Introduzione al corso
Mario Tirelli
AA 2010-2011
Ogni scienza ha una parte positiva e una normativa, rispettivamente di
studio e analisi dei fenomeni d'interesse e di intervento. L'economia politica (micro- e macro-economia) costituisce la parte positiva delle scienze
economiche e la politica economica quella normativa. La politica economica
studia quindi le ragioni e i meccanismi di intervento dello Stato nell'economia. Cerchiamo di capire cosa ciò voglia dire, in concreto, guardando
all'esperienza italiana.
In Italia le linee principali di politica economica vengono dettate dal Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, il DPEF, predisposto
ogni anno dal Governo, per il triennio successivo, viene sottoposto all'approvazione del Parlamento. Nell' introduzione del documento del 2010-13, a
titolo di esempio, si legge:
[..] Durante la crisi, il Governo ha agito in modo mirato per
garantire condizioni di stabilità per la nanza pubblica, per dare
supporto all'economia, per assicurare la coesione sociale. Una
masiccia concentrazione e riallocazione delle poste all'interno del
bilancio ha tra l'altro permesso di liberare risorse per una pluralità di interventi in funzione anticrisi. In particolare il Governo ha
agito per salvaguardare il sistema creditizio e il risparmio delle
famiglie, per sostenere i redditi e i consumi, per estendere e rinanziare gli ammortizzatori sociali, per potenziare e accelerare
gli investimenti pubblici e incentivare gli investimenti privati.[..]
Lasciando pienamente operare gli stabilizzatori automatici, l'utilizzo prudente della leva scale ha consentito al Governo di limitare il deterioramento dei conti pubblici. [..] E' ferma intezione
di continuare a operare secondo questa logica di prudenza scale
[..].
In una prospettiva più vasta è necessario guardare al dopo-crisi,
per ristabilire condizioni di crescita più robuste nel medio-lungo
termine. La riforma dell'architettura istituzionale dello Stato (a
partire dal federalismo scale) e l'investimento in capitale umano e in infrastrutture, alla base del rilancio della produttività e
1
della crescita economica nel suo complesso, saranno le aree di
principale intervento.
Quest'ultima parte si riallaccia al DPEF 2008-2011, che nell'introduzione
dice:
Lo sforzo del Governo e del Paese deve concentrarsi sullo sforzo di trasformare la ripresa ciclica in crescita elevata e sostenibile.
Gli andamenti recenti confermano che persistono gravi carenze
rispetto al resto dell'Europa: bassa capacità di innovazione e
di adozione delle nuove tecnologie; insuciente pressione concorrenziale, particolarmente nel settore dei servizi; partecipazione al
lavoro molto inferiore alla media europea, soprattutto per le donne e i lavoratori in età avanzata; basso grado di istruzione della
forza lavoro; penuria di infrastrutture; inecienza degli apparati
pubblici.
Il DPEF oltre a delineare gli obiettivi prioritari, descrive le modalità di
intervento, cioè gli strumenti che si intende adottare, sia ragionando all'interno dell'assetto istituzionale esistente, sia indicando linee di modica di
tale assetto.
Da queste brevi citazioni è possibile cogliere due delle tre principali
tipologie di scelte che la politica economica è chiamata a compiere:
1. scelte sociali,
2. scelte istituzionali,
3. scelte correnti.
Le scelte sociali hanno come scopo l'individuazione di una serie di norme
e principi che dovrebbero orientare il decisore pubblico nella scelta degli
obiettivi. Norme e principi sono sottesi al DPEF, che invece si soerma
nell'indicare obiettivi con essi coerenti. Nelle citazioni si trova il riferimento
a un obiettivo di breve periodo, dare supporto all'economia garantendo
condizioni di stabilità per la nanza pubblica, e un obiettivo di più lungo
periodo, ristabilire condizioni di crescita più robuste.
Le scelte istituzionali determinano l'assetto istituzionale, in primo luogo
denendo gli ambiti di azione di Stato e mercato. Il riferimento alla stabilità della nanza pubblica e alla necessità di evitare il deterioramento dei
conti pubblici esprime l'intento di contenere le dimensioni complessive del
settore pubblico e quindi dello Stato; la scelta di termini come riallocazione delle poste di bilancio esprime concretamente tale impostazione. Inoltre,
all'interno di queste macro istituzioni, Stato e mercato, viene indicato il
proposito di una riforma dell'architettura istituzionale dello Stato con un
esplicito riferimento all'attuazione del federalismo scale.
2
Le scelte correnti stabiliscono obiettivi prioritari, programmati nel rispetto delle scelte sociali, nonché strumenti e modalità di intervento dello
Stato nell'economia, in un dato contesto istituzionale. Ad esempio si mensiona l'utilizzo degli stabilizzatori automatici (ad es. le varie tipologie della
cassa integrazione guadagni e i sussidi di disoccupazione) come strumenti
volti a dare supporto all'economia, assicurare la coesione sociale e evitare
l'aggravarsi degli squilibri di nanza pubblica. Inoltre, si fa riferimento agli
investimenti pubblici in capitale umano e in infrastrutture come lo strumento
per sostenere la crescita economica nel medio-lungo periodo.
Cerchiamo di chiarire meglio la natura delle tre tipologie di scelta proprie
della politica economica.
1 Scelte sociali
La situazione, o stato, di un sistema economico può essere descritto da una
molteplicità di indicatori: il PIL (prodotto interno lordo), il tasso di disoccupazione, il tasso di inazione, i tassi di interesse, il tasso di cambio nominale
e reale, il saldo della bilancia dei pagamenti, il saldo del bilancio pubblico, il
debito pubblico, il tasso di povertà. Molti altri indicatori vengono utilizzati
anche per misurare il benessere socio-economico della popolazione. Livelli
diversi di questi indicatori per un dato paese congurano stati diversi della
sua economia.
La teoria delle scelte sociali si occupa di fornire un criterio di ordinamento
di tali stati, attraverso la denizione di una preferenza sociale. La denizione
di un ordinamento o preferenza sociale può avvenire attraverso la denizione
di un
• ordinamento diretto, o di un
• ordinamento indiretto
L'ordinamento diretto si basa sull'applicazione di una serie di principi
fondamentali di tipo economico, etico, sociale, civile, o religioso. In Italia,
alcuni di questi principi hanno ispirato i Costituenti. La Costituzione, a
proposito dei principi economici (Titolo III), recita:
[Art. 36] Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso
suciente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e
dignitosa.[...]
[Art. 38] [...] I lavoratori hanno diritto che siano preveduti
ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di
3
infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. [...] Ai compiti previsti in questo articolo provvedono
organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza
privata è libera.
La Costituzione, a proposito dei principi etico-sociali (Titolo II), ad
esempio, recita:
[Art. 34.] La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I
capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende eettivo
questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre
provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.
Per ciascuna coppia di stati dell'economia, l'ordinamento diretto si costruisce vericando quale dei due stati meglio ottempera i principi dati.
Ad esempio, in un certo paese, in un dato momento, è preferibile uno stato
nel quale si ha una distribuzione del reddito più o meno concentrata?
L'ordinamento indiretto deriva un ordinamento sociale a partire dalle
preferenze individuali. Al contrario di quello diretto, non stabilisce dei principi fondamentali; tali principi, se emergono, lo fanno attraverso le preferenze
individuali. Tra i criteri di aggregazione delle preferenze individuali vi sono
le votazioni, ad esempio, a maggioranza o all'unanimità. Se il criterio di
decisione tra due alternative, lo status quo e un nuovo stato, è all'unanimità l'approvazione del nuovo stato avverrà solo ove tutti siano d'accordo che
esso sia da preferire allo status quo. Vedrete in seguito che un tale ordinamento sociale promuove (indirettamente) il principio di ecienza paretiana.
Un altro modo per costruire un ordinamento indiretto si basa sul concetto
di rappresentanza politica indiretta. In un sistema democratico molte delle
scelte sociali sono demandate al potere politico. In tal caso l'ordinamento sociale, concernente un insieme di scelte anche di tipo economico, può
essere ricondotto più direttamente alle preferenze dei politici o dei partiti
politici, che non sempre coincidono con quelle degli elettori di riferimento.
Così spesso votiamo il soggetto politico che presenta un orientamento (quindi
delle preferenze) il più vicino possibile al nostro (quindi, alle nostre preferenze), sulle questioni che sono per noi più rilevanti. A titolo di esempio e
semplicando, negli USA un cittadino con un un ordinamento di preferenze
individuali che attribuisce un elevato peso all'impegno dello Stato centrale
nell'oerta di servizi pubblici come la scuola e la sanità, piuttosto che in
investimenti nel sistema di difesa nazionale, propenderà in genere a dare il
suo voto al partito democratico.
4
2 Scelte istituzionali
A chi spetta l'attuazione di un certo ordinamento sociale? Una volta ordinati
gli stati o situazioni possibili in un dato sistema economico, occorre stabilire
quali sono le istituzioni che meglio possono consentire la realizzazione degli
stati socialemente preferiti. La prima, fondamentale, scelta istituzionale è tra
Stato e mercato. Tale scelta che tipicamente è di natura costituzionale,
tende a stabilire una ripartizione generale di funzioni tra poteri pubblici
e settore privato. Ad esempio, l'Art. 38 della Costituzione prevede che
dell'assicurazione contro l'infortunio, la malattia, l'invalidità, la vecchiaia, la
disoccupazione involontaria siano responsabili organi ed istituti predisposti
o integrati dallo Stato, anche in concorrenza con il settore privato. Qualcosa
di analogo vale per l'istruzione: l'Art. 33 recita,
[...] La Repubblica detta le norme generali sull'istruzione ed
istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi.. Enti e privati
hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza
oneri per lo Stato.[...]
Più in generale, per Stato si intendono sia istituzioni di tipo nazionale
(Governo, Parlamento, autorità di controlloConsob, Antitrustenti pubblici
e aziende pubbliche di carattere nazionale come ad esempio, rispettivamente,
gli enti di previdenza, l'ANAS) e locale (regioni, provincie, comuni, aziende
pubbliche di trasporto locale, aziende sanitarie localiASL), sia sovranazionale e internazionale (Parlamento Europeo, Banca Centrale Europea, Fondo
Monetario Internazionale ecc.).
Il mercato è, in astratto, il contesto istituzionale nel quale ciascuna
attività economica prende la forma di scambio di un bene o di un servizio.
Alle attività di mercato partecipano una moltitudine di operatori diversi (imprese, famiglie, enti privatianche con nalità no-prote pubblici) secondo
forme e regole denite.
3 Scelte correnti
Una volta deniti gli obiettivi dell'ordinamento sociale e l'assetto istituzionale, in particolare, occorre determinare le scelte concrete di intervento dello
Stato nell'economia; ovvero, le scelte correnti. La politica economica delle scelte correnti consiste appunto nello studio delle modalità di intervento
di istituzioni dello Stato in una certa cornice istituzionale e dei loro eetti.
Ad esempio, sull'istruzione l'Art. 34 della Costituzione indica un insieme di
scelte attuative possibili (borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze), tra le quali lo Stato (quindi, il Governo centrale, il Parlamento, o
i governi locali) dovrà concretamente scegliere e disporne l'attuazione.
5
Ovviamente a tale sfera di analisi spetta anche la funzione di valutare la
coerenza tra obiettivi, strumenti disponibili per l'intervento e assetto istituzionale. Cosicché le tre dimensioni di scelta, sociale, istituzionale e corrente,
risultano fra loro fortemente interconnesse. Dicoltà nel conseguire determinati obiettivi con gli strumenti a disposizione, segnalano talvolta l'esigenza
di rivedere l'assetto istituzionale. Cerchiamo di chiarire meglio questo punto.
esempio 1 Supponiamo che in un dato paese l'ordinamento sociale indichi
come preferiti stati nei quali l'economia registra bassa inazione e disoccupazione. Tuttavia, il perseguimento di un obiettivo di minor inazione e
disoccupazione è problematico nel contesto istituzionale esistente, nel quale il legame tra queste variabili poniamo sia rappresentato da una curva di
Phillips: minore disoccupazione può essere ottenuta solo al costo di una
maggiore inazione. Inoltre, i responsabili di politica economica possono ottenere solo riduzioni limitate e temporanee della disoccupazione al costo di
considerevoli aumenti dell'inazione; ovvero, nel lungo periodo, la curva di
Phillips è verticale. In tale contesto, tuttavia, un diverso assetto istituzionale, ad esempio, del mercato del lavoro potrebbe contribuire a ridurre in modo
permanente il livello di disoccupazione medio a parità di inazione. Il mercato del lavoro è spesso caratterizzato da relazioni condotte su base bilaterali e
pervaso da asimmetrie informative, tra lavoratori e datori di lavoro. Questo,
determina elevati costi di transazione, con l'eetto di accrescere i tempi di
ricerca del lavoro e il tasso di disoccupazione naturale, a parità di altre condizioni. Un intervento istituzionale, volto a ridurre tali costi, avrebbe l'eetto
desiderato. Ad esempio, per chi entra nel mercato del lavoro una più ecace
azione informativa da parte di scuole e università potrebbe aiutare le imprese a selezionare i lavoratori e viceversa. Analogamente potrebbe operare un
eciente sistema di agenzie di collocamento (pubbliche o private).
4 I contenuti del corso
Il corso di politica economica si concentrerà soprattutto sulle scelte correnti,
principalmente, nel contesto europeo attuale. Parleremo quindi di istituzioni, europee e nazionali, ma non ci occuperemo in maniera sistematica
del processo che porta alle scelte volte a costituirle e modicarle. Saremo,
tuttavia, in grado di capire quanto le scelte istituzionali siano importanti e
possano vincolare quelle correnti. Altresì, parleremo di scelte sociali senza
addentrarci nei meccanismi che le determinano. Assumeremo come principi
guida delle scelte economiche quelli di ecienza economica, intesa come
il buon utilizzo delle risorse economiche e di equità, intesa come il conseguimento di una distribuzione perequata del reddito, della ricchezza e delle
opportunità di intraprendere attività economiche.
6
Obiettivi formativi
Il corso presenta un quadro aggiornato del dibattito e dei principali problemi di politica economica nell'area dell'euro, orendo strumenti di analisi comprendenti modelli economici, evidenza statistica e evoluzione storica.
L'obiettivo è quello di costruire una base di metodi e conoscenze che aiuti a
comprendere i processi di decisione e le scelte di governi e autorità, delinearne
le possibili alternative e analizzarne le implicazioni economiche e nanziarie. L'analisi di tali processi riguarderà politiche microeconomiche volte ad
arontare, tra gli altri, problemi come l'inquinamento, lo sfruttamento di
posizione dominante, l'oerta di beni pubblici; politiche macroeconomiche
come quelle volte al mantenimento della stabilità dei prezzi, alla stabilizzazione del ciclo economico, allo sviluppo, al riequilibrio della bilancia dei
pagamenti.
Contenuti principali
• Elementi introduttivi allo studio della politica economica.
• Le istituzioni e le politiche microeconomiche in presenza di esternalità,
beni pubblici, potere di mercato, asimmetrie informative.
• Le istituzioni e le politiche macroeconomiche: la politica scale e la
politica monetaria nel contesto europeo.
• Le politiche per la bilancia dei pagamenti, le politiche commerciali e le
istituzioni pubbliche internazionali.
7
