Il progetto di regolamento della Commissione sull`esenzione per

MEMO/02/18
Bruxelles, 5 febbraio 2002
Il progetto di regolamento della Commissione
sull'esenzione per categoria per gli autoveicoli Domande e risposte
Che cosa è un'esenzione per categoria?
Il trattato CE prevede una norma fondamentale (articolo 81, paragrafo 1) che vieta gli
accordi che potrebbero avere effetti contrari alla concorrenza. D'altra parte, molti
accordi comunemente applicati, favorevoli alla concorrenza e vantaggiosi per i
consumatori, contengono naturalmente delle clausole che limitano la capacità di
concorrenza dell'una o dell'altra parte ed il trattato, all'articolo 81, paragrafo 3,
accorda dunque alla Commissione il potere di esentare tali accordi dal divieto
generale. Piuttosto che esaminare ogni singolo accordo notificato, la Commissione
spesso esenta un'intera categoria di accordi, a condizione che rispondano a
determinati requisiti e non contengano nessuna delle restrizioni che sono
considerate fondamentali e non esentabili. Il nuovo progetto di regolamento è un
esempio di una tale "esenzione per categoria".
Il nuovo progetto applica l'articolo 81, paragrafo 3 del trattato CE a determinati tipi di
accordi di distribuzione e di prestazione di servizi nel settore automobilistico ed è
destinato a sostituire il regolamento d'esenzione per categoria 1475/95, che è
entrato in vigore nel 1995 e scade il 30 settembre 2002.
Come ha elaborato la sua proposta la Commissione?
La proposta è stata elaborata dopo un intenso lavoro di raccolta dati e di
consultazioni.
- Il primo passo è stata la pubblicazione, nel novembre 2000, di una relazione di
valutazione che ha individuato una serie di problemi del sistema di
regolamentazione attualmente in vigore. I consumatori europei non hanno
beneficiato della giusta parte dei vantaggi del sistema: la concorrenza tra i
rivenditori non è sufficientemente sviluppata e i rivenditori sono troppo
dipendenti dai produttori. I consumatori incontrano in pratica molte difficoltà1 ad
esercitare il diritto, tipico di un mercato unico, di sfruttare le differenze di prezzo
esistenti tra gli Stati membri, acquistando il proprio veicolo dove il prezzo è più
basso.
1
Una recente serie di decisioni che infliggono ammende a Volkswagen, Opel e
DaimlerChrysler sottolinea il fatto che i costruttori automobilistici non hanno sempre
rispettato le norme in vigore, tentando di impedire ai consumatori di trarre beneficio dal
mercato unico. Tutte queste decisioni sono disponibili nel sito Internet della Commissione
all'indirizzo sottoindicato.
- Vari consulenti indipendenti sono stati incaricati di eseguire una serie di studi2
sugli elementi principali della revisione, analizzando in particolare l'obbligo di
collegare vendite e servizi, la natura delle differenze di prezzo, le opinioni dei
consumatori sulle diverse caratteristiche del sistema attuale e dei sistemi in
futuro e l'impatto potenziale di varie modifiche normative su tutti gli interessati.
- Nel febbraio 2000 si è tenuta un'audizione per discutere i risultati della
valutazione e dei primi due studi: vi hanno partecipato le associazioni dei
consumatori e dei rivenditori di autoveicoli, nonché i rappresentanti delle
principali case costruttrici di automobili. La Commissione ha inoltre esaminato le
opinioni espresse individualmente dalle parti interessate ed ha tenuto conto
delle numerose osservazioni presentate dai consumatori europei.
- Tutto il materiale relativo al processo di revisione è disponibile nel sito web della
Commissione all'indirizzo
http://europa.eu.int/comm/competition/car_sector/distribution/
Perché non lasciare semplicemente scadere il regolamento di
esenzione per categoria 1475/95?
Durante il processo di revisione, la Commissione ha considerato una serie di
alternative per la modifica normativa. Sin dall'inizio era chiaro che lasciare
semplicemente scadere il regolamento 1475/95 non rappresentava una possibilità
realistica. Se la Commissione si limitasse a lasciare scadere il regolamento in vigore,
il settore automobilistico rientrerebbe automaticamente nel campo di applicazione
delle norme generali di concorrenza relative agli accordi di distribuzione
(regolamento della Commissione di esenzione per categoria applicabile agli accordi
verticali 2790/99). Anche se questo regolamento generale è adeguato per la maggior
parte dei settori economici, la Commissione ha concluso che non comporta
sufficienti garanzie per ovviare ai problemi sottolineati nella relazione di valutazione
per il settore automobilistico. Erano particolarmente necessarie, in questo caso,
misure di garanzia aggiuntive, perché la Commissione aveva anche rilevato nel
settore degli autoveicoli quello che in termini legali viene definito un "effetto
cumulativo",. che può manifestarsi quando un'alta percentuale delle merci viene
distribuita utilizzando reti di distribuzione con caratteristiche quasi identiche che
hanno effetti restrittivi per la concorrenza.
Qual è la natura del regime proposto?
Pur essendo più rigoroso del precedente, il nuovo progetto di regolamento è meno
prescrittivo. I costruttori automobilistici possono scegliere un sistema di distribuzione
esclusiva, nell'ambito del quale ai rivenditori viene assegnato un territorio, o un
sistema di distribuzione selettiva. In caso di distribuzione selettiva, il costruttore può
applicare una combinazione di criteri qualitativi e quantitativi o può scegliere i suoi
rivenditori in base a criteri esclusivamente qualitativi. In quest'ultimo caso, non potrà
stabilire un numero massimo di rivenditori e qualsiasi rivenditore che risponda ai
criteri potrà far parte della rete.
2
"The Sales-Service link, by Autopolis, Price Differentials in the EU: an Economic
Analysis", proff. Verboven e Degryse, "Study of the impact of legislative scenarios about
motor vehicle distribution", Andersen, e "Customer Preferences for existing and potential
Sales and Servicing Alternatives in Automobile Distribution", dott. Lademann. Questi studi
sono disponibili nel sito Internet della DG Concorrenza all'indirizzo sottoindicato.
2
Il regolamento favorirà la nascita di punti vendita multimarca?
Sebbene in base al regolamento in vigore possano in teoria vendere veicoli di più
marche, i rivenditori in pratica lo fanno raramente3. Il regolamento consente ai
produttori di esigere che i rivenditori vendano altre marche soltanto in locali separati,
attraverso una società diversa e con una gestione ed un personale distinti, il che in
pratica rende le vendite multimarca antieconomiche. Gli studi hanno tuttavia
dimostrato che esiste una domanda da parte dei consumatori affinché i rivenditori
vendano più di una marca. Il nuovo progetto di regolamento elimina quindi la
maggior parte delle restrizioni permesse in base alle norme in vigore, dando ai
rivenditori, e quindi ai consumatori, un'effettiva possibilità di scelta. I produttori di
automobili possono tuttavia tutelare la propria immagine di marca richiedendo che i
veicoli vengano esposti negli autosaloni in settori distinti per le singole marche.
Quali sono i cambiamenti per i cosiddetti "intermediari"?
L'esperienza ha dimostrato che è difficile per il singolo consumatore acquistare un
veicolo all'estero, in quanto può avere problemi di lingua o avere scarsa familiarità o
difficoltà con l'ambiente commerciale di un altro Stato membro. Le regolamentazioni
adottate in passato in questo settore hanno dunque permesso il ricorso, da parte del
consumatore, ad un rappresentante, comunemente definito intermediario. Molti degli
operatori che si fanno pubblicità via Internet, come Virgin Cars o OneSwoop,
operano come intermediari. Le misure finora adottate dalla Commissione permettono
ai produttori di imporre delle limitazioni alle attività di questi intermediari, ad esempio
con la clausola in base alla quale nessun intermediario può comperare più del 10%
dei suoi autoveicoli dallo stesso rivenditore. Queste norme ovviamente ostacolano
un tipo di commercio perfettamente legittimo ed in futuro saranno vietate. La sola
regola che i produttori di automobili potranno imporre sarà che l'intermediario
disponga del mandato del consumatore.
Cosa avverrà con le vendite presso i supermercati?
È stata valutata la possibilità che la Commissione obblighi in qualche modo i
produttori di automobili a vendere ai supermercati. In un'economia di libero mercato
la regola generale è che i produttori di merci possono scegliere a chi vendere e
soltanto in circostanze estreme un'autorità di concorrenza può intervenire per
costringere un fornitore di beni o servizi a vendere ad un determinato singolo o ad
una classe di operatori. Si pensi, ad esempio, ad un'isola con un solo porto e nessun
aeroporto. Se l'autorità portuale permettesse l'attracco soltanto alle navi di una
determinata società di navigazione, l'autorità di concorrenza dell'isola potrebbe
valutare la possibilità di costringere l'operatore portuale a permettere l'ingresso ad
altre società. La Commissione riconosce che attualmente non esiste una situazione
così estrema nel settore automobilistico europeo e ha di conseguenza scelto una
serie di regole flessibili che permettono ai produttori di scegliere se vendere o meno
automobili anche ai supermercati4.
3
4
In aree scarsamente popolate come la Scandinavia si tratta tuttavia di una prassi
corrente. È necessario inoltre sottolineare che molti rivenditori in Europa vendono più di
una marca dello stesso produttore.
La Commissione ha inoltre tenuto conto dei risultati degli studi Andersen e Lademann,
secondo i quali non esisteva al momento molta richiesta da parte dei consumatori di
vendite attraverso i supermercati.
3
Durante il lungo ed approfondito processo di consultazione intrapreso dalla
Commissione, nessun supermercato o associazione di rappresentanza ha mai
espresso direttamente il desiderio di vendere automobili su base regolare. Si tratta di
un dato ancora più significativo se si considera il fatto che tutti gli altri operatori del
mercato hanno commentato ampiamente molti argomenti.
È inoltre dimostrato che se i produttori fossero ora costretti ad ammettere i
supermercati nei loro sistemi di distribuzione, ne potrebbe derivare un effetto
negativo sui produttori e sui distributori. Gli studi (in particolare lo studio Andersen)
dimostrano che questo potrebbe determinare una concentrazione degli operatori,
una riduzione della gamma dei prodotti e una diminuzione dell'innovazione dei
prodotti, causando, dopo un breve periodo di prezzi più ridotti, una concorrenza
meno efficace tra le marche e, in ultima analisi, prezzi più elevati. Altri studi (come lo
studio Lademann) dimostrano inoltre che i consumatori non sono molto attratti
dall'idea di acquistare un'automobile in un supermercato.
Non si può d'altro canto sostenere nemmeno che il progetto di regolamento non offra
ai supermercati nuove possibilità commerciali. I supermercati potrebbero infatti
diventare rivenditori (mono o multimarca) se soddisfano gli stessi criteri stabiliti dal
produttore per qualsiasi altro rivenditore potenziale e se il produttore di autoveicoli li
accetta come tali. Analogamente, possono agire come intermediari per i
consumatori, dato che le norme sugli intermediari sono diventate meno rigide, e
possono anche stabilire relazioni privilegiate con i rivenditori in tutto il mercato
comune. 'El Corte Inglés' ha ad esempio introdotto questo modello in Spagna e
potrebbe svilupparlo ulteriormente.
Perché la Commissione ha rinunciato ad esigere dai produttori di
automobili di vendere anche ad operatori Internet "puri"?
L'analisi della Commissione tende a dimostrare che, a lungo termine, i presunti
vantaggi per i consumatori verrebbero superati dagli svantaggi: si potrebbe
immaginare che i distributori Internet che vendono veicoli esclusivamente in rete si
avvalgano abusivamente dell'attività degli altri distributori che hanno l'obbligo di
investire in un salone, in veicoli di dimostrazione e in personale di vendita addestrato
per consigliare i consumatori. I consumatori potrebbero utilizzare tutte queste
strutture, per poi rivolgersi ad un commerciante Internet per l'acquisto vero e proprio
del nuovo veicolo. In considerazione di questi rischi e del fatto che uno studio
effettuato per la DG Concorrenza (lo studio Lademann) dimostra che i consumatori
non sono molto attratti dall'idea di acquistare un'automobile da un distributore che
operi esclusivamente via Internet, al momento non sembra opportuno costringere i
produttori a dare a questi operatori un accesso pieno ed incondizionato alle reti della
distribuzione.
È necessario tuttavia sottolineare che il nuovo progetto di regolamento specifica che
nessun rivenditore che soddisfi i criteri del produttore può essere limitato nella sua
facoltà di vendere via Internet o nell'uso di siti Internet di riferimento. Internet è un
mezzo a basso costo che dovrebbe, a medio termine, ridurre sia i costi di
distribuzione che i prezzi al consumo.
4
Anche se i produttori non vengono costretti ad accettare nelle loro reti operatori
Internet "puri", il progetto di regolamento di esenzione per categoria offre tuttavia
alcune possibilità commerciali a questi soggetti. Per esempio, un operatore via
Internet potrebbe completare la sua attività virtuale di vendita aprendo punti vendita
multimarca "reali" ovunque lo desideri, se soddisfa gli stessi criteri stabiliti da un
produttore per qualsiasi altro rivenditore potenziale ed è accettato in quanto tale dal
produttore dell'automobile. Potrebbe dunque vendere automobili via Internet a tutti i
consumatori nel mercato comune. Un operatore di questo tipo potrebbe inoltre agire
come intermediario per i consumatori, stabilendo relazioni privilegiate con i rivenditori
in tutto il mercato comune.
La riorganizzazione del collegamento tra le vendite e i servizi postvendita andrà veramente a vantaggio dei consumatori?
Con il sistema attuale, qualsiasi rivenditore membro della rete ha l'obbligo di
provvedere alla vendita e ai servizi post-vendita, qualora il costruttore automobilistico
lo richieda, e non può scegliere solo l'una o l'altra attività, il che limita
considerevolmente la sua libertà commerciale. Con il nuovo sistema, un distributore
che voglia specializzarsi nella vendita di automobili potrà scegliere se fornire lui
stesso i servizi post-vendita o subappaltarli ad uno o più riparatori ufficiali che siano
facilmente accessibili per i suoi consumatori. Questo metodo garantirà che i clienti di
ciascun distributore possano rivolgersi ad almeno un riparatore ufficiale e che il
rivenditore comunichi loro la sede di tale riparatore prima dell'acquisto
dell'automobile. Con il nuovo sistema, inoltre, esisterà in tutta Europa, esattamente
come oggi, la necessaria infrastruttura di riparatori ufficiali che rispettano gli standard
di qualità del produttore richiesti per il rispetto delle garanzie e l'esecuzione del
servizio assistenza gratuito, nonché del servizio in caso di operazioni di revisione di
autoveicoli difettosi.
L'unica differenza tra il nuovo e il vecchio sistema è che, in futuro, alcuni riparatori
ufficiali non venderebbero autoveicoli nuovi. Questo avviene tuttavia già adesso: ad
esempio Audi, VW ed Ford hanno una rete di riparatori ufficiali (ad esempio i centri di
assistenza Audi in Germania e in Belgio o i punti assistenza Ford) che effettuano
anche questo tipo di riparazioni. Nessun problema relativo a questa disposizione è
stato segnalato ai servizi della Commissione.
Con il nuovo sistema, inoltre, i riparatori indipendenti possono diventare riparatori
ufficiali se soddisfano i criteri stabiliti dai costruttori automobilistici, migliorando in
questo modo il servizio ai consumatori e la copertura territoriale. I rivenditori che non
dispongono più di una concessione potranno inoltre rimanere riparatori ufficiali della
marca. In questo modo si eviterà che il mercato perda competenza tecnica e si
contribuirà a mantenere una densa copertura di punti di assistenza.
Quali sono gli effetti previsti delle nuove norme sull'occupazione nel
settore?
Il progetto di regolamento non dovrebbe avere alcun effetto netto direttamente
individuabile sull'occupazione in questo settore, che è determinata in ultima analisi
dalla redditività dei mercati al dettaglio e dei servizi post-vendita.
La maggior parte dei produttori sta già realizzando programmi per ridurre i costi e
razionalizzare le reti della distribuzione nella CE. Si prevede che questa tendenza,
iniziata con il regolamento 1475/95 in vigore, continui anche in futuro; gli analisti
dell'industria prevedono che il numero di rivenditori ufficiali appartenenti ad una rete
di distribuzione diminuirà del 20-25% entro il 2010, a prescindere dalle regole di
concorrenza applicabili al settore.
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Il progetto di regolamento offre agli ex rivenditori la possibilità di diventare riparatori
ufficiali nell'ambito della rete di distribuzione dei produttori. Non è possibile imporre
alcun massimale ai riparatori che soddisfano i criteri qualitativi per far parte della
rete, il che permette agli ex rivenditori di continuare ad operare nella rete come
riparatori autorizzati. In questo modo, il progetto di regolamento dovrebbe
compensare almeno in parte la diminuzione prevista nel numero di rivenditori. Anche
coloro che attualmente operano come riparatori indipendenti possono trovare questa
possibilità interessante, anche se per soddisfare i criteri previsti per i membri della
rete di un produttore possono aver bisogno di un certo livello di investimenti in
attrezzature, personale e formazione.
Inoltre, permettendo ai riparatori indipendenti di adeguarsi a questi cambiamenti, il
progetto di regolamento può indirettamente mantenere o perfino aumentare
l'occupazione, incoraggiando questi riparatori a consolidare la loro posizione sul
mercato.
La Commissione prevede che i prezzi al dettaglio diminuiranno grazie
alle nuove norme?
La Commissione europea non è un'autorità incaricata della fissazione dei prezzi.
L'unico compito della Commissione per quanto riguarda i prezzi è garantire che sul
mercato esistano condizioni tali da permettere una concorrenza soddisfacente e
senza distorsioni. Questo implica anche che i consumatori devono avere il diritto di
acquistare ovunque nel mercato unico al prezzo più conveniente.
Una vera concorrenza sul mercato, tuttavia, è generalmente un fattore importante
per impedire livelli e differenze di prezzi non giustificabili. Le relazioni semestrali
della Commissione sui prezzi delle automobili rilevano differenze di prezzo che
possono indicare una mancanza di concorrenza o una compartimentazione del
mercato. Il nuovo regolamento intende creare le condizioni di mercato che
consentano la riduzione delle forti differenze di prezzo esistenti nell'Unione europea
e prezzi più competitivi sui mercati della vendite e dei servizi post-vendita.
È importante inoltre ricordare che la concorrenza avviene anche ad altri livelli: la
qualità e la diversità del prodotto, ad esempio, sono elementi importanti per la
concorrenza nell'industria automobilistica di oggigiorno ed hanno, non da ultimo,
un'importanza fondamentale per i consumatori.
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