LA DISCIPLINA DEGLI ACQUISTI DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:
DAL PROVVEDITORATO GENERALE DELLO
STATO AL MODELLO CONSIP
INDICE
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Introduzione …………………………………………………………ΙV
CAPITOLO I
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
1. Il processo di riforma e di ammodernamento della P. A.
avviato negli anni novanta …………………………………..1
1.1 L’amministrazione trasparente ………………………………2
1.2 L’amministrazione efficiente ………………………………..6
2. Esternalizzazione …………………………………………. 12
2.1 Benefici e problematiche ………………………………….. 16
2.2 Evoluzione della esternalizzazione ………………………...19
2.3 Tipologie di esternalizzazione …………………………….. 23
3. L’informatizzazione della pubblica amministrazione …….. 30
4. E-Procurement ……………………………………………. 38
CAPITOLO II
EVOLUZIONE STORICA DEL PROCESSO D’ACQUISTO DI BENI
E SERVIZI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1. Il Provveditorato generale dello Stato ……………………..44
2. La riforma degli anni novanta ……………………………..51
3. Il nuovo sistema di acquisizione di beni e servizi
introdotto dalla legge finanziaria del 2000 ………………. 63
3.1 Quadro normativo della Consip …………………………. 66
I
CAPITOLO III
IL MODELLO CONSIP
Parte I
1. Struttura organizzativa della CONSIP S. p. a . ……………...72
2. Le modalità di attuazione: trasparenza, responsabilità
sociale e qualità ……………………………………………...77
Parte II
3. Le attività sociali della Consip nell’informatizzazione ……...86
4. Le attività di informatizzazione per la governance della
finanza pubblica ……………………………………………...91
Parte III
5. Il programma di razionalizzazione della spesa pubblica …….97
6. La gestione delle Convenzioni Consip ……………………..101
7. Convenzioni quadro ……………………………………….104
8. Le aggregazioni di enti ……………………………………. 106
9. L’obbligo di adesione alle Convenzioni ……………………109
10. Criticità delle convenzioni Consip …………………………116
CAPITOLO IV
L’E-PROCUREMENT E IL MERCATO ELETTRONICO
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1. Disciplina normativa del Mercato Elettronico …………….119
2. I presupposti del ricorso alle procedure telematiche ………122
3. I soggetti dell’e-procurement: gestore e responsabile del
procedimento, utenti ……………………………………….123
4. Il diritto di accesso nelle gare telematiche ………………...130
5. Il sistema informatico …………………………………….. 132
6. I documenti informatici nell’e-procurement ………………134
7. Le registrazioni al sistema e il vincolo giuridico …………. 141
8. Le gare telematiche il mercato elettronico della P.A. ……..144
9. Il passaggio a un sistema di e-procurement nazionale …….147
10. Riforme per un sistema di e-procurement nazionali ……...154
II
Conclusioni ………………………………………………………………162
Bibliografia …………………………………………………….172
III
INTRODUZIONE
La materia degli acquisti nella pubblica amministrazione è
riconducibile, ai fini dell’indagine e dello studio nella sua attuale
fase evolutiva, alle tematiche della razionalizzazione della spesa
pubblica e più in generale del riordino e dell’ammodernamento
dell’apparato amministrativo che trovano due tappe ineludibili nella
semplificazione e nell’informatizzazione.
Temi diversi ma tuttavia connessi dall’istanza comune e
pressante di recuperare margini di efficienza nella gestione della
cosa pubblica, tuttora governata con meccanismi burocratici
obsoleti e improduttivi di risultati misurabili, a fronte della
crescente richiesta di servizi proveniente dalla comunità e dal
mondo economico.
Anzi, al dilatarsi della gamma dei bisogni, fenomeno naturale
e tipico di uno Stato che nella fase evolutiva odierna si prefigge il
benessere dei consociati, non è corrisposto un adeguamento
dell’apparato amministrativo, rimasto sostanzialmente legato a
vecchi sistemi di funzionamento, incentrati quasi esclusivamente
sul rispetto formale degli adempimenti previsti dalla legge, a
IV
prescindere da qualsiasi valutazione sull’effettiva realizzazione di
obbiettivi assegnati.
A partire dagli anni novanta però un profondo mutamento del
clima culturale ha dato impulso ad una stagione di importanti
riforme della pubblica amministrazione, incentrata inizialmente
sulla semplificazione e razionalizzazione del sistema normativo in
attuazione dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza. Infatti
una seria e sistematica riforma della pubblica amministrazione non
potrebbe prescindere da un suo processo di semplificazione
normativa profondo e radicale, implicando tale percorso necessario
e prodromico ad altre azioni ed interventi, costi specifici esigui
ovvero il contenimento dei costi di gestione e spesso l’eliminazione
di centri di spesa superflui.
Il legislatore degli anni novanta ha fatto molto su questo
versante, ma è necessario pur tuttavia procedere ad un ancora più
radicale revisione di norme superate e inutili, riordinando nel
contempo l’organizzazione sotto il profilo soggettivo anche con la
soppressione di enti ed apparati privi di qualsiasi utilità economica
e sociale.
V
L’altro
settore
di
intervento
è
costituito
dalla
informatizzazione della pubblica amministrazione.
Il tema dell’informatizzazione assume un ruolo fondamentale
per la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi secondo
criteri di efficacia ed efficienza valutabili da autorità indipendenti in
relazione al soddisfacimento del cittadino-cliente, nonché in
relazione ai tempi di erogazione ed al relativo costo.
L’informatizzazione consente di razionalizzare i procedimenti,
di gestire una enorme quantità di dati contenuti in archivi
informatici in tempi veloci, assicurando risultati oggettivamente
adeguati alle esigenze della comunità.
I benefici non sono riferiti ai soli tempi di svolgimento del
procedimento e alla qualità degli servizi erogati, molto spesso si
concretano nel soddisfacimento diretto dei bisogni del cittadino
cliente che accede alla pubblica amministrazione telematicamente.
In questa stessa logica si muove la gestione dei servizi on line
mediante l’impiego di applicazioni informatiche che prevedono
anche la firma elettronica e digitale.
In tale contesto evolutivo s’inquadra infine il cambiamento
avvenuto
nella
gestione
degli
VI
acquisti
della
pubblica
amministrazione, che vede un sistema incentrato in unico soggetto.
Questo settore rappresenta uno dei maggiore campi di applicazione
del processo di informatizzazione che consente ad un tempo di
razionalizzare le procedure offrendo maggiori garanzie di
trasparenza, professionalità e quindi efficienza.
L’esigenza di trasparenza è immanente ed essenziale in tutta la
gestione pubblica e costituisce il principio fondamentale che
presiede anche nella materia degli acquisti con riferimento speciale
alle modalità operative di gestione delle procedure di scelta del
contraente ed aggiudicazione del fornitore.
Il sistema, ove correttamente realizzato, offre maggiori
garanzie di trasparenza perché incentrato su un unico soggetto
deputato
professionalmente agli acquisti, mentre nel passato i
centri di spesa, spesso piccoli e innumerevoli, operavano senza
competenze specifiche.
L’altro aspetto positivo di questo sistema di acquisizione è
costituito dal fatto che le operazioni possono essere svolte in tempi
più brevi rispetto alla gestione tradizionale basata su procedimenti
documentali cartacei.
VII
Un ulteriore profilo è costituito dalla possibilità di ottenere a
prezzi più vantaggiosi e competitivi beni e servizi in ragione della
entità della richiesta e della competenza espressa dall’ente preposto
agli acquisti nella gestione del procedimento.
Gli acquisti effettuati con l’impiego di strumenti informatici
sono in generale, secondo la legge di mercato, più vantaggiosi degli
acquisti di beni e servizi attuati secondo i canoni tradizionali,
perché consentono da un lato il contenimento delle spese generali e
di diretta imputazione, d’altro maggiori vantaggi connessi alla
scelta stessa del fornitore e dei beni e servizi.
L’informatizzazione anche nel settore degli acquisti, e in tutte
le attività della pubblica amministrazione, tende ad avvicinare il
momento della richiesta di servizio al momento della erogazione,
con vantaggi indiscutibili per la collettività.
La
digitalizzazione
della
pubblica
amministrazione,
auspicabile in tutti i settori e quindi anche in quello degli acquisti,
richiede un impegno importante non solo da parte del legislatore per
la regolamentazione della materia e per gli investimenti da attuare,
ma anche maggiori competenza e professionalità delle risorse
VIII
umane impiegate nella pubblica amministrazione, cui corrisponda
una crescita culturale globale della collettività, richiedente i servizi.
In questi anni in tale settore ha svolto un ruolo importante la
Consip s.p.a., cui è attribuito il compito di stipulare convenzioni e
contratti quadro per l’acquisto di beni e servizi per conto delle
amministrazioni dello Stato.
La Consip si è rivelato uno strumento innovativo sotto il
profilo gestionale poiché, configurandosi come struttura di servizio
delle singole amministrazioni, contribuisce a semplificare e
razionalizzare il sistema di approvvigionamento di beni e servizi da
parte delle amministrazioni.
Con il modello global service, che costituisce una rilevante
novità nella gestione integrata dei servizi, ad opera di un unico
soggetto specializzato esterno, sono condotte le attività relative alla
gestione e alla manutenzione degli immobili dell’amministrazione,
sia le attività complementari all’utilizzo dell’immobile stesso.
Il ricorso alla Consip e al global service offre la possibilità di
porre rimedio al frazionamento contrattuale, sia attraverso
l’individuazione di un unico assuntore responsabile dell’intero
pacchetto, sia attraverso la creazione di un sistema unitario di
IX
governo della procedura, che include anche le funzioni di
monitoraggio e programmazione. L’adozione di tale modello oltre
ad individuare i costi che l’amministrazione deve sostenere fa
emergere la cosiddetta spesa sommersa.
I vantaggi derivanti dall'introduzione dei modelli sopra descritti sono stati apprezzabili sul versante del risparmio dovuto ai bassi
prezzi di aggiudicazione, sia soprattutto sul fronte meno visibile ma
altrettanto
importante,
della
liberazione
di
risorse
dell'amministrazione, che potranno essere impegnate in attività a
maggior valore aggiunto rispetto alla gestione delle procedure di
acquisto come avvenuto fin'ora. Le opportunità offerte dagli
acquisti Consip sono ulteriori e probabilmente suscettive di
ampliamento nel corso del tempo.
Tuttavia
sussistono
anche
taluni
aspetti
controversi
nell’impianto complessivo delineato dalle convenzioni Consip.
Talune perplessità riguardano la compatibilità fra la normativa
comunitaria e l’affidamento alla Consip di alcune funzioni proprie
delle diverse stazioni appaltanti, sia con riferimento alle modalità di
individuazione della centrale di acquisti, sia dalle riforme
federaliste.
X
Le maggiori problematiche derivanti dal ricorso alle
convenzioni potrebbero essere legate ad eventuali ripercussioni
negative in tema di libertà di concorrenza, sia con riferimento
all’esclusione dal mercato di un numero considerevole di soggetti
che non disporrebbero dei requisiti di qualificazione sufficienti alla
partecipazione alle procedure, con pregiudizio della libertà di
iniziativa economica costituzionalmente tutelata, sia soprattutto
rispetto ai pericoli legati alla possibile configurazione di situazione
di monopolio in capo alla stretta cerchia di aziende partecipanti, che
in caso di aggiudicazione, si troverebbero a controllare grandi fette
di mercato.
Altre perplessità sono legate all’analisi delle prestazioni
offerte, in quanto la centralizzazione degli acquisti potrebbe portare
ad una valutazione non equilibrata nel rapporto prezzo qualità e ad
un appiattimento della scelta sugli aspetti più facilmente
apprezzabili, cioè il prezzo.
Inoltre l’entità del vantaggio in termini di minore prezzo
d’acquisto, unicamente in base alla maggiore quantità richiesta, è
verosimile che in concreto si riveli inferiore alle attese, non potendo
XI
contare sui benefici che un fornitore potrebbe diversamente ricavare
da un rapporto personalizzato con ciascun ente.
XII
XIII
