Le Banche Dati

Programma Operativo Nazionale “Governance e Assistenza Tecnica”
(FESR 2007 – 2013) - Asse II – Obiettivo Operativo II.4
Ambito A – Attività di ricognizione nella fase di formazione della normativa europea
Azione A1 – Ricognizione e monitoraggio di progetti e atti legislativi dell’UE
INTERVENTI A SUPPORTO DELLE POLITICHE EUROPEE
Report relativo alle proposte di efficientamento del portale
riservato e di aggiornamento del relativo modello informatico e
all’attività di miglioramento dell’efficienza del portale riservato
Report intermedio – marzo 2012
Premessa .................................................................................................... 3
Le Banche Dati......................................................................................... 4
Banca Dati E-UROP@ ........................................................................... 4
Accesso alla Banca Dati E-UROP@ ....................................................... 5
Banca Dati Consiglio UE ....................................................................... 8
Accesso alla Banca Dati Consiglio UE ................................................... 9
Banca Dati Proposte Direttive.............................................................. 11
Accesso alla Banca Dati Proposte Direttive .......................................... 12
Situazione attuale .................................................................................. 13
Criticità .................................................................................................... 15
Possibili soluzioni e implementazioni ............................................. 16
Premessa
Richiamiamo il dettato legislativo che si riferisce alla legge 11/2005 che tratta le norme generali sulla
partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari. Gli articoli della legge che mettono in risalto la partecipazione delle Regioni, delle
province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’UE, sono:
•
Art. 4 quater : partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di
sussidiarietà;
•
Art. 5 :
partecipazione delle regioni e delle province autonome alle decisioni relative alla
formazione di atti normativi comunitari.
Attualmente sono presenti alcuni strumenti informatici (banche dati) che curano la fase ascendente
relativa alla formazione della normativa europea; da una prima analisi eseguita presso gli osservatori
regionali alcuni di questi strumenti, che sono già a disposizione dei potenziali fruitori, risultano di difficile
accesso e poco comprensibili; le motivazioni che spingono a sottolineare tali problematiche necessitano di
ulteriori approfondimenti. Da un primo esame esistono delle criticità tra ciò che la legge 11/2005
attualmente impartisce e l’utilizzazione delle stesse banche dati ideate per trattare la fase ascendente nella
formazione degli atti europei.
A tale scopo, sarà sicuramente necessaria un’assistenza tecnica alle Regioni per garantire una più sicura
comprensione delle banche dati e potrà essere necessario apportare delle modifiche alle stesse che
consentano l’ottimizzazione di uno strumento più adeguato alle aspettative.
In modo particolare, l’analisi dettagliata dell’art. 5 della legge 11/2005 potrebbe favorire un’azione
decisa d’implementazione sui database che garantirebbe un dialogo più fluido e costruttivo tra le Regioni e il
Parlamento nazionale. Lo studio del suddetto articolo e le proposte d’implementazione saranno prese in
considerazione nei prossimi Report.
Le Banche Dati
Prendiamo ora in esame la situazione delle Banche dati esistenti che curano la fase ascendente e, quindi,
la fase di formazione della normativa europea.
Attualmente, ci sono tre sistemi informatici a disposizione del Dipartimento per le Politiche Europee Ufficio di segreteria del CIACE (Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei):
•
Banca Dati E-UROP@
•
Banca Dati Consiglio UE
•
Banca Dati Proposte Direttive
Banca Dati E-UROP@
E-urop@ è una banca dati che consente al Dipartimento Politiche Europee la trasmissione della
documentazione dell’Unione Europea al Parlamento nazionale, alle Regioni, ai Consigli Regionali, alle
Autonomie Locali e al CNEL.
L’applicativo E-urop@ adempie, oltre alla trasmissione della documentazione dell’UE, alla
comunicazione dell’informativa qualificata, anche se in misura incompleta rispetto a quanto impartito
dall’art. 5 della legge11/2005. La documentazione che viene trasmessa agli organi istituzionali riguarda
progetti di atti legislativi e non, comprese comunicazioni, relazioni, ecc.; per quel che riguarda, invece,
l’informativa qualificata attualmente sono messi in risalto e comunicati i progetti di atti legislativi
capostipiti, unitamente ai documenti di natura non legislativa ma di rilevante importanza per le successive
azioni di competenza da parte degli organi istituzionali.
Il sistema si concretizza attraverso un flusso documentale che perviene sul server del Ministero degli
Affari Esteri e da questi transita nella banca dati E-urop@ attraverso una decodifica del messaggio (posta
certificata), grazie ai sistemi informatici che dialogano tra loro (applicativo Ministero Affari Esteri e
applicativo E-urop@ presente al Dipartimento per le Politiche Europee).
La rete fisica su cui viaggia il flusso documentale proveniente dal Consiglio UE è denominata
Extranet-L.
Extranet-L
MAE E-UROP@
Accesso alla Banca Dati E-UROP@
Questa banca dati è riservata agli utenti che si occupano della fase ascendente e dell’ informativa
qualificata, e quindi agli organi istituzionali (Camera – Senato – Regioni – Consigli regionali – Autonomie
Locali – Cnel) e a tutti gli utenti che sono impegnati direttamente sulle questioni.
Si accede con un nome utente e una password che sono rilasciate dal Dipartimento per le Politiche
Europee – Ufficio del CIACE – e i criteri di assegnazione sono:
•
Una credenziale di accesso assegnata a ciascun organo istituzionale; ognuno di essi potrà
decidere di comunicare la credenziale ricevuta ad un numero imprecisato di possibili utenti
formalmente autorizzati, per il normale svolgimento del lavoro;
•
Una credenziale di accesso per tutti gli addetti ai lavori, formalmente autorizzati, del
Dipartimento per le Politiche Europee e dell’Ufficio del CIACE;
•
Una credenziale di accesso per i tecnici che si dedicano all’assistenza.
Durante la digitazione delle credenziali di accesso (Nome Utente e Password) è importante rispettare
le iniziali in maiuscolo e le indicazioni appresso indicate. La password potrà essere personalizzata e
modificata non prima di 24 ore dal primo utilizzo:
•
Lunghezza della password
La nuova password dovrà contenere almeno 8 caratteri.
•
Durata minima della password
La nuova password avrà una durata minima di 1 giorno. Non sarà cioè possibile modificare la
password subito dopo averla rinominata, ma bisognerà attendere almeno un giorno per poter
effettuare nuovamente il cambio.
•
Complessità della password
La nuova password dovrà adeguarsi ad un criterio di complessità che prevede siano presenti
nella password almeno 3 tra queste categorie di caratteri:
Lettere maiuscole (A - Z);
Lettere minuscole (a - z);
Numeri (0 - 9);
Caratteri non alfanumerici: (( ) ` ~ ! @ # $ % ^ & * - + = | \ { } [ ] : ; " ' < > , . ? /);
La password non deve contenere caratteri troppo simili al user name;
A riguardo, il login di accesso può essere richieste esclusivamente dalle segreterie di Presidenza degli
organi istituzionali (Camera – Senato – Regioni – Assemblee regionali – Autonomie locali – Cnel) a cui
sono inviati i documenti bisettimanalmente; si possono, tuttavia, verificare dei casi in cui “nome utente e
password” sono stati smarriti o non sono più utilizzabili ai fini dell’accesso (ad esempio quando per un certo
periodo di tempo non si usano le credenziali per accedere al sistema): in questi casi le segreteria di
Presidenza, per conto del Presidente, avranno la facoltà di richiedere la rigenerazione della username e della
password.
Banca Dati Consiglio UE
La banca dati del Consiglio UE (accesso via Web), consente di effettuare ricerche semplici e
avanzate, secondo le modalità previste ed elencate nelle linee guida, di tutta la documentazione del
Consiglio; questa documentazione è la stessa che perviene sul sistema E-urop@.
La banca dati del Consiglio, attualmente, non consente l’invio delle informazioni/documenti al
Parlamento nazionale e alle Regioni (informativa qualificata), e pertanto non adempie a quanto richiesto
dalla legge 11/2005.
Altresì, questa banca dati fornisce informazioni più dettagliate sulla formazione dei progetti di atti
legislativi, prevedendo una serie di documentazione a corredo che risulterebbero utili nel lavoro di
integrazione delle Regioni nel processo di formazione europeo. Inoltre, le informazioni che fornisce sul
singolo atto ricercato sono estremamente precise e complete, rappresentando in maniera chiara l’iter
evolutivo dell’argomento richiesto.
La rete fisica su cui viaggia il flusso documentale della banca dati del Consiglio UE è la stessa
indicata in precedenza e cioè la Extranet-L:
via web
Banca dati Consiglio
Accesso alla Banca Dati Consiglio UE
A questa banca dati possono accedere unicamente le persone debitamente autorizzate. Attualmente le
autorizzazioni sono rilasciate da amministratori individuati dal Ministero degli Affari Esteri; per la
Presidenza del Consiglio dei Ministri l’amministratore che gestisce le credenziali di accesso al sistema è il
Dipartimento per le Politiche Europee – Ufficio del CIACE (Comitato Interministeriale per gli Affari
Comunitari Europei); sarà richiesto di poter estendere la gestione di tali accessi a tutti gli organi istituzionali
che attualmente ricevono la documentazione del Consiglio UE tramite il sistema informatico E-urop@.
Banca Dati Proposte Direttive
Tale banca dati, ad uso interno al DPE, è in fase di definizione per la costruzione dell’architettura
degli elementi che andranno a comporre il software di gestione; essa è nata dalla necessità di sistematizzare
le informazioni relative alle attività attinenti la partecipazione dell’Italia al processo normativo dell'Unione
Europea. Il sistema è stato pensato come strumento di ausilio alle attività di competenza dell’ufficio di
segreteria del CIACE (Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei), al fine di ottenere un
quadro complessivo e organico del flusso di documenti e informazioni relativi alla formazione della
normativa europea, fino all’adozione della direttiva da parte delle Istituzioni europee.
Contestualmente è in corso di predisposizione avanzata presso il DPE il database atti recepiti o delle
direttive dell’Unione, che mira a contenere in ordine numerico le direttive emanate dall’Unione Europea e
gli estremi del provvedimento nazionale di recepimento. Naturalmente questa banca dati si occupa della fase
discendente ed è stata citata, in questo contesto, in quanto sia
la banca dati proposte direttive e quella atti recepiti presentano lo stesso layout dell’archivio informatico
nazionale delle procedure d’infrazione (EUR-Infra).
L’intero sistema, che potrà prevedere in futuro un collegamento tra i vari database, nasce
dall’esigenza di monitorare tutto il percorso della direttiva, dalla genesi (proposta della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo) ad una eventuale fase patologica (apertura di una procedura d’infrazione)
e di rendere più efficienti e trasparenti i meccanismi interni di recepimento delle direttive europee.
Il sistema per l’alimentazione e la consultazione della banca dati è realizzato in forma di web
application, permettendo in tal modo ad utenti distribuiti in sedi diverse di concorrere, ciascuno per propria
competenza, all’alimentazione dell’archivio informatico e di consultare le informazioni disponibili.
Anche questa banca dati, allo stato attuale, non prevede l’invio delle informazioni/documenti al
Parlamento nazionale e alle Regioni (informativa qualificata), e pertanto non adempie a quanto richiesto
dalla legge 11/2005.
Accesso alla Banca Dati Proposte Direttive
L’accesso a questa Banca dati è previsto con “ Username e Password” e, attualmente, è ad uso
interno del DPE e sarà utilizzato dai dipendenti che sono coinvolti nella fase ascendente e discendente nello
stesso Dipartimento.
Situazione attuale
Come si è potuto notare i database E-urop@ e Consiglio UE che si occupano della fase ascendente, e
che sono a disposizione dell’Ufficio del CIACE - DPE, hanno fondamentalmente caratteristiche diverse, ma
con un denominatore comune: entrambi memorizzano documenti provenienti dall’Unione Europea che
possono essere richiamati nelle varie modalità di ricerca previste.
Di fatto, i due database sopraindicati sono strumenti informatici che, al momento, non soddisfano i
criteri di partecipazione al processo di formazione degli atti dell’UE da parte delle Regioni, visto che sono
banche dati che non prevedono tecnicamente la possibilità di un dialogo con le Regioni; tuttavia sono
strumenti elettronici di consultazione che possono fornire un sostegno valido alla banca dati E-urop@ al fine
di individuare il processo evolutivo dell’atto europeo e di affinare la ricerca di ulteriore documentazione ad
esso collegata.
E’ bene precisare che in questo periodo il Segretariato Generale del Consiglio UE sta invitando i
Paesi Membri a completare le rispettive articolazioni interne per consentire ai destinatari l’accesso via WEB
alla documentazione UE tramite la nuova rete Extranet-L del Consiglio enunciata poc’anzi; allo stesso
tempo precisa che l’infrastruttura attualmente installata presso il DPE (basata sulla posta certificata), e cioè
E-urop@, presenta criticità legate alla vetustà degli apparati hardware e dei relativi software. In
considerazione del fatto che il canale alternativo (nuova rete Extranet-L) è pienamente aderente alla
normativa vigente senza ulteriori oneri, risulta problematico da parte del Segretariato Generale del Consiglio
UE finanziare ulteriormente le spese di manutenzione e sviluppo di un sistema ormai superato. Quindi,
l’intenzione sarà quella, in un tempo ancora imprecisato, di sostituire totalmente il sistema informatico Europ@ con la nuova rete Extranet-L del Consiglio, che, però, ancora non soddisfa gli adempimenti di natura
informativa verso gli organi istituzionali come previsto dalla legge 11/2005.
A tal proposito è stato chiesto al Ministero degli Affari Esteri un incontro tecnico di lavoro per
studiare alcune richieste di implementazione della nuova rete Extranet-L da sottoporre al Segretariato
Generale del Consiglio UE per la risoluzione dei problemi appena esposti.
Tuttavia, allo stato attuale e con gli strumenti a nostra disposizione, è’ necessario comprendere al
meglio lo strumento E-urop@, capirne i limiti e le potenzialità inespresse, evidenziare le difficoltà di
approccio con la banca dati, e soprattutto analizzare le possibili modifiche che dovranno essere implementate
per garantire una migliore efficienza del portale
riservato. Le stesse modifiche risulteranno strategicamente utili anche se dovessero essere applicate alla
nuova rete Extranet-L del Consiglio UE.
In questo periodo di studio sono stati presi in esame i risultati che sono scaturiti da un’interrogazione
effettuata sul database E-urop@, tramite uno strumento denominato “Reportistica”. Questo strumento
consente di richiedere alla banca dati, ad esempio, quanti documenti sono stati inviati a ciascuno organo
istituzionale, oppure quanti accessi sono stati realizzati dallo stesso. I risultati che sono scaturiti da tale
interrogazione sono stati oggetto di discussione con le Regioni coinvolte nel progetto durante i tavoli di
lavoro che sono stati programmati fino ad oggi; il dato preponderante che è emerso da quest’analisi è stata la
mancata consultazione della banca dati da parte delle Regioni Obiettivo Convergenza, a differenza di quanto
accade in altre Regioni d’Italia. Diverse sono state le motivazioni che hanno generato tale risultato, ma
sicuramente la più evidente è stata la difficoltà di accesso al sistema, e la mancanza di conoscenza della
gestione del database e degli elementi che lo compongono.
Da questi primi incontri di lavoro e dalle informazioni ricevute per le vie brevi sono emerse delle
indicazioni e delle esigenze da parte degli attori coinvolti che hanno evidenziato una serie di criticità che
andremo appresso ad elencare.
Criticità
A seguito di quanto appena esposto, emergono alcuni aspetti fondamentali sui quali richiamare la nostra
attenzione; questi serviranno a definire gli obiettivi primari di questo nostro Report, come, ad esempio,
avviare un processo di assistenza tecnica e d’informativa per le Regioni sui database in dotazione,
aggiornare il processo di definizione delle materie d’interesse delle Regioni, individuare gli elementi di
modifica per l’implementazione del portale riservato in linea con quanto stabilito dal dettato legislativo.
A questo scopo si riportano gli elementi di criticità riscontrati e che sono riassunti nel modo seguente:
•
Analisi della reportistica su E-urop@: non risultano accessi da parte delle Regioni Obiettivo
Convergenza;
•
Difficoltà di accesso al sistema informatico E-urop@ da parte delle Regioni di cui sopra;
•
Necessità di rilascio delle credenziali di accesso al sistema informatico E-urop@ tramite richiesta
formale da parte della segreteria di Presidenza delle Regioni Obiettivo Convergenza (come
indicato nelle modalità di accesso al sistema);
•
In seguito al rilascio delle credenziali di accesso, è necessaria la comunicazione, da parte delle
Regioni, dell’elenco dei nominativi autorizzati all’accesso al sistema informatico E-urop@;
•
Poca comprensione dello strumento informatico e della banca dati stessa da parte delle Regioni
obiettivo convergenza
•
Analisi e approfondimento delle materie d’interesse delle Regioni: necessità di uniformare le
denominazioni delle materie segnalate e da segnalare - confronto con gli acronimi inseriti nel
portale riservato;
•
In relazione alle materie d’interesse delle Regioni, si è ancora in attesa delle risposte derivanti dai
questionari sottoposti alle Regioni Obiettivo Convergenza.
•
Nella banca dati non è previsto un filtro che consenta l’individuazione dei progetti di atti
legislativi di competenza delle Regioni
•
Banche dati non in linea con quanto richiesto espressamente dall’art. 5 della legge 11/2005 –
partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alle decisioni relative alla formazione di
atti normativi comunitari
Possibili soluzioni e implementazioni
Le possibili soluzioni che possono essere prese in considerazione in questo primo Report dedicato
all’attività di miglioramento dell’efficienza del portale riservato (E-urop@ e/o nuova rete Extranet-L del
Consiglio UE) sono:
•
Analisi, approfondimento e aggiornamento delle materie d’interesse delle Regioni obiettivo
convergenza: prevedere tavoli di lavoro con i referenti degli osservatori regionali – analisi e
approfondimento delle risposte derivanti dai questionari sottoposti alle Regioni;
•
Realizzare le linee guida della Banca dati E-urop@ e della Banca dati Consiglio UE, da mettere
a disposizione delle Regioni Obiettivo Convergenza;
•
Gestione delle credenziali di accesso delle Regioni per la nuova rete Extranet-L da affidare al
DPE - Ufficio di segreteria del CIACE (Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari
Europei);
•
Informazione e Assistenza tecnica alle Regioni sul sistema informatico E-urop@ e sulle altre
banche dati correlate;
•
Analizzare le criticità tra i sistemi informatici in uso e le necessità operative dei territori
regionali, per prevedere le necessarie modifiche e implementazioni al portale riservato;
Dal punto di vista strettamente tecnico, il sistema informatico E-urop@, e in previsione la nuova rete
Extranet-L, necessiterebbero di alcune modifiche iniziali tendenti a migliorare il dialogo istituzionale; tali
cambiamenti andrebbero comunque verificati con le Regioni per comprendere esattamente quali sono le
esigenze operative.
Le modifiche iniziali potrebbero essere le seguenti:
•
Interfaccia dedicata alle Regioni sul portale riservato;
•
Dialogo continuo con le Regioni realizzato attraverso un editor di trasmissione e ricezione dati e di
posta elettronica;
•
Individuazione e filtro delle materie d’interesse delle Regioni che devono essere prese in esame per
l’informativa qualificata;
•
Possibilità di ottenere il numero della Commissione di un dato documento in modo automatico
tramite il numero del Consiglio.
•
Prevedere un help desk che sia in grado di supportare gli utenti durante ogni fase di lavoro;
•
Sistema/funzionalità di Alerting che, in caso di anomalie nella trasmissione dei documenti, invii
tempestivamente una segnalazione (via e-mail) al DPE (amministratore) e agli interlocutori
interessati/accreditati;
•
Possibilità di affinare la ricerca dei documenti, attraverso altri elementi (data di emissione, data di
inoltro, e altri elementi da definire).
L’aggiornamento sull’efficientamento del portale riservato e del relativo modello informatico e
l’attività di miglioramento dell’efficienza del portale riservato saranno oggetto di trattazione su tutti i Report
previsti, fino alla scadenza del progetto.