Una nuova politica europea della costruzione navale

IP/97/836
Bruxelles, 1° ottobre 1997
Una nuova politica europea della costruzione navale
In data odierna, la Commissione europea ha adottato una comunicazione sulla
strategia della futura politica europea della costruzione navale, nonché una proposta
di regolamento che stabilisce nuove norme per gli aiuti alla costruzione navale. Nella
comunicazione, la Commissione annuncia l’intenzione di orientare le proprie
iniziative verso la difesa dell’industria comunitaria dal comportamento
anticoncorrenziale dei costruttori navali dei paesi terzi e di aiutare questo settore
industriale a migliorare la propria competitività promuovendo la ricerca, lo sviluppo e
l’innovazione e fornendo un sostegno ad una cooperazione industriale più stretta. La
proposta di istituire un nuovo regime di aiuti di Stato prevede una proroga della
possibilità di concedere aiuti di Stato su base contrattuale ai cantieri navali fino al
termine dell’anno 2000. Vengono proposte anche altre forme di sostegno pubblico,
come gli aiuti agli investimenti, gli aiuti alla ristrutturazione e gli aiuti alla ricerca e
sviluppo. Inoltre, la Commissione è disposta ad autorizzare, a determinate condizioni,
aiuti all’innovazione per coprire parzialmente i rischi relativi alle sfide tecnologiche.
Con queste iniziative combinate, la Commissione confida che possa essere
conseguito l’obiettivo di fare della costruzione navale europea un settore industriale
globale e competitivo.
Spetta in primo luogo alle industrie operare le modifiche strutturali necessarie. La
Commissione auspica che esse cerchino attivamente di superare i propri svantaggi
strutturali rispetto ai loro concorrenti dell’Estremo oriente. I costruttori navali devono cercare
di ridurre i costi avviando una stretta cooperazione a livello di ricerca e sviluppo, processi
produttivi e commercializzazione.
In data odierna, la Commissione europea ha adottato una comunicazione sulla strategia
della futura politica europea della costruzione navale, nonché una proposta di regolamento
che stabilisce nuove norme in materia di aiuti alla costruzione navale. Tuttavia, due motivi
hanno indotto la Commissione ad elaborare una nuova strategia per la costruzione navale,
che, con una quota del mercato mondiale pari al 21%, è uno dei settori che contribuisce in
maggior misura all’andamento economico dell’Europa:
– Alla fine di quest’anno scadrà la settima direttiva sugli aiuti alla costruzione navale.
Peraltro, l’accordo OCSE in materia di costruzione navale, che doveva abolire gli aiuti di
Stato a livello mondiale, non sarà probabilmente ancora entrato in vigore a tale data, a
causa della riluttanza degli Stati Uniti a ratificarlo. Di conseguenza, la Commissione deve
adottare le disposizioni necessarie per evitare una situazione di vuoto giuridico
successivamente a tale data.
– Inoltre, al momento attuale la costruzione navale non può essere esposta alla
concorrenza mondiale senza alcuna protezione, nonostante il desiderio prevalente da
molto tempo di assoggettare il settore della costruzione navale alle medesime regole di
mercato degli altri settori industriali. Vi sono ancora condizioni di mercato difficili, quali,
ad esempio, un livello di prezzi eccessivamente bassi, l’esistenza di sovraccapacità al di
fuori dell’Unione europea e il ricorso a pratiche sleali da parte di alcuni concorrenti. I
costruttori navali europei necessitano ancora per un certo periodo di ulteriori misure di
sostegno, al fine di colmare il divario di competitività che li separa dai loro principali
concorrenti del Giappone e della Corea del Sud.
La costruzione navale è essenzialmente un settore industriale con brillanti prospettive
future, in quanto richiede un’ampia gamma di competenze tecnologiche e costituisce un
settore ideale per l’applicazione delle tecnologie dell’informazione. Grazie all’aiuto della
Commissione, tale settore industriale è stato in grado di cambiare l’immagine della
costruzione navale come industria in declino, che era prevalente soltanto qualche anno fa.
Con numerose iniziative intese a migliorare la competitività del settore, la Commissione ha
mostrato che la costruzione navale merita un’attenzione particolare nell’ambito della politica
industriale dell’Unione europea:
La promozione della R&S da parte dell’Unione europea intende migliorare i processi di
produzione e consentire la costruzione di navi sicure ed efficienti, in particolare mediante
metodi di progettazione nuovi ed avanzati che consentano di costruire navi e sistemi di
bordo altamente sofisticati. Per sostenere tali iniziative, la Commissione ha già istituito la
task force “Sistemi marittimi del futuro”, la quale opera in stretta collaborazione con
l’industria marittima al fine di definire congiuntamente le priorità in materia di R&S. Tale
attività dovrebbe consentire di trasformare più rapidamente i risultati della ricerca in
innovazioni concrete. Nella sua proposta relativa al Quinto programma quadro di azioni
comunitarie di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione, la Commissione ha inserito
l’azione chiave “Tecnologie marine”. È essenziale sfruttare pienamente il potenziale offerto
dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. La società dell’informazione e
l’azione chiave del Quinto programma quadro in questo campo hanno molto da offrire.
La Commissione sostiene la cooperazione industriale sia a livello orizzontale che verticale
e, a tale scopo, ha istituito nel 1991 il Forum delle industrie marittime.
La Commissione si è impegnata a sostenere ogni iniziativa del settore industriale atta a
rafforzare i mercati. Un esempio è costituito dalla navigazione a corto raggio: un maggior
ricorso a questo tipo di navigazione per il trasporto di merci in Europa contribuirebbe non
soltanto a ridurre la congestione dei corridoi di trasporto terrestre, a vantaggio
dell’ambiente, ma creerebbe anche una domanda per tipi di navi moderne adatti allo scopo.
L’applicazione rigorosa delle norme relative alla sicurezza delle navi consentirebbe di
realizzare un passo importante verso il miglioramento della sicurezza marittima e nel
contempo verso l’eliminazione delle navi non conformi alle norme. D’altro canto, si
verificherebbe un aumento della domanda di navi nuove e più sicure.
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Scadenza, alla fine dell’anno 2000, dei regimi di aiuto su base contrattuale
Di fronte alla persistente incertezza sull’entrata in vigore dell’accordo OCSE in materia di
costruzione navale, dovuta al ritardo della ratifica da parte degli Stati Uniti, la Commissione
ha deciso di elaborare proposte relative ad un nuovo regime di aiuti comunitario destinato a
sostituire le norme vigenti stabilite dalla settima direttiva del Consiglio sugli aiuti alla
costruzione navale. Nel contempo, in attesa dell’adozione del nuovo regime di aiuti, essa
propone di prorogare la validità della direttiva fino al 31 dicembre 1998.
La principale modifica proposta nel nuovo regime consiste nel fatto che gli aiuti al
funzionamento su base contrattuale, che costituiscono il fondamento della politica vigente
da oltre 10 anni, saranno aboliti alla fine dell’anno 2000. La costruzione navale è stato
l’unica settore industriale che ha beneficiato sistematicamente di aiuti al funzionamento,
che tendono a provocare una distorsione della concorrenza intracomunitaria e determinano
costi rilevanti per la maggior parte degli Stati membri, molti dei quali devono far fronte a
limiti di bilancio sempre più gravi. (Soltanto nel periodo dal 1990 al 1995, gli Stati membri
hanno concesso aiuti al funzionamento per un totale di circa 5 miliardi di ECU, un importo
che aumenta a 8,3 miliardi di ECU se si includono anche gli aiuti alla ristrutturazione).
La proposta di autorizzare il mantenimento degli aiuti al funzionamento fino 31 dicembre
2000 ha un triplice obiettivo: consentire al settore industriale un ultimo periodo transitorio
(durante il quale rimarrà immutato il limite massimo del 9% vigente per gli aiuti) durante il
quale potrà adeguarsi ad operare senza gli aiuti; concedere il tempo di intraprendere nuove
iniziative per fare entrare in vigore l’accordo OCSE; dare alla Commissione il tempo di
valutare la rilevanza delle pratiche di concorrenza sleale e, se necessario, la miglior
maniera per farvi fronte.
Secondo la Commissione questa forma di aiuti, il cui livello è stato progressivamente ridotto
nel corso degli anni (dal 28% nel 1987 al 9% attuale) è ormai sorpassata e non costituisce
più il modo economicamente più efficace per incoraggiare il settore industriale ad effettuare
i cambiamenti necessari per migliorare la propria posizione nei confronti dei suoi concorrenti
a livello internazionale. Si propone invece di spostare l’accento su altre forme di sostegno,
come gli aiuti agli investimenti per l’innovazione, che sono più idonee ad incoraggiare il
settore industriale ad adeguarsi alle sfide alle quali deve far fronte.
Oltre a questa importante modifica, il nuovo regime proposto prevede disposizioni relative
alla concessione di aiuti alla chiusura dei cantieri e aiuti alla ristrutturazione, subordinati
al rispetto di norme rigorose. Per quanto riguarda le misure di sostegno alla
ristrutturazione, saranno imposte condizioni come la concessione dell’aiuto una tantum e
riduzioni di capacità, conformemente alle decisioni recentemente adottate dalla
Commissione relative ai cantieri MTW della Germania orientale e Astilleros della Spagna. In
aggiunta, oltre agli aiuti agli investimenti per l’innovazione, saranno autorizzati anche gli
aiuti agli investimenti regionali per l’ammodernamento degli impianti esistenti, gli aiuti alla
ricerca e sviluppo e gli aiuti per la protezione dell’ambiente.
Si prevede che il nuovo regime entrerà in vigore il 1° gennaio 1999 al più tardi, a meno
che l’accordo OCSE entri in vigore nel frattempo. Parallelamente alla proposta sul nuovo
regime di aiuti, la Commissione propone al Consiglio di prorogare la settima direttiva fino al
31 dicembre 1998, restando inteso che tale proroga diverrà automaticamente inefficace
qualora l’accordo OCSE venga ratificato dagli Stati Uniti o venga adottato il nuovo regime di
aiuti proposto.
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La Commissione ha operato in modo che la Comunità sia pronta qualora l’accordo OCSE
non entri in vigore. La Commissione auspica vivamente che gli Stati Uniti siano in grado di
ratificare l’accordo in tempi brevi. Essa continua a ritenere che l’accordo OCSE, che intende
rispettare le normali condizioni di concorrenza nel settore della costruzione e della
riparazione navale mercantile, costituisca il miglior modo di normalizzare il mercato
mondiale della costruzione navale. Il meccanismo di fissazione dei prezzi previsto
dall’accordo svolge un ruolo importante al riguardo. Uno dei principali motivi per i quali la
Comunità europea ha introdotto gli aiuti al funzionamento è che, all’epoca, non esistevano
altri strumenti per difendersi dalle pratiche di concorrenza sleale, come la fissazione di
prezzi pregiudizievoli. La Commissione ha chiaramente affermato che, qualora tali pratiche
continuassero a sussistere in mancanza dell’entrata in vigore dell’accordo OCSE, la
Commissione adotterà misure adeguate, senza escludere, allo stato attuale, alcuna
opzione.
Le proposte della Commissione sono state elaborate in risposta alla richiesta del Consiglio
Industria, che ha riesaminato la situazione in occasione della sessione svoltasi nell’aprile di
quest’anno. Le proposte dovrebbero essere presentate in occasione della prossima
sessione del Consiglio Industria che avrà luogo il prossimo 13 novembre.
Posizione dell’Europa sul mercato mondiale
Giappone
Il Giappone mantiene la sua posizione di leader del mercato mondiale con una quota del
40% della produzione. L’industria della costruzione navale in Giappone è concentrata nelle
mani di pochi, potenti gruppi. I cantieri navali giapponesi hanno aumentato la produttività
del settore mediante un miglioramento tecnico e tecnologico costante. La produttività è
aumentata del 27% tra il 1993 e il 1995.
Corea del Sud
I costruttori navali della Corea del Sud si stanno impegnando a fondo per diventare leader
del mercato mondiale. Nel 1996 essi hanno raggiunto una quota della produzione mondiale
pari al 21%. In Corea si è verificata un’espansione molto rilevante della capacità negli anni
‘90. La Corea del Sud è diventata leader mondiale dei prezzi per molti tipi di navi: cinque
grandi gruppi rappresentano una percentuale tra l’80 e il 90% della produzione. I costruttori
navali coreani beneficiano del regime di prestiti della Banca coreana per lo sviluppo e le
restrizioni relative ai capitali vigenti nella Corea del Sud danno agli esportatori coreani un
vantaggio competitivo.
Stati Uniti
Gli Stati Uniti detengono una quota di mercato molto marginale nella costruzione navale
mercantile (meno dell’1%). Nonostante la loro ridotta quota di mercato, gli Stati Uniti sono
stati il motore dei negoziati avviati per eliminare le sovvenzioni alla costruzione navale a
livello mondiale. Rincresce pertanto che proprio gli Stati Uniti siano attualmente la sola
parte contraente dell’accordo OCSE sulla costruzione navale che non lo abbia ancora
ratificato.
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Altri paesi costruttori
Altri paesi costruttori cominciano ad affacciarsi sul mercato mondiale, in particolare quelli
dell’Europa orientale (Polonia, Russia, Ucraina, Croazia) e di altri paesi dell’Asia (Cina,
Vietnam). Questi paesi, che rappresentano attualmente circa il 20% del mercato, hanno il
vantaggio di disporre di una manodopera relativamente poco costosa.
Unione europea
L’Unione europea detiene il 21% del mercato mondiale. Il settore industriale della
costruzione navale europeo è piuttosto frammentato, essendo formato da 103 industrie nel
1997. Nel 1996 i cinque principali costruttori rappresentavano circa il 36% in termini di tlc,
mentre i cinque principali costruttori coreani rappresentavano il 99% della capacità coreana.
Alcuni cantieri navali si misurano con la concorrenza a livello mondiale, la costruzione
navale europea è caratterizzata dal fatto di produrre generalmente navi di maggior valore di
quelle prodotte dalla Corea del Sud o dal Giappone. Tuttavia, i cantieri giapponesi e, in
minor misura, quelli coreani sono molto più produttivi della maggior parte dei cantieri
europei. Inoltre, i costi di manodopera della Corea del Sud sono inferiori a quelli della
Comunità.
Vi è tuttavia una differenza di comportamento tra gli armatori europei e quelli coreani e
giapponesi. In linea generale, gli armatori dell’Estremo Oriente acquistano navi nella loro
regione, mentre quelli europei acquistano molto probabilmente al di fuori dell’Europa.
La manodopera è stimata in 70 000 lavoratori per la costruzione navale mercantile. Gli
impianti più importanti sono situati in Francia, Germania, Italia, Svezia e Regno Unito. I
costruttori di navi militari devono cercare altri mercati per sfruttare le loro capacità di
produzione. Uno di questi mercati è costituito dalla costruzione navale mercantile.
Secondo le proiezioni, la domanda attualmente crescente di navi dovrebbe diminuire dopo
l’anno 2000. Contemporaneamente, si prevede che la capacità produttiva in Estremo
Oriente continui ad aumentare.
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