Le cooperative sociali: i numeri regionali (febbraio 2003)

Il ‘Terzo Settore’: le cooperative sociali.
Alcune note critiche.
INDICE: 1. Considerazioni introduttive. - 2. Le cooperative sociali: profili economicoaziendali. - 3. Aspetti economico-giuridici. Teorie a confronto. - 4. La disciplina giuridica delle
cooperative nel decreto legislativo n. 6 del 17 gennaio 2003. - 5. La cooperazione sociale in
Sardegna.
Prof. Marco Ruggieri 
1. Considerazioni introduttive.
In Italia, da oltre dieci anni, accanto alle imprese profit che operano
nell’economia ufficiale, si sono sviluppate le imprese del settore non profit, sia sotto il
profilo quantitativo, sia sotto il profilo dimensionale. Le ragioni dello sviluppo sono state
individuate soprattutto nell’esigenza della Pubblica Amministrazione di affidare alle
aziende non profit alcuni particolari servizi di solidarietà, erogati dalla collettività a
vantaggio dei ceti più deboli e disagiati.
Sulla base di queste esigenze, nel tessuto economico nazionale sono nate e si
sono sviluppate le cooperative sociali, contribuendo esse stesse a creare le condizioni
della propria esistenza, suscitando una domanda di servizi fino allora latente, cui hanno
risposto attraverso l’innovazione dell’offerta, individuando meccanismi di solvibilità che
fanno leva sia sui fattori di produzione interni (la presenza del volontariato), sia
sull’interesse di terzi finanziatori (in primo luogo le Pubbliche Amministrazioni).
E’ altrettanto noto che la gestione dei servizi da parte di queste aziende, consente
un significativo risparmio di risorse attraverso un modo di operare efficiente, in
particolare per quanto riguarda la razionalizzazione dei processi lavorativi finalizzati alla
fornitura di servizi di solidarietà sociale.
L’esperienza della cooperazione sociale rappresenta una delle espressioni più
originali e interessanti nell’ambito delle istituzioni non profit italiane. Il settore non profit
assolve una funzione essenziale nella politica sociale, arrivando ad individuare un vero e
proprio terzo settore economico, oltre allo Stato ed al mercato: quello nel quale
articolazioni della società civile pongono autonomamente in essere sistemi di atti
gestionali di autoconsumo, erogativi e produttivi di beni e servizi, articolazioni volte al
perseguimento di obiettivi ultraeconomici.
La crescita del terzo settore s’inquadra in una situazione sociale, italiana ed
europea, che presenta evidenti paradossi: da una parte, si registra una disoccupazione
crescente, distribuita territorialmente in modo disuguale ma che presenta comunque forti
tratti di omogeneità, riguardando soprattutto i giovani al primo impiego, le donne, le
persone a bassa scolarizzazione e/o in situazione di svantaggio sociale e/o escluse per
lungo tempo dal circuito produttivo; dall’altra parte, si assiste al degrado di periferie e

Associato di Ragioneria presso l’Università degli Studi di Sassari.
2
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
centri storici di città e metropoli, al dissesto idrogeologico delle campagne e delle
montagne, a giovani che non sono sostenuti nel loro percorso scolastico e
nell’integrazione lavorativa, a famiglie lasciate sole nella cura di portatori di handicap,
parenti anziani non autosufficienti e all’aggravarsi di numerosi altri casi di malessere
pubblico e privato1.
I motivi della crescita del terzo settore possono essere attribuiti, in primo luogo,
alla consapevolezza, da parte della società civile, che è possibile creare nuova
occupazione come risposta a bisogni insoddisfatti, perseguendo nel contempo risultati sul
fronte delle politiche di welfare.
Questi traguardi possono essere raggiunti attraverso l’impiego di imprese a forte
impronta comunitaria e orientate verso obiettivi di interesse collettivo. La scelta
dell’impresa sociale, a forte impronta comunitaria, potrebbe essere la soluzione
auspicabile poiché permette di:
a) creare nuova occupazione di operatori sociali e di persone che scontano una
situazione di svantaggio sul mercato del lavoro;
b) rispondere a bisogni di welfare e fornire molti di quei servizi di cui oggi si sente la
mancanza.
Il ricorso all’impresa sociale si adatta in modo particolare al soddisfacimento di
quei bisogni cui le imprese tradizionali, anche con sostegni o incentivi pubblici, trovano
non conveniente rispondere e a cui le Pubbliche Amministrazioni sovente non sanno far
fronte (ad esempio, per propri limiti organizzativi).
Le organizzazioni che animano il ‘terzo settore’ possono essere distinte, in
funzione della loro forma giuridica, nel volontariato, nelle associazioni e nelle
cooperative sociali, classificazione prevista dalla legge 266 del 1991 in materia di
volontariato e dalla legge 381 del 1991 sulla cooperazione sociale.
La cooperazione sociale si è sviluppata in un arco di tempo relativamente breve e
in modo molto intenso. Le prime esperienze risalgono all’inizio degli anni settanta, anche
se è a partire dal decennio successivo che queste organizzazioni diventano un fenomeno
visibile: risale al 1981, infatti, la prima proposta di legge per la regolamentazione del
settore e alla seconda metà degli anni ottanta la nascita delle principali strutture nazionali
di rappresentanza e coordinamento. La nascita della cooperazione sociale non coincide,
dunque, con l’approvazione della legge 381, avvenuta nel 1991, anche se è indubbio che
questo provvedimento abbia contribuito all’affermazione del fenomeno.
La legge 381 fornisce una definizione di cooperazione sociale articolata e precisa,
distinguendo due settori d’attività in cui queste imprese possono operare. Le cooperative
sociali, secondo l’articolo 1 che le disciplina, hanno lo scopo di perseguire l’interesse
generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini,
offrendo servizi socio-sanitari e educativi (cooperative di tipo A) e la possibilità di
inserimento lavorativo a persone svantaggiate (cooperative di tipo B).
1
Cfr. SECONDO RAPPORTO SULLA COOPERAZIONE SOCIALE IN ITALIA, Imprenditori sociali, Centro studi
“Fondazione Giovanni Agnelli”, Torino, 1997, pag. 11 e segg..
3
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
La legge definisce un nuovo soggetto di natura giuridica privata, con
caratteristiche di impresa senza fini di lucro, cui si attribuisce l’obbiettivo di perseguire
finalità di interesse collettivo. In questo senso, le cooperative sociali rappresentano
un’innovazione, anche rispetto alle altre forme cooperativistiche tradizionali, in quanto la
legge riconosce loro un obbiettivo di auto-aiuto, per cui i destinatari dei benefici dei
prodotti dell’impresa non coincidono esclusivamente con i soci proprietari, ma con la più
vasta comunità locale. Il radicamento nel territorio, l’integrazione con le iniziative
associazionistiche di volontariato, il coinvolgimento dei fruitori dei servizi, oltre che dei
produttori, rappresentano i principali elementi caratterizzanti di questa peculiare forma di
impresa.
La norma nazionale ha previsto, a livello regionale, diversi importanti strumenti
di supporto (ad esempio, l’albo regionale), gli schemi di convenzione-tipo con gli Enti
Pubblici e varie forme di incentivo. Da questo momento, seppur in modo non omogeneo,
sul territorio nazionale si apre, per la cooperazione sociale, una fase di rapido sviluppo.
Il monitoraggio ‘pionieristico’ del fenomeno cooperativo svolto nel corso degli
anni ottanta si è affiancato, nel corso del tempo, a rilevazioni sempre più sistematiche,
culminate con la pubblicazione, a metà 2001, dei dati del censimento ISTAT integrati, ai
fini di una stima ragionevole della cooperazione sociale a fine 2001, con i tassi di crescita
forniti da altre due fonti: quella ministeriale e quella dell’Istituto Nazionale di Previdenza
Sociale. Secondo queste stima, alla fine del 2001 erano presenti in Italia circa 5.600
cooperative sociali, suddivise tra il 55% di tipo A, il 40% di tipo B e il 5% a oggetto
misto (in gran parte consorzi). In queste imprese lavorano circa 157.000 persone, di cui
quasi 15.000 si trovano in situazione di svantaggio e seguono un percorso di inserimento
lavorativo nelle cooperative di tipo B. Oltre agli operatori retribuiti collaborano con le
cooperative sociali circa 23.000 volontari. L’insieme di queste risorse genera un giro
d’affari pari a 3,6 miliardi di euro.
LA COOPERAZIONE SOCIALE IN ITALIA AL 31 DICEMBRE 2001.
SITUAZIONE DELLA
COOPERAZIONE SOCIALE
Numero delle
cooperative
SUDDIVISIONE
DELLA FORZA LAVORO
Categorie
Numero
%
Normodotati
142.000
79
Svantaggiati
15.000
8,2
Totale
retribuito
157.000
87,2
5.600
Personale
retribuito
Suddivisione
delle cooperative
per categoria
Tipo
Numero
%
A
3.080
55
Personale
non retribuito
Volontari
23.000
12,8
B
2.240
40
Personale
impegnato
Totale
impegnato
180.000
100
Misto
280
5
Volume
di affari
3,6 miliardi di euro
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IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
2. Le cooperative sociali: profili economico-aziendali.
La cooperativa sociale può essere considerata un istituto economico che si regge
su regole di corretto comportamento gestionale (nel rispetto del vincolo di equilibrio
economico dinamico, cioè di autosufficienza economica, finanziaria e patrimoniale)
orientato, come fine, al perseguimento di una pluralità di obbiettivi di ordine socio–
economico. In essa si sostanzia una composizione armonica tra finalità economiche,
sociali e competitive.
Attraverso la scelta della cooperativa sociale, i cooperatori decidono di destinare
l’eventuale remunerazione del loro apporto (fatte salve le esigenze di autofinanziamento e
di sviluppo) al perseguimento di obbiettivi definiti e delineati sulla base della loro
missione per l’interesse generale. Nella cooperativa sociale l’utile economico è
istituzionalmente destinato a diventare utile sociale, attraverso il divieto di distribuzione
del surplus e la sua destinazione a finalità d’interesse generale con specifiche clausole che
prevedono: la limitata remunerazione del capitale sociale, il divieto di distribuzione delle
riserve tra i soci e l’obbligo di devoluzione del 3% degli utili annui e del patrimonio
residuo di liquidazione ai Fondi Mutualistici.
Le attività svolte dalla cooperativa sociale sono caratterizzate dall’interesse
generale e migliorano l’immagine della stessa cooperativa, facilitandone l’accettazione e
ponendo valide condizioni per lo sviluppo.
La figura tipica di cooperativa sociale si caratterizza, per la sua opera, come
impresa finalizzata al raggiungimento di massima efficienza nell’acquisizione delle
risorse, nella loro combinazione e nella cessione dei beni e servizi prodotti; si caratterizza
nell’impegno alla trasformazione e al superamento dell’obiettivo mutualistico di gruppo
verso l’orientamento della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale,
attraverso l’impegno alla gestione dei servizi socio sanitari e educativi o della gestione di
attività finalizzate all’inserimento nel mondo del lavoro di persone svantaggiate.
La cooperativa sociale focalizza la sua missione nell’esercizio di attività
economiche finalizzate alla ricerca di condizioni che rispondano a bisogni sociali; alla
scelta di rinunciare ad ogni forma di remunerazione di utile ‘avente natura economica di
profitto’, destinando il residuo di gestione a finalità di interesse generale. Nelle
cooperative sociali gli obiettivi di carattere generale comprendono anche quelli riferiti
alla socialità ed economicità del comportamento d’impresa.
La socialità (nel senso di capacità di rispondere positivamente alle richieste
dell’ambiente) è considerata come il fondamento dell’attività aziendale e del successo
imprenditoriale, la missione dell’impresa sociale che si manifesta attraverso l’unitario
orientamento strategico di fondo articolato sulla base della coesistenza dei diversi aspetti:
mutualistico, imprenditoriale e solidaristico-sociale.
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
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3. Aspetti economico-giuridici. Teorie a confronto.
La cooperativa sociale, abbiamo detto in precedenza, appartiene alla più ampia
categoria delle società cooperative. Il punto di partenza, per una attenta riflessione sulle
diverse teorie economiche che cercano di spiegare il fenomeno cooperativistico, è
costituito dal dettato legislativo. Secondo l’articolo 2247 del codice civile, “[…] con il
contratto di società due o più persone conferiscono beni o servizi per l’esercizio in
comune di un’attività economica allo scopo di dividerne gli utili”.
Le clausole limitative di distribuzione degli utili e di devoluzione ai fini
mutualistici del patrimonio residuo di liquidazione, sembrano creare una sorta di
contraddittorietà tra la disciplina generale delle società e il caso specifico delle
cooperative sociali.
La disputa può essere risolta affermando che le società cooperative sono
caratterizzate da uno scopo prevalentemente, ma non esclusivamente mutualistico. Esse
possono svolgere anche attività con i terzi; possono cioè fornire anche a terzi le medesime
prestazioni che formano oggetto della gestione del servizio a favore dei soci. E l’attività
con i terzi della cooperativa può essere finalizzata, ed è di regola finalizzata, alla
produzione di utili; può essere cioè attività oggettivamente lucrativa.
Incompatibile con lo scopo mutualistico è e resta però l’integrale distribuzione ai
soci degli utili prodotti dalla cooperativa. Il punto emerge altrettanto chiaramente dal
complesso delle norme che regolano la destinazione degli utili e che si caratterizzano per
la previsione di limiti massimi della percentuale di utili distribuibile alle diverse categorie
di soci. È cosi disincentivata la partecipazione ad una cooperativa di soci (anche
sovventori) animati dal solo intento di ricavare la più alta remunerazione possibile del
capitale investito.
In definitiva, un freno alla deviazione dallo scopo mutualistico è posto dalla
legge, non già impedendo alle cooperative di svolgere attività con terzi produttiva di utili
(lucro oggettivo), bensì limitando la distribuzione fra i soci degli utili realizzati (lucro
soggettivo). Compresso è, in breve, il lucro soggettivo, non il lucro oggettivo; e per
l’ovvia ragione che l’attività anche con terzi è quasi sempre indispensabile per
raggiungere i livelli di efficienza e di competitività sul mercato idonei a garantire la
sopravvivenza e lo sviluppo dell’impresa mutualistica.
Dopo aver brevemente descritto il profilo giuridico del ‘sistema cooperativo’,
appare opportuno analizzare i tratti caratterizzanti la cooperativa sociale secondo alcuni
modelli interpretativi tipici della teoria economica.
La teoria economica cerca di individuare vantaggi e svantaggi comparati
dell’impresa cooperativa rispetto a quella capitalistica; l’approccio aziendale integra la
teoria economica verificando tali vantaggi e svantaggi alla luce dell’analisi delle
dinamiche gestionali, e in questo quadro colloca le principali soluzioni interpretative della
cooperazione sociale.
6
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
Il giudizio della teoria economica sull’impresa cooperativa come strumento per
garantire efficienza produttiva e distributiva è influenzato dalla posizione “classica”, che
nega la sua validità come specifica ‘istituzione economica’.
Fasi del processo valutativo e decisionale.
Teoria
economica
Approccio
aziendale
Individua
vantaggi e svantaggi della
cooperazione sociale rispetto
all’impresa capitalistica
Analizza
vantaggi e svantaggi
alla luce delle dinamiche
aziendali e identifica
le possibili soluzioni
Essa sostiene la strutturale inefficienza della cooperativa che determinerebbe
livelli di produzione ed occupazione non ottimali per l’assenza del capitalista, e
permetterebbe comportamenti opportunistici nei lavoratori-cooperatori. Una delle critiche
alla formula cooperativistica si basa sull’incompatibilità tra libera scelta della dimensione
aziendale (necessaria per perseguire la massima efficienza) e la coerente applicazione del
principio della “porta aperta”, espressione della solidarietà di categoria fondante la stessa
cooperativa.
Il problema di mantenere la dimensione ottima rispettando il principio della
‘porta aperta’ è stato affrontato nelle cooperative sociali non tanto in riferimento alle
economie dimensionali ma alla qualità dei servizi offerti. La soluzione definita è stata
l’adozione del modello consortile di crescita per gemmazione, che blocca la crescita
dimensionale delle cooperative prevedendo la costituzione di sezioni soci, e la loro
scissione per costituirsi in cooperative autonome nel momento in cui l’aumento del
numero dei soci e delle dimensioni della cooperativa non permette più di mantenere
l’affermata ‘piccola dimensione’.
La piccola dimensione della cooperativa sociale è ricercata quale ottima, non
tanto per rispettare astratte ‘proporzioni definite’ tra fattori, ma come scelta organizzativa
ritenuta necessaria per mantenere relazioni umane significative tra i soci ed attraverso
esse, la corresponsabilità degli stessi soci sulla qualità dei servizi, evitando nello stesso
tempo la degenerazione del rapporto socio, cooperativa e movimento.
Altre questioni classicamente poste dalla teoria economica alla cooperativa, ed
originariamente affrontate dalla cooperazione sociale, riguardano il controllo dei
comportamenti opportunistici, il trattamento delle asimmetrie informative nelle
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
7
transazioni riguardanti servizi socio-sanitari e la questione della proprietà della
cooperativa, della capitalizzazione delle imprese e del sistema cooperativo complessivo.
La prima questione è la maggiore facilità di comportamenti opportunistici nella
cooperativa e il pericolo di trasformare la cooperativa in un’impresa capitalistica per
controllare tali comportamenti. Si parte dall’osservazione che in una ‘impresa collettiva’
come la cooperativa, la massimizzazione della produzione è insidiata da comportamenti
opportunistici dei lavorarori-cooperatori, per cui essi non si impegnano per il gruppo
quanto si impegnerebbero per il proprio interesse, causando utilizzi non ottimali dei
fattori produttivi, fino a convincere gli stessi cooperatori a conferire ad un soggetto
(identificato come monitor) il potere di controllo.
Il problema della scelta del livello di prestazione (in termini aziendali diremmo
‘della motivazione e del controllo delle risorse umane’) si sposta però a livello del
monitor-dirigente di cooperativa., ancor meno controllabile del cooperatore-lavoratore.
Tuttavia, l’unica forma di incentivazione per quest’ultimo appare quella di assegnargli la
proprietà del residuo (ossia del risultato differenziale determinato dalla sua azione di
controllo sui comportamenti dei cooperatori-lavoratori), provocando la trasformazione
della cooperativa in impresa capitalistica, od almeno in cooperativa a conduzione
manageriale non controllata dal movimento.
Per spezzare la catena degenerativa occorre reperire cooperatori-imprenditori che
svolgano il ruolo di monitor e siano disponibili a condividere con gli altri cooperatori la
titolarità del residuo che determinano, e mantenere la cooperativa ad una dimensione tale
da facilitare controllo e verifica reciproca del livello di prestazione. Questa soluzione,
basata sulla presenza del controllo incrociato, richiede lo sviluppo di comportamenti
autenticamente ‘cooperativi’ tra i membri, con una crescente identificazione tra obiettivi
dei singoli e della cooperativa. Ciò è facilitato dalla stabilità nel tempo del gruppo e dalla
ripetizione delle decisioni di incentivazione dei comportamenti cooperativi, che faccia
percepire i comportamenti opportunistici vantaggiosi nel breve, ma non nel lungo
periodo.
La piccola dimensione e la crescita per gemmazione della cooperazione sociale
contribuiscono a mantenere elevati livelli di controllo orizzontale e di corresponsabilità
sull’attività dell'impresa anche ponendo un maggior numero dei soci nella condizione di
‘cooperatori di prima generazione’, quindi direttamente coinvolti nella gestione della
cooperativa.
Rimane il problema del controllo del dirigente cooperativo, cui viene chiesto di
svolgere efficacemente funzioni di controllo senza acquisire la proprietà del residuo
prodotto. Ciò impone di ampliare la riflessione alle motivazioni di cooperatori e dirigenti
della cooperazione sociale, ed a proposito di questo, netto è il contrasto tra teoria ed
esperienze.
La teoria economica ipotizza cooperatori unicamente interessati ad obiettivi
economici, mentre la cooperazione sociale propone ai dirigenti un mix in cui gli aspetti
economici sono una parte (spesso non prevalente) delle incentivazioni, rispetto ad aspetti
non economici e di partecipazione ad un progetto profondamente condiviso: per rendere
8
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
possibile ciò, la condivisione del progetto della cooperazione sociale è richiesta ai futuri
dirigenti sin dalla selezione dei soci e continuamente rinforzata da percorsi di formazione.
Per esaminare la terza critica dobbiamo collocare le cooperative sociali nel
particolare mercato dei servizi socio-sanitari, in cui la presenza di asimmetrie informative
determina casi di ‘fallimento’ del mercato. Alcuni contributi sostengono invece un ruolo
più efficace delle cooperative sociali in presenza di asimmetrie informative in forza della
non distribuibilità degli utili (garanzia per il consumatore in condizione di asimmetria
informativa). Occorre però considerare che nelle cooperative il residuo può essere
attribuito ai soci non solo mediante la distribuzione di dividendi (ammessi dalla legge, ma
spesso esclusi dagli statuti nelle cooperative sociali), ma anche attraverso integrazioni
stipendiali od utilità varie (premi di produttività, rimborsi spese) corrisposte al socio in
quanto lavoratore, od attraverso una sovraremunerazione del prestito sociale corrisposto
al socio in quanto apportatore del capitale di prestito.
Il modello del bilancio di esercizio, integrato dal bilancio sociale, tende tuttavia a
scoraggiare politiche aziendali di attribuzione dissimulata di quote di residuo ai
cooperatori, richiedendo l’integrale comunicazione di ogni utilità attribuita ai soci.
Infine, occorre stabilire quali siano le condizioni per garantire sviluppo e
consolidamento delle cooperative sociali e del complessivo movimento di fronte alla
condizione di ‘proprietà limitata’ dei soci sul valore della cooperativa.
In altri termini: se i cooperatori non hanno alcun diritto sul patrimonio della
cooperativa (in forza del divieto di distribuzione di utili e di riserve accantonate)
incrementato dalla loro rinuncia all’autodistribuzione di tutto il residuo, perché
dovrebbero essere disponibili a rinunciare alla sovraremunerazione dei loro apporti per
favorire la capitalizzazione di cooperativa e movimento?
La risposta può essere data, anche in questo caso, identificando lo sviluppo del
movimento cooperativo come obbiettivo, e della singola cooperativa come entità. La
cooperativa sociale appartiene al progetto interpretato dal movimento e non alle persone
che transitoriamente ne fanno parte, e giudizi di convenienza economica per i soci e per le
cooperative nella
capitalizzazione sono secondari all’obiettivo strategico di sviluppo della cooperazione
sociale.
4. La disciplina giuridica delle cooperative nel decreto legislativo n. 6 del 17
gennaio 2003.
Com’è noto, dal 1° gennaio 2004 è in vigore, con l’approvazione del decreto
legislativo n. 6 del 17 gennaio 2003, la riforma del diritto societario, che ha modificato
sensibilmente la normativa riguardante le società di capitali e le società cooperative.
Il vecchio articolo 2511 del codice civile stabiliva che “[…] le imprese che hanno
scopo mutualistico, possono costituirsi come società cooperativa a responsabilità
illimitata o limitata”. Mancava, ad evidenza, una definizione chiara di ‘scopo
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
9
mutualistico’, anche se la relazione d’accompagnamento del codice civile, ne indica lo
scopo prevalente “[…] nel fornire beni o servizi od occasioni di lavoro direttamente ai
membri dell’organizzazione a condizioni più vantaggiose di quelle che avrebbero
ottenuto dal mercato”.
In altri termini, si tratta di ricercare, attraverso lo svolgimento di un’attività
economica, un vantaggio a favore dei soci che non si può sempre individuare nel
conseguimento di un utile patrimoniale, o in ogni modo rappresentativo di ricchezza
finanziaria. Tale vantaggio è diverso, in funzione delle differenti tipologie di cooperative
ed trova una specifica espressione nel testo dello statuto sociale.
Scopo mutualistico, tuttavia, non significa che la cooperativa non deve allinearsi
alle regole del mercato. L’impresa in esame è legata, come quella capitalistica, alla
competitività, alla concorrenza e alla dimensione aziendale. L’interazione con il mercato,
lo svolgimento di attività a favore di non soci, non significa perdere la funzione
mutualistica; al contrario, tale rapporto serve per gestire la propria ricchezza e
raggiungere un equilibrio economico e finanziario che permette di perseguire lo scopo
mutualistico e mantenerlo nel tempo.
Obiettivi, questi, che il legislatore ha voluto chiaramente estendere alla
cooperativa con la riforma, riconoscendo così un processo che ha visto negli ultimi
decenni consolidare la progressiva adesione delle cooperative ad una logica d’impresa,
nella convinzione che un’efficace ed un’efficiente attività imprenditoriale sia la
condizione migliore per conseguire realmente le finalità mutualistiche dei soci.
Con la riforma, le cooperative si ‘sdoppiano’: da un lato, sono disciplinate quelle
a “mutualità prevalente”, o costituzionalmente riconosciute; dall’altro lato, “quelle
diverse”, o non riconosciute.
Il nuovo articolo 2511 le definisce come “Società a capitale variabile con scopo
mutualistico”. Anche in questo caso, non viene data una definizione puntuale di scopo
mutualistico, che sembra debba rimanere quella della relazione del codice civile del 1942.
Neanche del tutto vero è che la nuova normativa non offra nuovi e diversi spunti, che
consentano all’interprete di tratteggiare lo scopo mutualistico.
Infatti, l’articolo 2512 introduce le cooperative a mutualità prevalente,
affermando che si tratta di quelle che:
 svolgono la loro attività prevalentemente in favore dei soci, consumatori e utenti di
beni e servizi;
 si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività delle prestazioni
lavorative dei soci;
 si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività, degli apporti di
beni o servizi da parte dei soci.
Il successivo articolo 2513 introduce poi i criteri per la definizione del concetto di
prevalenza, che devono essere documentati dagli amministratori e dai sindaci nella nota
integrativa del bilancio. I parametri che devono essere rispettati perché si possa parlare di
mutualità prevalente sono i seguenti:
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IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
 i ricavi dalle vendite dei beni e dalle prestazioni di servizi verso i soci devono essere
superiori al 50% del totale dei ricavi delle vendite e delle prestazioni;
 il costo del lavoro dei soci deve essere superiore al 50% del totale del costo del
lavoro;
 il costo della produzione per servizi ricevuti da soci, ovvero per beni conferiti da
questi ultimi, devono essere rispettivamente superiori al 50% del totale dei costi dei
servizi ovvero al costo delle merci o materie prime acquistate o conferite.
Le cooperative a mutualità prevalente sono distinte da quelle non riconosciute,
anche per l’introduzione nello statuto sociale di particolari clausole di non lucratività, che
tracciano una sorta di linea di confine.
L’articolo 2514 del codice civile prevede, infatti, l’introduzione delle seguenti
clausole:
 divieto di distribuire i dividendi in misura superiore all’interesse massimo dei buoni
postali fruttiferi, aumentato di due punti e mezzo rispetto al capitale effettivamente
versato;
 il divieto di remunerare gli strumenti finanziari offerti in sottoscrizione ai soci
cooperatori in misura superiore a due punti rispetto al limite massimo previsto per i
dividendi;
 il divieto di distribuire le riserve fra i soci cooperatori;
 l’obbligo di devoluzione in caso di scioglimento della società, dell’intero patrimonio
sociale e i dividendi eventualmente maturati, ai fondi mutualistici per la promozione e lo
sviluppo della cooperazione.
Anche l’articolo 2521, primo comma, stabilisce che l’atto costitutivo deve
contenere regole per lo svolgimento dell’attività mutualistica.
Le cooperative non riconosciute, pur svolgendo una funzione sociale e godendo
degli incentivi previsti per la cooperazione in genere, non usufruiscono di agevolazioni di
tipo fiscale.
L’ordinamento della società cooperativa è modellato su quello delle società per
azioni o, se disposto dall’atto costitutivo, su quello delle società a responsabilità limitata
quando la cooperativa ha un numero di soci pari almeno a nove, ma inferiore a venti,
oppure quando presenta un attivo patrimoniale non superiore ad un milione di euro2.
Le cooperative che invece avranno un numero di soci inferiore a nove, ma
superiore a tre, dovranno necessariamente utilizzare la forma della società a
responsabilità limitata.
Sparisce, in questo modo, la piccola società cooperativa.
Le caratteristiche strutturali della cooperativa, che la differenziano dalle altre
società, sono quindi:
 un numero minimo di soci, pari a 9 in tutti i tipi di cooperative3;
L’articolo 2516 del codice civile prevede che alle società cooperative si applichino, in ogni caso, le
disposizioni riguardanti i conferimenti e le prestazioni accessorie, le assemblee, gli amministratori, i sindaci, i
libri sociali, il bilancio e la liquidazione, in quanto compatibili con le disposizione degli articoli 2517 e
seguenti e con quelle delle leggi speciali.
3 Tali soci dovevano, un tempo, possedere particolari requisiti soggettivi a proposito della finalità sociale
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IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
11
 la costituzione, che non deve avvenire per sottoscrizione pubblica;
 la quota di partecipazione di ciascun socio, che non può essere superiore a 100.000
euro, e non può superare i limiti massimi di distribuzione degli utili;
 ogni socio cooperatore persona fisica ha in assemblea diritto di esercitare un solo
voto (voto per teste), qualunque sia la quota di capitale da lui apportata;
 sono sottoposte a vigilanza dell’autorità governativa al fine di assicurare il regolare
funzionamento amministrativo e contabile4;
 non è previsto il versamento iniziale del 25% dei conferimenti in denaro.
La costituzione della cooperativa trova uno dei suoi momenti più espressivi nella
predisposizione dell’atto costitutivo e dello statuto. In essi è indicato il contenuto del
contratto sociale e le clausole particolari per un’ordinata gestione dell’attività e un
corretto rapporto tra i soci.
L’articolo 2521 indica gli elementi obbligatori che l’atto costitutivo deve
contenere:
1. il cognome, il nome e la denominazione, il luogo o la data di nascita o di costituzione,
il domicilio o la sede, la cittadinanza dei soci;
2. la denominazione e il comune ove è posta la sede della società e le eventuali sedi
secondarie;
3. l’indicazione specifica dell’oggetto sociale con riferimento ai requisiti e agli interessi
dei soci;
4. la quota di capitale sottoscritta da ciascun socio, i versamenti eseguiti e, se il capitale
è ripartito in azioni, il loro valore nominale;
5. il valore attribuito ai debiti e ai crediti conferiti in natura;
6. i requisiti e le condizioni per l’ammissione dei soci e il modo e il tempo in cui devono
essere eseguiti i conferimenti;
7. le condizioni per l’eventuale recesso e per l’esclusione dei soci;
8. le regole per la ripartizione degli utili, e i criteri per la ripartizione dei ristorni;
9. le forme di convocazione dell’assemblea, in quanto si deroghi alle disposizioni di
legge;
10. il sistema di amministrazione adottato, il numero degli amministratori e i loro poteri,
indicando quali tra essi hanno la rappresentanza della società;
11. il numero dei componenti il collegio sindacale;
12. la nomina dei primi amministratori e sindaci;
della cooperativa. L’attuale disciplina ha semplificato tali requisiti, attribuendo all’atto costitutivo, e quindi
alla libera autonomia dei soci della società, la definizione degli stessi per essere ammessi nella società,
secondo criteri non discriminatori coerenti con lo scopo mutualistico e l’attività economica svolta. L’unico
divieto non derogabile è quello della partecipazione alla cooperativa per chi esercita attività concorrenti con
quella della stessa.
4 Il sistema di vigilanza delineato dal codice civile conferma la disciplina precedente, contenuta in parte nel
codice civile e in parte in leggi speciali. Il controllo, anche alla luce della definizione di mutualità prevalente,
è finalizzato a verificare che i soggetti destinatari dello statuto privilegiato, visto il valore sociale della loro
attività, possiedano e mantengano nel tempo i requisiti e i presupposti dai quali la legge fa discendere il
trattamento privilegiato.
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IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
13. l’importo globale, almeno approssimativo, delle spese di costituzione poste a carico
della società.
L’accertamento dello scopo mutualistico avviene da parte del notaio che esegue i
controlli di legalità, e su richiesta dello stesso notaio si ha l’iscrizione nel registro delle
imprese, avvenuta la quale, la cooperativa acquista personalità giuridica.
Infine, per usufruire delle agevolazioni fiscali, contributive e finanziarie che la
legge offre, il presidente della cooperativa deve presentare la domanda d’iscrizione al
Registro Prefettizio della provincia dove la società ha sede. La domanda deve essere
corredata dalla seguente ulteriore documentazione:
 copia dell’atto costitutivo e delle successive modifiche intercorse fino al giorno della
domanda;
 elenco nominativo dei soci, contenente per ciascuno di essi, nome, cognome,
domicilio, attività professionale e codice fiscale. Tale elenco dovrà essere accompagnato
dalla dichiarazione del presidente della cooperativa e del collegio dei sindaci che attesti
che tutti i soci hanno i requisiti soggettivi richiesti dalla legge e dallo statuto;
 elenco nominativo degli amministratori e dei sindaci in carica indicando quale degli
amministratori ha la rappresentanza della cooperativa e la firma sociale;
 copia dei regolamenti interni, se deliberati;
 certificazione antimafia per ciascuno degli amministratori e sindaci come richiesto
dall’articolo 19 della legge 59/1992.
Una volta accertato l’adempimento delle formalità richieste dalla legge, il
Prefetto, sentito il parere favorevole della commissione provinciale, decreta l’iscrizione
della cooperativa nel Registro Prefettizio.
5. La cooperazione sociale in Sardegna.
L’economia sociale - vale a dire il fitto tessuto di enti del privato solidale che
assumono rilevanza economica - si è diffusa in modo capillare nel territorio regionale,
seguendo una dinamica di crescita innescatasi a partire dagli inizi degli anni ottanta e
accentuatasi nel decennio appena trascorso. Il settore della cooperazione sociale ha
fornito un apporto decisivo a questo processo di sviluppo, dando vita ad importanti forme
di partnership con le agenzie pubbliche.
FORMA GIURIDICA DELLE ORGANIZZAZIONI.
Valori
Valori
assoluti
percentuali
Associazione non riconosciuta
76
20,7
Associazione riconosciuta
45
12,4
Cooperativa
229
62,6
Altro
16
4,4
Fonte: Iref 2000.
IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
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Le organizzazioni non profit nascono per iniziativa autonoma dei cittadini, ossia
sembrano trarre origine da iniziative collettive che si manifestano nel tessuto civico
locale, attraverso reti spontanee e informali che coinvolgono soggetti diversificati:
volontari, operatori, collaboratori, esponenti delle comunità locali, amministratori.
Per quanto riguarda gli assetti organizzativi, il non profit sardo mostra un
adeguato bilanciamento tra funzioni di governo e funzioni di rappresentanza delle istanze
espresse dalla base associativa - dettato dalla presenza diffusa di organi di governo
(presidente e consiglio di amministrazione) e di strutture assembleari e di controllo.
Il canale attraverso cui si sostanzia la partecipazione democratica e la possibilità
di prender parte ai processi decisionali nelle cooperative consiste nel turnover ricorrente
delle cariche dirigenziali, che permette di controllare l'andamento dell'attività di governo
alla scadenza del mandato.
La diversificazione delle attività, aumento del bacino degli utenti, innalzamento
della qualità delle prestazioni rese e dei fatturati, hanno posto il settore non profit sardo in
rapido sviluppo: esso si è trasformato in un giacimento ricco di occupazione, dal
momento che in una quota rilevante delle organizzazioni si vede un incremento
dell'indicatore riguardante gli addetti remunerati.
Le strategie che permettono di alimentare prestazioni, iniziative, esperienze
rispondenti alle domande che vanno diffondendosi nella società civile sono: la richiesta di
servizi sociali e sanitari personalizzati, esenti da vincoli burocratici di frequente imposti
dalle agenzie pubbliche; la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale, nella ottica
della promozione delle vocazioni del territorio regionale; la costruzione di percorsi di
inserimento sociale per una vasta platea di soggetti svantaggiati (minori in condizioni di
disagio, ex detenuti, portatori di handicap, giovani e donne in condizioni di precarietà
economica).
In tutti questi casi, l’economia sociale crea opportunità di lavoro poiché innesca
circuiti virtuosi tra domanda e offerta, tra l’esigenza di ridurre le fratture sociali,
economiche e culturali che prendono corpo nel tardo - capitalismo e il bisogno di
proporre framework progettuali idonei a segnare una prospettiva alternativa di sviluppo,
una visione che inverte il ciclo di creazione del valore a differenza delle organizzazioni
economiche che operano sui mercati tradizionali: le imprese sociali creano, infatti, valore
aggiunto (dal punto di vista economico) a partire da dinamiche di socialità e non
viceversa.
Quanto detto produce una serie di effetti positivi di ordine economico e ciò è
emerso in modo particolare dall’analisi di tre dinamiche in atto nel settore non lucrativo
sardo: il 50% delle organizzazioni non profit sardo domanda nuovo personale, per un
valore stimato di circa 2000 unità; le richieste di risorse umane, ancora una volta, si
concentrano nell’area delle mansioni di servizio: gestione degli interventi a beneficio
dell’utenza, formazione di operatori sociali, coordinamento delle attività svolte sul
campo; in più di un quinto degli enti non profit, l’attività volontaria si trasforma in lavoro
retribuito.
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IL TERZO SETTORE: LE COOPERATIVE SOCIALI.
A questo proposito, infatti, il turnover degli occupati è positivo e tende ad
assumere valori più elevati nelle cooperative sociali e nelle fondazioni.
Nell’insieme, quindi, il ‘terzo settore’ sardo è un attore rilevante delle dinamiche
di sviluppo locale. Una comunità di soggetti che allarga sempre di più il suo raggio di
azione, poiché in essa confluiscono due fenomeni di spinta: l'attivazione di processi,
assetti organizzativi e rapporti ambientali (con le agenzie pubbliche) che favoriscono la
nascita di strategie solidali centrate sulla persona, l’avvio e il consolidamento di imprese
sociali ad alta intensità di impiego, giacché le attività di interesse collettivo si strutturano
(in prevalenza) attorno al medium del lavoro sociale (relazionale) e non a quello delle
tecnologie, più o meno sofisticate.
*****
Il dato relativo alla presenza quantitativa di cooperative sociali in Sardegna è il
risultato della comparazione degli elenchi contenenti le iscrizioni ai vari registri:
 Regionale (legge regionale 16/1997 e legge regionale 4/1988);
 Direzione del lavoro;
 Prefettizio (VIII sezione);
 Associazioni di rappresentanza (Federsolidarietà, Legacoop, Unci).
Delle 471 cooperative sociali iscritte all’albo regionale:
 107 (23%), sono Piccole Società Cooperative;
 354 (75%), sono cooperative di tipo A;
 100 (21%), sono cooperative di tipo B;
 9 (2%), sono consorzi;
 301 risultano iscritte anche alla legge regionale 4/1988.
Le cooperative sociali: i numeri regionali (febbraio 2003)5.
Totale
Altre
PROVINCIA Tipo Tipo Tipo Miste
Non
Cooperative Cooperative Totale
A
B
C
specificate
iscritte
non iscritte
l.r. 16/1997 l.r. 16/1997
Cagliari
145 56
4
2
2
209
37
246
Nuoro
77
8
1
-
1
87
5
92
Oristano
48
10
2
-
1
61
5
66
Sassari
84
26
2
1
1
114
32
146
TOTALE
354
100
9
3
5
471
79
550
Presentazione dei risultati della ricerca realizzata all’interno della misura 3.10 FSE – POR Sardegna 20002006, Limiti, potenzialità e prospettive di sviluppo del sistema imprenditoriale nella gestione dei servizi per i
minori, Advertere S.r.l..
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