Data di ricevimento
:
08/02/2017
Sintesi
C-3/17 – 1
Causa C-3/17 *
Sintesi della domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 98,
paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia
Data di deposito:
3 gennaio 2017
Giudice del rinvio:
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
amministrativo e del lavoro della capitale] (Ungheria)
[Tribunale
Data della decisione di rinvio:
4 ottobre 2016
Ricorrente:
Sporting Odds Limited
Convenuta:
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása [Direzione
centrale dell’Agenzia nazionale delle entrate e delle dogane,
Ungheria]
Oggetto del procedimento principale
Ricorso amministrativo contro il provvedimento amministrativo di irrogazione di
una sanzione per l’organizzazione di giochi d’azzardo senza licenza.
Oggetto e fondamento giuridico della domanda di pronuncia pregiudiziale
Oggetto della domanda è la conformità con il diritto dell’Unione della normativa
ungherese sull’organizzazione di giochi d’azzardo on line.
Base giuridica: articolo 267 TFUE
*
IT
Lingua processuale: l’ungherese.
SINTESI DELLA DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE – CAUSA C-3/17
Questioni pregiudiziali
1)
Se l’articolo 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in
prosieguo: il «TFUE»), il divieto di discriminazione e la necessità che la
limitazione dell’attività di gioco d’azzardo da parte degli Stati membri sia
coerente e sistematica – obiettivo giuridico che lo Stato membro giustifica
sostanzialmente invocando la lotta contro la ludopatia e la protezione dei
consumatori – debbano interpretarsi nel senso che il monopolio statale in
materia di scommesse sportive e scommesse ippiche, on line e off line, è
contrario a dette norme qualora, per il resto, nello Stato membro, in seguito
alla riorganizzazione del mercato operata da quest’ultimo, i prestatori privati
di servizi possano organizzare, nei casinò fisici in regime di concessione,
altri giochi d’azzardo (giochi di casinò, giochi di carte, slot-machines, giochi
di casinò on line, giochi di carte on line) on line e offline, che comportano a
loro volta un notevole rischio di dipendenza.
2)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e la necessità che la
limitazione dell’attività di gioco d’azzardo da parte degli Stati membri sia
coerente e sistematica debbano interpretarsi nel senso che detto articolo è
violato e tale necessità non è soddisfatta qualora si accerti che la
riorganizzazione della configurazione del mercato, giustificata dalla lotta
contro la ludopatia e dall’obiettivo giuridico di proteggere i consumatori, ha
come conseguenza effettiva o si concretizza, in seguito alla riorganizzazione
del mercato operata dallo Stato membro, in un incremento continuo del
numero di casinò, dell’imposta annua sui giochi d’azzardo nei casinò, della
previsione nel bilancio statale delle entrate derivate dai canoni di
concessione dei casinò, delle fiches di gioco acquistate dai giocatori e della
somma di denaro necessaria per acquistare il diritto a giocare con le slotmachine.
3)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e la necessità che la
limitazione dell’attività di gioco d’azzardo da parte degli Stati membri sia
coerente e sistematica debbano interpretarsi nel senso che detto articolo è
violato e tale necessità non è soddisfatta qualora si accerti che l’attuazione di
un monopolio statale e l’organizzazione autorizzata di giochi d’azzardo da
parte dei prestatori privati di servizi, giustificate sostanzialmente dalla lotta
contro la ludopatia e dall’obiettivo giuridico di proteggere i consumatori,
hanno, inoltre, l’obiettivo di politica economica di ottenere un aumento delle
entrate nette provenienti dal gioco e di conseguire un livello di generazione
di entrate straordinariamente alto dal mercato dei casinò di gioco nel minor
tempo possibile al fine di finanziare altre uscite di bilancio e servizi pubblici
dello Stato.
4)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e la necessità che la
limitazione dell’attività di gioco d’azzardo da parte degli Stati membri sia
coerente e sistematica debbano interpretarsi nel senso che detto articolo è
2
SPORTING ODDS
violato e tale necessità non è soddisfatta, e inoltre che ne deriva una
differenziazione ingiustificata fra i prestatori di servizi, qualora si accerti che
lo Stato membro, invocando lo stesso motivo di ordine pubblico, riserva a
favore del monopolio statale determinati servizi di gioco d’azzardo online e
consente di accedere agli altri servizi di gioco d’azzardo attribuendo un
numero sempre maggiore di concessioni.
5)
Se l’articolo 56 TFUE e il divieto di discriminazione debbano interpretarsi
nel senso che ostano a che soltanto i prestatori di servizi che dispongono di
casinò fisici (con concessione) in territorio ungherese possano ottenere la
licenza di offrire giochi di casinò on line, motivo per cui i prestatori di
servizi che non dispongono di un casinò fisico in territorio ungherese
(compresi i prestatori di servizi che dispongono di un casinò fisico in un
altro Stato membro) non possono conseguire la licenza per offrire giochi di
casinò on line.
6)
Se l’articolo 56 TFUE e il divieto di discriminazione debbano interpretarsi
nel senso che ostano a che lo Stato membro, indicendo una gara d’appalto
per l’attribuzione di una concessione per casinò fisici e dando la possibilità
di presentare, in qualità di operatore di giochi d’azzardo di provata fiducia,
un’offerta [a contrarre] per ottenere la concessione di un casinò fisico,
garantisca la possibilità teorica che qualsiasi fornitore di servizi che soddisfi
i requisiti giuridici – compreso un operatore stabilito in un altro Stato
membro — ottenga la concessione per gestire un casinò fisico e, una volta
che ne sia in possesso, la licenza per attivare un casinò on line ma, in realtà,
lo Stato membro in questione non indice alcuna gara pubblica e trasparente
per l’attribuzione della concessione e il prestatore del servizio non ha, in
pratica, la possibilità di presentare un’offerta [a contrarre] e, tuttavia, le
autorità dello Stato membro dichiarano che il prestatore del servizio, avendo
fornito il servizio senza l’autorizzazione basata sulla concessione, ha
infranto la legge e gli infliggono una sanzione amministrativa.
7)
Se l’articolo 56 TFUE, il divieto di discriminazione e la necessità che il
procedimento di autorizzazione sia trasparente, oggettivo e pubblico
debbano interpretarsi nel senso che ostano a che lo Stato membro elabori un
sistema di attribuzione di concessioni per determinati servizi di gioco
d’azzardo nello stesso momento in cui l’organo che decide sulle concessioni
può anche, anziché indire una gara per attribuire le concessioni, stipulare
contratti di concessione con determinati soggetti qualificati come operatori
di giochi d’azzardo di provata fiducia, e quindi anziché dare a tutti i
prestatori di servizi, con l’indizione di un’unica gara, la possibilità di
partecipare alla gara alle stesse condizioni.
8)
Se, nel caso in cui la risposta alla settima questione sia negativa e possano
prevedersi nello stesso Stato membro interessato una pluralità di
procedimenti al fine dell’ottenimento di una medesima concessione, lo Stato
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SINTESI DELLA DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE – CAUSA C-3/17
membro debba garantire, in conformità all’articolo 56 TFUE, l’equivalenza
di detti procedimenti nell’interesse dell’effetto utile della normativa
dell’Unione in materia di libertà fondamentali, tenendo conto della necessità
che il procedimento di autorizzazione sia trasparente, oggettivo e pubblico e
del requisito della parità di trattamento.
9)
Se incida sulla risposta da dare alle questioni dalla sesta all’ottava il fatto
che in entrambi i casi non è garantito il sindacato giurisdizionale o altro
rimedio efficace contro il provvedimento di attribuzione della concessione.
10) Se l’articolo 56 TFUE, la clausola di lealtà di cui all’articolo 4, paragrafo 3,
del Trattato sull’Unione europea (in prosieguo: il «TUE») e l’autonomia
istituzionale e processuale degli Stati membri, in combinato disposto con gli
articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali (in prosieguo: la «Carta»)
e con il diritto a disporre di meccanismi di controllo giurisdizionale efficaci
e con il diritto alla difesa sanciti da tali norme, debbano interpretarsi nel
senso che, nell’esaminare i requisiti di diritto dell’Unione che derivano dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia, nonché la necessità e la
proporzionalità della restrizione adottata dallo Stato membro di cui trattasi,
l’organo giurisdizionale nazionale investito della controversia può ordinare e
svolgere d’ufficio l’esame probatorio e i relativi adempimenti anche nel caso
in cui il diritto processuale nazionale dello Stato membro non preveda
giuridicamente tale facoltà.
11) Se l’articolo 56 TFUE, in combinato disposto con gli articoli 47 e 48 della
Carta e con il diritto a disporre di meccanismi di controllo giurisdizionale
efficaci e con il diritto alla difesa sanciti da tali norme, debbano interpretarsi
nel senso che, nell’esaminare i requisiti di diritto dell’Unione che derivano
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, nonché la necessità e la
proporzionalità della restrizione adottata dallo Stato membro di cui trattasi,
l’organo giurisdizionale nazionale investito della controversia non può
addossare l’onere della prova ai prestatori di servizi colpiti dalla restrizione,
ma che spetta allo Stato membro – e, nella fattispecie, alla pubblica autorità
che emette il predetto provvedimento impugnato in giudizio – motivare e
dimostrare la conformità con il diritto dell’Unione, nonché la necessità e la
proporzionalità della normativa nazionale e il mancato assolvimento di tali
incombenze comporta di per sé che la normativa nazionale violi il diritto
dell’Unione.
12) Se l’articolo 56 TFUE, letto anche alla luce del diritto a un equo processo di
cui all’articolo 41, paragrafo 1, del diritto di essere ascoltati di cui
all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), dell’obbligo di motivazione di cui
all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, nonché della clausola di
lealtà di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e dell’autonomia istituzionale e
processuale degli Stati membri, debba essere interpretato nel senso che tali
requisiti non sono soddisfatti qualora l’autorità competente dello Stato
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SPORTING ODDS
membro non comunichi all’operatore di giochi d’azzardo l’avvio del
procedimento amministrativo sanzionatorio conformemente alla normativa
nazionale, né chieda in seguito, durante il procedimento amministrativo
sanzionatorio, il suo parere sulla conformità della normativa dello Stato
membro con il diritto dell’Unione e, senza illustrare analiticamente nella
motivazione del provvedimento detta conformità e le prove che la
avvalorano, infligga, in un procedimento in unico grado, una sanzione
qualificata come amministrativa dal diritto nazionale.
13) In base a quanto previsto dall’articolo 56 TFUE, dall’articolo 41, paragrafi 1
e 2, lettere a) e c), della Carta e dagli articoli 47 e 48 della stessa, nonché al
diritto di disporre di meccanismi efficaci di controllo giurisdizionale e al
diritto di difesa sanciti da tali norme, se siano soddisfatti i requisiti previsti
dai predetti articoli qualora l’operatore di giochi d’azzardo possa contestare
per la prima volta e unicamente dinanzi all’organo giurisdizionale nazionale
la compatibilità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione.
14) Se l’articolo 56 TFUE e il dovere degli Stati membri di giustificare e
motivare la restrizione alla libera prestazione dei servizi possano
interpretarsi nel senso che lo Stato membro non ha adempiuto a tale obbligo
qualora non fosse o non sia disponibile, né al momento dell’adozione della
restrizione né al momento dell’esame, la pertinente valutazione d’impatto
che comprovi gli obiettivi di ordine pubblico della restrizione.
15) In base ai limiti edittali stabiliti dalla legge per fissare l’importo della
sanzione amministrativa che si può infliggere, alla natura dell’attività
penalizzata con la sanzione e, in particolare, alla misura in cui l’attività
incide sull’ordine pubblico e la sicurezza pubblica, nonché al fine repressivo
della sanzione, se possa ritenersi, ai sensi degli articoli 47 e 48 della Carta,
che la sanzione amministrativa in questione abbia «natura penale». Se, su
tale circostanza, influisca la risposta da dare alle questioni pregiudiziali dalla
undicesima alla quattordicesima.
16) Se l’articolo 56 TFUE debba interpretarsi nel senso che, qualora, in forza
delle risposte date alle precedenti questioni, l’organo giurisdizionale
investito della controversia dichiari l’illiceità della normativa e della sua
applicazione, esso debba dichiarare anche che la sanzione basata sulla
normativa nazionale che non rispetta quanto previsto all’articolo 56 TFUE
viola il diritto dell’Unione.
Disposizioni del diritto dell’Unione fatte valere
–
Articolo 56 TFUE.
–
Articolo 4, paragrafo 3, TUE.
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SINTESI DELLA DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE – CAUSA C-3/17
–
Articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
–
Giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare le sentenze del 30
aprile 2014, Pfleger e a. (C-390/12, EU:C:2014:281); dell’8 settembre 2010,
Carmen Media Group e a. (C-46/08, EU:C:2010:505); del 17 dicembre
2015, WebMindLicences (C-419/14, EU:C:2015:832); del 30 giugno 2016,
Admiral Casinos & Entertainment (C-464/15, EU:C:2016:500); del 15
settembre 2011, Dickinger e Ömer (C-347/09, EU:C:2011:582); dell’11
giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C-98/14, EU:C:2015:386); del 24
gennaio 2013, Stanleybet International e a. (C-186/11 e C-209/11,
EU:C:2013:33); del 3 giugno 2010, Ladbrokes Betting & Gaming Ltd e
Ladbrokes International (C-258/08, EU:C:2010:308).
Disposizioni nazionali fatte valere
–
A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (legge
XXXIV del 1991, sull’organizzazione di giochi d’azzardo; in prosieguo: la
«legge sui giochi d’azzardo»), in particolare gli articoli 1, paragrafo 3; 2,
paragrafo 2; 3, paragrafi 1, 1 bis, 1 ter e 3; 4, paragrafi 1, 5 e 6; 5, paragrafo
1; 7/A, paragrafo 4, e 37, punto 30.
–
A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. Törvény (legge XVI del 1991 sulle
concessioni; in prosieguo: la «legge sulle concessioni»), articolo 10/C.
–
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló
2004. évi CXL. törvény (legge CXL del 2004 recante disposizioni generali
in materia di prestazioni amministrative e di procedimento amministrativo),
articolo 93, paragrafo 5.
–
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. Törvény (legge III del 1952
sulla procedura civile) articoli 3, paragrafo 3; 164, paragrafi 1 e 2, e 336/A,
paragrafi 1 e 2.
Breve esposizione dei fatti e del procedimento principale
1
La ricorrente è una società commerciale registrata nel Regno Unito, che gestisce,
tramite una licenza concessa dalla UK Gambling Commission (commissione del
gioco del Regno Unito) il sito web hu.sportingbeteuro.com e le pagine web ad
esso associate, da cui offre giochi d’azzardo on line. La ricorrente svolge la
propria attività di organizzazione di giochi di casinò on line in vari Stati membri
dell’Unione europea, senza aver ottenuto in Ungheria la licenza ungherese per
l’organizzazione di giochi d’azzardo.
2
L’autorità amministrativa convenuta ha inflitto alla ricorrente, nel contesto di un
procedimento avviato d’ufficio, una sanzione amministrativa dell’importo di
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SPORTING ODDS
HUF 3 500 000 per l’organizzazione di giochi d’azzardo senza licenza. La
convenuta ha stabilito che nella pagina web si poteva partecipare a giochi
d’azzardo e che potevano farsi, fra l’altro, scommesse sportive virtuali, attività per
le quali, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della legge sui giochi d’azzardo,
occorre una licenza dell’autorità fiscale ungherese. Ai sensi dell’articolo 12,
paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo, l’autorità fiscale pubblica può
infliggere una sanzione amministrativa la cui quantificazione, ai sensi del
paragrafo 3, lettera d), del medesimo articolo, può andare da HUF 500 000 a HUF
100 milioni in caso di azioni o omissioni che violino l’articolo 2, paragrafo 2,
della predetta legge.
3
La ricorrente ha impugnato detto provvedimento amministrativo perché, a suo
parere, è contrario a diritto, in quanto l’insieme delle condizioni e lo schema del
procedimento autorizzativo per l’organizzazione di giochi d’azzardo non sono
conformi al diritto dell’Unione. Contestualmente, la ricorrente non contesta che lo
Stato membro possa prevedere che occorra una licenza pubblica per offrire un
servizio di giochi d’azzardo nel proprio territorio.
Argomenti essenziali delle parti nel procedimento principale
4
Nel presente procedimento, la ricorrente ha affermato che, mentre l’obiettivo
dichiarato della legge sui giochi d’azzardo è la tutela dei giocatori e, in generale,
la limitazione dell’attività di organizzazione di giochi d’azzardo, diverse
circostanze indicano che le autorità ungheresi portano avanti una politica diretta
all’ampliamento dell’offerta e all’incoraggiamento dei consumatori. In tale
contesto, la ricorrente ha evidenziato che il numero di casinò, la relativa imposta
annua sui giochi d’azzardo e la previsione di entrate provenienti dai canoni delle
concessioni sono cresciute rapidamente a partire dalla riorganizzazione del
mercato dei giochi d’azzardo.
5
Secondo quanto evidenziato dalla convenuta, la politica in materia di giochi
d’azzardo non è espansiva: nel 2013 è stato limitato a undici il numero massimo di
casinò ed è stata aumentata la tassa forfettaria sui giochi gravante sulla gestione
delle slot machine. Secondo i dati relativi agli anni 2011 e 2012, il numero di slot
machine e delle sale da giochi si è ridotto considerevolmente e la tassa sui giochi
d’azzardo è in diminuzione dal 2012.
6
Inoltre, la convenuta segnala che nel 2012 è stata vietata la gestione delle slot
machine in luoghi accessibili a vasti settori della popolazione (cioè nelle sale da
gioco) ed è stato fissato un quadro più restrittivo e controllato per l’accesso ai
giochi d’azzardo. D’altra parte, secondo la ricorrente, i giochi d’azzardo on line
comportano un maggior pericolo per i consumatori rispetto ai giochi d’azzardo
reali, motivo per il quale la definizione della categoria di soggetti autorizzati non è
discriminatoria.
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SINTESI DELLA DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE – CAUSA C-3/17
7
Inoltre, a parere della convenuta, oggetto della causa è il controllo della legittimità
del provvedimento sanzionatorio, perché le altre questioni – come l’esame della
conformità della normativa ungherese sui giochi d’azzardo con il diritto
dell’Unione – non rientrano nella competenza dell’autorità amministrativa
convenuta. Si potrebbe esaminare la conformità solo qualora la ricorrente avesse
presentato un’offerta [di contrattazione] per l’esercizio di un’attività di
organizzazione di giochi d’azzardo in qualità di operatore di giochi d’azzardo di
provata fiducia (ai sensi dell’articolo 10/C della legge sulle concessioni) e il
ministro avesse respinto tale offerta, o nel caso in cui essa avesse chiesto alla
convenuta una licenza e quest’ultima l’avesse negata. La convenuta ritiene di
avere assolto al suo dovere di motivazione.
Breve illustrazione della motivazione del rinvio pregiudiziale
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Il giudice del rinvio espone che, negli ultimi quattro anni, il mercato dei giochi
d’azzardo in Ungheria è stato oggetto di varie riforme legislative. Secondo la
relazione illustrativa delle leggi di riforma, l’obiettivo delle riforme è limitare la
possibilità di gestire slot machine e, in tal modo, ridurre l’accessibilità ai giochi
d’azzardo da parte della popolazione, tenendo conto degli effetti pregiudizievoli
che tali giochi hanno per l’economia, la salute e la psiche, nonché la criminalità
associata a tali giochi. A tal fine, il legislatore ha stabilito il numero massimo di
concessioni per casinò che possono essere attribuite e ha regolato l’attività di
organizzazione dei giochi d’azzardo a distanza sulla base di un modello non
liberalizzato, con un trattamento differenziato per i giochi di casinò e di carte on
line, da un lato, e per le scommesse sportive e ippiche on line, dall’altro: i primi
sono stati attribuiti ai titolari di concessioni di casinò, mentre, nel caso delle
scommesse sportive e ippiche on line, è stato imposto il monopolio dell’operatore
di giochi pubblico.
9
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1 ter, della legge sui giochi d’azzardo, possono
organizzare giochi d’azzardo on line esclusivamente i titolari di concessioni di
gestione di casinò siti in territorio ungherese. In generale, la stipula di contratti di
concessione avviene mediante gara d’appalto pubblica (articolo 4, paragrafo 1,
della legge sui giochi d’azzardo); tuttavia, il ministro competente può decidere di
non indire una gara d’appalto pubblica in caso di stipula del contratto con un
operatore di giochi d’azzardo di provata fiducia nel senso di cui all’articolo 37,
punto 30, della legge sui giochi d’azzardo (articolo 10/C, paragrafo 2, della legge
sulle concessioni).
10
Secondo il giudice del rinvio, la conseguenza dei principi dell’effetto utile del
diritto dell’Unione e della tutela giurisdizionale effettiva è che chiunque intenda
avvalersi di una libertà fondamentale dell’Unione può fare valere, rispetto a
qualsiasi misura statale restrittiva di una tale libertà, le norme del diritto
dell’Unione pertinenti alla fattispecie di cui trattasi.
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SPORTING ODDS
11
Le questioni dalla prima alla quinta poste dal giudice del rinvio hanno ad oggetto,
innanzitutto, che si accerti se la politica nazionale in materia di giochi d’azzardo
attui, nel mercato ungherese dei giochi d’azzardo, una restrizione coerente e
sistematica conforme al principio stabilito nella causa Carmen Media Group
(C-46/08), e se la disciplina legislativa come concepita – per quanto riguarda sia il
monopolio pubblico sia il regime di concessione – sia adeguata a conseguire gli
obiettivi indicati di tutela dei consumatori e dei giocatori. Nello specifico, in
relazione ai casinò e ai giochi di casinò on line, risultano dati e circostanze dai
quali può dedursi che si stanno incoraggiando i consumatori a fare uso di tali
modalità di gioco d’azzardo e che sta aumentando la capacità dei prestatori di
servizi di generare guadagni o, almeno, che l’attività del legislatore ha avuto un
effetto di incoraggiamento, contrario alle finalità indicate.
12
Il giudice del rinvio chiede anche quale periodo debba prendersi in considerazione
per valutare la coerenza e sistematicità della restrizione. A suo parere, non devono
considerarsi la configurazione del mercato e la politica seguita prima
dell’importante riorganizzazione realizzata in varie fasi dal 2012, potendosi
effettuare la valutazione solo nel contesto del modello di cui trattasi (politica in
materia di giochi liberale o meno)
13
Considerando che il diritto nazionale ha limitato in varia misura le diverse
modalità di gioco on line (da un lato, un monopolio pubblico esclusivo nel caso di
scommesse sportive; dall’altro, un sistema di concessioni in caso di giochi di
casinò), il giudice del rinvio confida che la Corte di giustizia dia indicazioni anche
per chiarire se lo Stato membro stia agendo nel rispetto del diritto quando con una
disciplina differenziata delle varie modalità di gioco on line pretende di
raggiungere il medesimo fine di ordine pubblico (la protezione dei consumatori).
14
[Il giudice del rinvio] si chiede inoltre se, nei confronti dei prestatori di servizi on
line stabiliti all’estero, sia giustificato e proporzionato il requisito in base al quale
possono ottenere le licenze per organizzare giochi di casinò on line soltanto quei
prestatori di servizi che detengano una concessione per gestire un casinò fisico.
15
A titolo di motivazione delle questioni dalla sesta alla nona, il giudice del rinvio
espone i propri dubbi sulla conformità con il diritto dell’Unione del fatto che, nel
caso della ricorrente, che è una prestatrice di servizi estera, l’ottenimento della
concessione sembri de facto impossibile e che, in pratica, la stessa non abbia reali
possibilità di ingresso nel mercato perché, in base alla documentazione prodotta
dalla ricorrente, finora hanno ottenuto concessioni soltanto imprese stabilite in
Ungheria.
16
Non è neppure chiaro se, in un mercato basato su un sistema che prevede la gara
d’appalto pubblica per l’attribuzione delle concessioni, sia possibile che lo Stato
membro istituisca un diverso procedimento di selezione e, in caso affermativo,
quali requisiti del diritto dell’Unione siano applicabili in tal caso, in particolare
conformemente ai principi di trasparenza, obiettività, pubblicità e parità di
9
SINTESI DELLA DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE – CAUSA C-3/17
trattamento, così come nel caso in cui in tale sistema di concessione non sia
garantito il diritto a un rimedio giurisdizionale effettivo, posto che i provvedimenti
adottati nel procedimento di stipula dei contratti di concessione non possono
considerarsi atti amministrativi, motivo per cui non ne è consentito il controllo
giurisdizionale.
17
Rispetto alle questioni pregiudiziali dalla decima alla sedicesima, il giudice del
rinvio rileva che, a suo parere, la giurisprudenza della Corte di giustizia sostiene
l’applicazione della Carta nel caso di limitazione dell’offerta dei servizi di gioco
d’azzardo. Non è tuttavia chiaro se, qualora il giudice nazionale sia tenuto a
valutare la proporzionalità della normativa nazionale che limita l’organizzazione
dei giochi d’azzardo, si debba estrapolare dalla Carta una norma concreta sulla
portata che deve avere l’esame del materiale probatorio e la relativa istruttoria
effettuati dal giudice nazionale, nel contesto della tutela giurisdizionale effettiva e
dell’effetto utile del diritto dell’Unione (tenendo anche conto dell’autonomia
istituzionale e processuale degli Stati membri).
18
A tal proposito, il giudice del rinvio chiede alla Corte di giustizia di chiarire come
si debba valutare la proporzionalità, giacché la convenuta non è il legislatore, ma
semplicemente un’autorità amministrativa che applica la normativa dello Stato
membro, e che la normativa ungherese non ammette che il legislatore sia parte del
procedimento. Orbene, non è detto che le parti in causa siano in possesso dei dati
di bilancio o sulla criminalità, delle nozioni di politica economica, degli esiti dei
controlli effettuati dall’autorità ecc., mediante i quali si potrebbe dimostrare
l’esistenza di una disciplina coerente e sistematica, o la sua mancanza. Non è
nemmeno chiaro se sia rispettato il diritto di difesa quando, nel procedimento che
ha ad oggetto il controllo giurisdizionale dell’imposizione di una sanzione, per
regola generale è a carico del prestatore di servizi ricorrente – anziché a carico
dello Stato – l’onere di giustificare la normativa. In tali circostanze, si chiede se
dalla giurisprudenza dell’Unione derivi la possibilità di disporre d’ufficio
l’istruzione probatoria, oppure di attuare una precisa ripartizione dell’onere della
prova fra le parti del processo o anche fra altri soggetti esterni a queste.
19
D’altro canto, si pone la questione se l’autorità amministrativa possa sostenere,
durante il processo amministrativo, che, prima di applicare la sanzione, essa non
era tenuta a esaminare la normativa sull’organizzazione dei giochi d’azzardo né la
conformità di detta normativa con il diritto dell’Unione, perché è solo il giudice
nazionale che deve controllare il provvedimento amministrativo impugnato.
20
Secondo il giudice del rinvio non è nemmeno chiaro se sia conforme con il diritto
a un equo processo garantito dalla Carta – in particolare con il diritto a essere
ascoltati e con il dovere di motivazione – il fatto che il prestatore di servizi non
possa sollevare la questione della conformità con il diritto dell’Unione nel
procedimento amministrativo propedeutico al provvedimento amministrativo
impugnato (dato che, secondo la legge, questi non viene informato né dell’avvio
del procedimento né gli è consentito di intervenire in seguito), ma possa solo
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SPORTING ODDS
sollevarla per la prima volta dinanzi all’organo giurisdizionale che decide
definitivamente in primo grado.
21
Infine, il giudice del rinvio si chiede se in tale contesto sia rilevante il fatto che,
nel diritto ungherese, siffatta sanzione amministrativa possa essere considerata
avente «natura penale», e che il procedimento amministrativo diretto alla sua
imposizione sia in unico grado, vale a dire che la decisione di primo grado è
definitiva e immediatamente esecutiva. Egli nutre altresì dubbi sul fatto che lo
Stato membro possa adempiere a posteriori al suo obbligo di motivazione e se sia
possibile pretendere che, sin dal momento in cui si adotta la normativa restrittiva
dello Stato membro, la necessità e la proporzionalità della stessa siano comprovate
da materiale ed elementi di analisi adeguati e pertinenti.
11
