* Traduzione a cura dell’Ufficio Relazioni Internazionali e Comunitarie – maggio 2007
“Problemi attuali della riforma dell’Amministrazione Pubblica nel
Regno Unito”
Conferenza di Sir John Bourn, Comptroller e Auditor General del Regno
Unito
Corte dei conti, Aula delle Sezioni Riunite - 28 ottobre 2004
Presidente, La ringrazio vivamente per l’invito a visitare di nuovo la Corte e per avermi dato
l’opportunità di discutere del nostro lavoro con così tanti stimati colleghi.
L’Italia e il Regno Unito, è noto, condividono molte caratteristiche; siamo entrambi paesi
democratici, abbiamo entrambi società economicamente avanzate, i nostri paesi sono membri
dell’Unione Europea ed hanno un’industria ed un commercio che operano a livello globale.
Queste similitudini delle nostre società comportano che, sebbene la Corte dei conti rappresenti
la tradizione di Diritto Romano e il National Audit Office (NAO) rappresenti la tradizione di
Diritto Comune, e nonostante le leggi relative alle nostre rispettive istituzioni possano
sembrare differenti, di fatto il lavoro che conduciamo e i problemi che dobbiamo affrontare
sono molto simili in entrambi i nostri paesi.
Sono anche consapevole che il primo controllo attuato nelle Isole Britanniche, di cui si abbia
memoria, è stato eseguito da Italiani giacché, è noto, fu effettuato dai Romani. Dopo quel
periodo le nostre società hanno sviluppato il controllo in modi differenti ma ritengo che sia
interessante notare che la Corte dei conti, nella sua veste moderna, è stata istituita nel 1862 e
che l’Audit Office del Regno Unito è stato istituito nel 1866. Sicché, con riguardo alla nostra
attuale struttura, possiamo considerarci coetanei.
Presidente, signore e signori, ciò che mi propongo di fare questa mattina è di delineare
sinteticamente le principali funzioni del National Audit Office e successivamente trattare del
“Programma di cambiamento” (“Change Programme”) del Governo del Regno Unito, dei suoi
scopi e caratteristiche e delle sfide a cui ci chiama. Così inizierei, se siamo d’accordo, con una
breve introduzione sulle principali funzioni del National Audit Office.
Le principali caratteristiche del National Audit Office del Regno Unito
Innanzi tutto, parliamo del “financial audit” (certificazione) dei conti del Governo centrale. Lo
eseguiamo in maniera molto simile a quella in cui i revisori del settore privato esaminano i
conti delle aziende private. Invero, tutto questo lavoro di “financial audit” è effettuato da
contabili professionalmente qualificati. Io assumo, ogni anno, circa 70 laureati, attingendoli da
ogni tipo di disciplina; poi li formo professionalmente affinché divengano contabili qualificati.
Una volta qualificati essi sono in grado di controllare i conti di aziende sia del settore pubblico
sia di quello privato; essi possono lavorare per me, ma potrebbero ugualmente lavorare per la
KPMG o per la PriceWaterhouseCoopers. Ciò è possibile anche perché nel Regno Unito le
modalità contabili e di controllo sono molto simili tra settore pubblico e settore privato. I conti
tanto del settore pubblico che del settore privato sono predisposti e controllati utilizzando
essenzialmente gli stessi principi. L’unica differenza che riguarda il controllo dei conti pubblici è
che sono io a certificarli; è la mia firma, apposta a tutti i certificati di controllo, circa 600 per
anno, che ogni anno va al Parlamento.
Inoltre, eseguiamo il controllo sulla gestione, sul proficuo impiego del denaro (“value for
money”), dei programmi e progetti del Governo centrale, attraverso il quale valutiamo
l’economicità, l’efficienza e l’efficacia con le quali il Governo ha attuato i suoi programmi.
Naturalmente, non avanziamo giudizi sulle scelte politiche; esse sono di competenza del
Governo. Ma esaminiamo in che misura il Governo ha correttamente attuato tali politiche. Noi
presentiamo ogni anno al Parlamento circa 60 relazioni ed, in base alla legge, è mia
competenza decidere le materie da esaminare e su cui riferire.
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Infine il National Audit Office ha la responsabilità di riferire su casi di reato, frode e corruzione
che si possono incontrare nel corso della nostra attività di controllo. Però, ci sono delle
differenze rispetto alla Corte. Noi non siamo una corte ed il personale del National Audit Office
non è composto da magistrati e nessuno di noi ha funzioni giurisdizionali. Cosicché, quando ci
imbattiamo in ciò che appare una prova di reato, ci accertiamo che l’informazione sia
trasmessa alla polizia perché effettui una indagine formale; la polizia stessa in seguito riferirà
al procuratore pubblico, che ha la responsabilità finale per decidere se portare il caso in
giudizio.
Queste sono le principali funzioni del National Audit Office. Nel complesso l’organico è
composto di circa 800 persone. Una caratteristica del nostro lavoro è che circa il 25% del
“financial audit” è affidato a ditte del settore privato, sebbene sia io ad avere la responsabilità
del loro lavoro e a firmare i certificati di controllo. Un’altra caratteristica è che la maggior parte
dei controlli sulla gestione sono per lo più effettuati da gruppi che riuniscono personale del
National Audit Office ed esperti esterni. Così, per esempio, se decidiamo di effettuare
un’indagine su “l’efficienza degli ospedali”, essa sarà eseguita da un team composto da
personale del National Audit Office e da esperti esterni suggeritici da associazioni di
professionisti o di esperti del settore in questione, come, ad esempio, l’Istituto Reale di Studi
Superiori per Medici, l’Istituto Reale di Studi Superiori per Chirurghi o le università. L’idea è di
mettere insieme un gruppo di persone che hanno una competenza specifica e aggiornata nella
materia che stiamo esaminando. Ritengo che sarebbe difficile per il NAO mantenere in maniera
permanente uno staff di esperti nei vari campi del nostro lavoro, dall’assistenza medica, alla
costruzione di strade fino alle forniture per la difesa; ma l’obiettivo è quello di potere, in caso
di bisogno, mettere insieme dei gruppi che combinano le professionalità disponibili entro il
National Audit Office con le professionalità di esterni indipendenti che abbiano competenza,
esperienza e professionalità pertinenti.
Il “Programma di miglioramento continuo” del Governo del Regno Unito
L’oggetto principale delle mie osservazioni sarà il programma governativo di “miglioramento
continuo”, recentemente varato, e la risposta ad esso del National Audit Office. Tale
programma è stato avviato con l’“Indagine sull’efficienza” del Governo, annunciata dal Primo
Ministro all’inizio di quest’anno. Il Governo ha anche cominciato a sviluppare una serie di nuovi
meccanismi di erogazione di servizi attraverso i quali intende assicurare questa efficienza.
Il Primo Ministro ha riassunto la recente “Indagine sull’efficienza” del Governo nei seguenti
termini: “la ricerca di un miglioramento continuo”. L’idea è che ogni anno il Governo dovrà
diventare più efficiente e più efficace; cioè che i servizi erogati ai cittadini dovranno migliorare
anno dopo anno. Forse, è difficile pensare di poter sempre raggiungere tale obiettivo. Può,
realmente, il Governo migliorare sempre più di anno in anno? Noi siamo probabilmente abituati
ad un’idea del genere nella fornitura di servizi commerciali, dove le aziende regolarmente
affermano che andranno meglio anno dopo anno. Comunque, l’idea che sia un Governo a fare
simili affermazioni è più inusuale e forse più ambiziosa.
Il Governo ha predisposto una serie di obiettivi tangibili e misurabili nell’ambito della sua
ricerca di miglioramento continuo. I principali sono:
Alienazione di beni non necessari. Il Governo propone di vendere beni per il valore di circa 40
miliardi di Euro entro il 2010. La maggior parte di questi beni saranno proprietà immobiliari.
Credo che nella maggior parte dei paesi il Governo scopra di possedere molti terreni ed edifici,
che sono spesso connessi con programmi passati, attualmente superati. I Governi tendono a
mantenere questi beni, spesso perché non hanno particolari incentivi a fare qualcosa per
collocarli.
Riduzione del numero di personale. Il Governo punta a ridurre la dimensione del pubblico
impiego di 85.000 persone (quasi il 15% dell’attuale livello di personale), riducendo di
conseguenza la spesa di circa 20 miliardi di sterline per anno. Ciò non significa che il Governo
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si propone di licenziare 85.000 persone. Molto di questo personale può essere re-impiegato in
settori diversi. Attualmente viene data molta enfasi all’idea che gli impiegati pubblici
dovrebbero essere tolti dagli uffici per essere collocati nei servizi di “prima linea”. Talvolta ci
domandiamo cosa ciò effettivamente significhi e quanto sia attuabile. Gli impiegati pubblici non
saranno in grado di essere spostati dai loro uffici per andare in ospedali ad assistere gli
infermieri – almeno non senza una consistente riqualificazione – ma l’idea di spostare il
personale verso prestazioni di servizi pubblici di “prima linea” è nelle intenzioni del Governo.
Trasferimento di attività del settore pubblico fuori Londra. Unitamente alla rimozione di
85.000 posti di lavoro, il Governo si propone inoltre di spostare altre 20.000 posizioni di lavoro
del settore pubblico, che attualmente operano a Londra, verso altre località fuori della capitale.
Per tradizione,la massima parte delle attività del Governo centrale è localizzata a Londra o nei
suoi dintorni. Il costo della vita nella capitale è considerevole e il Governo risparmierebbe se
potesse spostare alcune di queste posizioni fuori Londra. Il Governo ritiene inoltre che
trasferire questi posti di lavoro stimolerà l’attività economica di qualunque località tali posti
venissero collocati.
Nuovi meccanismi per la prestazione di servizi
Gli argomenti summenzionati costituiscono gli scopi e gli obiettivi di base del Governo per
l’attuazione del suo programma, ma molto dipenderà da come il Governo effettivamente
opererà.
Rendicontazione e pianificazione delle risorse
Una via percorribile è quella di utilizzare i benefici derivanti dalla recente introduzione di un
nuovo sistema di rendicontazione e pianificazione nel Governo centrale. Questo sistema è
conosciuto come “Rendicontazione e pianificazione delle risorse”; esso introduce nei bilanci e
nelle contabilità dei dipartimenti governativi gli stessi concetti e le stesse idee contabili
utilizzati da molti anni nel settore privato. Tradizionalmente, il Governo Britannico ha
predisposto i suoi rendiconti in base al criterio di cassa; i rendiconti mostravano quanto
denaro era stato effettivamente incassato dal dipartimento e per cosa era stato speso. In base
alla Rendicontazione delle risorse, i dipartimenti sono tenuti ad adottare quelli che
essenzialmente sono rendiconti di competenza del tipo commerciale. I dipartimenti governativi
ora non solo devono mostrare le somme di cui sono debitori e creditori, ma devono anche
dimostrare quali beni hanno acquistato e quali benefici ne hanno tratto. In altri termini, i
dipartimenti devono predisporre dei rendiconti di tipo commerciale.
Come parte di questo procedimento, i dipartimenti governativi hanno dovuto compilare degli
inventari completi di tutti i beni che possiedono e determinarne il valore. La questione di come
valutare alcuni beni statali si è dimostrata impegnativa. Il Ministero della difesa, per esempio,
ha dovuto inserire nel suo rendiconto il valore dei carri armati, navi e sottomarini. Dal
momento che tali beni non sono di pubblico commercio, è molto difficile stabilirne un’adeguata
valutazione o conoscere cosa effettivamente significhi attribuire una valutazione finale.
Una lista completa dei beni e del loro valore è, naturalmente, un pre-requisito per qualunque
programma di alienazione. Comunque, una difficoltà particolare che abbiamo sottolineato nel
lavoro da noi effettuato è che se un dipartimento possiede dei terreni o degli edifici che non
utilizza, quandanche li venda, il ricavato della vendita non ritorna al dipartimento. Piuttosto, va
direttamente al Ministero delle finanze. Quindi i dipartimenti non sono stati molto incentivati a
effettivamente identificare e a vendere proprietà eccedenti. Così il Governo sta attualmente
proponendo che i dipartimenti possano tenere almeno parte dei ricavi della vendita dei loro
beni al fine di incentivare l’effettiva attuazione delle dismissioni.
Prestazione di servizi con mezzi elettronici
Il Governo ritiene inoltre di poter utilizzare in maniera più produttiva il tempo degli impiegati
pubblici. C’è la preoccupazione che il rendimento lavorativo di alcuni impiegati pubblici spesso
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possa, purtroppo, rivelarsi scarso. Ciò non è perché gli impiegati in questione siano pigri o
disonesti, ma per il fatto che essi non sono stati formati correttamente o mancano di
appropriate direttive, e anche perché spesso, in concreto, la loro attività è maggiormente
legata a procedure obsolete che non alle necessità attuali.
Ad esempio, il Primo Ministro ha sottolineato il grande numero di impiegati pubblici che aprono
la corrispondenza inviata dai cittadini. I cittadini comunicano con il Governo prevalentemente
inviando moduli o fogli di carta – dalla dichiarazione dei redditi, alle richieste di sovvenzione,
alle istanze di assistenza. Il Governo riceve montagne di lettere, e tutte devono essere aperte
da qualcuno. Il Governo ritiene che si debbano trovare, rispetto ai metodi correnti, strade
migliori, più efficaci e più economiche per comunicare con i cittadini.
Pertanto esso è interessato ad esplorare le potenzialità della comunicazione e della prestazione
di servizi con mezzi elettronici. Il Governo ritiene che, incoraggiando una più diffusa
comunicazione con mezzi elettronici con i cittadini, potrà erogare un servizio più efficiente ed
economico. L’obiettivo del Primo Ministro è che entro il prossimo anno tutti i servizi governativi
siano disponibili elettronicamente. Naturalmente, ciò non significa che tutti dovranno trattare
con il Governo per via elettronica; ci sono molte persone che o non hanno accesso ai computer
o non sono capaci di utilizzarli. Sicché la gente non verrà
forzata a comunicare
elettronicamente, ma verranno offerti degli incentivi per incoraggiare tale metodo.
Questo è un programma ambizioso, che però ha già realizzato dei progressi. Per esempio, si
può già presentare domanda “on-line” per entrare in una università o prenotare un esame per
ottenere la patente. Sarà compito del National Audit Office riferire in che misura tale ambizioso
programma viene effettivamente attuato, perché, come tutti sappiamo, fornire servizi “on-line”
è più facile a dirsi che a farsi.
Miglioramento delle procedure di acquisto
Come parte del programma di miglioramento continuo, il Governo sta anche spingendo
affinché il settore pubblico effettui acquisizioni di beni e servizi in un modo più economico.
Sotto molti aspetti questa è una vecchia idea; ogni Governo dichiara che sarà più attento al
modo in cui acquisterà beni e servizi. L’attuale Governo ritiene che un miglioramento delle
procedure di acquisto deriverà dall’introduzione di nuovi e flessibili sistemi di acquisizione.
Alcuni beni e servizi potranno essere acquisiti più efficacemente riunendo gli ordini di una serie
di dipartimenti governativi in un solo grande ordine; ma ce ne sono altri per cui risulta più
efficiente lasciare che siano i singoli dipartimenti, o persino gli uffici locali, ad acquistare beni e
servizi di base in maniera molto semplice e diretta, senza troppe norme e regolamenti. Molto
spesso, si sostiene, il Governo ha utilizzato le stesse procedure di acquisto di beni e servizi,
applicandole indiscriminatamente tanto per comprare aerei da combattimento che cancelleria e
penne biro. Questo non può andare bene.
Il Governo spera che accrescere la flessibilità delle procedure e la comunicazione elettronica
ridurrà considerevolmente i costi delle transazioni. Il Governo intende inoltre ridurre
ulteriormente i costi delle transazioni amalgamando le funzioni di supporto dei singoli
dipartimenti. L’idea è, quindi, che le funzioni puramente amministrative – come gli stipendi, la
gestione finanziaria e le attività di relazioni umane, quali le assunzioni - possano essere svolte
da un unico ufficio che effettuerebbe questo lavoro per conto di vari dipartimenti. Così, invece
di avere un Ministero delle finanze, un Ministero degli esteri e un Ministero della difesa
ciascuno con proprie strutture per pagare e assumere il personale, tali strutture potrebbero
essere amalgamate in un unico ufficio.
Ritengo che questo possa essere un obiettivo piuttosto ambizioso perché, già in passato, molte
di queste funzioni venivano svolte da singole organizzazioni per conto di tutti i dipartimenti.
Comunque, questa idea fu abbandonata circa dieci anni fa perché sembrava che comportasse
troppa burocrazia e inefficienza. Ora il Governo sostiene che torneremo a quel sistema, ma che
lo attueremo meglio rispetto al passato.
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Incremento dell’affidamento esterno di attività governative
Un altro modo attraverso il quale il Governo si propone di ottenere riduzioni di costi e di
personale è di continuare a rafforzare le sue attuali politiche di affidamento esterno, al settore
privato o al volontariato, di attività del settore pubblico. La forma più semplice di ricorso
all’esterno è la privatizzazione di beni e aziende statali. Comunque, nel Regno Unito i governi
che si sono succeduti hanno già privatizzato la maggior parte delle principali imprese, come
quelle per il gas, l’acqua, l’elettricità, i telefoni, le linee aeree e, persino, il controllo del traffico
aereo. Quindi non è rimasto molto da privatizzare, e ci indirizziamo verso iniziative di
finanziamento privato e verso il partenariato pubblico/privato.
Essenzialmente, l’idea delle iniziativa di finanziamento privato è di combinare il denaro e le
professionaltài dei settori pubblico e privato per fornire pubblici servizi. Per esempio, nel Regno
Unito attualmente ci sono delle prigioni costruite e gestite attraverso le iniziativa di
finanziamento privato. Credo che, dieci anni fa, un esempio di questo genere avrebbe stupito
molti di noi in Gran Bretagna perché se c’è un’attività che si ritiene essere di competenza
statale, questa è la gestione delle prigioni. Invece, adesso, abbiamo prigioni costruite con fondi
privati e gestite da aziende private. I criteri di gestione sono stabiliti dal Governo, e la qualità
del servizio è, naturalmente, ispezionata e monitorata dal Governo. Così, sebbene già si
abbiano molte di queste tipologie che comprendono prigioni, ospedali, strade e persino
l’addestramento militare, l’idea è che se ne debbano avere persino di più nel futuro.
Lavoro congiunto
Inoltre, dobbiamo migliorare gli accordi per il lavoro congiunto. Questa idea riguarda la
promozione di una maggiore collaborazione tra dipartimenti governativi. E’ stato notato, e
sospetto che ciò sia vero nella maggior parte dei paesi, che i dipartimenti governativi tendono
ad operare da soli entro i confini delle proprie competenze – naturalmente, c’è della
collaborazione ma, essenzialmente, i ministri e gli impiegati pubblici dicono “abbiamo delle
specifiche funzioni da svolgere ed è nostro compito occuparci di esse da soli”. Il Sig. Blair ha
detto che dovrebbe esserci molta più consapevolezza del fatto che il successo di molti
programmi pubblici richiede un lavoro congiunto tra più dipartimenti governativi.
Per esempio, in Gran Bretagna preoccupa molto l’ “obesità”; c’è una crescente tendenza da
parte della gente a mangiare troppo e ingrassare in maniera eccessiva. Questo fatto aumenta
la loro vulnerabilità alle malattie e richiede un maggiore impegno per il servizio sanitario.
Orbene, chi si deve fare carico del problema? Sicuramente, c’è un’ovvia responsabilità del
Dipartimento della salute ma, naturalmente, non è solo la Sanità ad essere coinvolta. C’è
anche una responsabilità della “Agenzia per gli standard alimentari” che deve fornire più
informazione sul cibo e chiarire quale tipo di cibo è bene mangiare e quale può fare
ingrassare. C’è anche una responsabilità propria del Dipartimento per l’educazione tesa a far
sviluppare nei bambini una maggiore consapevolezza su cibo, salute e corretta alimentazione.
Infine, c’è una responsabilità del Dipartimento per la cultura, i media e lo sport che deve
promuovere le attività sportive anche per ridurre lo stile di vita sedentaria che favorisce
l’obesità.
“Così”, ha detto il primo Ministro “se vogliamo contrastare l’obesità, dobbiamo far sì che tutti i
competenti dipartimenti concentrino i loro sforzi ed elaborino un programma comune”. Di
nuovo, è semplice a dirsi ma più difficile a farsi considerando le tradizionali modalità di lavoro
sinora utilizzate dai dipartimenti governativi britannici. E quindi, sarà compito del National
Audit Office verificare se questo programma è stato effettivamente e correttamente attuato e
portato a termine.
Maggiore partecipazione da parte dei cittadini
E c’è poi l’idea di incrementare la partecipazione dei cittadini nell’amministrazione pubblica.
Questa idea riguarda il fatto che i cittadini dovrebbero avere un ruolo nel determinare la natura
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e l’ambito dei programmi di Governo; cioè non dovrebbero essere solo i politici e i funzionari
pubblici a decidere quali programmi debbano essere realizzati e come essi debbano essere
condotti. Quindi, l’idea è che i cittadini dovrebbero anche avere un ruolo nella reale attuazione
dei programmi e che ci dovrebbe essere una maggiore collaborazione tra dipendenti pubblici e
cittadinanza nella gestione. Attraverso l’incoraggiamento ad un maggiore coinvolgimento dei
cittadini nello sviluppo e conduzione di alcuni programmi, il Governo spera di ottenere da parte
delle comunità locali una più ampia adesione.
C’è, ad esempio, una serie di programmi denominati “Partenariati strategici locali”, in base ai
quali gruppi di persone - che includono rappresentanti delle autorità locali, degli imprenditori
locali, del settore del volontariato, degli ospedali locali, delle forze di polizia locali e dei comuni
cittadini - si riuniscono per sviluppare programmi locali tesi al miglioramento delle loro
comunità. Questi “partenariati” possono prendere in considerazione questioni del tipo quali
mezzi utilizzare per ridurre il teppismo o per migliorare gli spazi pubblici, ed essi sviluppano un
piano da presentare alle autorità competenti. Dal momento che tutte le autorità hanno dei
rappresentati coinvolti nello sviluppo del piano, che la cittadinanza locale è stata coinvolta e
che il piano è stato elaborato all’interno della comunità, il piano stesso dovrebbe avere più
probabilità di essere attuato con successo e dovrebbe rendere consapevoli del modo in cui
quella comunità opera.
Anche in questo caso, si tratta di un programma molto ambizioso con alcuni evidenti rischi.
Programmi di questo genere possono prendere l’avvio con molto entusiasmo iniziale, ma
questo entusiasmo permarrà nel corso dei successivi due o tre anni? C’è il rischio che i
programmi vengano catturati da un ristretto gruppo di entusiasti che cercheranno di svilupparli
facendone uno strumento per i loro particolari interessi senza tenere conto delle esigenze della
comunità locale?
Sviluppo della professionalità dei dipendenti pubblici
L’ultimo mezzo con il quale il Governo intende conseguire dei miglioramenti e dei risparmi
economici è attraverso lo sviluppo di una maggiore professionalità e l’attribuzione di maggior
peso alle competenze professionali dei pubblici dipendenti. Tradizionalmente, i pubblici
dipendenti britannici erano assunti tra giovani capaci, spesso con diploma universitario. Ma
essi avevano una preparazione generica; erano delle persone intelligenti, capaci di scriver
bene, di parlare correttamente e abili nel gestire i rapporti tra politica e attività amministrativa.
Queste sono delle qualità importanti, ma non necessariamente sono quelle che si richiedono
per sviluppare, attuare e gestire progetti e programmi o per trattare quelli che sono, in realtà,
degli affari da molti milioni di sterline. Il Primo Ministro ha detto che il pubblico impiego deve
cambiare modo di procedere e dare molta più importanza alla competenza professionale.
Una delle aree in cui il Governo ritiene che si debba rapidamente aumentare la professionalità
è quella delle funzioni finanziarie nell’ambito dei dipartimenti. In futuro il Responsabile
finanziario dei dipartimenti governativi dovrà essere una persona con qualificazione contabile
professionale. Per tradizione, il Responsabile finanziario di un dipartimento governativo era un
qualsiasi funzionario pubblico; un uomo, o una donna, che aveva fatto strada nel dipartimento
sino ai vertici, ma che, in genere, poteva non avere una specifica competenza o conoscenza
nel settore finanziario. Ma si trattava di bravi funzionari, sicché il presupposto era che
sarebbero stati in grado di acquisire la necessaria competenza attraverso l’esperienza
lavorativa. Comunque, dal momento che ora il Governo ha adottato una contabilità di tipo
commerciale, ci sarà bisogno di persone che sappiano cosa sia e come utilizzarla
correttamente. Ci si attende inoltre sempre di più che i dipartimenti finanziari adottino in
maniera consistente sistemi di gestione finanziaria moderni e che controllino adeguatamente le
entrate e le uscite. Sicché il Governo ora si propone che entro il dicembre 2006, tutti i
dipartimenti abbiano Direttori Finanziari professionali, con posizioni nel consiglio
d’amministrazione del dipartimento uguali a quelle degli altri membri.
Valutazione del Rischio e Gestione
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Quanto sopra esposto costituisce un rapido esame dei proposti nuovi meccanismi di erogazione
dei servizi attraverso i quali il Governo spera di attuare il suo programma di miglioramento
continuo e di raggiungere i suoi obiettivi di efficienza. Alcuni di questi meccanismi non sono
nuovi e alcuni di loro hanno rischi insiti. Tuttavia, la chiave per il successo di questo
programma è avere una esatta consapevolezza dei rischi, di individuarli e gestirli in maniera
adeguata.
Tradizionalmente, la pubblica amministrazione non è stata capace di gestire i rischi. Tuttavia, il
nostro lavoro ha fatto emergere che il problema non è tanto quello che i pubblici dipendenti
hanno ripulsa del rischio e non vogliono assumerlo, quanto che essi non ne hanno
consapevolezza. Invero, il Governo assume i rischi più impensati, ma, di solito, senza rendersi
conto di farlo.
Un esempio di questo emerge dall’indagine svolta dal National Audit Office sul sistema per
richiedere un passaporto nel Regno Unito. Circa cinque anni or sono ci furono,
improvvisamente, problemi nel sistema e l’”Agenzia per i passaporti” cominciò ad impiegare
mesi per il rilascio di nuovi passaporti. Naturalmente, quando i cittadini si resero conto che
c’era da attendere più del normale per ricevere i passaporti, tutti iniziarono a richiederli molto
prima di quanto fossero loro necessari. Questo creò un effetto emulativo e cumulativo, così
peggiorando i problemi e i ritardi. Noi abbiamo indagato sul come questo era accaduto e
perché un’attività che il Governo svolgeva da cento anni era divenuta improvvisamente così
difficoltosa.
Abbiamo, così, scoperto che la ragione di quanto avvenuto era da addebitare al fatto che
l’”Agenzia per i passaporti” si era contemporaneamente imbarcata in tre attività a rischio.
Innanzitutto, aveva ridisegnato il passaporto, la quale cosa obbligava i cittadini a compilare
moduli di richiesta nuovi e differenti ed i dipendenti dell’Agenzia a trattare le domande in
maniera diversa. Inoltre, e contestualmente, aveva introdotto un nuovo sistema di tecnologia
informatica (è noto che difficilmente questi sistemi producono successi immediati) e, in terzo
luogo, aveva spostato la maggior parte del personale in una serie di nuovi uffici. Così, essa
stava assumendo tre rischi contemporaneamente: ridisegnare i passaporti, introdurre un
nuovo sistema di tecnologia informatica e spostare il personale in nuovi uffici. Questi erano tre
grandi rischi che l’Agenzia non aveva adeguatamente valutato. Tuttavia anche se si fosse
tenuto conto dei rischi, si sarebbe pensato di poter porre rimedio a qualunque difficoltà
prolungando l’orario di lavoro, ma il problema era molto più grande di quanto si potesse
risolvere lavorando qualche ora in più in ufficio. Quindi, abbiamo dovuto evidenziare al
Governo l’importanza di inserire nei programmi pubblici una concreta valutazione dei rischi in
cui può incorrere, rischi che devono essere risolti affinché un programma funzioni.
Desidero richiamare un altro recente esempio di scarsa valutazione del rischio nel settore
pubblico. Il Regno Unito ha recentemente introdotto un modello di devoluzione di funzioni a
favore della Scozia, del Galles e in alcuni casi, che dipendono dalla sicurezza e dalla situazione
politica, anche dell’Irlanda del Nord. Così la Scozia attualmente ha un proprio Parlamento e,
come ci si poteva aspettare, gli Scozzesi hanno ritenuto che per il nuovo Parlamento fosse
necessario un nuovo edificio di cui avevano bisogno con urgenza. Quindi, per questo edificio
del Parlamento, hanno organizzato una gara per un progetto architettonico e hanno scelto un
progetto che era un’espressione della moderna architettura: uno splendido edificio, ma
effettivamente non facile da costruire. Perché, costruire un palazzo d’avanguardia del
Parlamento, non è la stessa cosa che costruire un magazzino o una fabbrica, che tutti noi
sappiamo come fare. Ma questi rischi non erano stati adeguatamente considerati nell’urgenza
di costruire tale palazzo rapidamente. Il risultato è stato che il costo stimato dell’edificio è
cresciuto, in sei anni, da 5.6 milioni a 56 milioni di euro: un costo aumentato di 10 volte.
Inoltre, ci sono voluti più di sei anni per effettivamente costruire il Parlamento, un tempo
molto più lungo di quello previsto.
Questi problemi sono sorti essenzialmente a causa della incapacità del Parlamento scozzese di
valutare correttamente i rischi – tipo di edificio, tempi previsti per la costruzione troppo
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ambiziosi e non adeguata previsione dei costi – e, quindi, di gestirli in maniera efficace. Inoltre
le persone responsabili di questo progetto non avevano mai costruito alcunché in precedenza.
Erano pubblici dipendenti “tradizionali”, uomini e donne in gamba, ma essenzialmente erano
consiglieri ministeriali ed esperti in analisi delle politiche; non erano persone che avessero mai
gestito un progetto di costruzione.
Sicché, potete notare, che questo progetto ha affrontato dei rischi enormi, ma rischi di cui
coloro che lo gestivano non si erano nemmeno resi conto. Quindi l’enfasi del Governo ad una
corretta valutazione e gestione dei rischi è un aspetto molto importante per realizzare un
miglioramento continuo. E questo ha già apportato dei cambiamenti nel modo di lavorare dei
dipartimenti governativi. Anzitutto, il capo del dipartimento governativo deve ora firmare una
dichiarazione attestante che egli ha valutato i rischi connessi all’esecuzione dei propri
programmi all’atto della sottoscrizione dei conti del dipartimento. Ciò non concerne soltanto i
rischi finanziari, ma anche tutti gli altri rischi. Così ora il soggetto responsabile di un
dipartimento deve accettare la responsabilità personale relativa alla valutazione del rischio.
Inoltre, i dipartimenti devono assicurare che l’intera struttura abbia un’adeguata
consapevolezza e valutazione di quali siano questi rischi. Ciò avviene con la predisposizione di
registri di rischio che specificano i rischi principali e come verranno gestiti. Nel passato
esistevano registri di tal genere, ma erano spesso considerati un esercizio accademico con
poca utilità nel concreto. Venivano stilate delle liste dei rischi ma poi venivano messe nel
cassetto mentre si andava avanti con la gestione del progetto o del programma. Ma ora l’idea
è che si debba riconoscere la necessità di percepire effettivamente i rischi che devono
costantemente costituire una parte del modo di pensare. Occorre capire che, se non si tiene
conto di questi rischi, prima o poi uno qualsiasi di essi si verificherà e causerà notevoli
problemi al progetto.
Aree di ulteriore attività per il NAO
Questa nuova agenda del Governo richiederà importanti cambiamenti nel modo di pensare ed
operare degli impiegati statali. Molto di essa si basa su aree dove il National Audit Office ha
già identificato delle carenze ed ha raccomandato delle modifiche. Ma essa rappresenta anche
un nuovo modo di affrontare situazioni che l’Audit Office, come controllore esterno del
Governo, avrà la necessità di valutare, considerare e riferire al Parlamento del Regno Unito.
Alcune delle aree che vogliamo prendere in considerazione sono:
La complessità della catena di prestazione dei servizi. Ho già parlato di questo sopra, ma
desidero anche aggiungere un altro esempio, concernente il problema di come dimettere
dall’ospedale le persone anziane in maniera adeguata. Allorché le persone anziane sono state
ben curate in ospedale, debbono essere dimesse e rimandate alle loro case. Tuttavia, dopo la
loro malattia, esse avranno spesso la necessità di cure extra a casa propria, o forse di
modificare le loro case o anche di trasferirsi in case di cura. Quando sono in ospedale sono
sotto la responsabilità del Servizio sanitario nazionale. Ma quando esse lasciano l’ospedale
passano sotto la responsabilità delle loro famiglie o delle autorità locali o anche della locale
assistenza sociale.
In questa situazione non c’è chiarezza, e nemmeno un modo coerente di fornire un servizio che
effettivamente vada incontro alle necessità delle persone più anziane. Spesso stanno in
ospedale più del dovuto perché nessuno è in grado di prendersi cura di loro; qualche volta
sono dimesse senza fornire informazioni adeguate sul trattamento da fare, sicché le autorità
locali non hanno sufficienti informazioni per agire. La complessità della catena delle
prestazioni, con così tante autorità coinvolte, inibisce l’effettiva riuscita del servizio.
La scarsa professionalità tecnica dei dipartimenti governativi. Al riguardo ho fatto alcuni
esempi concernenti il settore governativo ed è soprattutto questo argomento che è trattato
ripetutamente nel nostro controllo di gestione. Non è perché i dipendenti statali siano pigri o
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incapaci, ma troppo spesso è perché non è stato dato loro il giusto grado di formazione per
svolgere il lavoro che viene loro richiesto.
Non corretta destinazione delle risorse. C’è sempre il rischio che le risorse non conseguano i
risultati attesi e questo spesso deriva dalla scarsa valutazione e gestione dei rischi come anche
dalla inadeguatezza dei sistemi per la valutazione dei risultati. In alcuni casi, abbiamo
verificato un paradosso, poiché tentativi di migliorare i risultati sono stati in pratica ideati in
modo tale da ostacolare il successo.
Per esempio, abbiamo recentemente presentato una relazione sul controllo delle infezioni
nell’ambito ospedaliero. Circa 5.000 persone muoiono ogni anno in Gran Bretagna a causa di
malattie che contraggono negli ospedali – e ciò succede prevalentemente perché gli ospedali
non sempre gestiscono bene l’attività di controllo delle infezioni. E una delle ragioni emerse in
sede di indagine sui sistemi di controllo delle infezioni negli ospedali era che esistevano ben
undici organismi che valutavano i risultati di tali sistemi. Undici organizzazioni distinte
esaminavano, controllavano e regolamentavano il controllo delle infezioni di ogni ospedale.
Conseguentemente, un tempo considerevole era dedicato a contatti tra questi undici
organismi; tempo che sarebbe stato meglio spendere a effettivamente riflettere su e
organizzare un adeguato controllo delle infezioni negli ospedali. Ciò non significa che non serva
nessun valutatore, regolatore o direttiva, ma non pensavamo che gli ospedali avessero la
necessità di undici organismi distinti per questo.
Valutazione del risultato. Negli ultimi anni il Governo Britannico ha cercato sempre più di
incoraggiare migliori prestazioni e maggiore responsabilità, istituendo obiettivi di gestione per i
suoi diversi dipartimenti e agenzie. Questi indicatori sono usati per stabilire in che misura le
spese governative per i servizi pubblici abbiano dato risultati. I vantaggi di indicatori ben
costruiti sono largamente riconosciuti.
Internamente, aiutano la direzione aziendale a pianificare a valutare le azioni e forniscono
efficaci mezzi per indicare le priorità al personale. Esternamente, essi forniscono i mezzi per
dimostrare i risultati raggiunti, attrarre gli azionisti e promuovere la responsabilità. E,
certamente, lo scopo fondamentale nell’uso di indicatori non è semplicemente di misurare i
risultati ma di migliorarli.
Il National Audit Office, come controllore del Governo centrale, ha sempre più assunto un ruolo
determinante nella revisione dei sistemi per quantificare i risultati in relazione agli obiettivi, al
fine di assicurare che tali sistemi forniscano informazioni sui risultati esatte ed affidabili.
Tuttavia, il nostro lavoro ha finora evidenziato un certo numero di rischi connessi con l’uso
degli indicatori. Tali rischi generalmente scaturiscono da una ideazione approssimata e da una
applicazione non meditata degli indicatori le quali possono falsare l’attività degli impiegati
pubblici e fuorviare i politici e i cittadini. Alcuni dei principali problemi che abbiamo trovato, ad
oggi, sono :
Gli indicatori possono essere altamente tecnici e conseguentemente di poco valore per persone
non qualificate e scarsamente utilizzabili per indurre miglioramenti dei risultati.
L’insuccesso nell’ideazione di indicatori chiari e quantificabili crea indicatori che sono così
incerti da essere non determinabili o non misurabili. Questo può a sua volta indurre una
cattiva interpretazione da parte dei responsabili della raccolta dei dati a cui conseguono errori
nei risultati e incertezze sulla misura in cui l’obiettivo è stato perseguito.
Tutti gli indicatori comportano il rischio di richiedere incentivi errati che distorcono i
comportamenti in maniera involontaria. Seri problemi possono presentarsi senza una iniziale e
particolare attenzione all’ambiente istituzionale, e una precisa specificazione di indicatori e
mezzi per validare i progressi.
I miei commenti, sopra ricordati, sono concentrati su aree dove il National Audit Office ha
mosso critiche ai dipartimenti governativi, ma riconosciamo anche che è importante che i
revisori esterni debbano fare apprezzamenti quando le persone o l’organizzazione hanno fatto
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un buon lavoro. Così cerchiamo, nella nostra attività, non solo di criticare, ma anche fare elogi
e congratulazioni quando è necessario. Ho menzionato prima un progetto di costruzione che
non ha dato buon esito. Ma abbiamo recentemente presentato una relazione su progetti di
costruzione del Governo centrale, che ha prodotto una serie di studi di casi in cui tutti gli edifici
erano stati consegnati entro i dovuti termini, costi e qualità. Lo scopo era di mostrare che
qualche volta il governo può fare le cose bene e evidenziare quei fattori che avevano
consentito il successo, così da poterli utilizzare per altri progetti. Devo dire che i media hanno
dimostrato poco interesse in questo e che abbiamo avuto veramente poca pubblicità per
questa relazione ( mentre generalmente abbiamo molta più pubblicità per le nostre relazioni
più critiche). Ciò nonostante penso che l’Audit Office deve cercare di aiutare i nostri clienti ad
avere successo e congratularci con loro quando hanno fatto un buon lavoro.
Quanto è efficace il National Audit Office?
E adesso, che possiamo dire del National Audit Office? Ho commentato prima, in dettaglio, i
risultati delle nostre valutazioni degli enti governativi e come giudichiamo il loro successo o
insuccesso nel gestire programmi e progetti – ma
va tutto bene nell’Audit Office? Il
Parlamento del Regno Unito ha nominato una società di revisione privata per controllarci.
Questa società riferisce al Parlamento sulla veridicità ed affidabilità dei nostri conti e fa anche
un controllo di gestione annuale su alcuni aspetti della nostra attività. Fino ad ora ha sempre
presentato una relazione favorevole (io sono l’ultima persona al mondo che possa permettersi
di ricevere critiche sui miei conti).
Il National Audit Office si pone anche come obiettivo annuale di ottenere dalla propria attività
economie pari ad almeno otto volte le proprie spese di gestione.
Ciò non significa che se tutti ci avessero ascoltato, conseguentemente si sarebbe risparmiata
otto volte la spesa occorrente per il nostro Ufficio. In effetti, il risparmio è in relazione alla
natura delle nostre raccomandazioni, a come la Commissione dei conti pubblici (Committee of
Public Accounts)
della Camera dei Comuni le ha avallate e ne ha riferito al Governo, al fatto che il Governo le
abbia accettate e a come noi stessi, insieme al dipartimento interessato, le abbiamo valutate.
E’ poi chiaro che queste economie non vengono sottratte al dipartimento governativo
interessato, ma costituiscono fondi che possono essere destinati a migliorare altri aspetti dei
programmi pubblici di quei dipartimenti.
Per noi il raggiungimento di questo obiettivo è importante. Tuttavia, ciò non significa che tutto
il nostro lavoro è solo orientato al risparmio di denaro. Noi siamo interessati anche alla ricerca
dei mezzi per migliorare la qualità dei servizi pubblici, e la maggior parte della nostra attività
nel settore dei servizi sociali si occupa di questo. Ma io credo sia importante che l’Audit Office
possa dimostrare di produrre concrete economie monetarie.
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