 63
Accordi con i Comuni
1. La Provincia promuove e stipula accordi, disciplinati da convenzione, con i
Comuni compresi nel proprio territorio affinché i relativi cittadini possano
avvalersi del proprio Difensore civico.
2. La delibera dei Consigli comunali interessati dovrà espressamente consentire
alle finalità ed all'esercizio dei compiti previsti negli artt. 55 e 59.
3. La deliberazione dovrà inoltre prevedere il termine per l'invio della relazione
sull'attività svolta, l'eventuale dotazione organica e le risorse disponibili.
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REGOLAMENTO SUL FUNZIONAMENTO
DELL’UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO DELLA
PROVINCIA DI
MASSA – CARRARA
Articolo 1
Oggetto del regolamento
Il presente regolamento disciplina il funzionamento dell’ufficio del Difensore
Civico Provinciale, già istituito con il vigente Statuto della Provincia di Massa –
Carrara.
Articolo 2
Funzioni del Difensore Civico
Il Difensore Civico assicura, nei limiti e secondo le modalità dello Statuto e del
presente Regolamento, la tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi, degli
interessi legittimi e degli interessi collettivi o diffusi.
Il Difensore Civico interviene in caso di ritardo, irregolarità ed omissione
nell’attività e nei comportamenti dei pubblici uffici, al fine di garantire l’effettivo
rispetto dei principi di legalità, trasparenza e buon andamento e imparzialità
dell’azione amministrativa.
Il Difensore Civico non è soggetto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica o
funzionale ed esercita le sue competenze in piena autonomia.
Articolo 3
Ambito dell’intervento
Le funzioni descritte dall’art. 2 vengono esercitate presso:
a) l’amministrazione provinciale, ivi compresi enti, aziende e istituzioni da
essa dipendenti;
b) le amministrazioni comunali comprese nel territorio della Provincia di
Massa – Carrara con le quali la Provincia stessa abbia stipulato apposite
convenzioni.
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Il Difensore Civico provinciale coordina la propria attività con i Difensori Civici
istituiti dai Comuni e dalle Comunità Montane della provincia al fine di assicurare
la piena tutela dei diritti degli interessi dei cittadini nell’ambito del territorio
provinciale.
Articolo 4
Modalità di attivazione dell’intervento
Il Difensore Civico interviene:
a) a richiesta di singoli interessati, di enti e di associazioni e formazioni
sociali;
b) d’ufficio nei casi previsti dall’art. 6
La richiesta di cui la comma 1 lett. a) può essere formulata per iscritto o
oralmente. Nel secondo caso la richiesta è verbalizzata d’ufficio.
Articolo 5
Intervento su richiesta
Nel caso di richiesta dei soggetti di cui all’art. 4 lett. a), il Difensore Civico:
a) qualora risulti che il procedimento non è concluso e che il termine dello
stesso, determinato ai sensi delle norme della L.241/90 e del regolamento
provinciale sui procedimenti amministrativi, non è ancora decorso, può
chiedere notizie sullo stato degli atti;
b) qualora risulti che il termine del procedimento è decorso, si rivolge al
responsabile del procedimento stesso affinché, senza ulteriore indugio lo
concluda;
c) qualora si tratti di atto dovuto omesso illegittimamente, procede a
segnalare l’inampimento al Dirigente competente ed al Direttore Generale,
ove nominato, o in mancanza al Segretario Generale dell’Ente.
Articolo 6
Intervento d’ufficio
Oltre che su richiesta dei soggetti indicati dall’art. 4 lett .a), il Difensore Civico
può intervenire d’ufficio qualora nell’esercizio delle sue funzioni, rilevi
disfunzioni ed inefficienze nell’attività e nei comportamenti dei Funzionari e
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Dirigenti preposti, al fine di assicurare l’effettivo rispetto dei principi di legalità,
trasparenza, buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa.
Degli interventi d’ufficio il Difensore Civico dà sollecita informazione al
responsabile preposto al servizio, nonché agli organi rappresentativi
dell’amministrazione interessata.
Il Difensore Civico dà specifica notizia dei risultati conseguiti attraverso il suo
intervento con la relazione di cui all’art.10
Articolo 7
Poteri istruttori
Il Difensore Civico, per l’adempimento dei suoi compiti, oltre alla richiesta di
notizie, può:
a) consultare e ottenere copia, di tutti gli atti e documenti relativi all’oggetto
del proprio intervento, secondo le modalità di accesso consentite ai
Consiglieri provinciali;
b) convocare il responsabile dell’ufficio competente e del procedimento per
ottenere chiarimenti circa lo stato della pratica e le cause di eventuali
disfunzioni;
c) accedere agli uffici per eseguire tutti gli accertamenti che ritenga
necessari.
Il Difensore Civico è tenuto al segreto sulle notizie di cui sia venuto in possesso
per ragioni d’ufficio e che siano da ritenersi segrete o riservate ai sensi delle leggi
vigenti.
Articolo 8
Termini
Il Difensore Civico riferisce l’esito del proprio operato, verbalmente o per iscritto,
al cittadino che ha richiesto il suo intervento.
Il Dirigente che riceva dal Difensore Civico richiesta di informazioni o di
documentazione, deve dare riposta al Difensore Civico entro il termine massimo
di quindici giorni dal ricevimento della richiesta
Entro un termine ragionevole dal ricevimento della risposta, il Difensore Civico
deve comunicarla al cittadino o associazione o ente richiedente.
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Articolo 9
Sanzioni
La violazione da parte del personale e dei Dirigenti degli obblighi di informazione
nei confronti del Difensore Civico così come disciplinato dallo Statuto e dal
presente Regolamento, viene segnalata al Direttore Generale, ove nominato, o, in
mancanza al Segretario generale dell’Amministrazione.
Articolo10
Relazione al Consiglio Provinciale
Il Difensore Civico invia al Consiglio Provinciale, entro il 31 marzo di ogni anno,
la relazione sull'attività svolta nell'anno precedente, segnalando i casi in cui si
sono verificati i ritardi e le irregolarità e formulando osservazioni e suggerimenti.
Il Difensore Civico può anche inviare al Consiglio Provinciale, in ogni momento,
relazioni su questioni specifiche in casi di particolare importanza o comunque
meritevoli di urgente considerazione formulando - ove lo ritenga - osservazioni e
suggerimenti.
E' fatto obbligo al Difensore Civico di riferire al Consiglio Provinciale sia su
questioni specifiche che sull'andamento generale, ogni qualvolta gli venga
richiesto.
Articolo 11
Sede, personale, strutture
In ossequio all’autonomia e indipendenza del Difensore Civico il Consiglio
Provinciale approva un capitolo di bilancio riservato al medesimo.
Al Difensore Civico vengono assicurati dalla Provincia strutture ed uffici adatti
per l’espletamento delle proprie funzioni istituzionali.
Gli uffici del Difensore Civico devono essere posti in posizione facilmente
accessibile per il pubblico ed essere privi di barriere architettoniche e di ogni
ostacolo che li renda difficilmente individuabili e praticabili da parte dei cittadini.
Al Difensore Civico viene assicurata un’adeguata dotazione di personale, con
professionalità idonea per l’attuazione dell’attività amministrativa necessaria per
l’espletamento dei compiti della Difesa Civica.
Al/ Alla dipendente assegnato/a all’ufficio del Difensore Civico quale supporto di
segreteria e giuridico, compete il medesimo trattamento economico previsto per la
segretaria del Collegio dei Revisori dei Conti
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Articolo12
Informazione
La Provincia promuove, attraverso le forme più adeguate di pubblicità, la
conoscenza da parte dei cittadini delle funzioni del Difensore Civico Provinciale,
diffondendo presso la popolazione informazioni circa le funzioni, la sede gli orari
e le modalità di richiesta di intervento, ed ogni notizia che possa essere utile al
pubblico per una ottimale fruizione del servizio reso dal Difensore Civico.
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RELAZIONE
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Signor Presidente del Consiglio, Signori Consiglieri,
mi è particolarmente gradito rivolgerVi un cordiale saluto.
Come di consueto, in attuazione della previsione dell’articolo 60 dello
Statuto provinciale e dell’articolo 10 del Regolamento sul funzionamento
dell’Ufficio del Difensore Civico della Provincia di Massa-Carrara,
presento la Relazione annuale sulle attività svolte da questo ufficio
nell’anno 2008.
La Relazione rappresenta il bilancio di un anno di esercizio delle funzioni
di difesa civica, in particolare si tratta della quarta relazione annuale del
mio secondo mandato, ed ha la finalità principale di mettere a disposizione
gli elementi di conoscenza e valutazione circa le attività e le iniziative
poste in essere dal Difensore Civico, ma anche di segnalare le
problematiche riscontrate e, conseguentemente, di formulare proposte tese
a migliorare il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa,
fornendo utili spunti di riflessione e sollecitando, se condivisi, gli
opportuni interventi correttivi.
La struttura della presente Relazione segue lo schema consolidato delle
ultime relazioni, che è stato giudicato adeguato alle finalità illustrative.
Colgo l’occasione per ringraziare il Consiglio Provinciale e tutte le forze
politiche qui rappresentate, che mi hanno onorato di indipendenza ed
autonomia di azione, consentendomi di fruire di una forte esperienza di
arricchimento umano e professionale.
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Introduzione
Il Difensore Civico è un istituto di partecipazione popolare previsto dalla
L. 142/1990.
L’art. 8 della medesima legge prevede che ogni ente locale può dotarsi di
un difensore civico per garantire la buona amministrazione.
La figura deriva dall’ombudsman svedese e, ancor prima, dal medioevale
umboosmaor, riferito a persona che detiene l’umboo, ossia il potere di
agire a favore di altri.
Lo stesso mèdiateur di matrice francofona ricorda un soggetto che media e,
quindi, sviluppa ed applica le tecniche di comunicazione finalizzandole
all’incontro
degli
interessi
meritevoli
di
tutela
della
pubblica
amministrazione e dei privati, in tal modo rafforzando il principio di
cooperazione e di differenziazione amministrativa.
Calzante ed esaustiva appare la definizione del difensore civico come
“Interventore
ausiliario
del
Cittadino
rispetto
alla
Pubblica
Amministrazione”, assolvendo, in tal modo, una funzione di protezione e
valorizzazione delle situazioni giuridiche soggettive, ma anche, sia pure in
via indiretta e strumentale, una funzione di controllo sulla pubblica
amministrazione.
L’efficacia dell’azione della funzione della difesa civica si sostanzia
attivamente con l’”autorevolezza” che il sistema gli attribuisce, ma
sicuramente la sua “elezione” è la cartina di tornasole della disponibilità
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dell’ente ad operare in modo democratico, a gestire i conflitti, ad operare
la parificazione delle parti, cioè cittadino e pubblica amministrazione.
Nella duplice forma di protettore dei diritti dell’uomo e di “mediatore” fra
cittadino e burocrazia, dunque, il difensore civico italiano è figura ancora
da delineare compiutamente e da modellare, sugli esempi ormai
consolidati europei ed extracomunitari, alle tipicità del nostro ordinamento
giuridico e realtà territoriale.
In attesa di una legge quadro nazionale e di norme regionali che prevedano
l’istituzione di un difensore civico centrale ed una disciplina compiuta per
l’ombudsman locale, la dottrina si è particolarmente interessata, negli
ultimi tempi, di questa innovativa figura di tutela stragiudiziale: resta
indubbio che, in assenza di una compiuta normativa, la fisionomia del
difensore civico italiano è oggi rimessa, spesso, alla motivazione,
personalità e competenza del soggetto incaricato di ricoprire l’ufficio: per
questo la difesa civica si fa indubbiamente sul campo.
Le relazioni annuali prodotte dagli uffici della difesa civica risultano infatti
punto
cruciale
di
osservazione
sull’universo
della
pubblica
amministrazione.
Grazie ad esse, inoltre, si soddisfa la finalità di promozione dell’istituto
attraverso la diffusione delle informazioni circa l’esistenza dello stesso ed
il suo funzionamento.
Comunemente, si afferma, infatti, che non c’è coscienza di un diritto se
non se ne ha la sua piena conoscenza.
20
Sappiamo bene come, dal manzoniano Azzeccagarbugli, si sia sempre
cercato di nascondere e rendere particolarmente oscuro il diritto e i diritti
“degli altri” in generale.
Per questo motivo, preferiamo che il linguaggio della relazione non sia
eccessivamente tecnico, al fine di raggiungere non solo la sensibilità del
Consiglio Provinciale, referente istituzionale, ma anche quella dell’utente
della Pubblica Amministrazione.
Normativa di riferimento
Si richiamano in breve le principali norme che regolano la figura del
Difensore Civico Comunale e Provinciale: oltre alla già citata L. 142/1990,
che ha provveduto ad istituirne la figura, con il Testo Unico di disciplina
degli Enti Locali (Decreto Legislativo n. 267/2000), la stessa è risultata
confermata.
Altre leggi statali hanno attribuito funzioni al Difensore Civico: la L.
241/1990, come modificata dalla L. 15/2005; la L. 104/1992 (Legge
quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate) e la L. 127/1997, come modificata dalla L. 191/1998.
Le leggi sopra richiamate hanno tentato di riformare e semplificare
l’operato della Pubblica Amministrazione, nonché di modificare il
rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino, ponendo l’accento sul
dialogo e l’interrelazione, piuttosto che sul rapporto di autorità.
21
Anche la normativa intervenuta in materia di autocertificazione e
semplificazione amministrativa conferma la volontà di instaurare una
mentalità che metta al primo posto il cittadino utente.
Difensore Civico Regionale e rapporti con gli Enti Locali
In linea con i mutamenti sopra accennati, anche la fisionomia del difensore
civico nel nostro sistema pubblicistico è molto cambiata, a partire dalla
fine degli anni Novanta.
Se, in origine, ad esso spettavano essenzialmente compiti di vigilanza
(generica) e stimolo sull’operato degli organi amministrativi regionali,
onde ovviare ad eventuali ritardi e/o inerzie di questi ultimi, con il
necessario corredo di poteri istruttori e di referto sulla singola vicenda, con
la seconda riforma Bassanini (Legge n. 127/1997), il suo ruolo è venuto
infatti acquisendo nuove importanti attribuzioni, che hanno finito con lo
snaturarne
l’originaria
conformazione,
modellata
sulla
falsariga
dell’ombudsman svedese.
Per un verso, infatti, la vigilanza è stata estesa anche agli organi periferici
dello Stato insediati sul territorio regionale (art. 16).
Per altro verso, e soprattutto, si è ritenuto di devolvere a tale figura anche
il cosiddetto controllo sostitutivo sugli Enti locali (art. 17, c. 45, poi
confluito nell’art. 136 del TUEL), nel quadro di un ampio processo di
riconfigurazione del sistema dei controlli sulle autonomie (ma tale
controllo non è più attuato dal Difensore Civico della Regione Toscana,
22
alla luce della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 3, c. 1,
L.R.T. n. 2/2002, dichiarata con sent. C.Cost. n. 173/2004, di cui ultra).
La suddetta riconfigurazione è stata realizzata attraverso un limitato
ricorso al sindacato preventivo di legittimità (limitato a pochi atti),
l’esclusione di quello di merito e, da ultimo, tramite l’introduzione, al
posto dei Coreco, dei difensori civici comunali e provinciali (art. 17,
commi da 32 a 45, confluiti negli artt. 126 e seguenti del TUEL).
Questo processo, tentato prima a Costituzione invariata, e quindi sul solo
piano della revisione della legislazione ordinaria, è successivamente
sfociato nella riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.
Nell’ambito della stessa (come affermato dalla Corte Costituzionale con
sentenza 15 giugno 2004, n. 173), l’art. 120, secondo comma, della
Costituzione, non preclude, in linea di principio, la possibilità che la legge
regionale, intervenendo in materie di propria competenza e nel disciplinare
l’esercizio di funzioni amministrative di competenza degli enti locali,
preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, nel caso
di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente ordinariamente
competente (in tal senso, anche le decisioni nn. 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112
del 2004, sempre della Corte Costituzionale).
Tuttavia, ha specificato il giudice delle leggi, nel prevedere ipotesi di
interventi sostitutivi, da configurarsi come eccezionali rispetto al normale
esercizio delle funzioni, la legge regionale è tenuta al rispetto di alcuni
23
principi derivanti dall’esigenza di salvaguardare, pur nella sostituzione, il
valore costituzionale dell’autonomia degli enti locali.
Tra questi principi, vi è, anzitutto, quello secondo il quale l’esercizio del
potere sostitutivo deve essere affidato ad un organo di governo della
regione, o deve comunque svolgersi sulla base di una decisione di questo,
stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia costituzionale
dell’ente sostituito.
Nella giurisprudenza della Corte, del resto, è stato più volte affermato che i
poteri sostitutivi in ambito regionale sono in ogni caso da ascrivere, per lo
spostamento eccezionale di competenze che determinano, nonché per
l’incidenza diretta su enti politicamente rappresentativi, ad organi di
governo della regione e non già ad apparati amministrativi (si vedano le
pregresse sentenze della C. Cost. nn. 460/1989, 352/1992, 313/2003).
Infatti, le scelte relative ai criteri e ai modi degli interventi sostitutivi, a
salvaguardia di interessi di livello superiore a quelli delle autonomie locali,
presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione complessiva
ragionevolmente non può che spettare agli organi regionali di vertice,
cui istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale,
delle quali essi assumono la responsabilità.
Da questo punto di vista, secondo la Corte, il difensore civico,
indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, è infatti titolare,
generalmente, di funzioni connesse alla tutela della legalità e della
regolarità dell’amministrazione, funzioni assimilabili, in larga misura, a
24
quelle di controllo spettanti (anteriormente all’abrogazione dell’art. 130
della Costituzione) ai comitati regionali di controllo, ai quali tale figura era
già stata equiparata dall’art. 17 della L. 127/1997 (ora art. 136 del TUEL
2000) e da alcune leggi regionali successive.
Si tratta, in altri termini, essenzialmente di una figura (che deve essere
prevista
dallo
Statuto)
preposta
alla
vigilanza
sull’operato
dell’amministrazione regionale, con limitati compiti di segnalazione di
disfunzioni
amministrative,
alla
quale
non
può
dunque
essere
legittimamente attribuita, proprio perché non è un organo di governo
regionale, la responsabilità di misure sostitutive che incidano in modo
diretto e gravoso sull’autonomia costituzionalmente garantita agli enti
locali.
La stessa Carta della Difesa Civica (approvata dalla Conferenza Difensori
Civici della Toscana il 27/9/2004 e dal Consiglio delle Autonomie Locali
l’8/10/2004, sottoscritta dal Difensore Civico Regionale Giorgio Morales e
dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali Alessandro Pesci, in
data 14 ottobre 2004) rileva che la Corte Costituzionale, nella già
citata sentenza n. 112 del 2004, “denunzia una irrisolutezza circa
l’individuazione della natura del difensore civico, ma, al tempo stesso, non
fornisce indicazioni univoche in merito: un rafforzamento effettivo della
funzione di tutela non giurisdizionale degli interessi e dei diritti dei
cittadini, che, al di là di altre funzioni satelliti, sembra essere quella
predominante e tipica del difensore civico, conduce ad una sua inequivoca
25
collocazione nell’ambito degli organi di garanzia (e non in quelli di
controllo)”.
In ragione di ciò, l’indipendenza, oggettiva e soggettiva, rappresenta
fattore essenziale per una tutela che è effettiva solo se garantita da soggetti
che operano in condizione di terzietà rispetto ai destinatari del suo
intervento.
Ma non solo: oltre all’indipendenza oggettiva e soggettiva, occorre che il
difensore civico possa esprimere un’effettiva terzietà ed abbia quindi
anche un’autonomia economico-finanziaria garantita dall’Ente.
Per la Corte Costituzionale, la stessa natura del difensore civico e le
funzioni da esso esercitate impediscono la sua configurazione alla stregua
di un organo di governo regionale, che, sola, consente di esercitare, nei
confronti degli enti locali, interventi di tipo sostitutivo (nello stesso senso,
da ultima, si veda la sentenza n. 167/2005).
Questo costante indirizzo fatto proprio dalla Corte non determina peraltro
ricadute di segno negativo sull’art. 136 del TUEL. Questa norma, infatti,
dispone che, qualora gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro un
congruo termine, ritardino od omettano di compiere atti obbligatori per
legge, si provveda a mezzo di commissario ad acta, nominato dal difensore
civico regionale, ove costituito.
In tal caso, infatti, il potere sostitutivo in sostanza esercitato dal difensore
civico regionale a mezzo del commissario ad acta, che il primo è
legittimato a nominare, risulta circoscritto ai soli atti obbligatori per legge
26
(TAR Toscana, sentenza n. 2349/2003), non rimanendo quindi intaccata
l’autonomia costituzionalmente oggi riconosciuta anche agli enti
territoriali minori.
Per completezza, si richiama anche la decisione 2/10/2006, n. 5706, della
Sez. V del Consiglio di Stato, con la quale si stabilisce che un Difensore
Civico Regionale, qualora un comune ritardi nella nomina del Difensore
Civico comunale (previsto dallo Statuto del comune medesimo), può
legittimamente esercitare il potere sostitutivo, provvedendo egli stesso,
dopo aver assegnato un termine al comune, alla nomina del Difensore
Civico locale.
Tutto ciò premesso, ridurre il tema dell’odierno ruolo del difensore civico
regionale, nel nostro sistema pubblicistico, ad un problema di fattibilità o
meno per il suo tramite del controllo sostitutivo regionale sugli enti
territoriali minori sarebbe limitativo, oltre che inesatto.
Occorre infatti non trascurare che ruolo e funzioni della figura del
difensore civico vanno misurati, anzitutto, all’interno della dimensione
amministrativo-territoriale di rispettivo riferimento (quindi, separatamente,
a livello regionale, provinciale e comunale).
E se a livello regionale gli enti provvedono, per così dire, in ordine sparso,
facendo uso (anche in modo variabile) della potestà legislativa a ciascuno
di essi spettante, per Comuni e Province il punto di riferimento unitario, a
livello normativo, sta principalmente nell’art. 11 del TUEL.
27
Difensore Civico locale ed evoluzione dei controlli amministrativi
Il termine “controllo” indica un particolare esame volto a rivedere, vigilare
o riscontrare la regolarità di una funzione esercitata da un soggetto diverso
da colui che pone in essere il controllo stesso.
La nozione di controllo sulla Pubblica Amministrazione è stata
tradizionalmente intesa secondo il significato etimologico del termine,
ossia “contre-role” di origine francese, che indicava quell’attività di
riesame attuata secondo preesistenti parametri di valutazione e finalizzati
all’erogazione della misura sanzionatoria dell’annullamento dell’atto.
Infatti, “contre-role” indica il contro-ruolo, o doppio registro, in cui erano
contenuti i dati relativi a tributi, agli elenchi di prestazione di opere ed agli
inventari.
E’ stato merito della scienza anglosassone l’aver esteso il significato del
termine di controllo, sino a ricomprendervi, oltre al cosiddetto controlloverifica della regolarità dell’esercizio di una funzione, anche ipotesi di
controllo-impulso o di direzione, caratterizzati da una funzione guida o di
indirizzo della stessa attività esercitata.
La dottrina più recente ha accolto l’impostazione giuridica del mondo
anglosassone per due motivi: per l’inidoneità dei controlli tradizionali a
svolgere un’effettiva attività di verifica della funzione e la lentezza
procedurale conseguente all’estremo formalismo, nonché per la necessità,
per un’amministrazione pubblica moderna, di confrontarsi con tecniche di
amministrazione tipiche del management privato, caratterizzate da sistemi
28
di programmazione, di bilancio, di gestione per obiettivi, che consentono
una valutazione più rapida dei risultati, al fine di realizzare programmi
maggiormente in linea con le circostanze sopravvenute.
Il legislatore ha altresì introdotto una serie di controlli che non investono il
singolo atto, ma l’intera attività amministrativa svolta da un organo o da
un ente in un preciso contesto temporale.
Questa forma di sindacato investe tutta una gestione amministrativa
globalmente intesa, valutando soprattutto i risultati raggiunti in termini di
efficacia e di efficienza.
Il controllo sull’attività assume una duplice configurazione negli
orientamenti dottrinali, a seconda che si voglia indicare un’attività di
valutazione critica sull’azione amministrativa già svolta (controllo di
gestione in senso stretto), condotta sulla base di elementi di confronto
predeterminati, oppure un’attività svolta all’interno dell’amministrazione
controllata
(controllo
regolarizzazione
di
efficienza),
dell’attività
in
vista
amministrativa
della
verso
gli
misura
di
obiettivi
programmati durante il suo svolgimento.
Il controllo sull’attività assume, quindi, il significato sia di una valutazione
concomitante allo svolgimento dell’azione per accertare se le scelte
vengono attuate, sia una valutazione posteriore, per accertare se i risultati
siano stati, e come, raggiunti, in vista di un migliore coordinamento
dell’azione amministrativa.
29
In questo panorama, il lunghissimo articolo 17 della L. Bassanini n.
127/1997, nell’affrontare moltissimi e differenti aspetti dell’attività
amministrativa, tanto da essere stato definito un “articolo scopa”,
indirizzato cioè a riunire le diverse questioni rimaste fuori da uno schema
di riordino generale, conteneva, tra le altre, alcune disposizioni riguardanti
il Difensore Civico locale e regionale, poi confluite nell’art. 127 del Testo
Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali.
Quest’ultimo (“Controllo eventuale”) attribuisce al difensore civico locale
il compito di controllare le deliberazioni di Consigli e Giunte quando ne
facciano richiesta un quarto dei Consiglieri provinciali o comunali nei
comuni con più di 15 mila abitanti, ovvero un quinto nei comuni con
meno di 15mila abitanti, nel caso in cui le deliberazioni medesime
riguardino:
appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia
comunitaria; dotazioni organiche e relative variazioni; assunzioni di
personale.
Le attribuzioni in materia di controllo sopra citate rappresentano compiti
“necessari” dei difensori civici locali, nel senso che, ove essi siano istituiti,
le descritte competenze dovranno essere dai medesimi esercitate.
Per quanto attiene ai compiti “eventuali” del difensore civico, questi gli
sono attribuiti dal già citato art. 11, c. 1, del TUEL, che parla
genericamente di compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon
andamento della pubblica amministrazione locale, con la segnalazione,
30
anche di propria iniziativa, di abusi, disfunzioni, carenze e ritardi
dell’amministrazione nei confronti dei cittadini.
Quali e quanti di questi compiti siano in concreto attribuiti al difensore
civico è comunque stabilito dallo statuto dell’ente.
In particolare, lo Statuto della Provincia di Massa-Carrara prevede, all’art.
59, che “il difensore civico, nell’esercizio del suo mandato, può consultare
gli atti e i documenti in possesso dell’amministrazione provinciale e dei
concessionari di pubblici servizi; egli, inoltre, può convocare il
responsabile del servizio interessato e richiedergli documenti, notizie,
chiarimenti, senza che possa essergli opposto il segreto d’ufficio.
Il difensore civico riferisce entro 30 giorni l’esito del proprio operato,
verbalmente o per iscritto, al cittadino che gli ha richiesto l’intervento e
segnala agli organi provinciali od alla magistratura le disfunzioni, le
illegittimità od i ritardi riscontrati.
Egli può altresì invitare l’organo competente ad adottare gli atti
amministrativi che reputa opportuni, concordandone eventualmente il
contenuto. E’ inoltre facoltà del difensore civico, quale garante
dell’imparzialità e del buon andamento dell’attività della pubblica
amministrazione, di presenziare, senza diritto di voto o di intervento, alle
sedute pubbliche delle commissioni concorsuali, aste pubbliche, licitazioni
private, appalti-concorso. A tale fine, deve essere informato della data di
dette riunioni”.
31
La figura del difensore civico è disciplinata altresì da apposito
Regolamento provinciale; in base a questo, il difensore civico assicura, nei
limiti e secondo le modalità di Statuto e Regolamento, la tutela non
giurisdizionale dei diritti soggettivi, degli interessi legittimi e degli
interessi collettivi o diffusi. Egli interviene in caso di ritardo, irregolarità
ed omissione nell’attività e nei comportamenti dei pubblici uffici, al fine di
garantire l’effettivo rispetto dei principi di legalità, trasparenza, buon
andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa. Il difensore civico
non è soggetto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica o funzionale ed
esercita le sue competenze in piena autonomia.
Le funzioni sopra descritte sono esercitate presso l’Amministrazione
provinciale, ivi compresi enti, aziende ed istituzioni da essa dipendenti,
nonché presso le Amministrazioni comunali comprese nel territorio della
Provincia di Massa-Carrara, con le quali la Provincia stessa abbia stipulato
apposite convenzioni. Il difensore civico provinciale può coordinare la
propria attività con quella dei difensori civici istituiti dai Comuni e
Comunità Montane della Provincia, al fine di assicurare la piena tutela dei
diritti e degli interessi dei cittadini nell’ambito del territorio provinciale.
Il difensore civico interviene a richiesta di singoli interessati, di enti, di
associazioni e di formazioni sociali (che facciano richiesta scritta o
verbale), o d’ufficio qualora, nell’esercizio delle proprie funzioni, rilevi
disfunzioni ed inefficienze nell’attività e nei comportamenti dei Funzionari
e Dirigenti preposti, al fine di assicurare l’effettivo rispetto dei principi di
32
legalità, trasparenza, buon andamento ed imparzialità dell’attività
amministrativa.
Nel caso di richiesta di intervento da parte dei soggetti sopra citati, il
difensore civico: se il procedimento non è ancora concluso ed il relativo
termine non è ancora decorso, può chiedere notizie sullo stato degli atti; se
il termine del procedimento è decorso, si rivolge al responsabile del
procedimento medesimo affinché, senza ulteriore indugio, lo concluda; se
si tratta di atto dovuto omesso illegittimamente, procede a segnalare
l’inadempimento al Dirigente competente ed al Direttore Generale.
A norma dell’art. 7 del medesimo Regolamento provinciale, il
difensore civico, per l’adempimento dei suoi compiti, oltre alla richiesta di
notizie, può consultare ed ottenere copia di tutti gli atti e documenti
relativi all’oggetto del proprio intervento, secondo le modalità di accesso
consentite ai Consiglieri provinciali; può convocare il responsabile
dell’ufficio competente e del procedimento per ottenere chiarimenti circa
lo stato della pratica e le cause di eventuali disfunzioni; può accedere agli
uffici per eseguire tutti gli accertamenti che ritenga necessari.
Il difensore civico riferisce l’esito del proprio operato, verbalmente o per
iscritto, al cittadino che ha richiesto il suo intervento. Il Dirigente che
riceva dal difensore civico richiesta di informazioni o di documentazione
deve dare risposta al difensore civico entro il termine massimo di trenta
giorni dal ricevimento della richiesta. Entro trenta giorni dal ricevimento
33
della risposta, il difensore civico deve comunicarla al cittadino od
associazione o ente richiedente.
La violazione da parte del personale e dei dirigenti degli obblighi di
informazione nei confronti del difensore civico, così come disciplinato
dallo Statuto e dal Regolamento provinciali, viene segnalata al Direttore
Generale.
Il difensore civico invia al Consiglio provinciale, entro il 31 marzo di ogni
anno, la relazione sull’attività svolta nell’anno precedente, segnalando i
casi in cui si sono verificati i ritardi e le irregolarità e formulando
osservazioni e suggerimenti.
Per maggiore chiarezza, accenniamo a ciò che non è il difensore civico ed
ai casi in cui egli non può intervenire: anzitutto, non è un magistrato, non
ha sostituito la figura del conciliatore, né è un giudice di pace. Inoltre, non
può assistere il cittadino innanzi l’Autorità Giudiziaria, né può intervenire
nei rapporti tra privati: infatti, la sua mediazione può riguardare, come già
detto, unicamente il rapporto tra pubblica amministrazione e privato.
In ogni caso, come già sopra evidenziato, nonché osservato anche dalla
Corte Costituzionale, il difensore civico è generalmente titolare soltanto di
funzioni connesse alla tutela della legalità e della regolarità dell’azione
amministrativa, in larga misura assimilabili a quelle di controllo, già
spettanti, prima dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, ai
Comitati regionali di controllo.
34
Pertanto, per non incorrere in una paradossale duplicazione, è evidente che
i compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione, individuati nello statuto, sebbene anch’essi ascrivibili al
genere delle funzioni di controllo, dovranno essere comunque qualcosa di
diverso rispetto alle competenze in materia di controllo di cui all’art. 127
del TUEL.
In coerenza con la sua natura di soggetto essenzialmente preposto alla
vigilanza sull’operato dell’amministrazione, le funzioni di controllo
intestabili al difensore civico dallo statuto, ex art. 11, c. 1, TUEL, si
risolvono, per il giudice delle leggi, in limitati compiti di intervento
sulle disfunzioni amministrative, che sottendono il riconoscimento di
idonei poteri ispettivi e di indagine, funzionali al miglior esercizio di quel
potere di segnalazione degli abusi di cui sopra.
Potere
questo
che,
se
esercitato,
certamente
crea,
in
capo
all’amministrazione destinataria, l’obbligo di provvedere, cioè di
esaminare la segnalazione proveniente dal difensore (il che, però, non
significa che l’amministrazione abbia anche l’obbligo di determinarsi nel
senso
eventualmente
auspicato
dal
difensore
nella
segnalazione
medesima).
35
Difensore Civico e diritto di accesso
In generale, il difensore civico ha il diritto di accedere (con vincolo di
riservatezza) agli atti necessari per la comprensione dei vari casi, senza
limite del segreto d’ufficio, nonché la facoltà di convocare il personale
amministrativo interessato, con possibilità di esame congiunto della pratica
anche con l’interessato.
Per quanto attiene alle modalità del diritto di accesso, i poteri del difensore
civico sono individuati dall’art. 25 della L. 241/1990 e successive
integrazioni e modificazioni.
Si tratta di poteri annoverabili tra quelli necessari, alla luce di quanto già
detto sopra.
L’art. 25, c. 4, della legge sulla trasparenza, come modificato dalla L.
15/2005, dispone infatti che, in caso di rifiuto, espresso o tacito (quando
cioè l’inerzia della pubblica amministrazione si sia protratta per oltre trenta
giorni), o di differimento dell’accesso, il richiedente può:
presentare
ricorso
al
tribunale
amministrativo
regionale
competente,
ovvero chiedere al difensore civico territorialmente competente od
alla Commissione per l’accesso, istituita presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, che sia riesaminata la suddetta determinazione.
In alternativa al ricorso al TAR, nei confronti degli atti delle
amministrazioni comunali, provinciali e regionali, può essere chiesto
al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito,
36
di riesaminare la determinazione di diniego, espressa o tacita (qualora
tale figura non sia stata istituita, la competenza è attribuita al difensore
civico
competente
per
l’ambito
territoriale
immediatamente
superiore).
Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello
Stato, tale richiesta va invece inoltrata presso la Commissione per
l’accesso di cui sopra.
Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro
trenta giorni dalla presentazione dell’istanza e, in caso di scadenza
infruttuosa di tale termine, il ricorso si intende respinto.
Se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il diniego o il
differimento, lo comunicano a chi lo ha disposto e, se questi non emana il
provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento
della comunicazione del difensore civico (o della Commissione), l’accesso
è consentito.
Va su questo punto evidenziato che la norma prefigura in alternativa il
potere cognitivo del giudice amministrativo e quello di un’autorità con
spiccata connotazione di indipendenza (come il difensore civico).
Tuttavia, tale alternativa non solo non è piena (perché il difensore civico
dispone non già del potere di annullare o riformare l’atto contestato, bensì
soltanto quello di comunicare l’eventuale illegittimità del diniego o del
differimento a chi l’ha disposto), ma non è neppure tale in senso proprio,
posto che (in caso di chiusura comunque insoddisfacente della fase dinanzi
37
al difensore civico) l’interessato all’accesso dovrà in ogni caso agire
dinanzi al giudice di primo grado.
Secondo il Consiglio di Stato (sent. n. 2938/2003), il rimedio proponibile
dinanzi al difensore civico si configura come una sorta di ricorso
gerarchico improprio. Come tale, è da considerare istituto di carattere
eccezionale e quindi ammissibile soltanto se e nei limiti in cui sia
espressamente previsto dalla legge.
L’Ufficio
L’Ufficio del Difensore Civico provinciale riceve il pubblico ogni martedì
e giovedì, rispettivamente dalle ore 15.30 alle ore 17.30 e dalle ore 10.30
alle ore 12.30.
Viene in ogni caso garantita la massima disponibilità (per esigenze
motivate) anche in orari diversi, che sono concordati direttamente con gli
interessati.
Preme infatti sottolineare che non risulta esservi un solo cittadino che si
sia rivolto all’Ufficio del Difensore Civico e non abbia ricevuto
riscontro.
Sempre più utenti prendono contatti con l’Ufficio, sia attraverso istanze
formali, sia mediante contatti informali: nel corso dell’anno 2008, in
particolare, i suddetti contatti sono stati assai numerosi e, in tali casi, è
stata fornita al richiedente una risposta immediata o quasi, non rendendosi
necessario l’avvio di una formale istruttoria.
38
Si sono rivolti all’Ufficio anche svariati residenti in comuni ad oggi
sprovvisti di proprio Difensore Civico, che sono stati comunque oggetto di
considerazione da parte di questo Ufficio, o indirizzati all’Ufficio della
Difesa Civica Regionale, competente ad intervenire in siffatti casi, spesso
contattato direttamente da questo stesso Ufficio.
Alcuni cittadini, inoltre, hanno sottoposto problemi di natura privatistica:
in tali casi, ovviamente non di competenza del Difensore Civico, sono
state fornite, ove possibile, informazioni di massima e di primo
orientamento, al fine di offrire un aiuto nella comprensione della
situazione di diritto prospettata, anche alla luce della funzione del
Difensore Civico “di informazione, orientamento e tutela nei confronti
delle categorie più deboli”, come prevede la Carta della Difesa Civica
Toscana.
Questo Ufficio ha, in quasi tutti i casi, risolto i problemi dei cittadini, in
breve tempo e, ovviamente, in modo gratuito.
Si ritiene comunque che anche le istanze che non si sono concluse
positivamente contribuiscano al miglioramento dei rapporti tra cittadini e
Pubblica Amministrazione, in quanto, in ogni caso, si forniscono
spiegazioni, informazioni e chiarimenti ai richiedenti circa l’attività
amministrativa.
Per quanto riguarda le “persone” dell’ufficio della difesa civica
provinciale, sembrerebbe opportuno, pur senza proporre alcunché di
enfatico, effettuare un “irrobustimento” dell’ufficio (a quest’ultimo è
39
assegnata a tempo parziale una funzionaria provinciale), al fine di
consentire di espletare le sempre più numerose pratiche e di venire
incontro alle sempre maggiori esigenze e richieste dei soggetti utenti.
40
ESEMPLIFICAZIONE DEI CASI
41
ISTANZE ISTITUZIONALI
AMBIENTE E TERRITORIO
Alcuni cittadini, facenti parte della dichiarata Associazione XXXXX,
si rivolgevano a questa Difesa Civica provinciale illustrando i fatti
seguenti: nell’ottobre 2007, era stata presentata la valutazione di
impatto ambientale di un impianto di bricchettaggio da realizzarsi in
località XXXXX, su progetto della Società XXXXX, in merito alla
quale gli istanti avevano inviato al Presidente della Provincia proprie
osservazioni e richieste.
Non avendo ricevuto alcun riscontro, gli esponenti chiedevano
l’intervento di questo Difensore Civico, il quale si attivava nel
sollecitare una risposta, al fine di evitare apprensioni e dissensi.
*****
42
Perveniva all’ufficio della Difesa Civica provinciale esposto a cura
dell’Associazione XXXXX, a seguito della presa visione degli atti
amministrativi inerenti l’avvio della procedura di Valutazione di
Impatto Ambientale per la realizzazione del progetto di bonifica ed
ampliamento della discarica in località XXXXX, in un Comune situato
nel territorio provinciale.
L’Associazione, nel suddetto esposto, esprimeva perplessità con
riguardo all’iter procedimentale seguito, chiedendo quindi a questo
Difensore Civico di valutare la legittimità della procedura in questione
e di sollecitare l’adozione dei provvedimenti del caso, nonché
l’immediato annullamento della procedura di V.I.A. per il progetto di
cui sopra.
Questo Difensore civico convocava tempestivamente il Dirigente del
Settore
provinciale
competente,
al
fine
di
conoscere
più
compiutamente l’iter procedimentale seguito, in modo tale da ottenere
gli ulteriori elementi valutativi necessari circa un giudizio di legittimità
o meno di quanto posto in essere. Allo stesso tempo, dava contezza
all’Associazione esponente della suddetta convocazione.
Il Dirigente del Settore provinciale forniva prontamente risposta con
una propria nota, che veniva posta a disposizione dell’Associazione de
qua.
*****
43
Veniva presentato a questo ufficio un esposto, da parte di un gruppo di
Consiglieri comunali, inerente la valutazione della legittimità della
procedura di Valutazione di Impatto Ambientale per la realizzazione di
una discarica di rifiuti non pericolosi in località XXXXX.
Questo Difensore Civico si attivava tempestivamente, offrendo la
propria disponibilità ad un incontro con i Consiglieri medesimi, al fine
di rendere più efficace l’azione da intraprendere presso gli uffici
competenti, e con la competente Funzionaria provinciale, onde
procedere alla valutazione dei vari punti evidenziati nell’esposto
medesimo.
Avveniva quindi l’incontro con la Funzionaria competente, nel corso
del quale erano considerati e discussi, ad uno ad uno, i rilievi
evidenziati nell’esposto, ritenuti essenzialmente fondati e validi.
Questo Difensore Civico, pertanto, illustrava quanto sopra in una
ulteriore nota, con cui, conclusivamente, faceva presente la necessità
che l’intera procedura di V.I.A. tenesse in considerazione i rilievi
manifestati nella nota medesima.
Seguivano vari ulteriori contatti, per il tramite di questo Ufficio, tra il
Gruppo dei Consiglieri e il Dirigente competente, anche con
riferimento alla Conferenza dei Servizi all’uopo indetta, al fine di
garantire la massima trasparenza dell’attività amministrativa.
*****
44
Perveniva alla Difesa Civica provinciale un’istanza via mail del Signor
XXXXX, che riguardava una richiesta di concessione idroelettrica in
loc. XXXXX.
Detta nota sollevava dubbi, tra l’altro, circa la necessità o meno dello
svolgimento della procedura di V.I.A. per l’impianto de quo,
considerata la modestia dell’impianto medesimo.
Si richiedeva quindi la corretta interpretazione della normativa vigente
sull’argomento (D.Lgs. n. 4/2008).
Questo Difensore Civico approfondiva la materia de qua e,
immediatamente dopo, scriveva al Dirigente provinciale competente
suggerendo le proprie osservazioni in merito e chiedendo di conoscere
l’intendimento dell’ufficio al riguardo delle stesse.
*****
45
CANONI ED IMPOSTE
Si rivolgeva a questo Difensore Civico un cittadino che aveva subito il
fermo amministrativo dell’autovettura, di proprietà per il 50% del
medesimo e per il restante 50% della moglie, a causa del mancato
pagamento di pretese tributarie comunali e provinciali, che, a detta
dell’esponente, non sarebbero state integralmente esigibili.
L’istante raccontava infatti che l’Ufficio Tributi del Comune di
XXXXX annullava o riduceva talune delle suddette pretese, ma,
successivamente, tornava a richiederle al medesimo.
Infine, l’Agente della Riscossione della Provincia di Massa-Carrara
iscriveva il fermo amministrativo sull’autovettura di cui sopra.
L’esponente produceva a questo Ufficio una nota riepilogativa delle
cartelle di pagamento, dallo stesso redatta con le proprie osservazioni e
contestazioni.
Il cittadino, inoltre, dichiarava di essere in cura per cardiopatia,
evidenziando quindi che l’auto gli era necessaria per sottoporsi agli
indispensabili controlli, essendo residente in una zona isolata.
Tutto ciò questo Difensore Civico faceva presente agli organi
competenti, invitandoli ad una riconsiderazione delle proprie posizioni
in merito alla situazione de qua.
I suddetti organi rispondevano tempestivamente alle osservazioni
rappresentate e di ciò veniva informato il soggetto istante, che poteva
46
quindi avere contezza delle motivazioni addotte dall’Agente della
Riscossione provinciale.
*****
47
Si è presentato presso questo ufficio il Signor XXXXX, illustrando la
seguente situazione: perveniva alla defunta madre, di cui l’istante è
erede, nota del Settore XXXXX provinciale, in cui si richiedeva, con la
massima urgenza, il pagamento di canone per concessioni demaniali
(nello specifico, un fosso), anni 2007-2008.
L’esponente precisava però che il fosso in questione non svolgeva più
già da tempo alcuna funzione, neppure quella di scolatoio per le acque
del fiume, ritenendo pertanto che alcun canone dovesse essere
corrisposto.
Precisava inoltre il cittadino che comunque rimaneva inspiegabile il
fatto che tutti gli altri soggetti nelle sue stesse condizioni non fossero
interessati da analoga richiesta di pagamento.
Questo Difensore Civico si attivava quindi nei confronti del Dirigente
del Settore provinciale competente, al fine di ottenere delucidazioni in
merito.
*****
48
Perveniva a questo ufficio istanza scritta del Signor XXXXX,
riguardante la richiesta, da parte della Provincia di Massa-Carrara, di
pagamento del canone di occupazione spazi relativo al “passo carraio”
antistante l’abitazione del cittadino.
In detta istanza, il medesimo spiegava di non ritenere dovuto alcun
canone, trattandosi di passo carrabile cosiddetto “a raso”.
Questo Difensore Civico approfondiva quindi la normativa di
riferimento, al fine di interpretarla, non senza intervenire, allo stesso
tempo, presso il Dirigente provinciale competente.
Il suddetto Dirigente forniva tempestivamente la risposta sollecitata,
del che veniva prontamente edotto il soggetto istante.
*****
49
Vari istanti si rivolgevano a questo Ufficio ed alla Difesa Civica della
Regione Toscana per avere chiarimenti riguardo alle tariffe relative
agli impianti termici.
In
particolare,
interessava
sapere
se
era
intenzione
dell’Amministrazione Provinciale allinearsi agli indirizzi tariffari
regionali forniti, provvedendo, di conseguenza, alla modifica delle
tariffe al momento in vigore, che risultavano indubbiamente più alte.
Questa Difesa Civica si attivava, quindi, studiando la normativa de qua
e colloquiando, più di una volta, con il Funzionario provinciale
competente.
Gli esiti di tali incontri venivano trasmessi, tra l’altro, al Difensore
Civico Regionale, cui si spiegava che la Provincia di Massa-Carrara
aveva da tempo messo in piedi un vero e proprio progetto, in base al
quale era stato affidato in appalto il servizio di programmazione ed
ispezione sugli impianti termici.
Tale situazione determinava, già di per sé, costi assai elevati e le
somme provenienti dai cittadini, a seguito dei controlli a pagamento e
dei bollini, servivano a sostenere i costi del servizio medesimo
(secondo una specie di “autofinanziamento”).
A causa di tale situazione, a detta del Funzionario provinciale,
l’Amministrazione non avrebbe potuto provvedere ad abbassare le
tariffe, in quanto si sarebbe verificato uno squilibrio finanziario.
50
Il Difensore Civico faceva presente altresì che erano in programma
incontri e riunioni, al fine di rivedere l’intera questione.
*****
51
INDENNITA’ E COMPENSI
Si presentava a questo ufficio il Signor XXXXX, lamentandosi di una
ormai annosa questione inerente alla mancata corresponsione di
importi afferenti ore di lavoro straordinario.
In particolare, riferiva l’istante che il lavoro straordinario svolto era
stato dal Dirigente competente regolarmente autorizzato e che già più
di una volta aveva richiesto quanto dovuto.
Le sue richieste erano però rimaste insoddisfatte.
Si rivolgeva pertanto a questo ufficio, che tempestivamente si attivava
presso il Dirigente competente, invitandolo a determinare di
corrispondere il dovuto, secondo quanto già specificato dall’esponente
medesimo.
*****
52
Alcuni Consiglieri della Provincia di Massa-Carrara si rivolgevano, nel
mese di luglio, a questo ufficio di Difesa Civica provinciale al fine di
ottenere chiarimenti in ordine al divieto di cumulo tra il gettone di
presenza percepito come consigliere e l’indennità di funzione percepita
in qualità di amministratore di altro ente locale, o di parlamentare
nazionale ed europeo, nonché di consigliere regionale.
A tale scopo, veniva con tempestività, dopo uno studio da parte di
questo ufficio, messo a disposizione dei Consiglieri provinciali un
dossier completo e particolareggiato sull’argomento, contenente vari
articoli, monografie, pareri e sentenze della Corte dei Conti.
In tal modo, i Consiglieri potevano visionare un materiale esauriente e
dettagliato sull’argomento de quo.
*****
53
ISTANZE AFFERENTI
ALLE FUNZIONI DELEGATE
AMBIENTE E TERRITORIO
Si rivolgeva a questa Difesa Civica provinciale la Signora XXXXX,
per il tramite del di lei marito, Signor XXXXX, sollecitando la
soluzione ad un problema relativo all’abbattimento di una pianta:
spiegava infatti l’istante che, su un terreno di cui la Signora è
comproprietaria, insiste una conduttura di energia elettrica, che, per un
tratto, corre sotto una vecchia pianta di noce, pianta che è anche
pericolante su un viottolo di uso pubblico.
Per i ridetti motivi, la Signora chiedeva a questo ufficio di intervenire
presso le autorità preposte.
Prontamente il Difensore Civico provinciale si rivolgeva al Settore
competente del Comune di XXXXX, chiedendo l’individuazione della
più idonea e sollecita soluzione alla rappresentata situazione di
pericolo.
*****
54
Si presentavano presso l’ufficio della Difesa Civica provinciale due
cittadini (in nome anche di numerosi altri residenti), lamentando una
situazione di profondo disagio derivante dall’attività di un Luna Park
situato in un’area residenziale nel Comune di XXXXX.
Tale attività, riferivano gli istanti, arrecava notevole disturbo alla
popolazione residente principalmente a causa delle fortissime
emissioni sonore, a loro avviso senz’altro superiori ai limiti di
tollerabilità previsti dalla legge.
I richiedenti avevano già contattato il Settore provinciale competente,
il quale, a sua volta, aveva ripetutamente sollecitato il Comune di
XXXXX ad adottare i provvedimenti necessari per risolvere la
problematica de qua, compresi i controlli strumentali da parte di Arpat,
solleciti peraltro rimasti privi di riscontro.
A questo punto, il Difensore Civico provinciale invitava il Settore
provinciale di cui sopra ad effettuare un ulteriore sollecito nei
confronti del Comune e, in subordine, a seguito di successivo mancato
riscontro, a chiedere direttamente ad Arpat di intervenire eseguendo i
controlli strumentali e gli accertamenti dovuti, al fine di stabilire con
certezza se, nella fattispecie concreta, fosse o meno rispettata la
normativa sulla tutela dall’inquinamento acustico.
Il suddetto invito andava a buon fine, in quanto Arpat inviava
un’estesa nota esplicativa.
55
Si rivolgeva a questo ufficio, tramite e-mail, un cittadino che illustrava
la seguente situazione: essendo lo stesso proprietario di abitazione
situata in località XXXXX, nel Comune di XXXXX, zona di fascia A,
aveva richiesto al Comune medesimo l’autorizzazione all’installazione
di due pannelli fotovoltaici sul tetto della propria casa, al posto delle
tegole, specificando che gli stessi, volgendo sulla corte interna,
sarebbero risultati del tutto invisibili.
Il Signor XXXXX riferiva altresì che, grazie ai suddetti pannelli,
avrebbe potuto “eliminare il consumo di energia elettrica e scaldare la
casa con energia completamente pulita”.
Dal momento che il Comune richiedeva apposita D.I.A. per la citata
installazione, il cittadino spiegava di aver presentato la D.I.A. stessa,
peraltro ottenendo risposta negativa, ma per via telefonica ed oltre i
termini previsti.
Per quanto sopra esposto, questo Difensore Civico invitava il Comune
di XXXXX a voler riconsiderare la propria posizione sulla questione
de qua, fornendo risposte chiarificatrici e definitive al riguardo.
Successivamente, perveniva a questo Ufficio la ridetta risposta da parte
dell’Autorità comunale, della quale veniva prontamente edotto il
soggetto istante.
*****
56
Si rivolgeva a questo ufficio il Signor XXXXX, per conto della propria
moglie, Signora XXXXX, rappresentando l’inaccettabile situazione
caratterizzante un terreno di comproprietà della Signora medesima, sito
nel Comune di XXXXX, località XXXXX.
In particolare, nel terreno sopra detto, all’altezza di circa un metro dal
suolo, correva un filo di utenza telefonica, determinante, per ovvi
motivi, situazione di danno, disagio e pericolo per i proprietari ed i
potenziali frequentatori.
Nonostante la denuncia di tale situazione ai soggetti competenti, nulla
veniva compiuto per ovviare al descritto disagio.
Questo Difensore Civico, quindi, interveniva presso la sede
competente, invitando prontamente alla rimozione della situazione di
pericolo descritta.
*****
57
CANONI ED IMPOSTE
Si presentava presso l’ufficio della Difesa Civica provinciale il Signor
XXXXX, cittadino albanese, esprimendo la propria amarezza per la
situazione in cui si era venuto a trovare.
Spiegava infatti l’istante che da tempo era beneficiario dei contributi
ad integrazione dei canoni di locazione, assegnati con bando del
Comune di XXXXX, Ufficio Casa.
Nel corso del 2007, precisamente nel mese di agosto, il Signor
XXXXX si doveva allontanare, peraltro solo temporaneamente,
dall’alloggio in cui risiede al fine di consentire alla propria moglie il
ricongiungimento familiare.
In conseguenza del suddetto transitorio allontanamento, l’esponente si
trovava escluso dalla graduatoria definitiva dei richiedenti ammessi al
contributo. Ciò accadeva anche in forza del fatto che, data la propria
assenza dal Comune di residenza, il Signor XXXXX non poteva
visionare la graduatoria provvisoria, né, conseguentemente, proporre il
ricorso entro e non oltre la data dell’11/9/2007.
Questo Difensore Civico, per quanto sopra esposto, chiedeva quindi
all’Ufficio Casa di considerare la possibilità di integrare l’esponente
nella graduatoria dei beneficiari del contributo in questione, o, in
subordine, di valutare se concedere il contributo quanto meno per il
58
periodo gennaio – luglio 2007, in cui il Signor XXXXX risultava
effettivamente residente nell’alloggio locato.
Successivamente, l’Ufficio Casa del Comune di XXXXX comunicava
(sia al soggetto istante, sia a questo Difensore Civico) la propria
decisione di accogliere la richiesta de qua, in base alle motivazioni
espresse da questo ufficio ed a sopravvenuta disponibilità delle risorse.
*****
59
Perveniva a questo ufficio l’istanza della Società a responsabilità
limitata XXXXX, che esprimeva stupore ed incredulità relativamente
al calcolo del canone demaniale per l’anno 2007.
La suddetta Società, titolare di una concessione demaniale marittima,
dubitava, in particolare, della conformità alla normativa dei criteri di
calcolo del canone medesimo, ritenuto senz’altro esoso, e lamentava,
quindi, la mancata esplicazione, da parte dell’ufficio comunale addetto,
dei criteri di calcolo, nonché la mancata motivazione che aveva
determinato tale calcolo.
La Società in questione produceva pertanto a questo ufficio una
corposa istanza, in cui chiedeva di invitare il Comune di XXXXX ad
applicare
correttamente
la
normativa
vigente,
evidenziando
chiaramente, in ogni caso, i criteri di calcolo adottati.
Questo Difensore Civico interveniva quindi presso il Comune di
XXXXX, proponendo allo stesso di valutare l’effettiva correttezza
dell’iter seguito, nonché la possibilità di riconsiderare le proprie
posizioni in merito alla situazione de qua.
*****
60
ACCESSO AGLI ATTI E TRASPARENZA
Si presentavano presso questa Difesa Civica alcuni cittadini, facenti
parte della dichiarata Associazione XXXXX, contestando il fatto che
le sedute del Consiglio comunale non potessero essere liberamente
riprese, rilevato che, a detta dei medesimi, non sembravano esistere
preclusioni normative in merito.
Questo Difensore Civico chiedeva pertanto al Presidente del Consiglio
comunale copia del regolamento delle sedute consiliari; ciò
domandava in forza del principio di sussidiarietà, accolto in dottrina e
giurisprudenza, in virtù del quale, mancando il Difensore civico
sottostante, è data facoltà all’immediato sovrastante di intervenire.
*****
61
Si rivolgevano a questo Ufficio alcuni cittadini, facenti parte della
dichiarata Associazione XXXXX, lamentando come, nel sito
informatico ufficiale del Comune di XXXXX, mentre risultavano le
convocazioni del Consiglio comunale, non risultasse consultabile,
anche a breve distanza di tempo dalla celebrazione del Consiglio
medesimo, il contenuto degli ordini del giorno.
Gli istanti, per i sopra esposti motivi, esprimevano delusione per il
conseguente decadimento dei principi dell’informazione, della
trasparenza e del coinvolgimento della cittadinanza nell’attività
amministrativa dell’ente locale.
Il Difensore Civico si rivolgeva quindi al Presidente del Consiglio
comunale, chiedendo una maggiore trasparenza nel senso sopra
espresso ed osservando che un servizio informatico, se esistente ed
utilizzato, dovrebbe essere in grado di fornire una ragionevole
completezza di informazioni ai cittadini, apparendo, nel caso contrario,
soltanto una forma vuota e priva di significato.
*****
62
Si rivolgeva a questo Difensore Civico il Signor XXXXX, esprimendo
la propria perplessità in ordine al comportamento di funzionari del
Comune di XXXXX.
Questa la vicenda: nell’anno 1965, veniva edificata una tettoia in una
costruzione situata in zona montana del Comune di XXXXX, di cui era
proprietario il padre dell’istante.
Detta tettoia veniva considerata abusiva dal Comune, in quanto, come
spiegavano i funzionari competenti, qualsiasi addizione volumetrica
edificata dopo l’entrata in vigore del Piano Regolatore di XXXXX, su
tutto il territorio comunale, necessitava di apposita licenza.
L’istante riferiva che, a tal proposito, iniziava un’approfondita
disamina della normativa di riferimento, non trovando peraltro alcuna
disposizione che avallasse la spiegazione ricevuta.
Lo stesso faceva a questo punto presente al Comune quanto rilevato,
ottenendo risposte, a suo dire, non soddisfacenti ed imprecise.
Chiedeva pertanto l’intervento di questo Difensore Civico affinché
potesse essere soddisfatta la sua richiesta di ottenere informazioni
precise circa la normativa di riferimento.
Questo ufficio, quindi, contattava il competente settore comunale,
invitando lo stesso a fornire l’indicazione della norma specifica, o,
alternativamente, i riferimenti normativi attestanti la legittimità
dell’edificazione della tettoia de qua.
63
Successivamente, questo ufficio riceveva le ridette informazioni
dall’Autorità competente, di cui rendeva prontamente edotto il
soggetto istante.
*****
64
VIABILITA’
Si presentava presso questo ufficio il Signor XXXXX, raccontando
che, partito per una breve vacanza, al ritorno si avvedeva che il proprio
camper, lasciato in zona autorizzata, era invece stato rimosso con la
conseguente elevazione di una contravvenzione aumentata dei costi di
rimozione.
A dire del ricorrente, in quella zona, non esistevano divieti di sosta, né
particolari interdizioni per i camper, né era stato portato a conoscenza
del medesimo alcun avviso di rimozione.
In base a quanto riferito dall’istante, questo Difensore Civico invitava
quindi il Comando della Polizia Municipale del Comune di XXXXX a
valutare l’effettiva correttezza dell’iter seguito, nonché l’eventuale
opportunità di una diversa ed ulteriore scelta.
*****
65
Perveniva via fax a questo ufficio l’istanza del Signor XXXXX,
riguardante due infrazioni al Codice della Strada contestate
rispettivamente dal Comune di Forte dei Marmi e dal Comune di
Pietrasanta.
Le suddette infrazioni erano state sanzionate e notificate nell’anno
1998 all’istante, rispettivamente in data 5 febbraio e 8 giugno: il
Signor XXXXX, quindi, chiedeva se fosse legittima la richiesta di
versamento dell’importo dovuto avvenuta, da parte del competente
organo di riscossione, in data 20 giugno 2008.
Questo Difensore Civico richiamava la consolidata giurisprudenza
attestante il principio secondo cui, per gli atti esecutivi dell’esattore,
non risulta che sia sancito un termine di prescrizione speciale,
dovendosi pertanto ritenere che l’azione esecutiva sia soggetta al
termine ordinario di prescrizione dei 10 anni, e, dunque, esprimeva il
proprio parere in ordine alla non esigibilità delle somme richieste, in
quanto entrambe le notifiche delle cartelle di pagamento avvenivano
oltre il previsto termine di dieci anni.
Quanto sopra veniva prontamente comunicato al soggetto istante.
*****
66
Si presentava presso questo ufficio il Signor XXXXX, illustrando la
seguente questione: con propria nota rivolta al Sindaco del Comune di
XXXXX (inviata nel medesimo testo anche al Sindaco del Comune
limitrofo), lo stesso chiedeva la costruzione di una pista ciclopedonale
lungo il tratto di strada compreso tra il Viale XXXXX e l’incrocio con
Via XXXXX, in località XXXXX.
Perveniva all’esponente la risposta del Sindaco del Comune limitrofo,
ma non quella del Sindaco del Comune di XXXXX, sebbene
regolarmente protocollata presso l’ufficio protocollo comunale.
L’istante si rivolgeva quindi a questo Difensore Civico per ottenere
l’attesa risposta.
A tal fine, questo ufficio scriveva nota al Sindaco del Comune di
XXXXX, invitandolo a fornire il richiesto riscontro.
Giungeva quindi risposta dal settore comunale competente, che veniva
tempestivamente trasmessa al soggetto esponente.
*****
67
ALLOGGI
Si presentava presso questo ufficio della Difesa Civica, già alla fine
dell’anno 2007, la Signora XXXXX, riferendo di una serie di errori e
indisponibilità che la di lei figlia XXXXX aveva incontrato nel seguire
un’annosa pratica di acquisizione di unità immobiliare da E.R.P. spa.
L’interessata raccontava al Difensore Civico di errori formali, nonché
del sostenimento di una spesa che, a detta della stessa, non sarebbe
stata necessaria, essendo sufficiente una semplice autodichiarazione.
Il
Difensore
Civico
contattava
tempestivamente
E.R.P.
spa,
sollecitando la società medesima a fornire riscontro alle richieste del
soggetto istante, anche in ossequio ai principi di buona fede
contrattuale.
Nel mese di gennaio, considerata la mancata risposta di E.R.P., il
Difensore Civico provvedeva nuovamente a sollecitare la società.
*****
68
Si presentava presso questo ufficio della Difesa Civica Provinciale la
moglie del Signor XXXXX, lamentando la seguente situazione: con
determinazione dirigenziale del Comune di XXXXX, veniva assegnato
al medesimo Signor XXXXX, in quanto già destinatario, con il suo
nucleo familiare, di provvedimento di sfratto, un alloggio di proprietà
comunale ubicato in XXXXX.
La suddetta assegnazione veniva comunicata al soggetto istante ed alle
competenti autorità per il disbrigo delle ulteriori formalità (quali la
sottoscrizione del contratto) prima di addivenire alla consegna
dell’alloggio medesimo.
La famiglia dell’istante, però, continuava a trovarsi nell’impossibilità
di prendere possesso dell’immobile in questione, in quanto risultante,
insieme con gli altri alloggi comunali di quella località, di dubbia
abitabilità,
come
già
evidenziato
in
un
documento-denuncia
sottoscritto dagli inquilini ed in articoli comparsi sui quotidiani locali.
Questo Difensore Civico, quindi, interveniva nei confronti del soggetto
competente, invitandolo a prendere i necessari provvedimenti per
risolvere la situazione de qua.
*****
69
SERVIZI PUBBLICI
Si rivolgeva a questo Ufficio un gruppo di fruitori del servizio
pubblico locale di trasporto, lamentando la soppressione di una corsa
in
orario
pomeridiano,
per
gli
esponenti
essenziale
per
il
raggiungimento del posto di lavoro.
Gli istanti, inoltre, evidenziavano un ulteriore disservizio, consistente
nell’aver segnalato la soppressione di analoga corsa in orario
mattutino, soppressione, in realtà, non effettuata.
Il Difensore Civico invitava quindi la società di trasporto a fornire con
maggiore precisione le informazioni relative ai servizi ed alle corse
effettivamente in essere, chiedendo inoltre alla medesima di valutare
l’opportunità del ripristino della corsa soppressa.
La tempestiva risposta di CAT spa veniva quindi portata a conoscenza
dei soggetti istanti.
*****
70
Nel mese di dicembre, sono pervenute a questo ufficio numerose
istanze di cittadini che avevano ricevuto bollette per la fornitura dei
servizi idrici, inerenti il recupero tariffario di anni precedenti.
Tali esponenti indirizzavano la propria istanza, tra gli altri, a questo
Difensore Civico ed a quello della Regione Toscana.
Questo ufficio segnalava che, insieme con la Difesa Civica Regionale,
stava già predisponendo nota di risposta, laddove comunque si ritiene
che, in linea con la giurisprudenza, la regola di irretroattività
dell’azione amministrativa (e la delibera di approvazione del regime
tariffario è atto amministrativo generale) sia espressione dell’esigenza
di garantire la certezza dei rapporti giuridici e che ciò discenda
direttamente dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale.
La Difesa Civica regionale, allo stesso tempo, aveva già provveduto a
richiedere chiarimenti sulla questione alle autorità competenti, nonché
l’adozione delle opportune misure.
*****
71
CONCORSI, MONDO DEL LAVORO
Si presentava presso questa Difesa civica provinciale, in quanto
mancante l’analogo istituto a livello comunale, il Signor XXXXX,
riferendo di aver partecipato ad una selezione pubblica indetta dal
Comune di XXXXX per l’assunzione a tempo determinato di impiegati
amministrativi di Categoria C.
L’istante vi era stato ammesso, ma, ai fini del punteggio per i titoli di
servizio, non era stato valutato un periodo di lavoro svolto dallo stesso,
quale ragioniere, presso altro Comune (facente ugualmente parte della
Provincia di Massa-Carrara), poiché, a detta dell’Ente banditore, la
qualità di ragioniere non era riconducibile alle mansioni proprie del
profilo Impiegato Amministrativo richiesto dal bando, bensì al profilo
specifico di Ragioniere, esistente nell’ordinamento del Comune
medesimo.
Questo Difensore Civico, pertanto, contattava il Comune di XXXXX,
facendo presente, a proprio avviso, la sostanziale equiparabilità dei
sopra richiamati profili, anche in considerazione del fatto che l’istante,
nel Comune in cui aveva prestato servizio in qualità di ragioniere,
aveva svolto essenzialmente mansioni di impiegato amministrativo.
Proprio in virtù delle considerazioni sopra esposte, questo Difensore
Civico invitava il Comune di XXXXX a voler valutare l’opportunità di
una riconsiderazione della propria posizione in merito.
72
Successivamente, il Comune rispondeva ribadendo la propria
posizione, del che si dava contezza all’istante.
*****
73
RIMBORSI
Si presentava presso questo ufficio il Signor XXXXX, che illustrava la
seguente situazione: già dipendente di Cassa di Risparmio, in pensione
dal maggio 1995, l’istante continuava volontariamente l’iscrizione alla
gestione ex-ENPDEP, ai sensi dell’art. 9 della L. 1436/1939,
acquisendo in tal modo il diritto ad ottenere, da parte della gestione di
cui sopra, una indennità in caso di decesso dell’iscritto medesimo o di
persona della sua famiglia a carico.
Nell’anno 2005, si verificava il decesso del figlio del cittadino.
A questo punto, sussistendo i requisiti richiesti dalla normativa, il
Signor XXXXX chiedeva al competente Istituto il rimborso delle spese
funebri sostenute, allegando la necessaria documentazione.
Lo stesso però (nonostante le sue reiterate richieste) non riceveva nel
tempo alcuna informazione in ordine all’accettazione o meno della
propria istanza.
Questo Difensore Civico, pertanto, anche al di là delle proprie
competenze strettamente istituzionali, si attivava nei confronti dei
competenti Istituti, sollecitando un riscontro alla richiesta del cittadino.
Detta richiesta veniva infine soddisfatta da parte degli Istituti
medesimi, ed erano pertanto rimborsate all’istante le spese sostenute.
*****
74
POLITICHE SOCIALI
Si rivolgevano a questo ufficio la Signora XXXXX ed il coniuge
Signor XXXXX, assegnatario di alloggio di edilizia residenziale
pubblica sito in XXXXX.
Veniva rappresentata una situazione drammatica ed ormai non più
tollerabile da parte degli istanti (entrambi invalidi civili), i quali
spiegavano che la coabitazione, nel ridetto alloggio, del fratello del
Signor XXXXX, e della di lui moglie, poneva in serio pericolo
l’incolumità dei due coniugi.
Il fratello dell’esponente, da tempo in cura per problemi psichici, era
anche stato, riferitamente, denunciato in sede penale dalla stessa
Signora XXXXX per comportamento aggressivo e minaccioso nei suoi
confronti.
Questo Difensore Civico si attivava quindi chiedendo alle varie
Autorità competenti sul territorio di individuare una soluzione
percorribile, al fine di restituire serenità ai coniugi istanti.
*****
75
FABBRICATI
Si rivolgevano a questo ufficio i Signori XXXXX e XXXXX, coniugi.
I suddetti signori riferivano che, dopo aver segnalato alcuni abusi
edilizi, commessi, a detta dei medesimi, nel Comune di XXXXX, non
avevano ricevuto alcun riscontro.
Si erano pertanto rivolti a questo ufficio, nonché alla Difesa Civica
della Regione Toscana.
Questo Difensore Civico, di concerto con quello regionale, si attivava
immediatamente, scrivendo una nota al Sindaco del Comune di
XXXXX, ritenendo doverosa una risposta in proposito, non apparendo
giusta una procrastinazione della situazione de qua.
Anche in questo caso, il Difensore Civico della Provincia di MassaCarrara si attivava pur non essendo competente in linea strettamente
istituzionale.
76
TABELLE E GRAFICI
77
TOTALE PRATICHE
GENNAIO - DICEMBRE 2008
ISTANZE AFFERENTI
ISTANZE
ALLE DELLA
FUNZIONI
DELEGATE
CONFRONTI
TRAISTITUZIONALI
LA SITUAZIONE DELL'ATTIVITA'
DIFESA
CIVICA
22
59
78
81
DEL 2007 E QUELLA DEL 2008
GENNAIO - DICEMBRE
2007
2008
Istituzionali
27
22
Funz. Delegate
51
59
Totale
78
81
Situazione ↑
Pratiche concluse 2007 - 2008
(gennaio - dicembre)
2%↑
79
CONFRONTO TRA SITUAZIONE
ANNO 2007 E ANNO 2008
51%
49%
ANNO 2007
ANNO 2008
60
50
40
istituzionali
30
delegate
20
10
0
ANNO 2007
ANNO 2008
80
SETTORI DI INTERVENTO DEL DIFENSORE CIVICO
ANNI 2005 E 2006
SETTORE
2006
2005
AMBIENTE
9
2
POLIZIA
9
1
URBANISTICA
8
7
LAVORI PUBBL. - VIABILITA'
6
6
SERVIZI SOCIALI
6
9
POLITICHE DEL LAVORO
4
2
DIFESA DEL SUOLO
3
4
ACCESSO AGLI ATTI
7
2
ALTRO
29
31
81
RICHIESTA INTERVENTO PER SETTORE
ANNI 2006 E 2005
35
30
25
20
15
10
5
0
2006
2005
AMBIENTE
POLIZIA
URBANISTICA
LAVORI PUBBLICI - VIABILITA'
SERVIZI SOCIALI
POLITICHE DEL LAVORO
DIFESA DEL SUOLO
ACCESSO AGLI ATTI PUBBLICI
ALTRO
82
SETTORI DI INTERVENTO DEL DIFENSORE CIVICO
ANNO 2007
ACCESSO
TOTALE
10
ISTITUZ.
6
DELEG.
4
POLITICHE SOCIALI
6
0
6
ALLOGGI
6
0
6
VIABILITA'
10
5
5
MANCATA ISTITUZIONE DIFENSORE CIVICO
2
0
2
SERVIZI PUBBLICI
5
0
5
FABBRICATI
9
1
8
PARTECIPAZ. AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
1
0
1
CANONI ED IMPOSTE
8
5
3
AMBIENTE E TERRITORIO
21
10
11
83
25
20
15
10
5
0
A CCESSO
P OLITICHE SOCIA LI
A LLOGGI
VIA B ILITA '
M A NCA TA ISTITUZIONE DIFENSORE CIVICO
SERVIZI P UB B LICI
FA B B RICA TI
P A RTECIP A ZIONE A L P ROCEDIM ENTO A M M INISTRA TIVO
CA NONI ED IM P OSTE
A M B IENTE E TERRITORIO
84
SETTORI DI INTERVENTO DEL DIFENSORE CIVICO anno 2008
ACCESSO E TRASPARENZA
TOTALE
8
ISTITUZ.
3
DELEG.
5
POLITICHE SOCIALI
5
0
5
ALLOGGI
5
0
5
VIABILITA'
8
1
7
INDENNITA' E COMPENSI
4
2
2
SERVIZI PUBBLICI
10
0
10
FABBRICATI
6
1
5
PARTECIPAZ. AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
1
0
1
CANONI ED IMPOSTE
9
5
4
RIMBORSI
3
0
3
AMBIENTE E TERRITORIO
17
9
8
CONCORSI, MONDO DEL LAVORO
5
1
4
85
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
A CCESSO
P OLITICHE SOCIA LI
A LLOGGI
VIA B ILITA '
INDENNITA ' E COM P ENSI
SERVIZI P UB B LICI
FA B B RICA TI
P A RTECIP A ZIONE A L P ROCEDIM ENTO A M M INISTRA TIVO
CA NONI ED IM P OSTE
RIM B ORSI
A M B IENTE E TERRITORIO
CONCORSI, M ONDO DEL LA VORO
86
Istanze in ingresso per mese nel 2007 e nel 2008
16
14
12
10
2008
8
2007
6
4
2
DIC
NO V
OTT
SET
AGO
LU G
GIU
MAG
APR
MAR
FEB
GEN
0
Come è possibile rilevare dal grafico sopra, nel corso del 2008 l’Ufficio della Difesa
Civica registra un livello alto di attività già nei primi due mesi dell’anno.
Il calo che segue (specialmente nei mesi di aprile e maggio) è presumibilmente
ascrivibile alle elezioni per il rinnovo degli organi amministrativi della Provincia di
Massa-Carrara e del Comune di Massa, tenutesi nei giorni 13 e 14 aprile e rese
definitive con il ballottaggio del 27 e 28 aprile, nonché all’inevitabile periodo di
assestamento susseguente.
Si riscontra poi il tipico rallentamento della stagione estiva, seguito da una ripresa che
vede il picco nel mese di dicembre.
Tale incremento di istanze relativo al mese di dicembre si è verificato principalmente a
causa delle richieste di recuperi tariffari relativi agli anni scorsi, per la fornitura dei
servizi idrici, da parte di GAIA spa, questione che ha visto (e vedrà nell’anno a venire)
impegnato questo Difensore Civico Provinciale unitamente con il Difensore Civico
della Regione Toscana.
Dalle tabelle e grafici riportati nelle pagine precedenti, si evidenzia altresì la crescente
prevalenza delle istanze afferenti alle funzioni delegate a questa Difesa Civica e, in
generale, la preponderanza di quelle relative a problematiche legate all’ambiente ed al
territorio, in cui sono ricomprese istanze inerenti alle discariche, all’inquinamento, agli
impianti termici.
Numerose richieste sono state presentate (esemplificativamente) anche in materia di
accesso agli atti amministrativi e trasparenza dell’attività della pubblica
amministrazione, servizi pubblici (come già sopra accennato), canoni ed imposte,
concorsi e mondo del lavoro.
87
ATTIVITA’ ISTITUZIONALI NON DI ADVOCACY
Come si evince da quanto sopra riportato, nell’anno 2008 molti e variegati
sono stati i casi trattati (ivi comprese le istanze presentate alla sede
distaccata dell’Ufficio della Difesa Civica della Provincia di MassaCarrara presso il Comune di Aulla).
Ma questo Difensore Civico non ha svolto soltanto attività di advocacy,
ossia di difesa tecnica degli amministrati, ma anche un ruolo di mediazione
e di tramite tra governanti e governati, spendendosi, a tal fine, anche in
varie altre attività coessenziali alle funzioni ed alla figura, che si ritiene
abbiano parimenti giovato alla collettività ed allo stesso Ente di
appartenenza.
Di seguito, tratteggiamo le principali delle suddette attività.
88
Iniziative presso Istituti Scolastici.
Nell’anno 2008, sono proseguiti i contatti del Difensore Civico con gli
Istituti di Istruzione Superiori, nel permanere della convinzione
dell’opportunità di diffondere la conoscenza della figura dell’Ombudsman
presso le giovani generazioni, di suscitare negli studenti un interesse
civico, nonché di consentire all’Ente Provincia, promotore di tale impegno
con questa figura, di farsi conoscere, potendo così rappresentare un punto
di riferimento tra i giovani.
A tale proposito, si vuole evidenziare come, nel Convegno tenutosi a
Lucca in data 3 febbraio 2009, dal titolo “Costruire una relazione tra
cittadino e Pubblica Amministrazione”, nel corso del quale questo
Difensore Civico teneva la relazione introduttiva, vi sia stato l’invito del
Difensore Civico della Regione Toscana ad aprirsi alle scuole; la
Conferenza Permanente dei Difensori Civici Locali ha accolto questa
proposta, ritenendola molto significativa e stimolante.
Si vuole quindi significare che la Difesa Civica di questa Provincia, già sin
da poco dopo il suo insediamento, ha cominciato ad operare una
sensibilizzazione “a cascata”, da Pontremoli a Massa, presso gli Istituti
medio-superiori, al fine di far conoscere, accanto alla figura del Difensore
Civico, i diritti e i doveri dei cittadini secondo la Carta Costituzionale,
contribuendo indirettamente, come già accennato, a meglio far apprezzare
l’Ente Provincia, con i suoi compiti, i suoi ruoli e, evidentemente, la sua
attenzione al territorio.
89
Conferenza Permanente dei Difensori Civici Locali della Toscana.
Tra i Difensori Civici locali della Toscana è attiva una fitta rete di scambi
e collaborazioni: le crescenti domande e richieste dei cittadini, la sempre
maggiore complessità delle dinamiche socio-economiche ed i nuovi
processi di decentramento amministrativo hanno portato in Toscana, nel
dicembre 1998, a trasformare questa collaborazione in un vero e proprio
organismo associativo, la “Conferenza permanente dei Difensori Civici
toscani”, quale sede di consultazione e di coordinamento a scala regionale.
La Legge Regionale Toscana 4/1994 attribuisce al Difensore Civico della
Regione Toscana la funzione di coordinamento dei Difensori Civici
istituiti dai Comuni, dalle Province e dalle Comunità Montane.
La Conferenza è un organismo consultivo, volto alla valorizzazione di
ogni singola esperienza ed all’autonomia del ruolo istituzionale dei
Difensori Civici locali, aperto al dialogo con le amministrazioni locali e
con le molteplici formazioni sociali e del volontariato impegnate nella
tutela dei diritti umani e di cittadinanza, oltre che alla crescita dei
collegamenti a livello interregionale ed europeo.
La Conferenza dei Difensori Civici della Toscana assicura il proprio
contributo sul terreno delle riforme e della semplificazione amministrativa
con proposte, ricerche e documenti nei settori di competenza, orientati al
rafforzamento degli strumenti di tutela ed alla modernizzazione dell’azione
pubblica, nonché al rispetto dei principi di imparzialità, equità, efficienza e
trasparenza.
90
Durante l’anno 2008, si sono tenuti vari incontri, di cui ricordiamo i più
significativi per contenuti:
nel mese di marzo, la Conferenza è stata convocata, tra le altre cose, per
affrontare la tematica della compilazione telematica della cosiddetta
“scheda esiti”, grazie alla quale si è reso possibile ricavare il dato relativo
non solo alla “quantità” delle pratiche che i cittadini inoltrano al difensore
civico, ma anche alla “qualità” delle risposte fornite, con l’essenziale
finalità di potenziare l’istituto della difesa civica, consentendo il
monitoraggio costante delle istanze pervenute, promuovendo una maggiore
uniformità dei criteri di classificazione delle stesse, nonché presentando
dati significativi, confrontabili tra loro e di sicuro interesse per l’opinione
pubblica e per gli amministratori.
In giugno, la Conferenza ha avuto ad oggetto varie comunicazioni da parte
del Difensore Civico Regionale (tra cui, per esempio, quella relativa alla
campagna di informazione e sensibilizzazione per la prevenzione
dell’epatite C); la presentazione di proposte finalizzate al consolidamento
ed allo sviluppo dei rapporti con la difesa civica locale; l’individuazione
dei problemi inerenti la questione “acqua” (perdite occulte ed interruzione
dell’erogazione); la disamina delle problematiche in merito alla Tariffa di
Igiene Ambientale; la proposta dell’organizzazione di un seminario sulla
bonifica ed i Consorzi di bonifica.
Nel mese di ottobre, in Conferenza sono stati trattati vari punti:
comunicazioni del Difensore Civico Regionale (tra cui quella relativa alla
91
presentazione, nel mese di giugno, della proposta di legge “Norme in
materia di difesa civica e istituzione del Difensore civico nazionale”, di
testo identico a quello precedente); problematiche relative ai bolli auto
(visto che la Regione Toscana ha delegato l’ACI a riscuotere il bollo auto);
questione del conflitto di competenze tra Comuni e Provincia di Firenze in
materia di COSAP; problematiche in materia di T.I.A.; competenze del
Difensore Civico regionale nel settore sanitario.
Nel mese di dicembre, infine, la Conferenza si è occupata, tra l’altro, della
questione dei rapporti con la Camera di Commercio per possibili
conciliazioni concernenti i trasporti regionali e della problematica inerente
alle responsabilità per il riconoscimento dei danni provocati dalla fauna
selvatica.
*****
92
Partecipazione a Seminari e Convegni.
Si segnala altresì la partecipazione di questo Difensore Civico a vari
Convegni, Seminari, giornate di studio.
A titolo di esempio, si ricordano: il Convegno “Difesa Civica ed ambiente.
Tariffe e cittadini”, a cura del Circondario Empolese Valdelsa; il
Seminario sulle “Emotrasfusioni e tutela del danno” (organizzato dal
Difensore civico regionale), nonché gli inviti all’iniziativa “Difesa civica e
tutela degli utenti nei servizi pubblici” (a cura del Difensore Civico
Regionale), alla “Tavola rotonda su Difesa Civica e Partecipazione”, a
cura dei Difensori civici delle Marche, all’iniziativa (da parte del
Difensore civico regionale) “I giovani e la cittadinanza attiva. Il ruolo del
Difensore civico regionale”.
Appare inoltre importante citare la partecipazione, nel mese di settembre,
al 54° Convegno di Studi Amministrativi dal titolo “La responsabilità della
Pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi”, della durata
di tre giorni, organizzato dalla Provincia di Lecco e dall’Istituzione Villa
Monastero –Varenna, a Varenna, Villa Monastero.
Il tema è apparso non solo di notevole valore scientifico, ma anche di
attualità e con implicazioni che oggi possono sempre più interessare le
varie Pubbliche Amministrazioni.
Anche
la
Provincia,
nell’esplicazione
delle
molteplici
attività
amministrative, non è esonerata da queste conseguenze; oggi, infatti, non
si hanno richieste di risarcimento solo per l’eventuale non buona tenuta
93
delle strade o per la “naturalistica” fattispecie dell’urto da animali vaganti,
ma anche e proprio per lesione di interessi legittimi.
94
Prospettive e conclusioni.
Il Difensore Civico si trova in una collocazione istituzionale particolare, in
quanto si caratterizza per la natura fiduciaria, ma anche per l’ausiliarietà
rispetto al Consiglio che lo elegge.
Fiduciarietà ed ausiliarietà costituiscono, quindi, connotati essenziali della
figura del difensore civico, come emerge dalle funzioni (in genere)
ispettive,
assegnategli
dallo
Statuto
nei
confronti
dell’apparato
amministrativo, dalla relazione sulla propria attività che, come detto, il
difensore presenta annualmente all’Assemblea, nonché dalla possibilità di
incidere in senso propositivo sulle decisioni del Consiglio.
Anche nel corso dell’anno 2008 è emerso un elevato grado di
collaborazione e buona intesa sia con il Consiglio, sia con la Giunta
provinciale.
Frequenti e fattivi anche i rapporti con Dirigenti, Funzionari, Tecnici ed
Operatori a tutti i livelli dell’Ente.
Talvolta si è reso necessario sollecitare le risposte richieste, al fine di poter
affrontare le istanze presentate, operare un’istruttoria completa e
tempestiva, fornire un’adeguata risposta ai problemi degli istanti nei tempi
più brevi possibile, e questo specialmente si è verificato con Funzionari
comunali, che, in taluni casi, hanno continuato a non soddisfare le richieste
avanzate.
I rapporti con i vari colleghi a livello comunale, provinciale e regionale
sono risultati soddisfacenti, il che senz’altro gioca un ruolo fondamentale
95
per ottimizzare il servizio reso sia ai cittadini, sia alla pubblica
amministrazione.
A tal fine, si sono tenuti frequenti incontri con il Difensore Civico della
Regione Toscana, al di fuori dell’ambito delle Conferenze Permanenti di
cui si è detto sopra.
In ogni caso, anche alla luce delle prospettive di riforma, quali
l’approvazione del Codice delle Autonomie e l’istituzione del Difensore
Civico Nazionale, sembrerebbe opportuno rivitalizzare il ruolo del
difensore civico quale magistrato di persuasione, che non si sostituisca
all’amministrazione nel facere, ma che abbia il potere di condurre
l’amministrazione stessa alla rettifica, revoca o riconferma degli atti
impugnati, tenendosi necessariamente conto del suo intervento.
Il circuito “a tre” (cittadino – difensore civico – amministrazione) è
virtuoso, infatti, quando ciascuno dei tre protagonisti fa bene la propria
parte: l’ombudsman non si trova lì per commissariare né la politica, né la
burocrazia.
Quindi, egli non vincola organi elettivi, dirigenti e funzionari, né si
sostituisce nel gestire le responsabilità che l’ordinamento affida loro.
In questa ottica, l’istituto non dovrebbe più essere visto come una facoltà
per le amministrazioni, ma quale necessario strumento istituzionale di
garanzia dei cittadini.
A tale ultimo proposito, si segnala un disegno di legge di iniziativa
parlamentare risalente agli ultimi mesi dell’anno 2006, che prevede la
96
modifica dell’art. 11 del Testo Unico Enti Locali (T.U.E.L.) del 2000, in
materia di nomina del difensore civico.
Con il suddetto disegno di legge, verrebbe resa obbligatoria la nomina del
difensore civico comunale e provinciale e si attribuirebbero a questa figura
maggiori autonomia ed efficienza, visto che, come spiegato nella relazione
al disegno di legge, troppo pochi sono i comuni italiani che si sono muniti
di difensore civico e tale mancato ricorso ha privato i cittadini della
possibilità di usufruire di un organo di garanzia utile per il miglioramento
della vita civile delle nostre città.
A parere di questo difensore civico, in tal modo l’ombudsman
diventerebbe un “by-pass” del contenzioso e, attraverso la sua funzione di
partecipazione mediata dei cittadini utenti, finirebbe anche per divenire
momento di riavvicinamento degli stessi alla pubblica amministrazione.
La funzione di collante sociale tra cittadini ed ente pubblico è attribuita
altresì alla gratuità, aspetto che connota la prestazione del difensore civico.
Quale centro di mediazione del tutto gratuito, è evidente che vada a
vantaggio soprattutto dei cittadini meno abbienti e più indifesi, che, in tal
modo, possono trovare una prima forma di tutela nel intricato viluppo delle
norme e regolamenti vigenti.
Anche per questo motivo auspichiamo che la figura del difensore civico
acquisti nel tempo una valenza progressivamente maggiore e che se ne
riconosca l’autonomia: appare infatti evidente che un sistema di difesa
civica sostanzialmente soggiacente alle logiche imperanti nell’agone
97
politico si mostri come il meno idoneo ad assumersi le delicate funzioni di
tutela extragiudiziale di diritti ed interessi diffusi, di controllo della
pubblica amministrazione (al fine di contrastare la maladministration),
nonché di advocacy e di promozione sociale ed istituzionale della cultura
civica e della cultura della legalità, che costituiscono le basi portanti di un
“profilo alto” della difesa civica.
Il ruolo di difensore imparziale dei diritti, di magistrato di persuasione, di
“magistrato naturale dei diritti umani” può trovare una sua legittimità se
l’azione del difensore civico è “accountable” non già nei confronti di
correnti politiche, di fazioni partitiche, ma nei confronti dell’intero ente
locale che ha proceduto all’investitura del difensore civico e dell’intera
comunità civica di cui quell’ente è espressione esponenziale, secondo i
criteri democratici.
98
Ringraziamenti
Prima di concludere, desidero rivolgere un sentito ringraziamento alla
Dottoressa Antonella Biagioni, il cui impegno è stato prezioso per l’attività
di tutto l’anno ed imprescindibile per la stesura della presente Relazione.
99
ALLEGATI
(SECONDA PARTE)
Fonti normative e documenti
Regione Toscana:
Titolo V, Art. 56 (Difensore Civico), Statuto Regione Toscana,
approvato dal Consiglio Regionale in seconda lettura nella seduta del
19 luglio 2004
Proposta di Legge Regionale “Disciplina del Difensore Civico
Regionale”, n. 151 del 24 novembre 2006.
*
Carta della difesa civica locale in Toscana, All. A e All. C (scheda di
sintesi).
100
STATUTO DELLA REGIONE TOSCANA
TITOLO V - Organi di tutela e garanzia
Art. 56 (Difensore civico)
1. Il difensore civico regionale garantisce a tutti la tutela non giurisdizionale
nei casi di cattiva amministrazione, svolgendo anche attività di mediazione.
2. Il difensore civico interviene d’ufficio o su richiesta dei soggetti che vi
hanno interesse.
3. Gli specifici compiti del difensore civico, le modalità di intervento e i
relativi effetti sono disciplinati dalla legge, con riferimento, in particolare, al
diritto di accesso.
4. Il difensore civico è nominato dal consiglio, con la maggioranza qualificata
prevista dalla legge e con modalità che ne assicurino l’imparzialità e
l’indipendenza. Dura in carica sei anni e non è rieleggibile.
5. La legge promuove la istituzione della rete di difesa civica locale.
6. Il consiglio garantisce al difensore civico autonomia di funzionamento e
assegna al medesimo risorse finanziarie e di personale adeguate alle funzioni
da svolgere.
101
Consiglio Regionale della Toscana
Proposta di Legge N° 151
Prot. N° 14908/2.6 del 24/11/2006
Oggetto – “Disciplina del Difensore Civico Regionale”
Proposta di legge regionale di iniziativa dell’Ufficio di Presidenza – approvata nella
seduta del 21 novembre 2006
102
PROPOSTA DI LEGGE DI INIZIATIVA DELL’UFFICIO DI PRESIDENZA
“DISCIPLINA DEL DIFENSORE CIVICO REGIONALE”
CAPO I – FINALITÀ E AMBITO DI APPLICAZIONE
Articolo 1 (Istituzione del Difensore civico regionale)
Articolo 2 (Funzioni del Difensore civico)
Articolo 3 (Ambito dell’intervento)
CAPO II – FUNZIONI E COMPITI DI TUTELA
Articolo 4 (Cattiva amministrazione – definizione)
Articolo 5 (Intervento su richiesta)
Articolo 6 (Intervento d’ufficio)
Articolo 7 (Istruttoria)
Articolo 8 (Tutela della riservatezza e dei dati)
Articolo 9 (Intervento conciliativo)
Articolo 10 (Risultato degli interventi)
Articolo 11 (Intervento a tutela del diritto d’accesso)
Articolo 12 (Assistenza e tutela a favore dei soggetti in condizioni di particolare
disagio)
Articolo 13 (Collaborazione con il difensore civico)
CAPO III - LA DIFESA CIVICA IN AMBITO SANITARIO
Art. 14 (Gli organismi di tutela delle aziende sanitarie)
Art. 15 (Rapporti fra tutela interna e difesa civica regionale)
Art. 16 (Competenze del Difensore civico)
Art. 17 (Gestione dei reclami tecnico-professionali)
CAPO IV - LA RETE DI DIFESA CIVICA LOCALE
Articolo 18 (Promozione della rete)
Articolo 19 (Conferenza regionale dei difensori civici)
Articolo 20 Rapporti con altri organismi di difesa civica
CAPO V - REQUISITI E MODALITÀ PER L’ELEZIONE
Articolo 21 (Requisiti per l’elezione, ineleggibilità e incompatibilità)
Articolo 22 (Durata del mandato e proroga delle funzioni)
Articolo 23 (Cause di scadenza anticipata)
103
Articolo 24 (Elezione del Difensore civico)
Articolo 25 (Indennità)
Articolo 26 (Relazione annuale e rapporti con il Consiglio regionale)
CAPO VI- SEDE, ORGANIZZAZIONE, PERSONALE, FINANZIAMENTO
Articolo 27 (Sede)
Articolo 28 (Organizzazione e personale)
Articolo 29 (Finanziamento)
CAPO VII - NORME TRANSITORIE E FINALI
Articolo 30 (Abrogazioni)
Articolo 31 (Applicabilità delle disposizioni)
Articolo 32 (Disciplina transitoria)
104
DISCIPLINA DEL DIFENSORE CIVICO REGIONALE
CAPO I – FINALITÀ E AMBITO DI APPLICAZIONE
Art. 1
Istituzione del Difensore civico regionale
1. La presente legge detta la nuova disciplina del Difensore civico regionale, ai
sensi dell’articolo 56 dello Statuto ed in conformità ai principi in materia di
difesa civica espressi dalle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa e dalle altre
organizzazioni internazionali.
2. Il Difensore civico regionale, di seguito denominato Difensore civico, esercita
le proprie funzioni in autonomia e non è soggetto ad alcun controllo
gerarchico o funzionale.
3. Il Difensore civico è dotato di autonomia amministrativa e contabile.
Art. 2
Funzioni del Difensore civico
1. Il Difensore civico assicura a tutti la tutela non giurisdizionale nei casi di
cattiva amministrazione, come definiti dall’articolo 4, ed esercita le altre
funzioni definite dalla legge, concorrendo con le amministrazioni pubbliche al
perseguimento di obiettivi di buon andamento, imparzialità, trasparenza ed
equità. A tal fine, svolge anche compiti di mediazione tra i soggetti interessati
e le pubbliche amministrazioni, con l’intento di pervenire alla composizione
consensuale della questione sottoposta alla sua attenzione. Il Difensore civico
assiste i soggetti che versano in condizione di particolare disagio sociale, al
fine di agevolare l’esercizio dei loro diritti nei rapporti con la pubblica
amministrazione e in particolare nei procedimenti amministrativi cui sono
interessati.
2. Il Difensore civico svolge la funzione di garante del contribuente, con
riferimento ai tributi regionali, secondo la disciplina stabilita dalla legge
regionale.
105
3. Nella propria attività, il Difensore civico si ispira a principi di speditezza,
informalità e collaborazione con le amministrazioni interessate
Art. 3
Ambito dell’intervento
1. Il Difensore civico interviene nei confronti della Regione, delle aziende
regionali, degli organismi sanitari a partecipazione pubblica operanti nel
territorio regionale, degli organismi sanitari accreditati, degli enti pubblici
soggetti alla vigilanza della Regione e dei concessionari o gestori di servizi
pubblici regionali. Interviene inoltre, nei limiti stabiliti dalla legge statale, nei
confronti degli enti pubblici operanti nell’ambito della Regione, dei
concessionari o gestori di servizi pubblici nazionali e degli uffici periferici
dello Stato.
2. Il Difensore civico può intervenire inoltre, nei limiti indicati dall’articolo 7,
comma 5, nei confronti dei comuni, delle comunità montane, delle province e
dei concessionari o gestori dei servizi pubblici locali, qualora non sia istituito
o nominato il difensore civico comunale o provinciale.
CAPO II – FUNZIONI E COMPITI DI TUTELA
Art. 4
Cattiva amministrazione – definizione
1. Si ha cattiva amministrazione quando:
a) un atto dovuto sia stato omesso o immotivatamente ritardato;
b) un atto sia stato formato o emanato in modo irregolare o illegittimo;
c) un’attività sia stata esercitata in modo irregolare o illegittimo;
d) si sia verificata la violazione dei principi in materia di erogazione di
servizi pubblici dettati dalle disposizioni in materia di tutela degli utenti.
Art. 5
Intervento su richiesta
1. Il Difensore civico può intervenire su richiesta di singoli interessati, di enti e
di associazioni e formazioni sociali che lamentino, in relazione a propri diritti
106
ed interessi, un caso di cattiva amministrazione da parte dei soggetti di cui
all’articolo 3, comma 1, nonché dei soggetti di cui all’articolo 3, comma 2, nel
caso e nei limiti ivi indicati.
2. La presentazione della richiesta non è soggetta a formalità.
3. Se la richiesta non è presentata per iscritto, è verbalizzata a cura del
funzionario che la riceve.
4. Il Difensore civico valuta il fondamento della richiesta e, in caso di
valutazione negativa, comunica all’interessato le ragioni dell’archiviazione.
5. Il Difensore civico interviene nel corso del procedimento o ad atto emanato.
6. La presentazione di ricorsi giurisdizionali o amministrativi non esclude né
limita la facoltà di presentare richieste al Difensore civico. La richiesta al
Difensore civico non interrompe i termini per la presentazione di ricorsi
giurisdizionali o amministrativi, eccettuati i ricorsi amministrativi di
competenza regionale i cui termini sono interrotti e ricominciano a decorrere
dalla data del ricevimento dell'esito della richiesta al Difensore civico.
Art. 6
Intervento d’ufficio
1. Il Difensore civico può intervenire di propria iniziativa qualora rilevi casi di
cattiva amministrazione nell’attività svolta dai soggetti di cui all’articolo 3,
comma 1.
2. Il Difensore civico può inoltre intervenire nei confronti dei soggetti di cui
all’articolo 3, comma 2, nei limiti di cui all’articolo 7, comma 5.
Art. 7
Istruttoria
1.
Il Difensore civico invita le amministrazioni o i soggetti interessati a fornire
tutte le informazioni e i chiarimenti ritenuti necessari.
2.
Il Difensore civico può:
a) consultare tutti gli atti e i documenti relativi all’oggetto del proprio
intervento e ottenerne copia nonché acquisire informazioni anche
avvalendosi dei sistemi informativi regionali;
b) convocare il responsabile del procedimento, anche congiuntamente agli
interessati, per esperire un tentativo di mediazione ai sensi dell’articolo 9;
107
c) accedere agli uffici per adempiere agli accertamenti che si rendano
necessari
d) chiedere agli organi competenti di provvedere all’adozione dell’atto,
quando si tratti di atto dovuto omesso illegittimamente.
3. Il responsabile del procedimento è tenuto a presentarsi per l'esame della
pratica davanti al Difensore civico. Deve inoltre, entro venti giorni, fornire le
informazioni, i chiarimenti e i documenti richiesti per iscritto dal Difensore
civico o eventualmente motivare il dissenso alle tesi rappresentate o dalle
conclusioni raggiunte dal Difensore civico stesso.
4. Al Difensore civico non può essere opposto il segreto d'ufficio.
5. Con riferimento all’attività dei comuni, province, comunità montane e
concessionari o gestori di pubblici servizi locali, qualora non sia istituito o
nominato il Difensore civico comunale e/o provinciale, il Difensore civico
esercita i soli poteri di cui al comma 2, lettere a) e b) del presente articolo,
inviando idonea segnalazione alle amministrazioni interessate in caso di
mancata risposta da parte del responsabile del procedimento o degli uffici
consultati. Non si applica l’articolo 13, commi 2 e 3.
Art. 8
Tutela della riservatezza e dei dati
1. Il Difensore civico è tenuto al segreto sulle notizie di cui sia venuto a
conoscenza e che siano da ritenersi segrete o riservate, in conformità alle
disposizioni che regolano la materia.
2. La comunicazione dei dati ad amministrazione diversa da quella direttamente
interessata è limitata ai casi in cui ciò sia nell’interesse del titolare del dato al
fine di rimuovere ostacoli quando non sia possibile prescindere dai dati
personali del soggetto richiedente per eventuali approfondimenti organizzativi
generali in sede regionale nei confronti della struttura interessata.
3. Ogni altra comunicazione di tali dati all’esterno dell’amministrazione
direttamente interessata è data in forma statistica o, quando sia necessario
riferirsi al singolo caso, in forma anonima, limitando al massimo la
divulgazione di dati che potrebbero portare all’individuazione del soggetto
interessato.
108
Art. 9
Intervento conciliativo
1. Il Difensore civico ricerca, per quanto possibile, una risoluzione consensuale
della questione a lui sottoposta.
2. Al fine di cui al comma 1 può anche promuovere un accordo ai sensi della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e
successive modifiche.
Art. 10
Risultato degli interventi
1. Il Difensore civico, esaurita l'istruttoria, formula i propri rilievi e le proprie
raccomandazioni ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, e fissa, se del caso,
un termine per la definizione del procedimento.
2. L’amministrazione è tenuta a precisare gli elementi di fatto e di diritto in base
ai quali non ha ritenuto di accogliere, in tutto o in parte, le osservazioni del
Difensore civico.
3. Alla scadenza infruttuosa del termine, ovvero se non ritenga pertinenti o
risolutivi gli elementi comunicati ai sensi del comma 2, il Difensore civico dà
comunicazione dell'inadempimento ai competenti organi regionali. Chiede
inoltre l’attivazione dei poteri sostitutivi nel caso di cui all’articolo 7, comma
2, lettera d).
4. Il Difensore civico informa gli interessati dell’andamento e del risultato del
suo intervento, indicando anche le eventuali iniziative che essi possono
ulteriormente intraprendere in sede amministrativa o giurisdizionale.
Art. 11
Intervento a tutela del diritto di accesso
1. Il Difensore civico, nel caso di richiesta di intervento a tutela del diritto di
accesso secondo la vigente normativa, se riconosce che l’accesso è stato
illegittimamente rifiutato o differito, lo comunica al soggetto che detiene gli
atti, affinché provveda a riesaminare il rifiuto, espresso o tacito.
109
2. L’accesso è consentito se il soggetto che detiene gli atti non emana, entro
trenta giorni dalla comunicazione del Difensore civico, il provvedimento
motivato che conferma il rifiuto.
3. Il Difensore civico interviene a tutela del diritto di accesso anche sugli atti
degli enti locali, nei casi in cui i comuni, singoli o associati, o le province non
abbiano provveduto all’elezione del rispettivo difensore civico.
Art. 12
Assistenza e tutela a favore di soggetti in condizione di particolare
disagio
1. Il Difensore civico affianca e supporta, su loro richiesta, le persone che
versano in situazioni di particolare disagio sociale, dipendente da ragioni
economiche, culturali e di integrazione sociale, e li assiste nei procedimenti
amministrativi cui abbiano interesse. Il Difensore civico svolge la medesima
attività a favore degli immigrati come previsto dall’articolo 19 della legge
regionale 22 marzo 1990, n. 22 (Interventi a sostegno dei diritti degli
extracomunitari in Toscana).
2. Nel rispetto del principio di leale collaborazione fra le pubbliche
amministrazioni e fra queste e i gestori di servizi pubblici, il Difensore civico
si adopera presso gli enti di cui all’articolo 3, affinché siano posti in essere
tutte le disposizioni e i comportamenti atti a garantire, secondo criteri di
sollecitudine, equità e adeguatezza, le prestazioni nei confronti delle persone
in condizione di disagio personale e/o sociale, esclusa ogni forma di ingerenza
nei compiti di amministrazione attiva dei soggetti titolari delle funzioni
interessate.
3. La costituzione di parte civile nell’ipotesi disciplinata dalla legge 5 febbraio
1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate) compete al Difensore civico, se il comune o la
provincia territorialmente competenti non hanno provveduto all’istituzione o
alla nomina del proprio difensore civico.
4. L’avvocatura regionale assiste il Difensore civico in giudizio.
110
Art. 13
Collaborazione con il Difensore civico
1. Le amministrazioni nei cui confronti il Difensore civico promuove
l’intervento sono tenute a prestargli leale collaborazione e ad agevolarne il
compito per il raggiungimento delle finalità della presente legge.
2. In caso di mancata collaborazione da parte dei responsabili del procedimento,
dei responsabili degli uffici o di altri funzionari comunque interpellati per lo
svolgimento dei compiti della presente legge, il Difensore civico segnala il
fatto all’amministrazione di appartenenza ai fini della valutazione dei dirigenti
o dell'eventuale avvio del procedimento disciplinare.
3. L’esito dei procedimenti disciplinari e di valutazione è comunicato al
Difensore civico.
4. Si osservano i limiti indicati dall’articolo 7, comma 5, con riferimento ai
soggetti di cui all’articolo 3, comma 2.
CAPO III - LA DIFESA CIVICA IN AMBITO SANITARIO
Art. 14
Gli organismi di tutela delle aziende sanitarie
1. In ambito sanitario e socio-sanitario la tutela non giurisdizionale dei diritti è
garantita dal Difensore civico e dagli organismi di tutela interna alle aziende
sanitarie. La disciplina relativa è dettata con apposito regolamento della
Giunta regionale che prevede anche adeguate forme di partecipazione delle
associazioni di volontariato e tutela dei diritti del malato. La tutela non
giurisdizionale dei diritti di cui al presente articolo si applica anche agli
organismi sanitari a partecipazione pubblica operanti sul territorio regionale e
agli
organismi sanitari accreditati.
2. Il Difensore civico ha facoltà di chiedere chiarimenti anche a strutture private,
indicando le violazioni eventualmente riscontrate agli organi competenti per il
rilascio dell’autorizzazione sanitaria e agli ordini ed ai collegi professionali di
settore.
111
Art. 15
Rapporti fra tutela interna e difesa civica regionale
1. I rapporti fra difesa civica regionale e sistema di tutela interna alle aziende
sanitarie sono improntati al principio della integrazione e della collaborazione
reciproca.
2. Per favorire l’integrazione, evitare la sovrapposizione degli interventi,
semplificare l’accesso agli strumenti di tutela da parte degli assistiti, il
Difensore civico trasmette tutti i reclami in materia sanitaria, alle competenti
aziende, che provvedono ad informarlo tempestivamente dell’esito delle
relative istruttorie, fatti salvi i casi di cui all’articolo 16.
3. Il Difensore civico può in qualsiasi momento chiedere informazioni sullo stato
di avanzamento delle istruttoria e sollecitare i soggetti di cui all’articolo 13 in
caso di inerzia o ritardi.
Art. 16
Competenze del Difensore civico
1. Il Difensore civico interviene direttamente nella gestione del reclamo:
a) qualora le aziende non rispondano nei termini prescritti dal regolamento
aziendale di tutela;
b) qualora il reclamo abbia ad oggetto ipotesi di responsabilità professionale
degli operatori sanitari e l’utente non sia soddisfatto della risposta ricevuta
dall’azienda.
2. Le aziende trasmettono al Difensore civico, dandone adeguata informativa agli
utenti ed acquisito il loro consenso, tutti i reclami ricevuti aventi ad oggetto
ipotesi di responsabilità professionale e le relative risposte fornite.
3. Il Difensore civico, le aziende sanitarie ed i competenti uffici regionali
collaborano per la messa a punto e l’attivazione di un sistema integrato di
monitoraggio dell’attività di tutela complessivamente svolta a livello regionale
anche per promuovere adeguate soluzioni organizzative ed interventi di
formazione del personale.
112
Art. 17
Gestione dei reclami tecnico-professionali
1. Nell’istruttoria delle pratiche il Difensore civico:
a) informa anzitutto l’interessato dei mezzi di tutela attivabili;
b) può approfondire la questione avvalendosi, su richiesta dell’interessato,
della collaborazione tecnico-professionale di operatori sanitari, con
particolare riferimento ai medici legali dipendenti da azienda diversa da
quella coinvolta, anche attivando apposite convenzioni;
c) chiede all’azienda una relazione sul caso oggetto del reclamo;
d) valuta infine, sulla base delle risultanze dell’istruttoria, la possibilità di
promuovere un tentativo di conciliazione fra l’azienda e l’interessato.
2. Il Difensore civico può approfondire gli aspetti generali emergenti dai reclami
ricevuti, anche avvalendosi della collaborazione dei sanitari di cui al comma 1,
lettera b).
CAPO IV - LA RETE DI DIFESA CIVICA LOCALE
Art. 18
Promozione della rete
1. Il Difensore civico promuove, d’intesa con gli enti locali interessati e con il
Consiglio delle autonomie locali, le iniziative utili a favorire lo sviluppo e la
qualità della difesa civica locale.
2. Il Difensore civico promuove l’istituzione della rete di difesa civica locale,
finalizzata al raccordo e alla reciproca cooperazione operativa tra i difensori
civici locali e tra questi e il Difensore civico.
3. La Regione promuove e incentiva, con le modalità previste dalla legge
regionale e dai provvedimenti attuativi, l’esercizio associato sovracomunale
delle funzioni della difesa civica.
Art. 19
Conferenza regionale dei difensori civici della Toscana
1. Il Difensore civico convoca, almeno una volta all’anno, la conferenza
regionale dei difensori civici locali per l’esame congiunto delle problematiche
113
di interesse comune e la promozione di iniziative volte allo sviluppo e al
miglioramento della difesa civica.
Art. 20
Rapporti con altri organismi di difesa civica
1. Il Difensore civico intrattiene rapporti di collaborazione e di reciproca
informazione con i difensori civici delle altre Regioni, con il Mediatore
europeo, con il Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa e con
altri organismi internazionali di difesa civica.
CAPO V - REQUISITI E MODALITÀ PER L’ELEZIONE
Art. 21
Requisiti per l’elezione, ineleggibilità e incompatibilità
1.
Il Difensore civico è scelto tra le persone in possesso dei requisiti previsti
per l’elezione a consigliere regionale e che abbiano maturato una
documentata competenza ed esperienza giuridica e amministrativa o in
materia di tutela dei diritti.
2. Non sono eleggibili:
a) i membri del governo e del parlamento, i presidenti di regione e provincia,
i sindaci, gli assessori regionali, provinciali, comunali, circoscrizionali, di
città metropolitana o di comunità montana ;
b) i membri degli organismi dirigenti nazionali, regionali e locali di partiti
politici o di associazioni sindacali o di categoria;
3. Non sono compatibili con la carica:
a) il direttore generale, il direttore sanitario, il direttore amministrativo, il
coordinatore sociale delle aziende sanitarie;
b) i dipendenti della Regione, gli amministratori, i direttori generali e i
dipendenti degli enti, degli istituti, dei consorzi, delle aziende e delle
agenzie dipendenti dalla Regione o sottoposti alla vigilanza o al controllo
regionale.
114
4. L’incarico di Difensore civico è altresì incompatibile con l’esercizio
continuativo di qualsivoglia attività di lavoro autonomo o subordinato e di
qualsiasi commercio o professione e di qualunque altra funzione politica o
amministrativa.
5. Ove l’elezioni riguardi soggetti in condizioni di ineleggibilità o di
incompatibilità a norma della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia
di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale,
provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale) la relativa causa deve cessare, pena la
decadenza dalla carica, entro il termine di venti giorni dalla data di
notificazione dell’avvenuta nomina o, nell’ipotesi di causa sopravvenuta, dalla
data del suo verificarsi.
Art. 22
Durata del mandato e proroga delle funzioni
1. Il Difensore civico dura in carica sei anni e non è rieleggibile.
2. Il Difensore civico prosegue nell’esercizio delle proprie funzioni per novanta
giorni a decorrere dalla scadenza del proprio mandato ovvero per il più breve
termine di entrata in carica del successore.
Art. 23
Cause di scadenza anticipata
1. L’incarico di Difensore civico cessa prima della scadenza di cui all’articolo
22, comma 1, per dimissioni, morte, impedimento permanente, decadenza e
revoca.
2. Il Consiglio regionale, quando sopravvengano cause d’ineleggibilità e
d’incompatibilità, dichiara la decadenza del Difensore civico, se questi non
provvede a rimuoverle o a rinunciare spontaneamente all’incarico.
3. Il Consiglio regionale, con la maggioranza dei due terzi dei propri
componenti, può revocare per gravi motivi il Difensore civico.
4. Al verificarsi dei casi di cui ai comma 1, l’elezione del Difensore civico è
posta all’ordine del giorno del Consiglio regionale della prima seduta
successiva. Nel periodo di compimento delle procedure ai sensi dell’articolo
24, l’incarico è transitoriamente ricoperto dal segretario generale del Consiglio
regionale, senza diritto all’indennità di cui all’articolo 25.
115
Art. 24
Elezione del Difensore civico
1. Almeno sei mesi prima della scadenza del Difensore civico, il Consiglio
regionale è convocato per l’elezione del nuovo Difensore civico.
2. L’iniziativa per la proposta delle candidature spetta ai soggetti previsti dagli
articoli 23 e 74 dello Statuto.
3. Nella seduta di cui al comma 1 il Consiglio elegge il Difensore civico
nell’ambito dei candidati presentati.
4. E’ eletta la persona che ottiene il voto dei due terzi dei componenti il
Consiglio. Dopo la terza votazione infruttuosa, è eletta la persona che ottiene
il voto della maggioranza dei componenti il Consiglio.
Art. 25
Indennità
1. Spetta al Difensore civico un’indennità di funzione pari all’indennità spettante
ai consiglieri regionali.
2. Al Difensore civico sono inoltre riconosciuti i rimborsi spese e le indennità di
missione per lo svolgimento delle proprie attività nei casi e nelle misure
previsti per i consiglieri regionali.
Art. 26
Relazione annuale e rapporti con il Consiglio regionale
1. Il Difensore civico invia al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente
della Giunta regionale, ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati,
entro il 31 marzo di ogni anno, la relazione sull’attività svolta, completa degli
eventuali suggerimenti idonei a prevenire i casi di cattiva amministrazione.
2. La relazione è discussa dal Consiglio regionale, secondo le norme del
regolamento interno.
3. Le commissioni consiliari possono ascoltare il Difensore civico per
approfondimenti sui contenuti della relazione o nell’esercizio delle loro
funzioni. Il Difensore civico ha diritto di essere ascoltato dalla commissione
consiliare competente per gli affari istituzionali al fine di riferire su aspetti
116
generali della propria funzione e dalle altre commissioni consiliari in ordine
ad aspetti della propria attività che investano la loro competenza.
4. Il Difensore civico regionale può essere ascoltato in seduta pubblica dal
Consiglio regionale.
5. In casi di particolare rilevanza e urgenza, il Difensore civico può inviare
apposite relazioni al Presidente del Consiglio regionale e al Presidente della
Giunta regionale. Il Presidente del Consiglio ne dispone l’iscrizione all’ordine
del giorno per la discussione e le eventuali determinazioni.
6. La relazione annuale e le altre relazioni sono pubblicate nel Bollettino
ufficiale della regione Toscana dopo la discussione in Consiglio regionale.
7. Il Difensore civico può fornire informazioni sulla propria attività e sui risultati
degli accertamenti eseguiti, anche avvalendosi delle strutture di informazione
del Consiglio regionale.
CAPO VI - SEDE, ORGANIZZAZIONE, PERSONALE, FINANZIAMENTO
Art. 27
Sede
1. Il Difensore civico ha sede presso il Consiglio regionale della Toscana.
Art. 28
Organizzazione e personale
1. Alla dotazione organica, all’assegnazione del personale, dei locali e dei mezzi
necessari per il funzionamento dell’ufficio provvede l’Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale, sentito il Difensore civico.
2. Il Difensore civico può avvalersi dell’assistenza degli uffici regionali e, nei
limiti del capitolo di bilancio relativo alle spese per il suo funzionamento, di
professionisti tratti, ove esistano, dagli albi dei consulenti tecnici esistenti
negli uffici giudiziari dei distretti della Corte di Appello della Toscana, ovvero
di altri professionisti qualora ciò si renda opportuno in relazione al tipo di
indagine da svolgere.
117
Art. 29
Finanziamento
1. Allo scopo di assicurare al Difensore civico la debita autonomia finanziaria, le
spese per il funzionamento sono previste annualmente dal bilancio del
Consiglio regionale in misura pari a quella determinata ai sensi dei commi 2 e
3.
2. Il Difensore civico elabora annualmente, in tempo utile per la formazione del
bilancio del Consiglio regionale, un programma di attività per l’anno
successivo con l’indicazione del relativo fabbisogno finanziario.
3. L’Ufficio di Presidenza esaminato il programma, sentito il Difensore civico,
determina le risorse finanziarie da inserire nella proposta di bilancio del
Consiglio.
4. Le spese sono impegnate e liquidate dal dirigente competente, in conformità
alle decisioni del Difensore civico assunte in applicazione del programma,
secondo le procedure e le norme previste, anche ai fini del controllo degli atti
dei dirigenti, per la contabilità del Consiglio regionale.
CAPO VII - NORME TRANSITORIE E FINALI
Art. 30
Abrogazioni
1. La legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4 (Nuova disciplina del Difensore
Civico) è abrogata.
Art. 31
Applicabilità delle disposizioni
1. Le disposizioni della presente legge si applicano dal giorno successivo alla
data di scadenza del Difensore civico in carica al momento dell’entrata in
vigore della stessa. Tale scadenza resta disciplinata ai sensi della l.r. 4/1994.
118
Art. 32
Disciplina transitoria
1. Il Difensore civico in carica all’entrata in vigore della presente legge assume
le funzioni di cui alla legge stessa per un periodo di tre anni a decorrere dalla
scadenza del suo mandato.
2. Fino all’entrata in vigore del regolamento previsto dall’articolo 14, comma 1,
continuano ad eseguirsi, in quanto applicabili, le direttive approvate con
deliberazione della Giunta regionale 17 maggio 2004, n. 462 (Direttive
regionali per l’esercizio della tutela degli utenti del Servizio sanitario della
Toscana) e successive modifiche.
119
CARTA DELLA DIFESA CIVICA LOCALE IN TOSCANA
approvata il 27.9.2004 dalla Conferenza difensori civici della Toscana sulla
quale il Consiglio delle Autonomie Locali ha espresso l’intesa l’8.10.2004 e
firmata il 14.10.2004
Premessa
Nonostante il ritardo che l’Italia sconta in questo settore (è l’unico paese europeo
a non avere ancora istituito il difensore civico nazionale), si può dire che il
Difensore civico rappresenti ormai un istituto “consolidato” nel diritto
internazionale e comunitario. Dalla prima risoluzione dell’ONU che nel 1946
invitava gli stati membri ad istituirlo, a quella della stessa Assemblea delle
nazioni unite del dicembre 1993 (la n.48), che individua i parametri di autonomia
ed indipendenza dell’organo; dalla fondamentale, per noi europei, Risoluzione del
Consiglio d’Europa n.80/1999 che elenca puntualmente i principi generali cui gli
stati membri debbono ispirarsi nella disciplina
del Difensore civico,
all’istituzione nel 1995 del Mediatore europeo ed alla proposta di
costituzionalizzazione dell’organo nel nuovo progetto di costituzione europea.
I documenti internazionali richiamati, ed in particolare la risoluzione del
Consiglio d’Europa definiscono le caratteristiche fondamentali dell’organo di
tutela e le sue principali competenze. Il difensore civico deve essere autonomo,
indipendente, imparziale, deve cooperare con tutti gli organismi che operano nel
settore della difesa extra-giudiziale dei diritti. La sua funzione non è solo quella
di assistere il cittadino, in un ottica eminentemente conciliativa (di mediatore
appunto), ma anche quella di stimolare l’Amministrazione ad adottare
comportamenti virtuosi ( è promotore di buona amministrazione). Tutti possono
accedere gratuitamente ai servizi offerti dal difensore civico. Il Difensore civico,
infine, deve essere dotato dei poteri necessari per esercitare efficacemente la
propria azione (diritto di accesso agli atti dell’amministrazione inadempiente,
potere di intervenire d’ufficio, previsione di sanzioni a carico delle
amministrazioni che non collaborano).
In allegato(All. A) sono puntualmente richiamati i documenti internazionali che
affrontano e approfondiscono tali problematiche, fornendo una cornice completa
dei principi a cui si deve ispirare la disciplina della difesa civica.
Statuto e proposta di legge di modifica della legge regionale n° 4/1994.
Nel nuovo Statuto regionale, approvato in seconda lettura in data 19.7.2004 (All.
B), oltre a delineare in modo più puntuale (specie se confrontato con l’art. 61 del
vecchio Statuto che lo aveva “pionieristicamente” introdotto nel nostro
ordinamento) la figura e le funzioni del Difensore civico regionale, rinvia ad una
legge apposita il compito di promuovere “l’istituzione della difesa civica locale”.
120
Il riconoscimento a livello statutario di un sistema integrato di difesa civica,
auspicato anche nella Risoluzione del 5.6.2002 approvata dal Congresso delle
Regioni, risponde all’esigenza di definire, nel rispetto dell’autonomia locale, un
sistema generalizzato di difesa civica a “rete”, improntato ai principi di
sussidiarietà, adeguatezza e coordinamento fra difesa civica regionale e locale,
allo scopo di rendere effettiva ad ogni livello la tutela del difensore civico per tutti
i cittadini e per ogni altro soggetto titolare di diritti, nei confronti degli atti e dei
comportamenti di tutti i soggetti che esercitano funzioni pubbliche.
Un preciso riferimento alla rete di difesa civica locale è contenuto anche nella
bozza di proposta di legge “Disciplina del difensore civico regionale” elaborata da
un gruppo di lavoro; infatti si dedica ampio spazio alla rete di difesa civica locale
finalizzata al raccordo e alla reciproca cooperazione fra i difensori civici locali e
tra questi e il difensore civico regionale, nonché allo sviluppo e al miglioramento
dell’istituto, prevedendo, in proposito, anche l’istituzionalizzazione
della
Conferenza regionale dei difensori civici della Toscana
Natura dell’istituto
Le funzioni che la legislazione regionale e quella statale nel tempo hanno
attribuito all’organo si differenziano spesso tra loro per tipologia e natura.
Questo contribuisce a rendere problematica la collocazione dell’organo in un
preciso modello istituzionale di riferimento, e delineare conseguentemente ambiti
di autonomia e indipendenza adeguati ai suoi compiti.
La stessa Corte Costituzionale nella sentenza n.112/2004, in un inciso, denunzia
una irrisolutezza circa la individuazione della natura dell’istituto, ma al tempo
stesso non fornisce indicazioni univoche in merito. Un rafforzamento effettivo
della funzione di tutela non giurisdizionale degli interessi e dei diritti dei cittadini,
che al di là di altre funzioni satelliti, sembra essere quella predominante e tipica
del difensore, conduce ad una sua inequivoca collocazione nell’ambito degli
organi di garanzia (e non in quelli di controllo), la cui indipendenza, oggettiva e
soggettiva, rappresenta fattore essenziale per una tutela che è effettiva solo se
garantita da soggetti che operano in condizione di terzietà rispetto ai destinatari
del suo intervento e agli istanti.
121
Accresciuto rilievo della difesa civica locale
In coerenza con il quadro europeo ed internazionale sopra richiamato, l’istituzione
del difensore civico, rafforzando la garanzia dell’effettiva tutela dei diritti e degli
interessi, costituisce un elemento essenziale per la trasparenza e la correttezza dei
rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini e tutti coloro che sono
interessati dall’azione dei pubblici poteri, nonché per l’ammodernamento ed il
buon funzionamento dell’amministrazione stessa.
Dopo la riforma del titolo V della Costituzione, con l’attribuzione ai Comuni ed
agli altri enti locali della titolarità delle funzioni amministrative, secondo i
principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, e la conseguente
accentuazione del ruolo chiave di soggetti primari di riferimento per i cittadini e
tutti gli utenti dei pubblici servizi, è più che mai necessario che la figura del
difensore civico trovi pieno riconoscimento nell’ambito degli statuti e delle altre
fonti normative degli enti locali.
Oltre a rafforzare la sua funzione fondamentale di garante delle trasparenza e
della imparzialità dell’agire amministrativo, occorre al tempo stesso formalizzare
e valorizzare un’altra funzione che il Difensore civico, su impulso di pressanti
istanze sociali, svolge di fatto fin dalle origini: quella di informazione,
orientamento e tutela nei confronti delle categorie deboli.
Previsione statutaria e attuazione
L’istituzione del difensore civico locale deve innanzitutto trovare fondamento e
garanzia nello statuto dell’ente, espressione primaria dell’autonomia locale
costituzionalmente riconosciuta.
La grande maggioranza degli statuti dei Comuni e delle Province toscane contiene
già norme, più o meno articolate, in materia di difesa civica. Si veda al riguardo
l’allegata scheda di analisi di alcuni Statuti degli enti locali della Toscana (All.
C).
I comuni che non hanno previsto in Statuto tale istituto sono 14, di cui n°1 nella
Provincia di Arezzo, n°4 in Provincia di Grosseto, n°1 in Provincia di Livorno,
n°7 in Provincia di Pisa, n° 1 in Provincia di Siena.
Si tratta quindi di completare e di integrare, per quanto necessario, il quadro
esistente – innanzitutto dando attuazione alle previsioni statutarie già approvate
ma non ancora attuate - per raggiungere il primo importante obiettivo: quello di
avere difensori civici operativi su gran parte del territorio regionale.
Al contempo occorre operare per far sì che gli enti locali di tutto il sistema
regionale, senza soluzione di continuità, siano coperti da adeguate previsioni
normative in materia di difesa civica.
Il ricorso “suppletivo” al difensore civico regionale è da considerarsi un’ipotesi
residuale e transitoria.
122
Elementi essenziali
L’elaborazione già presente in molti statuti locali della nostra regione e
l’esperienza concreta fin qui condotta consentono di enucleare gli elementi
minimi essenziali di una compiuta normativa statutaria e regolamentare della
difesa civica locale:
a) Autonomia e indipendenza dell’organo, non solo affermata in linea di
principio (con riferimento alla mancanza di vincolo di subordinazione
gerarchica) ma assicurata dalla assegnazione di idonee risorse (anche con
autonomia di budget), a fronte di una situazione ad oggi eccessivamente
squilibrata (si veda al riguardo l’allegata scheda di analisi, All. D), occorre
assicurare in ogni ente locale una adeguata condizione operativa dei
difensori civici locali. In proposito si può definire “adeguata condizione”
quella in cui il difensore civico locale: 1) percepisca un’indennità pari ad
almeno il 70% dell’indennità spettante all’assessore dell’ente locale
singolo o, in caso di servizio associato, almeno il 70% dell’indennità che
spetterebbe ad un assessore di un Comune con un numero di abitanti pari
alla somma degli abitanti dei Comuni associati; 2) abbia diritto al rimborso
spese per lo svolgimento dell’attività stessa, anche con riferimento ad una
quota concordata per l’aggiornamento professionale; 3) disponga di un
ufficio autonomo con le relative dotazioni tecniche e di personale –
assegnato, previo parere del difensore civico locale - commisurate
all’entità dell’attività effettivamente esercitata.
b) Istituzione associata del difensore civico tra più enti quale via
preferenziale, specialmente per i Comuni di minori dimensioni, per la
risoluzione dei problemi sopra richiamati, anche tramite le opportunità
offerte dalla normativa regionale in materia di gestioni associate.
c) Convenzioni tra enti di dimensioni maggiori (Regione, Provincia,
Comunità Montane) e piccoli Comuni per assicurare la difesa civica in
una dimensione territoriale ottimale.
d) Ambito di competenza chiaramente rivolto alla composizione extragiudiziale dei potenziali conflitti e dei problemi di cattiva
amministrazione, nei confronti non solo dei cittadini ma di tutti i residenti
ed utenti dei pubblici servizi; la possibilità di tutela deve riguardare
necessariamente anche i servizi pubblici gestiti da società concessionarie,
società partecipate o controllate dall’Ente locale e da soggetti privati.
Il settore dei servizi pubblici locali, infatti, a seguito delle recenti riforme
legislative rappresenta un settore in costante espansione. Il fenomeno come è
noto, è accompagnato da processi di privatizzazione dell’ente gestore. La
circostanza non incide sulla natura del servizio che rimane pubblico in ordine
123
alla sua regolamentazione e quindi il difensore civico è competente ad
intervenire per assicurare la tutela non giurisdizionale del cittadino utente.
E’ opportuno, pertanto, che l’Ente locale nell’atto di concessione o nel bando
di gara preveda l’obbligo per il soggetto gestore di rispondere ai cittadini e al
difensore civico.
Occorre comunque potenziare il ruolo dell’organo in questo settore,
rafforzando attraverso la rete regionale la qualità e la incisività della sua
presenza anche in una prospettiva di raccordo operativo tra le amministrazioni
competenti, gli enti gestori, le associazioni di tutela, finalizzato anche a
prevenire attraverso azioni di monitoraggio i fattori di potenziale contrasto con
la utenza.
e) Natura dell’intervento di carattere collaborativo e di mediazione, per
favorire la ricerca di soluzioni; la correzione delle cattive pratiche
nell’azione amministrativa e la diffusione di quelle buone; l’assistenza dei
soggetti più deboli nei rapporti con la PA; l’intervento può essere su
istanza di parte o anche d’ufficio.
f) Diritto di accesso, con vincolo di riservatezza, agli atti necessari per la
comprensione del caso (ciò costituisce peraltro un vincolo normativo ai
sensi della legislazione nazionale sull’accesso), senza limite del segreto
d’ufficio, e facoltà di convocare il personale amministrativo interessato
con possibilità di esame congiunto della pratica anche con l’interessato.
g) Obbligo di risposta, entro tempi certi, da parte della PA interessata e
potere di segnalazione del difensore civico circa la mancata collaborazione
da parte dei funzionari interpellati all’amministrazione di appartenenza per
l’adozione dei conseguenti provvedimenti disciplinari secondo quanto
previsto dalle disposizioni di legge e contrattuali ovvero per la valutazione
dei risultati ai fini della corresponsione della relativa indennità.
h) Obbligo del difensore civico di redigere una relazione, almeno annuale,
sull’attività svolta e discussione consiliare della stessa quale occasione per
segnalare disfunzioni, ritardi e carenze e definire indirizzi e provvedimenti
volti al miglioramento delle politiche e delle procedure. E’ opportuno che
l’Ente locale attui interventi di informazione e comunicazione verso
cittadini e associazioni sia sul ruolo che sulle attività del Difensore civico.
i) Modalità di nomina che prevedano un quorum, requisiti e procedure di
consultazione delle forze sociali, tali da assicurare al difensore civico il
ruolo riconosciuto ed autorevole di soggetto autenticamente super partes.
Occorre, peraltro, che gli statuti o i regolamenti degli enti locali
introducano le opportune cautele perché il quorum elevato non pregiudichi
la possibilità di nomina e che analogamente i requisiti per l’accesso alla
124
carica non siano così restrittivi da rendere difficilmente reperibile il
candidato.
j) Previsione di possibili iniziative dei cittadini per richiedere la nomina del
Difensore civico locale in caso di inerzia dell’Amministrazione.
Rete della difesa civica locale
I difensori civici operanti sul territorio regionale costituiscono nel loro insieme
una rete di tutela, informazione, consulenza, collaborazione al servizio di tutti gli
utenti e delle stesse amministrazioni locali.
I servizi del difensore civico regionale, le convenzioni tra quest’ultimo e gli enti
locali, la Conferenza regionale dei difensori civici, un metodo permanente di
collaborazione e di scambio tra i difensori civici costituiscono gli elementi
portanti della rete che deve essere sviluppata.
La rete della difesa civica mantiene un rapporto costante con la Regione e con gli
enti locali, in particolare tramite il Consiglio delle autonomie locali, per
promuovere la riflessione sui temi di interesse generale che emergono dalla
attività della difesa civica e la conseguente ricerca di soluzioni che favoriscano la
buona amministrazione e i diritti degli utenti.
Il Difensore civico regionale
F.to Giorgio Morales
Il Presidente del Consiglio delle
Autonomie Locali
F.to Alessandro Pesci
125
Allegati
Carta della difesa civica locale in Toscana
Allegato A “Principi relativi alla autonomia e indipendenza del difensore civico
desumibili dalla normativa internazionale”
Allegato C “Tabelle relative alle disposizioni statutarie in materia di difesa civica
locale”
Comuni capoluogo – Province- Comuni scelti “a campione”.
Allegato A
Principi relativi alla autonomia e indipendenza del difensore civico desumibili
dalla normativa internazionale
1. I principi delle Nazioni Unite ed in particolare la Risoluzione 48/134 del
20.12.1993
2. I principi del Consiglio d’Europa con particolare riferimento a quelli
enunciati dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa.
3. I principi dell’Unione Europea (Carta di Nizza)
4. Proposta dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman
Introduzione
Pur essendo poco noto alla dottrina amministrativa Italiana la figura del Difensore
civico è oggetto di numerose risoluzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio
d’Europa che dettano principi in materia di autonomia e di indipendenza del
Difensore civico. Da sottolineare anche come, nel dare attivazione ai programmi
di aiuto internazionale di costruzione – ricostruzione post – conflitto (ex –
Yougoslavia etc.) da parte delle Organizzazioni Internazionali coinvolte spesso è
raccomandato allo stato oggetto dei programmi di aiuto internazionale che,
accanto agli altri istituti tipici dello stato di diritto (Costituzione rigida con
enunciazione dei diritti fondamentali, adesione alle principali convenzioni
internazionali sulla tutela dei diritti fondamentali, previsione di un parlamento
liberamente eletto a suffragio universale, di un potere giudiziario autonomo, della
Corte costituzionale etc.) si provveda anche all’istituzione del Difensore civico.
126
L’istituzione del Difensore civico è stata fra le condizioni poste alle nuove
democrazie dell’Est sia dall’Unione Europea che dal Consiglio d’Europa per
accedere alle due organizzazioni.
Un esempio di tale inquadramento della figura del Difensore civico ci viene dalla
passata esperienza spagnola a seguito della fine del regime franchista. Sia lo Stato
che le Regioni della Spagna, previdero (fra l’altro anche nella Costituzione
Spagnola) la figura del Difensore civico, mutuando l’idea anche dagli Statuti di
Regioni come la Toscana, ma prevedendo tali istituti (che anche nel nome:
Defensor del Pueblo in Spagna, Justicia de Aragona etc. evocavano il ruolo di
tutela dei cittadini) poteri e dotazioni organiche molto più ampie rispetto a quelle,
all’epoca e attualmente, a disposizione degli stessi Difensori civici regionali.
Poiché i documenti internazionali di riferimento sono spesso nelle lingue ufficiali
degli organismi internazionali (inglese e francese) si propone qui di seguito una
breve sintesi dei loro contenuti.
I principi delle Nazioni Unite ed in particolare la Risoluzione
48/134 del 20.12.1993
Le Nazioni Unite considerano il Difensore civico insieme alle Commissioni
nazionali per i diritti umani fra le Istituzioni nazionali per la tutela e la
promozione dei diritti umani.
Parlare del Difensore civico come Istituzione per la tutela dei diritti umani, in
ordinamenti come quello italiano, può far sorridere avendo come riferimento le
violazioni macroscopiche dei diritti umani. In realtà va ricordato che:
1) I diritti umani sono inscindibili ed interdipendenti e anche le violazioni
apparentemente “minori” discendenti dalle illegittimità e/o dalle
scorrettezze amministrative sono violazioni a tutti gli effetti. Inoltre il
progetto di Costituzione Europea ha inserito fra i diritti fondamentali
dell’Unione anche il diritto alla buona amministrazione e – almeno nel
diritto comunitario – la violazione del principio di buona
amministrazione costituisce a pieno titolo una violazione dei diritti
fondamentali.
127
2) In realtà come quelle delle democrazie avanzate in cui i diritti sociali
sono garantiti secondo un bilanciamento non irragionevole fra risorse a
disposizione e potenzialità di espansione di quel determinato diritto, il
Difensore civico può diventare un punto di riferimento per il
bilanciamento di questi due aspetti che l’attività amministrativa
costantemente comporta.
3) L’offerta di un mezzo di tutela non giurisdizionale può costituire un
meccanismo di risoluzione delle controversie alternativo al contenzioso
giurisdizionale che, per i costi e per i tempi che comporta (non solo in
Italia) rischia di creare situazioni vere e proprie di denegata giustizia.
In questo contesto è significativo ricordare che la prima risoluzione risale al 1946,
cioè due anni prima della Dichiarazione Universale dei diritti Umani. I documenti
dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite si articolano su tre fasi:
1) In una prima fase (dal 1946 al 1992) ci si limita ad invitare gli Stati
membri ad istituire il Difensore civico e la Commissione nazionale dei
diritti umani.
2) In una seconda fase (dal 1992 al 1993) si sanciscono parametri di
autonomia e di indipendenza più definiti per queste figure. La Risoluzione
più rilevante in questo senso è la 48/134 dell’Assemblea del 20.12.1993
nella quale le Nazioni Unite fanno propri i parametri di autonomia e
indipendenza fissati in un Seminario fra le Istituzioni Nazionali costituite
tenutosi a Parigi nel 1992. In tale Risoluzione, oltre a sancire che il
difensore civico deve essere regolamentato dalla Costituzione e da uno
specifico atto normativo, introduce anche il concetto di autonomia
funzionale del difensore civico sotto il profilo delle risorse umane,
strumentali e finanziarie.
3) In una terza fase (dal 1993 ad oggi) la discussione si appunta sulla
funzione di rete di queste istituzioni sia rispetto alle Nazioni Unite, che
negli scambi reciproci fra le stesse istituzioni appartenenti a Stati diversi,
soprattutto con un’ottica rivolta all’aiuto e all’assistenza alle istituzioni
che si vanno costituendo nei Paesi di nuova democrazia e nei Paesi in via
di sviluppo da parte dei difensori civici già da tempo operativi. Da
sottolineare che questo scambio è biunivoco, nel senso che i difensori
civici “storici” attraverso la loro opera di assistenza a quelli di nuova
costituzione hanno spesso modo di ripensare e migliorare il proprio
funzionamento.
128
I principi del Consiglio d’Europa con particolare riferimento
a quelli enunciati dal Congresso dei poteri locali e
regionali del Consiglio d’Europa.
I documenti internazionali del Consiglio d’Europa hanno un respiro meno ampio
rispetto a quelli delle Nazioni Unite, dato che si riferiscono esclusivamente alla
figura del Difensore civico. Tuttavia sono anch’essi molto importanti soprattutto
perché la Raccomandazione n° 61/99 e la Risoluzione n° 80/1999 provengono dal
Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio d’Europa e fanno
riferimento espresso al Difensore civico locale e regionale, a differenza dei
documenti delle Nazioni Unite ove i principi enunciati per il difensore civico
nazionale si applicano al difensore civico locale per analogia.
In particolare in appendice alla Risoluzione n° 80/1999 si possono enucleare una
serie di principi espressamente riferiti all’autonomia e all’indipendenza del
difensore civico locale e regionale e l’affermazione (punto 7) dell’importanza di
questa figura in quanto istituzione più prossima al cittadino rispetto al difensore
civico nazionale.
La risoluzione fa espresso riferimento alla possibilità di più enti locali di
consorziarsi per giungere ad una sfera ottimale di azione del Difensore civico
rispetto all’area geografica interessata e alla popolazione.
Per quanto attiene l’autonomia e l’indipendenza nella Risoluzione si raccomanda:
Che la persona scelta abbia i requisiti professionali di conoscenza del
funzionamento dell’Amministrazione e che la persona scelta sia
indipendente ed abbia anche agli occhi dei cittadini tali requisiti di persona
“super partes” rispetto all’apparato politico – amministrativo dell’ente.
Che siano ben specificati dall’ordinamento la durata del mandato, i limiti
per una eventuale rielezione, le incompatibilità e l’indennità, con
particolare riferimento alla necessità che l’indennità del Difensore civico
sia commisurata a quella dei dirigenti dell’Ente tenuto conto di quello che
sarà l’impegno effettivo del Difensore civico (presenza costante sul
territorio o solo part – time etc.);
Che il difensore civico abbia un adeguato staff per portare avanti il suo
mandato;
Che il difensore civico ha il diritto di accedere a tutti i documenti della
pubblica amministrazione senza alcun limite, salvo i casi di segreto di
Stato e le problematiche connesse alla materia della sicurezza nazionale e
della difesa. Il Difensore civico deve inoltre avere potere di ispezione e di
avvalersi di consulenze di esperti qualora la situazione richieda.
Che la nomina avvenga tramite un atto dell’assemblea elettiva dell’Ente
locale, optando di preferenza per un organo monocratico, pur non
sollevando obiezioni rispetto all’eventuale scelta di un organo collegiale.
Occorre garantire, qualora si opti per la nomina di organismi di difesa
civica “di settore” (che comunque non possono essere alternativi rispetto
129
ad un Difensore civico con mandato generale), gli opportuni meccanismi
di raccordo fra i vari organismi.
Che il Difensore civico sia competente nei confronti di tutti i settori
dell’attività amministrativa con eventuali limitazioni (che comunque non
riguardano la realtà Italiana e Toscana) rispetto al settore giudiziario, della
pubblica sicurezza e della giustizia.
Che il difensore civico svolge funzione di tutela e di mediazione, ma
anche di stimolo e promozione;
Che l’accesso al Difensore civico sia garantito a tutti gli utenti senza
alcuna discriminazione.
Che al Difensore civico sia riconosciuto il potere di attivarsi di ufficio.
Che l’Amministrazione prenda in considerazione le osservazioni del
Difensore civico, eventualmente prevedendo un termine perentorio per la
risposta. La risoluzione prevede anche la possibilità di sanzioni per la
mancata collaborazione con il Difensore civico.
Che il Difensore civico relazioni periodicamente e che le sue relazioni
siano rese pubbliche.
Che il Difensore civico possa interloquire con gli Amministratori locali e
con i Dirigenti dell’Ente locale.
Che al Difensore civico venga conferito il potere di iniziare l’azione
disciplinare.
L’azione del Consiglio d’Europa in questo settore non si limita ai documenti
internazionali. Abbiamo già ricordato che il Consiglio D’Europa pone come
condizione per l’ammissione di nuovi stati all’Organizzazione che questi siano
fra l’altro dotati di un Difensore civico. Il Consiglio D’Europa partecipa a
numerosi programmi di aiuto internazionale per supportare gli uffici del
Difensore civico di nuova istituzione nei paesi in via di sviluppo e nelle nuove
democrazie.
Inoltre:
1) Promuove incontri periodici fra i Difensori civici degli Stati membri
(tavole rotonde)
2) Per la prima volta nel 2004 l’iniziativa si estenderà ai Difensori civici
delle Regioni del Consiglio D’Europa.
3) Dal 1999 ha istituito un Commissario per i Diritti Umani che è l’ex
Difensore civico della Spagna Alvaro Gil – Robles.
130
I principi dell’Unione Europea (Carta di Nizza)
L’Unione Europea non ha mai enunciato principi generali relativi alla difesa
civica, tuttavia a partire dal 1995 ha istituito un Mediatore Europeo, la cui
competenza è tuttavia riferita solo alle controversie non giurisdizionali nei
confronti degli organismi amministrativi dell’Unione Europea.
Poiché moltissimi cittadini europei si sono rivolti al Difensore civico Europeo per
questioni relative alle modalità di applicazione del diritto comunitario da parte
degli stati membri, dalla sua istituzione il Mediatore Europeo si è confrontato con
i Difensori civici nazionali europei per creare una rete di scambio sia fra i
Difensori civici europei che fra questi ed il Mediatore Europeo. Per l’Italia, in
assenza di un Difensore civico nazionale a tali incontri è sempre stato invitato un
funzionario del Difensore civico regionale Segretario del Coordinamento dei
Difensori civici regionali e quindi si sono succeduti a tali incontri l’Ufficio del
Difensore civico del Veneto, quello della Liguria, quello della Toscana e
recentemente quello della Valle D’Aosta. Tale rete di scambio è stata formalizzata
con il nome di Rete degli Agenti di collegamento fra Mediatore Europeo e
Difensori civici degli Stati dell’Unione Europea.
Il Mediatore Europeo inoltre ha promosso momenti di scambio e di confronto in
un primo momento con i Difensori civici nazionali e, a partire dal 1997 anche con
i Difensori civici regionali. Nel 1999 la Conferenza dei Difensori civici e degli
Organi Similari delle Regioni dell’Unione Europea si è tenuta a Firenze, promossa
dal Difensore civico della Regione Toscana.
Al di là di questi momenti di scambio e coordinamento, attualmente nel diritto
comunitario non troviamo formalizzati i principi di autonomia e di indipendenza
riferibili direttamente ai difensori civici degli Stati membri.
Ciò doverosamente precisato, il Progetto di Costituzione Europea (e prima ancora
la Carta dei diritti Fondamentali Dell'unione Europea, nota come “Carta di
Nizza”) prevede all’art. 43 che “Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi
persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro
ha il diritto di sottoporre al mediatore dell'Unione casi di cattiva amministrazione
nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e
il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.” Se
da un lato abbiamo una “costituzionalizzazione” in omaggio alle risoluzioni
internazionali sopra esaminate, dell’istituto del Difensore civico, d’altro canto
essa vale solo con riferimento all’Unione e non agli Stati Membri.
All’art. 41 la carta enuncia infine il “diritto alla buona amministrazione”
inserendo a pieno titolo fra i diritti fondamentali anche il diritto alla buona
amministrazione, anche in questo caso tuttavia limitandone la portata all’ambito
delle Istituzioni Comunitarie.
fra le osservazioni del Mediatore Europeo al progetto di costituzione Europea vi è
quella di estendere la portata dei due principi anche agli ordinamenti degli Stati
Membri.
131
Proposta dell’Istituto Europeo dell’Ombudsman (E.O.I)
A conclusione di questo quadro di riferimento si ritiene utile riportare la proposta
di una “Carta internazionale del difensore civico efficiente” dell’ E.O.I. (European
Ombudsman Istitute),una associazione di Difensori civici Europea, con sede ad
Innsbruck, cui appartengono molti Difensori civici nazionali dell’Unione Europea
e del Consiglio D’Europa, i Difensori civici Regionali (ivi compreso quello della
Toscana), alcuni Difensori civici locali Italiani ed Europei ed esperti della materia.
La proposta qui allegata è stata redatta dal Difensore civico della Polonia
(Docente Universitario ed ex giudice della Corte Costituzionale Polacca) e la
bozza finale (rispetto alla quale sono state accolte significative osservazioni del
Difensore civico della Toscana e di altri Difensori civici locali e regionali italiani
ed Europei), costituisce un buon momento di sintesi e di riflessione dei principi
sopra evidenziati sull’istituto. La traduzione italiana è stata curata dal Difensore
civico della Regione Toscana.
132
Commissario per la Tutela dei Diritti Civili
della Repubblica della Polonia
Prof. Dr. hab. Andrzej Zoll
Carta Internazionale del Difensore civico Efficiente
Bozza finale
L’istituto dell’ombudsman ha consolidato la propria posizione su scala globale
come un’importante autorità nel sistema della protezione dei diritti umani e civili
ed in molti Paesi ormai la popolazione è ben consapevole del suo ruolo. Da un
punto di vista generale l’istituto facilita il consolidamento della democrazia e
della legalità a livello internazionale.
È caratterizzato da un’ampia gamma di differenti regolamentazioni. Le
caratteristiche comuni del Difensore civico sono la facoltà di controllare il rispetto
dei diritti civili ed umani, la sua indipendenza dalle autorità sul cui operato
l’ombudsman è competente ad esercitare i propri poteri di controllo e la facoltà di
presentare alle autorità competenti mozioni (raccomandazioni) che tuttavia non
sono vincolanti per i destinatari. Tuttavia ci sono differenze significative che,
come evidenziano le comparazioni empiriche, non sono originate dalla circostanza
che una nazione sia una “vecchia” o una “nuova” democrazia. Queste differenze
riguardano soprattutto:
- il livello dell’indipendenza dell’ombudsman dall’autorità che lo ha nominato
(e allo stesso modo la natura di tale autorità ed i principi e le modalità di
nomina e revoca del Difensore civico), il suo essere vincolato o meno da
direttive, le forme con le quali viene stabilito il suo budget economico;
- le qualifiche necessarie per essere nominato Difensore civico compreso il
titolo di studio richiesto;
- i poteri e le competenze attribuiti al Difensore civico nella sua azione di
controllo per valutare se i diritti civili ed umani sono rispettati. Spesso è
esclusa la competenza del Difensore civico nei confronti del parlamento, del
capo di stato e del governo – ad esempio del consiglio dei ministri, dei singoli
ministri e dei rappresentanti del governo locale, ad esempio delle assemblee
consiliari, dell’esercito e dei servizi di sicurezza, del potere giudiziario e degli
organi inquirenti. Le restrizioni alle sue competenze nei confronti di questi
organismi talvolta limitano la sua azione ai meri controlli di legittimità nei
loro confronti e talvolta escludono anche lo stesso controllo di legittimità.
133
-
Spesso è difficile fare una distinzione chiara fra questi due criteri. Se, in una
determinata nazione, le disposizioni normative sanciscono l’obbligatorietà per
la pubblica amministrazione di prendere in considerazione gli interessi
legittimi delle parti dopo averle interpellate prima di prendere una decisione,
allora controllare l’efficienza della pubblica amministrazione significa al
contempo controllare la legalità delle azioni che hanno compiuto;
il potere di imporre o meno le proprie decisioni una volta che egli ha accertato
una violazione di legge o un’irregolarità; spesso i poteri del Difensore civico
sono limitati al diritto di fare una raccomandazione che, tuttavia non è
vincolante. A volte egli ha il diritto di appello alla Corte Costituzionale o ad
una corte, di suggerire modifiche normative, meno di frequente ha la
possibilità di partecipare a procedimenti decisionali dell’Amministrazione
coinvolta o di agire in giudizio contro atti o attività illegittimi.
Le differenti normative hanno un impatto significativo sull’effettività dell’istituto
del Difensore civico.
Le Nazioni Unite (Commissione diritti umani e Assemblea Generale) ed il
Consiglio D’Europa hanno adottato risoluzioni e raccomandazioni sul Difensore
civico e le Istituzioni Nazionali di Tutela e promozione dei diritti umani. Anche
l’OSCE ed altre Organizzazioni Internazionali Regionali hanno presentato
proposte e raccomandazioni sulla figura del Difensore civico.
Durante gli incontri internazionali e le discussioni bilaterali fra Difensori civici,
sono state fatte proposte per sviluppare un modello di “Carta per l’efficienza del
Difensore civico” le cui raccomandazioni dovrebbero essere seguite per trovare
soluzioni legislative e nei rispettivi paesi e nell’attività pratica del Difensore
civico; l’Istituto Europeo dell’Ombudsman presenta qui di seguito la “Carta
Internazionale del Difensore civico Efficiente” a cui le normative dei rispettivi
stati dovrebbero uniformarsi. Contemporaneamente dovrebbero partire iniziative
per modificare le normative dei singoli stati per quanto attiene gli aspetti
fondamentali.
Le proposte presentate di seguito si basano sui principi di indipendenza e di
autonomia del Difensore civico come definiti dalla Risoluzione dell’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite 48/1341, della Raccomandazione 61 (1999) e della
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio
D’Europa2.
Sotto presentiamo le proposte iniziali che dovrebbero far parte della Carta
dell’Ombudsman e costituire il nucleo centrale dell’istituto.
I.
Principi generali
1. Ai sensi della risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Competenze e
responsabilità”) l’istituto del Difensore civico dovrebbe trovare il proprio
fondamento nella costituzione di un determinato paese e la sua specifica
Risoluzione 48/134 “Istituzioni Nazionali per la tutela e la promozione dei diritti umani” adottata
dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite all’85a Seduta plenaria del 20 dicembre 1993.
2
Raccomandazione 80 (1999) e Risoluzione 80 (1999) sul ruolo dei Difensori civici/mediatori
locali e regionali nel tutelare i diritti dei cittadini adottate dal Congresso dei Poteri Locali e
Regionali del Consiglio D’Europa il 17 giugno 1999.
1
134
disciplina in un provvedimento legislativo. Tali disposizioni normative
dovrebbero garantire l’indipendenza del Difensore civico nei confronti di
altre istituzioni dello stato e la sua autonomia nelle sue valutazioni.
La sua dipendenza organizzativa dall’autorità che lo ha nominato dovrebbe
essere rigidamente definita dalla costituzione o almeno da un atto
normativo. Dovrebbe essere esclusa la possibilità di revocare il Difensore
civico durante il proprio mandato per motivi politici, come sancito dalla
risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Composizione e garanzie di
indipendenza e pluralismo”) e dovrebbe prevedere specifiche ipotesi di
sostituzione del Difensore civico nel corso del suo mandato (per esempio
dimissioni, stato di incapacità di intendere e di volere permanente, azioni
incompatibili con l’impegno preso nell’assumere la carica e perdita delle
qualifiche necessarie per mantenere la carica).
Una soluzione ottimale potrebbe esser la nomina (ed in casi particolari la
revoca) dell’ombudsman da parte dell’organo parlamentare, con
l’eccezione dalla possibilità di proposta del candidato (o dei candidati) da
parte del governo.
Il Difensore civico dovrebbe relazionare periodicamente al Parlamento
sull’attività svolta e sul grado di osservanza dei diritti umani e civili.
Questo non esclude la possibilità di inviare periodiche informazioni sullo
stato di osservanza dei diritti umani e civili ad altre autorità e soprattutto al
governo.
In conformità alla risoluzione 80 (1999) (Appendice Paragrafo 9) il
Difensore civico non dovrebbe ricevere alcuna pressione dai partiti politici
o da altre organizzazioni anche se queste lo hanno proposto come
candidato all’organismo che lo ha nominato. Se egli è un membro di un
partito politico dovrebbe sospendere la propria adesione al partito durante
il suo mandato.
2. L’indipendenza finanziaria del Difensore civico dovrebbe essere garantita
attraverso il suo diritto esclusivo di predisporre il proprio capitolo di
bilancio come capitolo del bilancio generale del paese. Sulle modalità di
utilizzo del proprio bilancio egli dovrebbe rispondere esclusivamente al
parlamento o all’autorità preposta dal parlamento al controllo finanziario.
Nel caso di Difensori civici locali questo principio dovrebbe essere
applicato con riferimento alle assemblee consiliari locali.
Ai sensi della risoluzione 48/134 (Allegato, sezione “Composizione e
garanzie di indipendenza e pluralismo” paragrafo 2) e della risoluzione 80
(1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio
D’Europa (Appendice par. 9) al Difensore civico dovrebbe essere garantito
personale adeguato, in termini di qualifica e di numero, in grado di
consentirgli di fare fronte alle istanze che possono pervenirgli dal territorio
ove esercita la propria competenza in rapporto alla popolazione che può
richiedere il suo intervento.
135
3. L'indipendenza dell'ombudsman nelle proprie attività di controllo,
pronunce e attività istruttorie tese a verificare violazioni dei diritti umani e
civili e delle libertà, dovrebbe essere garantita anche attraverso:
1) immunità dal potere giudiziario relativamente all'esercizio delle
proprie funzioni;
2) il ritorno, alla fine del suo mandato, alla posizione occupata
precedentemente o ad una posizione equivalente (a meno che nel
frattempo l'ombudsman non abbia acquisito il diritto alla pensione di
anzianità o un equivalente diritto, ad esempio il diritto alla percezione
di un'indennità pari ad un magistrato in pensione);
3) la comunicazione delle informazioni di cui alla sezione 2 sopra
all'autorità che ha nominato l'ombudsman, senza che questa abbia in
merito diritto di voto. Questo ovviamente non esclude il diritto di
dibattere tali informazioni, presentare interpellanze ed interrogazioni,
oltre che proposte.
4) L’obbligo per il Difensore civico di astenersi dal compiere attività
politica ed altre attività che potrebbero minare la fiducia nella sua
imparzialità, come sancito dalla risoluzione 80 (Allegato, sezione 10)
del Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio D’Europa.
4. I requisiti relativi al candidato per la nomina ad ombudsman dovrebbero
comprendere l’autorevolezza del persona con riferimento alla sua moralità
e sensibilità sociale, la sua esperienza nel trattare questioni relative alla
pubblica amministrazione e tematiche sociali e alla sua formazione.
Se l'ombudsman è autorizzato dalla Costituzione o dal provvedimento
normativo che lo ha istituito ad agire in giudizio – ad esempio di fronte al
Tribunale Costituzionale o alle Corti, sarebbe consigliabile che il
candidato avesse una rilevante esperienza giuridica, a meno che la non si
preveda la sua possibilità di essere rappresentato in giudizio solo
attraverso un proprio procuratore legale. In quest’ultimo caso deve essere
sottolineato che il Difensore civico non può esercitare un controllo
efficiente sui propri funzionari con competenze giuridiche e che egli sarà
dipendente dalla propria fiducia nelle loro competenze.
II.
Finalità del controllo del Difensore civico intesa nel senso di diritto di
attivare un procedimento istruttorio:
In conformità con le Risoluzioni delle Nazioni Unite e del Consiglio
D’Europa, il mandato del Difensore civico deve comprendere le seguenti
competenze:
1. Il potere di proteggere da parte del Difensore civico i diritti le libertà deve
essere assicurata nei confronti di tutti i soggetti che ricadono sotto
l’autorità di un determinato stato. Ciò significa le persone fisiche, persone
giuridiche, gruppi e associazioni senza personalità giuridica, ma che, nello
spirito della legge, possano essere ritenute titolari di diritti ed obblighi.
2. Il Difensore civico dovrebbe avere competenza ad investigare
sull'osservanza dei diritti umani e civili e di libertà da parte delle autorità
pubblica senza restrizioni di materia. Le finalità e le forme dell’attività
136
3.
III.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
tuttavia, dovrebbero prevedere appropriate cautele avendo presente
l’attività giurisdizionale a tutela dell’autonomia e dell'indipendenza delle
corti ed anche la specifica natura degli organismi investigativi.
Il controllo del Difensore civico dovrebbe comprendere anche casi di
violazioni della legge per inerzia da parte delle autorità e delle istituzioni.
Finalità dell'azione del Difensore civico in caso che riscontri la violazione
dei diritti e delle libertà o il potenziale rischio di una simile violazione
Il diritto di presentare mozioni (raccomandazioni) all'autorità o
all'istituzione, relativamente alla cui azione (od omissione) è stata
riscontrata la violazione o ad una autorità di livello superiore. Queste
raccomandazioni possono essere relative al caso particolare o ad una
problematica di carattere generale.
Il diritto di attivare procedimenti di fronte ad organismi della pubblica
amministrazione, di partecipare a procedimenti e di potere attivare
procedure giurisdizionali avverso una controparte.
Il potere di appellarsi ad autorità indipendenti (corti e tribunali) sia contro
provvedimenti normativi, che contro provvedimenti ed azioni relativi a
casi particolari posti in essere dalla pubblica amministrazione o dalle
istituzioni della pubblica amministrazione
Le misure enumerate sotto i paragrafi 2 e 3 dovrebbero essere applicabili
nel caso in cui i soggetti che richiedono l’intervento del Difensore civico
non abbiano vantaggi giuridici dal ricorso alla tutela giurisdizionale per
motivi giuridici o per motivi obiettivi o perché una simile azione è
giustificata da rilevanti finalità sociali. Questo principio dovrebbe essere
applicabile anche nei casi in cui il Difensore civico si è attivato d’ufficio,
in particolare se le indicazioni (raccomandazioni) del Difensore civico
elencate nel paragrafo 1 si sono rivelate inefficaci.
Il diritto di impugnare le decisioni delle corti, nei casi di palese
illegittimità, all’interno del contesto delle procedure applicabili, a difesa
dei diritti umani e civili e di libertà – con la riserva che siano prese in
considerazione le indicazioni contenute nel paragrafo 4.
il diritto di presentare proposte di riforma legislative alle autorità titolari di
iniziativa legislativa, o di proporre, emendare o impugnare altri atti
normativi relativi ai diritti umani e civili e di libertà.
Il diritto di rivolgersi alle autorità competenti a procedere contro costoro
che si sono resi colpevoli di violazioni dei diritti umani e civili a livello
penale e disciplinare (e in altre forme simili). Il rifiuto di attivare simili
procedimenti dovrebbe essere motivato e potrebbe essere riconosciuto al
Difensore civico il diritto di impugnare nelle forme previste dalla legge
tale rifiuto.
Il diritto di rivolgersi alle autorità competenti per rimuovere le disparità
nell'applicazione della legge.
La possibilità per il Difensore civico di mediare nelle controversie sociali,
qualora ciò dovesse rendersi necessario al fine di proteggere i diritti umani
e civili e di libertà.
137
10. La promozione dell'educazione alla legalità nella società e collaborazione
stretta con le organizzazioni sociali e con le istituzioni scientifiche nel
campo della protezione dei diritti umani e civili.
11. La cooperazione con le Nazioni Unite e l’altre Organizzazioni delle
Nazioni Unite, le Organizzazioni Internazionali Regionali di Ombudsman
di altre Nazioni e le Organizzazioni regionali ed internazionali di
Ombudsman competenti nella promozione e nella protezione dei diritti
umani.
IV.
Modalità operative del Difensore civico
1. Chiunque lamenti che i propri diritti e le proprie libertà sono state violate,
deve avere il diritto di rivolgersi direttamente al Difensore civico per
ottenere tutela dei propri diritti e delle proprie libertà. La richiesta di
assistenza è gratuita.
2. Altri soggetti devono parimenti avere parimenti il diritto di rivolgersi al
Difensore civico in difesa dei soggetti privi di tutela e delle istituzioni
sociali che agiscono conformemente al loro statuto.
3. Sarebbe necessario prevedere termini temporali, prendendo in
considerazione eccezioni per motivi rilevanti, entro i quali le parti
coinvolte possono rivolgersi al Difensore civico per proteggere i loro
diritti e le libertà, indipendentemente dai termini di prescrizione per la
tutela giurisdizionale, entro i quali i provvedimenti amministrativi e le
pronunce giurisdizionale possano essere oggetto di impugnativa.
4. Se le persone che si rivolgono al Difensore civico non hanno attivato i
procedimenti giurisdizionali o i ricorsi amministrativi cui sono legittimati,
il Difensore civico dovrebbe evitar di attivare queste procedure, a meno
che non ci si riferisca a persone prive di mezzi, a questioni di rilievo o ad
importanti problematiche sociali.
5. Il Difensore civico dovrebbe avere il diritto di attivarsi su istanza di parte e
d'ufficio.
6. Il Difensore civico dovrebbe avere il diritto di chiedere chiarimenti al fine
di comprendere il caso che sta trattando e di controllare la documentazione
– anche acquisendola presso il proprio ufficio (nei casi in cui siano in
corso indagini penali o giudiziarie – al termine del procedimento).
7. Nell’istruttoria delle proprie pratiche il dovrebbe seguire il principio di
imparzialità, avendo la possibilità di conoscere gli accertamenti in corso
presso le amministrazioni coinvolte, comprese le eventuali audizioni delle
parti che hanno richiesto la sua assistenza e l’efficienza dei procedimenti
in corso. Dovrebbe essere informato circa le modalità con le quali
l’amministrazione sta risolvendo il caso di coloro che gli hanno presentato
istanza di tutela, mentre il rifiuto alla sua partecipazione nel procedimento
dovrebbe essere motivato.
8. Le persone coinvolte dovrebbero essere informate circa le modalità con le
quali il Difensore civico sta prestando loro assistenza. Il rifiuto di
accoglimento di una richiesta di assistenza deve essere motivato.
9. Dovrebbero essere previsti meccanismi tesi ad assicurare l'effettività
dell'azione dell'Ombudsman, quali:
138
1) La previsione di un limite temporale per rispondere alle sue richieste o
alle sue raccomandazioni da parte dei destinatari delle medesime,
2) sanzioni legali volte a garantire all'ombudsman da comportamenti tesi
ad ostacolare o ad impedire l'esercizio del suo mandato.
10. Il Difensore civico dovrebbe prendere tutte le misure necessarie per la
promozione dei diritti umani e civili e di libertà, lavorando con le
associazioni della società civile su questo fronte e intraprendendo azione
di mediazione – in caso di conflitti sociali, se si riferiscono a questioni
connesse con il rispetto dei diritti umani e civili e di libertà.
Le relazioni presentate al parlamento dal Difensore civico circa il livello di
rispetto dei diritti umani e di libertà devono essere rese note alla
popolazione. In conformità alla risoluzione 48/134, al Difensore civico
deve essere garantito il diritto di renderle pubbliche, direttamente o
attraverso i media, in modo che siano rese note le sue opinioni e
raccomandazioni.
11. Se esiste un Difensore civico a livello centrale con competenze di settore o
Difensori civici con competenze a livello locale nell’ambito di uno stesso
stato, il Difensore civico nazionale con competenze generale deve
collaborare con quelli locali e di settore fornire loro assistenza, se
necessario. Una tale collaborazione non deve ledere l’indipendenza del
Difensore civico di settore o di quello locale nei confronti del Difensore
civico nazionale con competenze generali.
12. Lo stato deve garantire la difesa civica ad ogni livello amministrativo; se
lo stato è organizzato a livello regionale o federale, o se le amministrazioni
locali hanno autonomia amministrativa nei confronti dello stato, il
Difensore civico deve essere garantito ad ogni livello nel rispetto
dell’autonomia locale.
13. Il Difensore civico centrale deve essere accessibile ai cittadini senza
necessità di doversi recare direttamente al suo ufficio. Tale possibilità
deve essere garantita attraverso i mezzi di comunicazione e – a seconda
delle possibilità – attraverso l’apertura di uffici sul territorio.
14. Il Difensore civico deve fornire assistenza al Difensore civico di un altro
paese, se questi si rivolge a lui per assistenza nella tutela di diritti civili e
libertà (di un altro soggetto) che è residente o ha interessi giuridici nel
territorio del suo stato.
15. L'ombudsman dovrebbe analizzare le soluzioni adottate per risolvere i casi
concreti a lui sottoposti ed utilizzarle al fine di trovare soluzioni al
problema generale connesso al caso singolo che lo ha originato.
V.
Cooperazione fra Difensori civici all’interno della rete delle Nazioni Unite
e di altre organizzazioni internazionali
1. I Difensori civici collaborano attraverso il confronto di opinioni, punti di
vista ed esperienza a livello bilaterale e all’interno di organizzazioni
internazionali o regionali. Il governo deve assicurare le risorse necessarie
139
per questo tipo di collaborazione, compresa la possibilità di scambi di
stages formativi, conferenze ed iniziative in settori specifici.
2. La collaborazione fra Difensori civici è mirata al rafforzamento e allo
sviluppo degli strumenti legali internazionali a tutela dei diritti umani
all’interno del sistema delle Nazioni Unite e delle loro organizzazioni e di
organizzazioni regionali come il Consiglio D’Europa, l’Unione Europea
ed in particolare con l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti
Umani, con il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio D’Europa, il
Mediatore Europeo, l’Ufficio dell’OSCE per le Istituzioni Democratiche e
i Diritti Umani (Office for Democratic Institutions and Human Rights –
ODIHR) e il Consiglio degli Stati del Mar Baltico (Council of the Baltic
Sea States – CBSS).
3. Particolare attenzione deve essere data alla cooperazione con i Difensori
civici di recente istituzione, specialmente nei paesi in via di sviluppo, nei
sistemi di recente democrazia ed in quei paesi dove sono stati attivati
programmi di peace – keeping, peace – building a seguito di conflitti. In
queste situazioni i Difensori civici devono collaborare all’interno della rete
di organizzazioni nazionali ed internazionali contribuendo a rafforzare le
nuove istituzioni attraverso collaborazioni con scambi di personale e
programmi di formazione nelle procedure di trattazione dei reclami.
Varsavia, marzo 2004
140
Allegati
Elenco dei documenti delle Nazioni Unite e testo della
risoluzione dell’Assemblea Generale 48/134
Risoluzione 2/9 del Consiglio Economico e Sociale del 21 giugno 1946
Risoluzione 25 luglio 1960 del Consiglio Economico e Sociale 772/B (XXX).
Seminar on National and Local Institutions for the Promotion and Protection
of Human Rights, Geneve 1978, Commissione Diritti Umani ST/HR/SER A/2 e
Add.1
Risoluzione dell’Assemblea Generale 33/46 del 14 Dicembre 1978,
International Workshop on National Institutions, Documento del Consiglio
Economico e Sociale E/CN/1992/43 e add. 1
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1992/54 del 3 marzo 1992
Risoluzione 1993/55 della Commissione Diritti Umani del 9 marzo 1993
Report of the World Conference on Human Rights, Vienna, 14-25 June 1993
(A/Conf 157/24)
Commissione Diritti Umani Report of the second International Workshop on
national Institutions for the promotion and the protection of human rights,
Tunisi 13 al 17 dicembre 1993 Report del Consiglio Economico e Sociale
E/CN4/1994/45 del 23 dicembre 1994
Risoluzione 48/134 dell’Assemblea Generale del 20 dicembre 1993.
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1994/54 del 30 marzo 1994
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1995/50 del 3 marzo 1995
Third International Workshop on National Institution for the promotion and
protection of human documenti del Consiglio Economico e Sociale E/CN.
4/1996/8 del 14 agosto 1995.
Risoluzione dell’Assemblea Generale 50/176 del 22 dicembre 1995
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1996/50 del 19 aprile 1996*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1997/40 dell’11 aprile 1997*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 52/128 del 12 dicembre 1997*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1998/55 del 17 aprile 1998*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 1999/72 del 28 aprile 1999*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 54/176 del 17 dicembre 1999 *
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2000/76 del 27 aprile 2000*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2001/80 del 25 aprile 2001*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 56/158 del 19 dicembre 2001*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2002/83 del 26 aprile 2002*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2003/76 del 25 aprile 2003*
Risoluzione dell’Assemblea Generale 58/175 del 22 dicembre 2003*
Risoluzione della Commissione Diritti Umani 2004/75 del 21 aprile 2004*
*Documenti reperibili su Internet: (www.unhchr.ch – Commissione Diritti Umani o www.un.org per l’Assemblea Generale).
141
Testo integrale della risoluzione dell’Assemblea Generale 48/134 del 20
dicembre 1993, che fa propri i Principi di Parigi sulle Istituzioni Nazionali,
elaborati dalle Istituzioni Nazionali nel corso dell’International Workshop on
National Institutions, Parigi 1992
National institutions for the promotion and protection of human rights
The General Assembly,
Recalling the relevant resolutions concerning national institutions for the
protection and promotion of human rights, notably its resolutions 41/129 of 4
December 1986 and 46/124 of 17 December 1991 and Commission on Human
Rights resolutions 1987/40 of 10 March 1987, 1988/72 of 10 March 1988,
1989/52 of 7 March 1989, 1990/73 of 7 March 1990, 1991/27 of 5 March 1991
and 1992/54 of 3 March 1992, and taking note of Commission resolution 1993/55
of 9 March 1993,
Emphasizing the importance of the Universal Declaration of Human Rights,
the International Covenants on Human Rights and other international instruments
for promoting respect for and observance of human rights and fundamental
freedoms,
Affirming that priority should be accorded to the development of appropriate
arrangements at the national level to ensure the effectiveimplementation of
international human rights standards,
Convinced of the significant role that institutions at the national level can play
in promoting and protecting human rights and fundamentalfreedoms and in
developing and enhancing public awareness of those rights and freedoms,
Recognizing that the United Nations can play a catalytic role in assisting the
development of national institutions by acting as a clearing-house for the
exchange of information and experience,
Mindful in this regard of the guidelines on the structure and functioning of
national and local institutions for the promotion and protection of human rights
endorsed by the General Assembly in its resolution 33/46 of 14 December 1978,
Welcoming the growing interest shown worldwide in the creation and
strengthening of national institutions, expressed during the Regional Meeting for
Africa of the World Conference on Human Rights, held at Tunis from 2 to 6
November 1992, the Regional Meeting for Latin America and the Caribbean, held
at San Jose from 18 to 22 January 1993, the Regional Meeting for Asia, held at
Bangkok from 29 March to 2 April 1993, the Commonwealth Workshop on
142
National Human Rights Institutions, held at Ottawa from 30 September to 2
October 1992 and the Workshop for the Asia and Pacific Region on Human
Rights Issues, held at Jakarta from 26 to 28 January 1993, and manifested in the
decisions announced recently by several Member States to establish national
institutions for the promotion and protection of human rights,
Bearing in mind the Vienna Declaration and Programme of Action, in which
the World Conference on Human Rights reaffirmed the important and
constructive role played by national institutions for the promotion and protection
of human rights, in particular in their advisory capacity to the competent
authorities, their role in remedying human rights violations, in the dissemination
of human rights information and in education in human rights,
Noting the diverse approaches adopted throughout the world for the promotion
and protection of human rights at the national level, emphasizing the universality,
indivisibility and interdependence of all human rights, and emphasizing and
recognizing the value of such approaches to promoting universal respect for and
observance of human rights and fundamental freedoms,
1.
Takes note with satisfaction of the updated report of the SecretaryGeneral, prepared in accordance with General Assembly resolution 46/124 of 17
December 1991;
2.
Reaffirms the importance of developing, in accordance with national
legislation, effective national institutions for the promotion and protection of
human rights and of ensuring the pluralism of their membership and their
independence;
3.
Encourages Member States to establish or, where they already exist, to
strengthen national institutions for the promotion and protection of human rights
and to incorporate those elements in national development plans;
4.
Encourages national institutions for the promotion and protection of
human rights established by Member States to prevent and combat all violations
of human rights as enumerated in the Vienna Declaration and Programme of
Action and relevant international instruments;
5. Requests the Centre for Human Rights of the Secretariat to continue its
efforts to enhance cooperation between the United Nations and national
institutions, particularly in the field of advisory services and technical assistance
and of information and education, including within the framework of the World
Public Information Campaign for Human Rights;
6. Also requests the Centre for Human Rights to establish, upon the request
of States concerned, United Nations centres for human rights documentation and
training and to do so on the basis of established procedures for the use of available
143
resources within the United Nations Voluntary Fund for Advisory Services and
Technical Assistance in the Field of Human Rights;
7. Requests the Secretary-General to respond favourably to requests from
Member States for assistance in the establishment and strengthening of national
institutions for the promotion and protection of human rights as part of the
programme of advisory services and technical cooperation in the field of human
rights, as well as national centres for human rights documentation and training;
8. Encourages all Member States to take appropriate steps to promote the
exchange of information and experience concerning the establishment and
effective operation of such national institutions;
9. Affirms the role of national institutions as agencies for the dissemination
of human rights materials and for other public information activities, prepared or
organized under the auspices of the United Nations;
10. Welcomes the organization under the auspices of the Centre for Human
Rights of a follow-up meeting at Tunis in December 1993 with a view, in
particular, to examining ways and means of promoting technical assistance for the
cooperation and strengthening of national institutions and to continuing to
examine all issues relating to the question of national institutions;
11.
Welcomes also the Principles relating to the status of national
institutions, annexed to the present resolution;
12. Encourages the establishment and strengthening of national institutions
having regard to those principles and recognizing that it is the right of each State
to choose the framework that is best suited to its particular needs at the national
level;
13. Requests the Secretary-General to report to the General Assembly at its
fiftieth session on the implementation of the present resolution.
ANNEX
Principles relating to the status of national institutions
Competence and responsibilities
1. A national institution shall be vested with competence to promote and protect
human rights.
144
2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible, which
shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text, specifying its
composition and its sphere of competence.
3.
A national institution shall, inter alia, have the following responsibilities:
(a) To submit to the Government, Parliament and any other competent body,
on an advisory basis either at the request of the authorities concerned or through
the exercise of its power to hear a matter without higher referral, opinions,
recommendations, proposals and reports on any matters concerning the promotion
and protection of human rights; the national institution may decide to publicize
them; these opinions, recommendations, proposals and reports, as well as any
prerogative of the national institution, shall relate to the following areas:
(i) Any legislative or administrative provisions, as well as provisions
relating to judicial organizations, intended to preserve and extend the
protection of human rights; in that connection, the national institution shall
examine the legislation and administrative provisions in force, as well as
bills and proposals, and shall make such recommendations as it deems
appropriate in order to ensure that these provisions conform to the
fundamental principles of human rights; it shall, if necessary, recommend
the adoption of new legislation, the amendment of legislation in force and
the adoption or amendment of measures;
(ii) Any situation of violation of human rights which it decides to take up;
(iii) The preparation of reports on the national situation with regard to
human rights in general, and on more specific matters;
(iv) Drawing the attention of the Government to situations in any part of the
country where human rights are violated and making to it for initiatives to put
an end to such situations and, where necessary, expressing an opinion on the
positions and reactions of the Government;
(b)
To promote and ensure the harmonization of national legislation
regulations and practices with the international human rights instruments to which
the State is a party, and their effective implementation;
(c)
To encourage ratification of the above-mentioned instruments or
accession to those instruments, and to ensure their implementation;
145
(d) To contribute to the reports which States are required to submit to United
Nations bodies and committees, and to regional institutions, pursuant to their
treaty obligations and, where necessary, to express an opinion on the subject, with
due respect for their independence;
(e) To cooperate with the United Nations and any other organization in the
United Nations system, the regional institutions and the national institutions of
other countries that are competent in the areas of the promotion and protection of
human rights;
(f) To assist in the formulation of programmes for the teaching of, and
research into, human rights and to take part in their execution in schools,
universities and professional circles;
(g)
To publicize human rights and efforts to combat all forms of
discrimination, in particular racial discrimination, by increasing public awareness,
especially through information and education and by making use of all press
organs.
Composition and guarantees of independence and pluralism
1.
The composition of the national institution and the appointment of its
members, whether by means of an election or otherwise, shall be established in
accordance with a procedure which affords all necessary guarantees to ensure the
pluralist representation of the social forces (of civilian society) involved in the
promotion and protection of human rights, particularly by powers which will
enable effective cooperation to be established with, or through the presence of,
representatives of:
(a) Non-governmental organizations responsible for human rights and efforts
to combat racial discrimination, trade unions, concerned social and professional
organizations, for example, associations of lawyers, doctors, journalists and
eminent scientists;
(b) Trends in philosophical or religious thought;
(c) Universities and qualified experts;
(d) Parliament;
(e) Government departments (if these are included, their representatives
should participate in the deliberations only in an advisory capacity).
2.
The national institution shall have an infrastructure which is suited to the
smooth conduct of its activities, in particular adequate funding. The purpose of
this funding should be to enable it to have its own staff and premises, in order to
146
be independent of the Government and not be subject to financial control which
might affect its independence.
3.
In order to ensure a stable mandate for the members of the national
institution, without which there can be no real independence, their appointment
shall be effected by an official act which shall establish the specific duration of
the mandate. This mandate may be renewable, provided that the pluralism of the
institution's membership is ensured.
Methods of operation
Within the framework of its operation, the national institution shall:
(a) Freely consider any questions falling within its competence, whether they
are submitted by the Government or taken up by it without referral to a higher
authority, on the proposal of its members or of any petitioner;
(b)
Hear any person and obtain any information and any documents
necessary for assessing situations falling within its competence;
(c) Address public opinion directly or through any press organ, particularly
in order to publicize its opinions and recommendations;
(d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence of all its
members after they have been duly convened;
(e) Establish working groups from among its members as necessary, and set
up local or regional sections to assist it in discharging its functions;
(f) Maintain consultation with the other bodies, whether jurisdictional or
otherwise, responsible for the promotion and protection of human rights (in
particular ombudsmen, mediators and similar institutions);
(g)
In view of the fundamental role played by the non-governmental
organizations in expanding the work of the national institutions, develop relations
with the non-governmental organizations devoted to promoting and protecting
human rights, to economic and social development, to combating racism, to
protecting particularly vulnerable groups (especially children, migrant workers,
refugees, physically and mentally disabled persons) or to specialized areas.
Additional principles concerning the status of commissions with quasijurisdictional competence
A national institution may be authorized to hear and consider complaints and
petitions concerning individual situations. Cases may be brought before it by
147
individuals, their representatives, third parties, non-governmental organizations,
associations of trade unions or any other representative organizations. In such
circumstances, and without prejudice to the principles stated above concerning the
other powers of the commissions, the functions entrusted to them may be based on
the following principles:
(a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within the limits
prescribed by the law, through binding decisions or, where necessary, on the basis
of confidentiality;
(b) Informing the party who filed the petition of his rights, in particular the
remedies available to him, and promoting his access to them;
(c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to any other
competent authority within the limits prescribed by the law;
(d)
Making recommendations to the competent authorities, especially by
proposing amendments or reforms of the laws, regulations and administrative
practices, especially if they have created the difficulties encountered by the
persons filing the petitions in order to assert their rights.
Elenco dei documenti del Consiglio D’Europa e testo della
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei Poteri Locali e Regionali
del Consiglio D’Europa
Raccomandazione del Comitato dei Ministri R (75) 757 del 1975,
Risoluzione del Comitato dei Ministri R (85) 8 il 23 settembre 1985
Raccomandazioni del Comitato dei Ministri R (85) 13 del 23 settembre 1985
Raccomandazione del Comitato dei Ministri R (97) 14 del 30 settembre 1997*
Risoluzione del Comitato dei Ministri R (97) 11 30 settembre 1997 *
Raccomandazione 61 (1999) del Congresso dei poteri Locali e Regionali del
Consiglio D'Europa del 17 giugno 1999*
Risoluzione 80 (1999) del Congresso dei poteri Locali e Regionali del
Consiglio D'Europa del 17 giugno 1999*
* documenti reperibili al sito www.coe.int
RESOLUTION 80 (1999)1
on the role of local and regional mediators/ombudsmen in defending citizens'
rights
The Congress,
1. Recalling the texts adopted by Council of Europe bodies in the field of
mediation;
2. Bearing in mind the results of the conference in Messina (Italy, 13-15
November 1997) on "Making the protection of rights more accessible to citizens:
148
the ombudsman at local and regional level" as well as the Congress’s survey on
the institution of mediator, ombudsman and "civic defender" at local and regional
level in Europe;
3. Noting the results of the activities conducted by the Council of Europe at the
"Round Tables with European Ombudsmen" in Florence (7-8 November 1991),
Lisbon (16-17 June 1994), Limassol (8-10 May 1996) and Malta (October 1998);
4. Considers that citizens are increasingly in need of an institution which is both
attentive to their needs and able to bring pressure to bear on public authorities in
the defence of their rights;
5. Believes that mediation can meet citizens’ needs by facilitating their relations
with local and regional institutions and points out that some European
municipalities and regions have already set up mediators’ or ombudsmen’s offices
offering citizens a readily accessible means of ensuring that their authorities are
functioning properly;
6. Draws attention to the fact that the weaker categories of society, such as the
disabled, minors, minorities and immigrants, who often have more contact with
the public authorities than other categories, require a simple and reliable means of
access to public procedures;
7. Draws attention to the fact that Norway created the post of children's
ombudsman in 1981 and suggests examining the feasibility of making the defence
and promotion of children's rights (under the 1989 United Nations Convention on
the Rights of the Child) the responsibility of ombudsmen's offices, providing them
with suitably qualified staff and adequate resources;
8. Affirms that mediation, as a means of settling and avoiding disputes, can reduce
the need for judicial proceedings and hence the caseload of the administrative and
civil courts, and satisfy citizens’ needs, facilitating relations between them and the
local and regional authorities;
9. Considers that a number of countries need to set up an institution designed to
ensure fairness, respect for the rule of law and good government and also able to
communicate with the public;
10. Notes that, in various European countries, a number of local and regional
authorities, which are by definition most in tune with citizens’ needs, have already
set up institutions of this kind, enabling citizens to contribute to improvements in
the way the public authorities operate; recalls that it was Sweden which, in 1809,
instituted, for the first time, the function of protection for citizens, followed by
Finland in 1919;
11. Considers that the work of local and regional ombudsmen, who are able to
investigate and monitor the proper functioning of the activities of public
authorities, may help:
– to reduce the gap between public authorities and European citizens;
– to increase the efficiency and openness of administrative services by improving
public access to administrative procedures;
– to establish genuine dialogue between the citizens and the public authorities by
combining their efforts with those of the Citizen’s Advice Bureaux which already
exist within various authorities;
149
12. Points out that, in analysing the experiences of ombudsmen at local and
regional level throughout Europe, the participants at the Messina Conference
expressed a desire for this institution to be adopted in all European countries for
the benefit of those citizens who do not yet have access to this type of protection;
Declares:
13. that the institution of local and regional ombudsmen contributes to the
application of the principles of the European Charter of Local Self-Government;
14. that the practice of "civic mediation" should be reinforced where it already
exists and set up officially in municipalities and regions which do not yet have
this means of protecting citizens;
Adopts:
15. the principles governing the setting up of local and regional ombudsmen’s
offices as set out in the Appendix to this Resolution;
Recommends:
I. that local and regional authorities which do not have this institution:
16. set up municipal and regional ombudsmen’s offices with appropriate legal
instruments, powers, infrastructure and staffing, bearing in mind the principles
governing the institution of the ombudsman at local and regional level;
17. consider, where necessary, pooling the resources of smaller municipalities to
set up shared ombudsmen’s offices;
II. that local and regional authorities which do have this institution:
18. take heed of the aforementioned principles with a view to reforming this
institution where appropriate;
19. set up a transnational network of local and regional ombudsmen to pool
experience and investigate possibilities of co-operation or co-ordination to solve
citizens’ problems vis-à-vis the public authorities;
20. Improve the quality and the flow of information for citizens about the
possibilities offered by such an institution;
Requests that the appropriate bodies:
21. plan to hold conferences, seminars and other events, preferably in central and
eastern European countries, designed to promote awareness and encourage the
setting up of this means of protecting citizens;
22. set up within the Congress a select group of local and regional ombudsmen
with a consultative and advisory role in the work of the Congress.
Appendix
Principles governing the institution of the mediator at local and regional level
Preamble
1. The diversity of legal systems in European countries, the different forms of
decentralisation in these countries and the variety of approaches to the
appointment of ombudsmen at local and regional level suggest that we should
propose a general model which might be applied in the various member countries
of the Council of Europe in a way that takes the particular features of each system
into account.
Legal framework
2. In view of the diversity of legal systems in Council of Europe member
countries, it would be inappropriate to lay down rigid principles regarding the
150
type of legal rules to be used to institute ombudsmen (constitutional laws, specific
laws, statutes of regions or municipalities, decrees, regulations, etc.). Each
relevant body may, in accordance with domestic law, adopt legal measures
appropriate to its particular aims.
The institution of the ombudsman
3. The institution of the ombudsman (at European, national, regional, provincial,
municipal level, etc.) helps both to reinforce the system of human rights
protection and to improve the relations between the public authorities and the
citizens.
4. Without interfering with the activities of the judicial bodies (international
courts, committees and supervisory organs, and domestic courts), the ombudsman
protects the rights, interests and specific circumstances of individuals in relation
to the acts and conduct of the public authorities.
5. According to the degree of administrative decentralisation in states and the
autonomous powers conferred on the local authorities at various levels (states,
Länder, cantons, regions, autonomous communities, Départements, provinces,
municipalities, etc.), the institution of local and regional ombudsmen seeks to
provide protection of citizens at the closest level possible.
6. Supervision of public authorities whose activities have a direct impact on
citizens and users of services would appear to be further-reaching and more
effective at local level than at wider levels (regional or national), because the
latter are primarily concerned with planning, policy-making and co-ordination.
7. The proximity between ombudsmen and citizens has obvious advantages for
citizens. To achieve this, the solution of appointing ombudsmen for each local or
regional authority with administrative and/or legislative autonomy is preferable by
far to the solution of extending the national ombudsman’s sphere of competence
to the acts and conduct of local or regional authorities.
8. In countries where the degree of administrative decentralisation justifies
appointing an ombudsman in every municipality, in order to avoid splitting up the
territory excessively it is desirable to form associations of municipalities, so as to
ensure that each ombudsman’s sphere of competence is not too narrow in terms of
geographical area and the number of citizens covered.
The choice of the ombudsman
9. The essential qualities of an ombudsman as regards his functions are
independence, impartiality and competence. To this end, the person chosen must
not be influenced by (or subjected to pressure from) the organs of the local and
regional authorities, their senior officials, political parties, etc.
10. It is advisable:
i. to avoid appointing a politician (ie someone who has been elected to an
assembly or is a member of a political party); independence and impartiality must
be seen by citizens, and in this regard appearances are also important;
ii. to subject candidates to close scrutiny in order to exclude those who may have
(or even appear to have) connections with the local authority (interests associated
with their careers or functions, political or economic interests, etc.);
151
iii. to ensure that candidates’ training and qualifications are consistent with the
duties of the ombudsman, who should possess adequate knowledge of the
workings and rules of administration.
11. Similarly, it would be desirable to specify the term of office, the limits on reelection and the functions and activities that are incompatible with the duties of
the ombudsman. Consideration should also be given to the need to strike a balance
between the functions and limitations of the post in order to ensure that suitable
candidates apply.
12. There should be provision for remuneration, depending on the system of
recruitment (full-time, part-time, etc.) and comparable to the remuneration paid to
senior officials of the administration. Where ombudsmen receive no
remuneration, there are insufficient guarantees of independence and impartiality.
13. The appointment of the ombudsman, once the appropriate procedures have
been completed (proposal, consideration of candidatures, opinions, etc.) should be
entrusted to the elected assembly of the local authority.
14. Practical experience in European countries suggests that ombudsmen should
be appointed as individuals. However, there do not appear to be any fundamental
objections to the choice of a collegiate body.
15. The appointment of ombudsmen whose competence is limited to a specific
field (health, telecommunications, etc.) or to a specific group of persons requiring
protection (persons with disabilities, immigrants, minorities, etc.) is no alternative
to the ombudsman with general competence. There is no objection in principle to
the appointment of these specialised ombudsmen in addition to other ombudsmen.
However, there is a need to avoid excessive proliferation which might interfere
with the functioning of a general system for the protection of human rights.
The office and services of the ombudsman
16. The need to adopt solutions which are appropriate to each particular case,
according to the different factors of organisation, size of the local or regional
authority, budget, etc. make it impossible to lay down guidelines. However, it is
useful to set out the essential aims to be pursued:
i. the ombudsman should be provided with a level of staff, in terms of numbers
and qualifications, appropriate to the extent of his territorial competence and the
number of individuals who might call on his services;
ii. staff may be placed at the ombudsman’s disposal by the local authorities or
recruited directly by the ombudsman. The latter solution is preferable, in view of
the need for independence which also applies to the ombudsman’s officials;
iii. the ombudsman must have the premises, technical services and other services
necessary for him to perform his duties effectively.
Powers and functions of the ombudsman
17. Differences in legal systems, administrative organisation and the degree of
autonomy enjoyed by the local authorities play a fundamental role in determining
the powers of the ombudsman. It is not desirable to propose a single model for
these powers, since in each state these matters are organised in a particular way.
However, it is helpful to indicate the objectives to consider in the very delicate
exercise of determining the ombudsman’s powers:
152
i. since a direct relationship between the autonomy of the local authorities and the
ombudsman has been established, it follows that the ombudsman’s field of
competence should extend to all acts and conduct of the local administrative
authorities;
ii. the powers of the national ombudsman and those of the local and/or regional
ombudsman should be distributed in such a way that all activities and conduct of
the public authorities are covered and no gaps are left which would leave the
individual unprotected;
iii. any limitations in respect of acts and conduct relating, for example, to
particular fields (national defence, public security, law enforcement, etc.) should
be reduced to what is essential;
iv. as regards the delimitation of powers between the ombudsman and the
judiciary, there are still likely to be grey areas and areas of overlap. However, in
the interests of the protection of individuals, the possibility of choosing between
two procedures or using them in turn should not be excluded.
18. In deciding on the powers and duties of the ombudsman, provision should be
made for:
i. a function of consultation to help individuals settle their problems with the
public authorities;
ii. the essential function of supervision and mediation;
iii. a function of promotion, which is necessary to help resolve cases of
maladministration at their source and make the public authorities more efficient
and observant of human rights.
Access to the ombudsman
19. Access to the ombudsman must be open to every natural or legal person who
considers that he has sustained damage of any kind as a result of an act or the
conduct of the local administrative authority. Any discrimination based on
nationality (for example, where access is limited to citizens only), race, sex, etc. is
contrary to the general principles which govern the protection of human rights.
20. In order to make access to the ombudsman easier in practice, the office should
be open every day, and provision should also be made for consultation by
telephone and/or electronic means. The use of the new information technologies
for contact between the ombudsman and citizens is highly advisable.
21. The ombudsman’s services must be provided free of charge and the procedure
must be flexible and without major formalities so that delays, complications and
expenses for the individual may be avoided.
22. Applicants should be kept informed of the initiatives taken by the ombudsman
and, if possible, of subsequent developments and the final outcome. Where the
action taken is aimed at achieving a compromise, the applicant’s prior consent
must be obtained.
23. The ombudsman must be empowered to act on his own initiative, at least
whenever he is aware of acts, conduct and/or situations which may be the source
of harm for individuals in general or for a category or group of individuals.
The ombudsman’s means of action
24. The ombudsman must be guaranteed free access to the documents, files and
archives of the administrative authority concerned which he requires in order to
153
perform his duties. Other than in extreme cases where the principle of state
secrecy is invoked for reasons relating to defence, national security, etc., no
refusal is acceptable.
25. Freedom of access should also include the possibility to conduct enquiries and
visit and/or inspect the relevant scene with the help of experts where the situation
so requires.
26. The official responsible for the act or conduct at issue must be available to
answer the ombudsman’s questions and to help him carry out his tasks.
27. The administrative authority concerned should be required to take the
ombudsman’s recommendations, suggestions and other initiatives into
consideration and in any event to state the reasons which in its view prevent it
from giving effect to them. The authority’s response should be received within a
prescribed period.
28. In order to ensure effective freedom of access, appropriate penalties should be
laid down and imposed for any refusal, obstacle, impediment or other form of
obstruction on the part of a civil servant or public official.
29. The results of the ombudsman’s action should be set out in special, periodic or
annual reports or in other documents and made public by whatever means
appropriate.
30. So that the function of promotion may be successful, the ombudsman should
be able to approach the organ of the local authority responsible for adopting the
relevant provisions regarding administrative action, the organisation of services,
regulations, procedures, etc. in order to suggest any ways (repeal, amendment of
measures in force, proposal for fresh provisions, etc.) in which the authority’s
effective observance of individual rights might be improved.
31. In order to make the ombudsman’s intervention more effective, governments
and local and regional authorities should consider the possibility of conferring on
him the following powers:
i. the power to initiate disciplinary proceedings directly against a civil servant or
public official of who has seriously impeded the exercise of the ombudsman’s
functions, or where the ombudsman’s action has revealed and proved that the civil
servant or official concerned is directly liable for the harm sustained by the
applicant;
ii. the power to report to a higher authority the authorities’ refusal to follow the
ombudsman’s recommendations and suggestions where the reasons given for not
doing so appear unsatisfactory.
1. Debated by the Congress and adopted on 17 June 1999, 3rd sitting (see doc. CG
(6) 9, draft Resolution, presented by Mr M. Haas, Rapporteur).
154
ALLEGATO C
“Tabelle relative alle disposizioni statutarie in materia di difesa civica locale”
Comuni capoluogo – Province – Comuni scelti a campione
Scheda di sintesi
La ricerca in oggetto è stata effettuata - nell’ambito del progetto che ha
portato alla redazione della carta della difesa civica locale - allo scopo di
analizzare le norme degli statuti dei Comuni della Regione Toscana in materia di
difesa civica locale, in modo da verificare non solo il recepimento da parte di
queste fonti della possibilità di istituire la figura del difensore civico locale, ma
anche per evidenziare le analogie, le differenze e le eventuali criticità delle varie
disposizioni statutarie.
Tale esame ha consentito di constatare una situazione di quasi totale
recepimento da parte degli statuti di questa figura: la maggior parte di questi
prevede, infatti, tra gli istituti di garanzia e partecipazione del cittadino, la
possibilità di istituire il difensore civico locale, sia in forma singola sia in forma
associata con altri comuni o in convenzione con la Provincia o con la Regione.
Nelle Province di Firenze, Lucca, Massa Carrara, Pistoia e Prato, gli statuti di tutti
Comuni prevedono la figura del difensore civico. Nella Provincia di Arezzo, così
come nella Provincia di Livorno e Siena, lo statuto di un Comune non prevede
tale figura. Più numerosi gli statuti dei Comuni in Provincia di Grosseto e di Pisa
(rispettivamente quattro e sette) che non contengono alcuna disposizione in
merito.
L’analisi svolta ha inoltre evidenziato una situazione di sostanziale
omogeneità delle disposizioni statutarie in materia sia per quanto riguarda
l’articolazione delle stesse, sia con riferimento al contenuto vero e proprio.
In particolare - a parte un numero esiguo di statuti comunali che si limita a
prevedere in un unico articolo la possibilità per il comune di istituire il difensore
civico - la gran parte di questi si articola in disposizioni volte a definire la
posizione giuridica, il ruolo, lo status e i poteri dello stesso.
L’analogia di struttura delle disposizioni statutarie che si è riscontrata ha
così consentito di predisporre delle tabelle conformate per punti omogenei.
Il primo punto, relativo alla posizione giuridica che il difensore civico
occupa nell’ambito dell’Amministrazione comunale, si riferisce alle diverse
disposizioni che individuano il grado di autonomia e di indipendenza del
difensore civico, definiscono la dotazione e l’indennità e individuano le modalità
di confronto con gli altri organi (nella maggior parte dei casi con il Consiglio
comunale, nell’ambito del quale generalmente si inserisce l’ufficio del difensore
civico).
155
Il secondo descrive invece il ruolo che spetta al difensore civico, indicando
i soggetti nei confronti dei quali può intervenire, i casi di intervento e riportando
la formula che individua in linea generale la funzione che questa figura è chiamata
ad espletare.
Il terzo riporta le disposizioni che definiscono lo status del difensore
civico, quali quelle che ne regolano la nomina, le cause di ineleggibilità e
incompatibilità, la durata in carica, la prorogatio, i casi di revoca, i requisiti
soggettivi.
Infine, per quanto riguarda il quarto punto, si sono analizzate le
disposizioni statutarie che descrivono i poteri che il difensore civico può espletare
nell’esercizio delle proprie funzioni (potere di segnalazione, potere di
convocazione, diritto di accesso, potere di mediazione, potere di segnalazione alla
stampa, potere di attivazione del procedimento disciplinare, casi di esclusione).
Sono state, quindi, redatte: una tabella relativa alle disposizioni statutarie
dei comuni capoluogo di Provincia, una tabella relativa alle disposizioni statuarie
delle diverse amministrazioni provinciali ed una relativa alle disposizioni degli
statuti di due comuni scelti a campione per ogni Provincia. Il campionamento è
stato effettuato sulla base del numero degli abitanti; in particolare, sono state
analizzate le disposizioni statutarie di un comune piccolo (con numero di abitanti
inferiore a 5000) e di un comune grande (con numero di abitanti superiore a
10.000).
Con riferimento ai comuni capoluogo di Provincia, la tabella relativa alla
posizione giuridica ha evidenziato che, su undici Comuni capoluogo, sei statuti
definiscono con una formula molto ampia la posizione di autonomia e
indipendenza che deve caratterizzare la figura del difensore civico. Quasi tutti gli
statuti si preoccupano di definire le dotazioni di mezzi e di personale dei quali si
avvale l’ufficio del difensore civico. Negli statuti di quattro comuni (Arezzo,
Livorno, Prato e Pistoia) si fa rinvio al regolamento, quale fonte idonea a
disciplinare le modalità di organizzazione dell’ufficio. Negli statuti di due
Comuni (Lucca e Pisa) non esiste alcuna disposizione relativa a tale profilo.
A questo proposito si segnala la particolare attenzione dedicata a questo
profilo dal regolamento del Comune di Arezzo che, oltre a definire la sede presso
la quale il difensore civico è chiamato ad operare, le attrezzature di cui deve
essere corredato e il personale che lo deve costituire, prevede anche l’istituzione
di un vice difensore civico, che “dipende funzionalmente dal titolare della carica,
lo coadiuva e lo sostituisce in caso di assenza o impedimento, per un periodo di
tempo non superiore a sei mesi continuativi”3.
Per quanto riguarda l’indennità di funzione, solo gli statuti dei Comuni di
Lucca e di Pisa non affrontano il tema. Negli statuti di sei Comuni (Arezzo,
Grosseto, Livorno, Massa, Pistoia, Siena) si fa invece rinvio al regolamento; fra
questi sei, il regolamento di Arezzo stabilisce che questa sia il 60% dell’indennità
corrisposta agli Assessori e analogamente il regolamento sul difensore civico del
3
Cfr. art. 6, comma 1 del Regolamento del Difensore civico.
156
Comune di Livorno stabilisce che l’indennità sia stabilita dal Consiglio comunale
all’atto della nomina e commisurata a quella fissata per gli Assessori in carica. I
regolamenti di Massa, Pistoia e Siena definiscono invece l’indennità di funzione
in proporzione a quella fissata per il Sindaco. Il regolamento del Comune di Prato
si limita poi a rinviare alla scelta del Consiglio comunale, prevedendo comunque
anche il rimborso delle spese sostenute. Gli statuti di due Comuni (Carrara e
Firenze) stabiliscono che l’indennità sia pari a quella percepita dagli Assessori
comunali.
Quanto al ruolo che il difensore civico è chiamato a svolgere (soggetti nei
confronti dei quali può intervenire, casi di intervento e funzione che in generale
compete al difensore civico), quasi tutti gli Statuti (tranne quelli dei Comuni di
Livorno, Lucca, Pisa e Siena) prevedono che il difensore civico possa intervenire
sia su richiesta dei singoli sia di propria iniziativa. Lo Statuto del Comune di
Livorno limita poi l’intervento del difensore civico ai casi di richiesta dei soggetti
portatori di un interesse qualificato. Su undici Comuni Capoluogo, nove statuti
prevedono che l’ambito di attività non sia limitato alla sola amministrazione
comunale, ma si estenda anche agli enti e aziende dipendenti e controllati (cinque
statuti fanno espresso riferimento anche alla possibilità di intervento nei confronti
dei soggetti gestori di servizi pubblici). Lo statuto di Grosseto non definisce
invece l’ambito di intervento, mentre il regolamento del Comune di Livorno
prevede espressamente che il difensore civico possa intervenire nei confronti di
altri soggetti, (enti, imprese o società erogatrici di pubblici servizi nei quali ci sia
una partecipazione dell’Amministrazione comunale) solo se risulti formalizzata da
parte degli stessi la disponibilità di tale estensione.
Con riferimento allo status del difensore civico, l’esame delle disposizioni
statutarie ha rivelato una situazione per cui in sei Comuni (Arezzo, Carrara,
Grosseto, Lucca, Pistoia) il difensore civico viene eletto con il voto dei 2/3 dei
consiglieri assegnati, senza che sia previsto un meccanismo sostitutivo nel caso in
cui non si riesca a procedere all’elezione per il mancato raggiungimento del
quorum richiesto. Negli Statuti di quattro Comuni (Firenze, Livorno, Massa,
Prato), nel caso in cui nelle prime votazioni non si raggiunga il suddetto quorum,
il difensore civico in successive sedute viene comunque eletto se viene raggiunta
la maggioranza dei voti espressi. Negli Statuti di Pisa e di Siena si procede
all’elezione con maggioranze più ampie (per il Comune di Pisa 4/5 nei primi due
scrutini e 2/3 nel terzo; per Siena 4/5).
Tutti gli statuti (tranne quello del Comune di Grosseto e quello del
Comune di Pisa) prevedono tra i requisiti soggettivi, oltre al possesso di doti
morali di correttezza, indipendenza e imparzialità, anche una specifica
competenza giuridico-amministrativa. A tal proposito merita segnalare una
disposizione dello statuto di Massa che tra i requisiti soggettivi per l’elezione a
difensore civico prevede la residenza nel Comune da almeno 5 anni.
Per quanto attiene ai poteri che il difensore civico può esercitare
nell’espletamento delle proprie funzioni, l’analisi svolta ha evidenziato una
situazione di sostanziale differenziazione fra gli statuti di quei Comuni che hanno
optato per disciplinare attraverso tale fonte i poteri che competono al difensore
157
civico (Arezzo, Carrara, Firenze, Livorno, Massa, Prato e Siena) e di quelli che
invece non si estendono a tale ambito (Grosseto, Lucca, Pisa e Pistoia).
I primi prevedono tutti poteri analoghi; in particolare comune a tutti gli
statuti è l’attribuzione al difensore civico del potere di segnalare gli eventuali
abusi, disfunzioni e ritardi, di richiedere l’esame congiunto della pratica
sottoposta al suo ufficio, nonché di chiedere e ottenere copia degli atti e
documenti relativi all’oggetto del suo intervento, senza che gli possa essere
opposto il segreto d’ufficio.
Solo negli statuti di cinque Comuni (Arezzo, Firenze, Livorno, Massa e
Prato) si prevede invece il potere di attivazione del procedimento disciplinare.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento alla tabella relativa alle
disposizioni statutarie delle amministrazioni provinciali. Nell’ambito di questa, un
primo dato che merita segnalare è costituito dalla mancanza nello statuto della
Provincia di Siena di alcun riferimento alla figura del difensore civico.
Per quanto attiene alle disposizioni relative alla posizione giuridica, gli
statuti di cinque Province si aprono con il ricorso ad un’ampia formula sulle
condizioni di autonomia e indipendenza che devono caratterizzare l’istituto del
difensore civico.
Solo quattro statuti prevedono e stabiliscono l’indennità da corrispondere
al difensore civico, mentre altri quattro statuti prevedono il rinvio al regolamento
come fonte idonea a disciplinare questo aspetto. Particolarmente dettagliato
sull’argomento appare il regolamento della Provincia di Arezzo, che disciplina
anche il rimborso delle spese sostenute dal difensore civico per i viaggi.
Con riferimento al ruolo attribuito al difensore civico dagli statuti, tutti
contengono una formula di definizione in generale delle funzioni che spettano a
questa figura, individuata come garante dell’imparzialità e del buon andamento
dell’amministrazione provinciale. Solo gli statuti di tre Province estendono
espressamente l’ambito di attività anche ai soggetti che gestiscono servizi
pubblici. Per la Provincia di Prato, questa estensione è invece effettuata in sede
regolamentare.
Relativamente allo status del difensore civico, quattro statuti prevedono
che sia eletto con la maggioranza dei 2/3 nella prima votazione e prevedono dei
meccanismi sostitutivi in caso di mancato raggiungimento di tale quorum.
Analoga previsione è contenuta sia nel regolamento del difensore civico della
Provincia di Firenze sia in quello di Prato. Lo statuto della Provincia di Arezzo
richiede la maggioranza dei 3/4 nelle prime due votazioni e dei 2/3 nelle sedute
successive. Gli Statuti delle Province di Grosseto e Livorno richiedono invece la
maggioranza assoluta.
Quanto ai poteri che spettano al difensore civico, comune a quasi tutti gli
statuti (sette) è la previsione per cui questo può convocare il responsabile del
procedimento per ottenere chiarimenti circa lo stato della pratica, nonché chiedere
e ottenere copia di atti e documenti senza che gli possa essere opposto il segreto
d’ufficio. Solo gli statuti di tre amministrazioni provinciali (Firenze,Grosseto,
Livorno) prevedono il potere di attivazione del procedimento disciplinare.
158
La tabella relativa alle disposizioni statutarie dei Comuni scelti a campione
ha evidenziato che in linea tendenziale gli statuti dei Comuni associati contengono
disposizioni assai scarne sulla figura del Difensore civico, in quanto per larga
parte rinviano allo strumento convenzionale. Dove sono previste norme più
articolate, in genere, viene dedicata attenzione alla modalità di nomina, alla durata
in carica ed in via generale allo status del difensore civico. In particolare, con
riferimento alle modalità di nomina si è verificato che nella maggior parte degli
statuti sono stabilite maggioranze qualificate.
A tal proposito si segnala che in otto comuni (Castagneto Carducci, San
Vincenzo, Piombino, Follonica e Comuni Associati della Val di Cornia:
Campiglia Marittima, Suvereto, Sassetta, Monteverdi Marittimo), nell’ambito
delle Province di Livorno, Grosseto e Pisa, la nomina del difensore civico avviene
per elezione diretta.
Su venti comuni scelti a campione, soltanto undici statuti contengono
un'espressa disposizione relativa all’indennità di carica.
Piuttosto omogenea è la declaratoria dei poteri, sempre riferiti all’esercizio
dell’accesso agli atti, alla possibilità di convocare il responsabile del
procedimento per ottenere informazioni e per procedere all’esame congiunto della
pratica, nonché al potere di segnalazione agli organi competenti.
Si rileva, infine, come entrambi gli Statuti presi a campione nella
Provincia di Prato prevedono, tra i requisiti per la nomina, la residenza nel
territorio della provincia medesima.
159
