IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE:
PROFILI DI LIBERTA'
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
SOMMARIO: 1. Laicita dello Stato e liberta religiosa.-2. Gli accordi di Villa
Madama ed il Concordato lateranense: nuova configurazione dello Stato ... -3 .
... e nuova configurazione della Chiesa.-4. 11 Concordato delle liberta: a) Liberta dello Stato.-S. b) Liberta della Chiesa.-6. e) Liberta della persona.-7.
Liberta del singolo e giurisdizione statale.-8. La funzione spirituale degli accordi di Villa Madama.
1. «L'Inquisitore spagnolo che dice all'eretico: La Verita o
la morte! mi e altrettanto odioso quanto l'uomo del Terrore francese che dice al mio avo: La liberta o la morte! La coscienza umana
ha il diritto di esigere che non le si pongano mai piit queste orribili
alternative». Con queste effermazioni, pronunciate nella celebre occasione del Congresso di Malines, il 25 agosto 1863, Charles de Montalembert si e collocato nella storia della liberta religiosa in senso
moderno ai primissimi posti. 11 suo piit fedele interprete nella dottrina italiana dell'eta contemporanea, Orio Giacchi, ha piit volte
messo in rilievo come egli abbia rivendicato «il senso esatto, e tutto
cattolico, della liberta religiosa come diritto della persona».
Ad entrambi gli autori, al romantico francese, per il quale «il
dramma totale della liberta, con i suoi entusiasmi, le sue delusioni,
i suoi scoraggiamenti. .. fu la sua stessa carne», (come ebbe a scrivere Emanuel Mounier) ed all'illustre compianto Maestro italiano, teorico raffinatissimo dei problemi e dei temi della liberta religiosa,
mi e corso con spontanea naturalezza il pensiero nel rintracciare i
profili di liberta degli Accordi di Villa Madama, subito definiti, persino dai mass-media, «Patti di liberta».
Entrambi gli autori possono considerarsi teorici e propulsori
di una visione dello Stato laico come Stato che non e indifferente
al fenomeno religioso, poiché, da un lato, in un regime di liberta
358
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
generale, vede la scaturigine della liberta della Chiesa e, dall'altro
lato, nella unione tra religione e liberta, vede un impegno di vita
individuale e consociata: visione che da piu parti oggi si vuole e si
deve recuperare.
Sono rispettati questi medesimi principi negli accordi di revisione del Concordato lateranense? Su quale impianto di politica
legislativa?
Per rispondere, bisogna prendere l'avvio, anche se brevemente
(essendo concetti ben noti a tutti), dalla diversa configurazione,
rispetto al 1929, delle due Alte Parti contraenti.
2. E' ben nota la diversa configurazione dello Stato: all'esclusivismo giuridico statuale (comune, anche se con motivazioni differenti, sia all'eta fascista che all'eta liberale) si e sostituito il pluralismo delle istituzioni ed ispirazioni, gia saldamente delineato nei
dibattiti alla Assemblea costituente grazie all'apporto del gruppo
de! cattolici, quali Dossetti, La Pira, Lazzati, oltre che delle voci
laiche.
E' questo pluralismo a rappresentare la tendenza generale del
nuovo sistema, come tale sottolineata al momento della firma da
entrambe le Alte Parti contraenti: ognuna di esse pone l'accento
sull'aspetto che le pare essenziale e che puo essere considerato, come spesso avviene per le dichiarazioni programmatiche, il filo conduttore di future interpretazioni della dottrina cosi come della giurisprudenza, ordinaria o costituzionale.
Per chi ricordi la tenacia e coerenza con le quali la S. Sede ha
sempre difeso la sua sovranita nell'ordine spirituale -a cominciare dalla fiera mancata accettazione delle leggi delle Guarentigie-,
non sono certamente sorprendenti le dichiarazioni del Cardinale
Segretario di Stato al momento della firma degli Accordi di Villa
Madama. Esse sottolineano la connessionecon quell'art. 7 della
Costituzione italiana, che appunto i cattolici della Costituente posero a loro bandiera di pensiero e di azione. Ben a ragione esso e
definito «fulcro portante e principio ispiratore» della nuova normativa. Pluralismo e, dunque, in questa ottica, riconoscere reciprocamente la duplice sovranita e, pertanto, riconoscere la confessione cattolica cosi come essa efferma di essere ed e nella societa italiana: «realta sociale -afferma il Cardo Casaroli- di cosi grande
rilievo non solo storico, ma vivamente attuale ... senza con cio nulla
togliere di quanto, in una societa pluralistica, sia dovuto ai cittadini di altra fede religiosa o di diversa convinzione ideologica ...
Non manchera chi si chieda se la presente revisione concordataria
renda sufficiente giustizia aquella realta». Mfermazione, quest'ul-
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
359
tima, che, mentre lascia intravvedere speranze antiche e spunti critici non remoti, richiama alla mente la complessa problematica fiorita intorno aquella giurisprudenza, anche costituzionale, che nel
principio (oggi abbandonato) della religione cattolica come la «sola» religione dello Stato ha visto! secondo il cosI detto principio sociologico, la religione della maggioranza dei cittadini.
L'imponenza della realta della Chiesa nella nostra nazione e
un dato storico, che anche il Presidente del Consiglio italiano sottolinea. Ma l'accento e posta piu su un pluralismo all'interno dello
Stato che non sulla pari e duplice sovranita dei due ordinamenti,
quasi un'eco di concezioni ottocentesche, che alla Chiesa miravano
a riconoscere liberta SI, ma nello Stato: cioe sottoposizione ad
esso.
Cie) che preme in modo prioritario al Presidente Craxi e chiudere un lungo e talvolta difficile capitolo tra Stato ~ Chiesa:
«Chiudiamo -egli afferma- anche le ferite ancora aperte di non
poche coscienze, esaltando la pluralita delle idee e delle concezioni della vita, fondamenti essenziali di una societa democratica. Si
potranno cOSI consolidare i rapporti tra lo Stato e la Chiesa in un
moderno sistema che non ha bisogno di arcaiche barriere, ma solo
di uno Stato libero nel quale la Chiesa sia libera ed attiva nella societa nazionale».
3. Allo Stato democratico si pone di fronte la Chiesa, che «nel
tenere conto degli sviluppi promossidal Concilio Vaticano lb,
come e detto nel Preambolo del testo revisionato, ha presenti «le
dichiarazioni conciliari circa la liberta religiosa». Quanto rinnovato sia il volto della Chiesa conciliare e a tutti ben noto: e una Chiesa aperta alla liberta all'interno ed all'esterno di essa, e una Chiesa
che «corre il rischio -per usare le espressioni di un acuto letterato francese, Pierre de Boisdeffre- di non essere creduta», e una
Chiesa indifferente al tipo di regime politico, ma tutrice dei «diritti fondamentali della persona» (Gaudium et spes, 76) indipendentemente dalla conservazione o dal rigetto dei privilegi concessile
dall'autorita civile. E', in breve, una Chiesa che, come e detto nell'art.
1 del testo revisionato, non solo si impegna al rispetto della sovranita dello Stato (in reciprocita all'impegno dello Stato al riguardo
della sovranita della Chiesa) ma altresI «alla reciproca collaborazione per la promozione dell'uomo», oltre che «per il bene del
Paese».
Risuonano nelle sopra riportate espressioni echi conciliari troppo no ti per dovere essere qui ricordati, cosI come echi tradizionali.
Al momento della firma essi ritornano pure nelle parole del Cardo
360
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
Casaroli, che sottolinea la funzione dell'accordo di revisione, in sin"
tonia con l'art. 7 Costit., di favorire «l'armonioso esercizio» della duplice sovranita, continuando lo strumento concordatario ad «evi~
tare, il piu possibile, occasioni di urti e di intralci, favorendo anzi
l'auspicata cooperazione in un comune impegno di servizio e di
formazione umana».
Permettere l'esplicazione di tutte le potenzialita racchiuse nel
duplice riconoscimento di sovranita e dunque lo scopo dei nuovi
accordi, in questo perfettamente coerenti con le linee maestre della
politica concordataria d'ogni tempo, specie dei tempi democratici.
Ma vi e, nei patti di Villa Madama, un elemento di novita rispetto
al passato: un nuovo ruolo di interlocutore della autorita civile e
riservato all'Episcopato italiano, secondo una decisione che sembra essere maturata nelle ultime settimane delle trattative.
In una delle significative norme, che solo tecnicamente possono definirsi di chiusura (ma che nella realta sostanziale si dovrebbe
invece denominare norma di apertura per future precisazioni), l'art.
13, e infatti detto che «ulteriori materie per le quali si manifesti la
urgenza di collaborazione» tra Chiesa e Stato potranno essere regolate «sia con nuovi accordi tra le due parti sia con intese tra le
competenti autorita dello Stato e la CEI».
Di questo nuovo ruolo dell'Episcopato, superate ormai le diffidenze al riguardo di una autonomia di esso dalla sede Romana
piu amplia rispetto al passato, sono ben consapevoli i Vescovi italiani che, in un documento immediatamente posteriore alla firma
dei nuovi protocolli, hanno rilevato, accanto ai risultati positivi (primo tra es si il mantenimento di uno strumento essenziale per la pace religiosa), anche gli obiettivi limiti. Essi hanno sottolineato, quasi in risposta agli interrogativi espressi dal Cardo Casaroli circa la
effettiva rispondenza del nuovo testo alla giustizia scaturente dalla
reale consistenza della Chiesa cattolica in Italia, che~' «restano fuori
dalla esplicita normativa... problemi nuovi ed urgenti, quali la promozione della vita e della famiglia, l'educazione sanitaria ed i servizi socio-sanitari ed assistenziali, la lotta contro le nuove forme di
emarginazione, le iniziative per la gioventu, la qualificazione dei
mezzi della comunicazione sociale, la promozione del volontariato
interno ed internazionale, l'impegno per il Terzo Mondo e per la
pace, la valorizzazione del territorio e della cultura»: un ventaglio
di argomenti, dunque, su cui «si giochera per tanti aspetti il futuro
della societa italiana» e sui quali i presuli si attendono «coerenti
sviluppi nell'impegno di collaborazione per il bene del Paese» espres~
so dal primo articolo dell'accordo di modificazione, che diviene
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
361
pertanto un cardine, forse il piu importante, ai fini dell'incidenza
nella, realta concreta, del nuovo sistema.
4. Dire che gli accordi di Villa Madama son o il «Concordato
delle liberta» non significa ancora aver spiegato il contenuto di
es si con le similitudini e le differenze rispetto al testo del 1929.
Quali liberta, dunque, sono garantite?
Sarebbe inesatto limitare i profili di liberta ai soli primi tre
articoli del nuovo testo. Occorre andare piu in profondo ed esaminare ogni settore per riscontrare le articolazioni del principio di
liberta.
Una osservazione attenta permette di raggruppare detti principi sotto almeno tre profili: liberta dello Stato, liberta della Chiesa, liberta della persona. Piu che di liberta sarebbe forse esatto
parlare di sovranita dello Stato e della Chiesa e di determinazione
autonoma della singola persona, ma per comodita di trattazione
useremo il termine liberta, con l'avvertenza che esso deve essere
letto come comprensivo anche della sovranita, secondo quelle precisazioni che la dottrina ecclesiasticista ha piu volte tracciato, muovendo da non oziose considerazioni tecniche.
a) Il principio di liberta e sovranita dello Stato nel proprio
ordine trova una applicazione immediata nel venir meno del principio, originariamente richiamato dai Patti lateranensi, della religione cattolica come la «sola» religione dello Stato. Statuto albertino e Concordato del 1929 con l'affermazione della «religione dello
Stato» si muovevano in un sistema, antico e diffusissimo, di stampo giurisdizionalista. In base ad es so lo Stato aveva una propria
religione e serbava per le altre confessioni una tutela attenuata, se
non addirittura un'assenza di tutela. Si dovrebbero a questo punto
svolgere piu riflessioni in coordinamento con la nuova disciplina
delle confessioni non cattoliche; ma per ragioni di spazio basti
questo richiamo.
Un richiamo soltanto pare sufficiente anche quanto ad una
polemica che va riaccendendosi sopra i quotidiani italiani in riferimento all'impegno di Stato e Chiesa di collaborare per la «tutela del patrimonio storico ed artistico». Vart. 12 degli accordi di
Villa Madama prevede disposizioni concordate bilateralmente «per
la .salvaguardia, la valorizzazione ed il godimento dei beni culturali
di interesse religioso appartenenti ad enti ed istituzioni ecclesiastiche» .
. Si e detto che lo Stato italiano ha con cio abdicato alla propria esclusiva competenza, sancita dall'art. 9 Costo it., per la «tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazio-
362
OMBRETI'A FUMAGALLI CARULLI
ne», cOSl che la pOSlZIone di disposizioni concordate sarebbe in
contrasto con la Costituzione stessa».
In realta la nuova norma (che non ha precedenti nel Concordato del 1929) tutela non tanto un interesse della Chiesa ma piuttosto un interesse dello Stato a che sia salvaguardato il patrimonio storico-artistico conservato nelle chiese o di proprieta di enti
od istituzioni ecc1esiastiche: vi e dunque un ampliamento rispetto
al passato della sfera di sovranita dello Stato, che era riconnosciuta sol tanto nei limiti delle normali attribuzioni delle Sovraintendenze.
5. b) I1 principio di liberta della Chiesa nel proprio ordine
non e plU riconoscimento di un'area lasciata dallo Stato alla Chiesa (ma che 10 Stato in un certo senso considera propria); e corollario del riconoscimento della sovranita dell'ordine spirituale. La
precisazione e di grande importanza per il cammino di civilta, che
la storia dei Concordati va percorrendo da tempi antichi.
In effetti la libertas Ecclesiae e esigenza sempre rivendicata
dalla Chiesa sin dagli antichi tempi delle persecuzioni: il primo
Concordato, sotto Commodo, permise una almeno temporanea cessazione del fiume di sangue che nei primi tre secoli di vita della
Chiesa fu testimonianza eroica dei martiri cristiani. Essa liberta,
come e evidente, puo essere riconosciuta piit o meno ampiamente,
e soprattutto con motivazioni profondamente diverse, a seconda
non tanto delle rivendicazioni della Chiesa (tendenzialmente sempre rivolte alla piit ampia liberta), ma piuttosto dell'atteggiamento
dello Stato al riguardo del fenomeno religioso. I1 che, nel passato
a noi piit vicino (a cominciare cioe dal sorgere di uno Stato unitario), e avvenuto appunto in virtit del principio della liberta della
Chiesa quale atto di concessione dello Stato.
In questo senso anche i Concordati medievali, come e detto
dalla migliore dottrina, hanno per conseguenza la creazione di aree
sottratte al diritto comune (imperiale, feudale, comunale) e disciplinate dall'ordinamento canonico. E, piit tardi, nel quadro dello
Stato assoluto, i Concordati costituiscono zone privilegiate, nelle
quali la Chiesa e relativamente libera, anche se tali zone sono circondate da cautele per impedire che da esse sorga qualche elemento di indebolimento dello Stato stesso con le conseguenze, ben no·
te, del giurisdizionalismo di Stato.
Nell'accordo di modificazione concordataria invece la libertas
Ecclesiae non e piit realizzata quale forma di concessione, ma diretta conseguenza della nuova considerazione che lo Stato ha della
Chiesa come «altro ente», del tutto da sé distinto, che e sovrano in
IL NUOVO ACCOROO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
363
un campo nel quale lo Stato non vuole avere alcuna competenza,
lasciandolo quindi totalmente al potere ecclesiastíco. La norma cardine -come gia rilevato sopra- del Concordato revisionato, quella alla quale tutte le altre possono e debbono essere ricondotte, e
l'art. 1, che sancisce l'impegno reciproco di rispettare l'indipendenza e sovranita nel rispettivo ordine ed a collaborare per la promozione dell'uomo ed il bene del Paese. Sembra inutile sottolineare,
essendo cosa evidente, che questa impostazione e nuova, in verita,
solo per lo Stato, poíché per la Chiesa essa non puo non rispecchiare la tradizione canonistíca, che, da S. Tommaso a Bellarmino, ai
piu recenti atti del magistero ecclesiastíco, continua a ripetere che
i rapporti tra Chiesa e Stato devono essere disciplinati dal principio dualistíco della reciproca sovranita e autonomia. Appunto perché si tratta di antíchi concetti irrinunciabili per quella parte del
diritto canoníco che si occupa dei rapporti della Chiesa con lo Stato (ius publicum ecclesiasticum externum), es si continuano ad essere rivendícati pure dalla Chiesa postconciliare. Di cio era traccia
un signifícativo mutamento (avutosi non senza resistenze da parte
governativa) nella dizione letterale della IV bozza di revisione, dove, con una díchiarazione di principio assai signifícativa sia in sede
di politíca legislativa sia in sede interpretativa, era detto che la Santa Sede tiene presenti i principi «riaffermati» dál Concilio Ecumeníco Vatícano 11 in materia di liberta religiosa e di rapporti tra la
Chiesa e la comunita politíca: «riaffermati», dunque, e percio ripresi da un patrimonio antecedente il Concilio ed in parte gia presenti, ma con motivazioni statuali diverse, nel Concordato lateranense.
Nel testo definitivo non vi e piu questa locuzione esplicita, ma
tuttavia essa puo vedersi implicita nel ríchiamo che il Preambolo
fa alle díchiarazioni del Vatícano 11, nelle quali il legame con la
tradizione del passato e piu volte esplicitato (specie in Gaudium et
spes nonché in Dignitatis humanae).
In questo quadro si comprendono le innovazioni avutesi nella
delicatissima materia delle nomine.
Anzitutto e soppresso il giuramento dei Vescovi nelle mani del
Presidente della Repubblica: vien meno una cerimonia certamente suggestiva, e che qualcuno forse rimpiangera quanto a dignitosa
solennita, ma che e indubbiamente un residuo di istituti giurisdizionalisti in aperto contrasto con la nuova temperie di liberta.
Inoltre nelle nomine degli Arcivescovi, Vescovi e parroci la
libertas Ecclesiae e piena e non piu condizionata da gravi ragioni
<>pponibili dall'autorita governativa. Se nel sistema del 1929 l'obbligo della S. Sede di comunícare il nome della persona prescelta
364
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
all'autorita governativa era dovuto all'esigenza del Governo di assicurarsi che non vi fossero ragioni contrarie di carattere politico
per i Vescovi o comunque piu generiche «gravi ragioni» per i parroci, oggi e invece pienamente libero (art. 3 n. 2). La «comunicazione»
alle autorita civili della nomina non e residuo giurisdizionalista,
bensI effetto della considerazione dei due ordinamenti come entrambi sovrani, ma collegati almeno dal dovere di reciproca informazione; dovere poi reso necessario anche da considerazioni d'ordine pratico dal momento che le leggi dello Stato italiano annettono alla qualifica di Vescovo o parroco precise conseguenze (tra le
quali ricordo ad esempio il dovere del parroco di trasmettere all'ufficiale di stato civile l'originale dell'atto di matrimonio), cosI che e
necessario per lo Stato conoscere il nome di colui che rivesta tali
qualifiche.
Rispondono alla logica di libertas Ecclesiae i primi tre articoli degli accordi di Villa Madama, la cui impostazione generale
non deve essere confusa con una sorta di genericita di direttive,
che una lettura distratta potrebbe indurre ad avanzare: al contrario l'asserzione dettagliata di tUtte le libertates Ecclesiae, ivi
sancite, e corollario diretto di una impostazione che vuole dare
alla Chiesa ed alla sua struttura organizzativa (art. 2) e territoria-e (art. 3) una definizione tecnicamente minuziosa ed in tutti i
dettagli di rilievo sociale. Ma, certo, vi sono profili che rivestono una preminenza in considerazione delle conseguenze che, in
vari settori, possono avere. Tra essi porrei anzitutto la liberta
garantita ai cattolici e loro organizzazioni (art. 2 n. 3), assai piu
ampia di quella limitata nel 1929 -e tutti · ben ricordano con quali conflitti anche di applicazione! - alla sola Azione Cattolica. In
secondo luogo la liberta della Chiesa di svolgere la propria missione «pastorale, educativa e caritativa», nonché di «evangelizzazione e santificazione» (art. 2 n. 2), e riconoscimento che va certamente al di la della pur solenne dichiarazione di principio: in
una interpretazione sistematica, che coordini i vari punti della
nuova normativa, queste dichiarazioni di liberta non potranno non
animare i vari settori nei quali la missione della Chiesa trova peculiarita di manifestazioni scaturenti dal proprium del messaggio
cristiano, quale da sempre interpretato dalla tradizione cattolica,
di essere un messaggio che non si manifesta soltanto in interiore
homine, ma altresI nelle manifestazioni esterne della vita. Se fides sine operibus mortua est, se il valore delle «buone opere» sono una proiezione dell'amore del prossimo, del yero essere cristiani -come e dimostrato nel fondamentale discorso escatologico
del nuovo Testamento- allora e evidente che i principi di líber.,.
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
365
ta, sanciti dall'art. 2. n. 1, finiscono con l'essere guide interpretative dell'intero nuovo accordo. In particolare la liberta della Chiesa di svolgere la propria missione «pastorale, educativa e caritativa» nonché di «evangelizzazione e santificazione» sara principio
direttivo vincolante per l'elaborazione in materia di enti e come
taje legittimante una .normativa differente dalla disciplina comune
a tutti gli enti. Se la reglamentazione delle attivita diverse da
quelle di religione e di culto deve rispettare «struttura e finalita»
propria agli enti ecc1esiastici (art. 7 n. 3 c. 2, e infatti evidente
che la doppia delegazione, incaricata (art. 7 n. 6) di stendere
norme definitive su enti e beni ecc1esiastici, non potra non tenere conto dell'essenziale raccordo con la tutela della liberta
della Chiesa di svolgere l'azione caritativa sancita dal n. 2
dell'art. 2. Parimenti la liberta di svolgere la «missione educativa», corrispondente al canonistico munus docendi, pure tutelata
dal medesimo articolo, dovra essere principio direttivo della interpretazione dell'art. 9. Nel medesimo spazio di tutela delle libertates Ecclesiae rientrano poi le statuzioni dell'art. 10 n. 1 (le scuole per la formazione nelle discipline ecc1esiastiche «continueranno a dipendere unicamente dalla auto rita ecc1esiastica») e dell'art.
10 n. 3 relativo alle nomine dei docenti dell'Universita Cattolica
del Sacro Cuore, a proposito delle quali, con tecnica forse discutibile ma certo realistica, si e per cosi dire internazionalizzato,
con il richiamo inserito nel protocollo addizionale, il contenuto di
una sentenza della Corte Costituzionale (la n. 195 del 1976).
Infine la tutela del munus sanctificandi e di quanto attiene
all'essenza di es so dovra essere tenuta presente nella interpretazione delle nuove norme in materia matrimoniale (art. 8), dove quanto e essenziale per l'ordinamento canonico non puo essere travolto
dall'interpretazione della giurisdizione statale, se non disattendendo proprio quell'impostazione pluralistica alla quale entrambe le
Alte Parti contraenti hanno solennemente dichiarato impegno di
fedelta.
6. c) Se le liberta della Chiesa e le liberta dello Stato sono
profili in un certo senso tradizionali in ogni atto concordatario
(salvo ad essere garantite con maggiore o minore ampiezza a seconda di tempi storici e di modelli di politica istituzionale), vi e
negli Accordi di Villa Madama un profilo innovativo, che solo l'eta
democratica e 10 spirito conciliare potevanopermettere di accentuare: la tutela della liberta religiosa come liberta della persona.
Alla sovranita di Stato e Chiesa si aggiunge oggi, dunque, la sovranita della persona nelle sue determinazioni e con essa la tutela della
366
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
liberta religiosa come diritto del singolo, che deve scaturire anzitutto da una piena liberta di coscienza.
Alla innovazione portano insieme le linee costituzionali italiane, per quanto attiene allo Stato, e l'insegnamento del Vaticano II, per quanto attiene alla Chiesa, con quella applicazione dell'esigenza di duplice armonizzazione (costituzionale e conciliare)
che ha rappresentato lo stimolo fondamentale dell'opera di revisione.
Non sembra necessario, al proposito, ricordare qui l'insieme
dei diritti di liberta sanciti dalla carta costituzionale, tanto essi sono noti, a cominciare dall'art. 21 che e certamente la norma catalizzatrice il complesso della tutela. Meno noto, forse, e l'aspetto
canonistico. Di esso e essenziale ricordare il raccordo con Dignitatis
humanae, che offre gli argomenti fondamentali per comprendere
quel mutamento, che ha fatto scalpore e persino scandalizzato parte del mondo cattolico piu legato a concezioni pre-conciliari. In
un suo notissimo passo, questo documento conciliare afferma che
il diritto individuale alla liberta religiosa e fondato «non su una
disposizione soggettiva della persona, ma sulla sua stessa natura»,
e che e da riconoscersi l'immunita dalla coercizione es terna anche
a «coloro che non soddisfano all'obbligo di cercare la verita e di
aderire ad essa». In breve, la liberta religiosa e da tutelare non
sole per chi crede, ma anche per chi non crede.
Quanto lontana sia questa concezione da quella che non riconosceva alcundiritto all'errore e forse inutile sottolineare. Ma basti
almeno ricordare come alla Chiesa del Sillabo di Pio IX, che, avendo visto la liberta solo nell'ambito della verita, aveva conseguentemente negato ogni valore giuridico esterno alla coscienza soggettiva erronea, e succeduta una diversa impostazione della liberta religiosa,
di grande rilievo anche quanto al tema dei rapporti tra Chiesa
e comunita civile.
Cornee infatti stato sottolineato autorevolmente da P. A.
D'Avack, le tappe pre-conciliari di questa evoluzione (che ha avuto
quale base di partenza il pensiero di Leone XIII e la sua prassi di
toleran tia al riguardo di Stati, nei quali fossero state ammesse fedi e confessioni religiose diverse da quella cattolica, con la conseguente tanto criticata dottrina della tesi e dell'ipotesi) possono ravvisarsi nel magistero di Pio XI (<<Non abbiamo bisogno» e "Mit
brennender Sorge») , di Pio XII (specialmente nei suoi drammatici
Radiomessaggi) e di Giovanni XXIII (Pacem in terris) con la decisiva distinzione tra errore e errante. Del resto gia il Codex iuris
canonici aveva statuito nel can. 1351: «ad amplexandam fidem catholicam nemo invitus cogatur», codificando fonti gia presenti anche nel magistero del Pontificato Romano dei Sei e Settecento. Ed
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
367
il nuovo Codex (can. 748 c.2), con termino logia differente, ribadisce
il medesimo concetto: «Homines ad amplectendam fidem catholicam contra ipsorum conscientiam per coactionem adducere nemini
numquam fas est».
11 Concilio e andato, del resto, certamente piu in la del magistero precedente, configurando il fondamentale diritto alla liberta religiosa quale diritto che, come afferma il passo sopra riferito,
va oltre l'obbligo, pur ancora ben fermamente dichiarato, di cercare la verita e di aderire ad essa, essendo quel diritto riconosciuto
anche a coloro che tale obbligo non soddisfino.
Quanto alla interpretazione di questo passo, esso, a mio avviso. da un lato si preoccupa di mettere in luce la colpa di colui che
non cerca la verita o che addirittura, una volta trova tala, non vi
aderisce (di chi cioe e in mala fede rispetto alla verita religiosa),
e, dall'altro lato, es so ha cura di considerare questo problema nella
realta della vita storica. In essa distinguere tra gli erran ti in mala
fede e gli altri che sinceramente seguono l'errore, credendolo verita, sarebbe -e purtroppo lo e stato molte volte- estremamente
pericoloso. Chi puo distinguere infatti tra erran ti in mala o in buona fede se non una autorita estema? Autorita che sara, evidentemente, quel potere (o ecclesiastico o statuale) che, secondo i casi,
sara in grado di comprimere la liberta e con essa anche quella religiosa. Ogni tipo di opinione religiosa deve invece essere, dice la
Dichiarazione conciliare, immune da coercizione esterna.
Da questo passo emerge dunque il valore sul piano giuridico
del nuovo modo di vedere la liberta religiosa: tutelada sempre
ed in ogni caso come bene oggettivo} lasciando da parte ogni considerazione che si rivolga all'esame degli elementi soggettivi, che
hanno portato alla espressione della scelta religiosa compiuta.
Ne deriva che il diritto alla liberta religiosa non riguarda plU
tanto la istituzione Chiesa, anche se la liberta di questa riman e del
tutto fondamentale, ma la persona umana, l'individuo nella sua
realta di coscienza.
Questo volgersi della Chiesa conciliare alla difesa della «liberta di credere», ma anche di quella di «non credere», della persona
spiega come la S. Sede abbia potuto accettare alcune modificazioni alla disciplina del '29, che solleveranno (come del resto hanno
gia sollevato) critiche accese in quella parte dello schieramento cattolico piu «tradizionalista», che teme di provocare dannose con seguenze nel lasciare (come gia invece l'antico testo dell'Ecclesiastico statuiva) l'uomo «in mano al consiglio suo».
Un tipico esempio di queste nuove norme e il regime degli
ecclesiastici di fronte agli obblighi militari: es si non sono piu di-
368
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
chiarati senz'altro esenti dal servlzIO militare (come era nel testo
del 1929), ma hanno facoIta di ottenere, a loro richiesta, di essere
esonerati oppure di essere assegnati al servizio civile sostitutivo:
la sceIta tra il fare il servizio militare, il non farlo o il sostituirlo
con il servizio civile, come e evidente, non puo non scaturire da considerazioni lasciate alla coscienza dell'individuo.
Ma e soprattutto nella materia matrimoniale che si potrebbero
avere gli sviluppi piil profondi del nuovo concetto della liberta religiosa (art. 8 n. 2). Ho volutamente usato l'espressione «si potrebbero»,
perché, sul punto, il testo concordatario non e chiaro. In es so e
detto che, nel rendere efficaci nell'ordine italiano le sentenze ecclesiastiche di nullita matrimoniale, la Corte d'Appello dovra accertare che ricorrrano le condizioni richieste dalla legge italiana per
la dichiarazione di efficacia delle sentenze straniere. Qualcuno potra allora argomentare dall'art. 797 c.p.c. per dire che la Corte d'Appello deve accertare «che non e pendente davanti ad un giudice
italiano un giudizio per il medesimo oggetto e tra le stesse parti,
istituito prima del passaggio in giudicato della sentenza straniera», concludendo che sia da considerarsi cosI introdotto il principio della alternativita tra giurisdizione ecclesiastica e giurisdizione
italiana. Dei dubbi, in verita, circa la bonta di questa interpretazione debbono essere formulati: sottolineando anzitutto la conferma, come dispondente ad una impostazione logico-giuridica tuttora coerente, da parte della giurisprudenza costituzionale, anche piil
recente, del principio di riserva di giurisdizione ed in secondo luogo tenendo presente che il protocollo aggiuntivo, con riferimento
al n. 2 dell'art. 8, dichiara che ai fini dell'applicazione degli artt. 796
e 797 «si dovra tener conto della specificita dell'ordinamento canonico», dal quale e regolato i1 vinco 10 matrimoniale che in esso
ha avuto origine. Ed in questa linea interpretativa dovra essere
esclusa l'alternativita tra giurisdizione ecclesiastica e giurisdizione
civile. Ma vi sara certamente, nella multiforme schiera delle posizioni interpretative, anche quella di chi tenacemente sosterra essere ormai definitivamente tramontato il principio della riserva di
giurisdizione. E allora in questa linea (che la realta della vita giurisprudenziale confermera o meno) si potra anche giungere a sostenere che il testo revisionato preveda e tuteli un aspetto estremo
della liberta religiosa: 10 ius poenitendi, il diritto di mutare credenza religiosa cosI che i1 soggetto, che per il suo matrimonio si
sia rivolto originariamente all'ordinamento canonico contraen do
nozze religiose, possa vedere riconosciuto, ad esempio avendo «perduto la fede» nel frattempo, il suo diritto di cambiare ordinamento
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
369
e di rivolgersi percib alla giurisdizione civile, non avendo piu interesse alla giustizia ecclesiastica (art. 9 n. 2).
Anche nella istruzione religiosa nella scuola pubblica la liberta di scelta religiosa e riconosciuta «nel pieno rispetto della liberta
di coscienza e della responsabilita educativa dei genitori»: anzitutto al singolo discente, con «il diritto di scegliere se avvalersi o non
avvalersi» del corso di religione, ed inoltre al docente delle scuole
materne ed elementari, nelle quali il corso di religione fa parte dell'insegnamento impartito dall'unico docente (Protocollo aggiuntivo: 5, in relazione all'art. 9, a), che impartira detto insegnamento
in quanto egli non solo sia «riconosciuto idoneo dalla autoritá ecclesiastica», ma, altresl, «sia disposto a svolgerlo».
Su questo tema, sul quale si sono avute le maggiori polemiche
e, forse, le maggiori incomprensioni, occorre fare aleune precisazioni. Che cosa significa che il corso di religione e diventato, da
obbligatorio, facoltativo? Quelera il regime previsto nel 1929? Quale
differenza c'e con il testo revisionato?
Un equivoco almeno va segnalato. Anche con il Concordato lateranense o meglio con le leggi di esecuzione di esso vi era una previsione di facoltativita, nel sen so che era pur sempre possibile chiedere
all'inizio dell'anno scolastico la dispensa dalla frequenza (come facevano gli appartenenti ad altre confessioni religiose). Nella polemicache ha accompagnato la revisione vi era chi chiedeva la assoluta
facoltativita, nel senso che la' scuola non dovesse neppure continuare ad assicurare l'insegnamento religioso (non facendone piu,
cioe, una materia ordinaria o comune dei corsi), ma semplicemente
dovesse rispondere, istituendo un corso, ad un'eventuale ed ipotetica
domanda fatta dagli alunni o dai loro genitori.
La via che hanno seguito gli accordi del 1984 e mediana: la
scuola continua ad assicurare il corso di religione ed e tuttavia salvo
il diritto degli alunni (o dei loro genitori) di avvalersene o meno.
Quanto alla organizzazione concreta del corso, il Protocollo addizionale precisa che saranno determinati di intesa tra le competenti
autorita scolastiche e la CEI i programmi, le modalita di organizzazione (anche in relazione alla collocazione dell'orario), i criteri di
scelta per i libri di testo, nonche i profili di qualificazione professionale degli insegnanti, restando invece di esclusiva competenza della
autorita ecclesiastica la dichiarazione di idoneita all'insegnamento.
7. Un aspetto, forse, e sfuggito alla attenzione dei primi commentatori degli accordi di Villa Madama: la ampiezza che la liberta
del signolo trova nella tutela, oggi allargata rispetto al 1929, riservata
370
OMBRETTA FUMAGALLI CARULLI
alla competenza della giurisdizione statale con la conseguente compressione della competenza della giurisdizione ecclesiastica.
In un modello di societa, come quello italiano, fortemente dominato da un potere giudiziario in espansione -talvolta forzata e
percio illegittima, ma spesso consentita dagli spazi dal legislatore
lasciati da colmare all'applicazione giudiziaria-, questa novita (peraltro non sorprendente essendo stata preparata da una giurisprudenza
evolutiva di discreta diffusione) e di rilievo da non trascurare. Essa
attiene a due settori di importanza fondamentale per la vitadei rapporti tra societa religiosa e societa civile: la materia matrimoniale e
quella spirituale e disciplinare circa persone ecclesiastiche o religiose
(Protocollo addizionale in relazione all'art. 4). In entrambi i settori
all'automatismo della efficacia nell'ordine italiano della giurisdizione
ecclesiastica, quale era previsto nel sistema del 1929, subentra la previsione di filtri di controllo ad opera del giudice italiano. Per quanto
attiene ai profili 'di liberta, oggetto diretto della presente riflessione,
la liberta religiosa della singola persona potrebbe essere invocata
proprio per allargare ulteriormente la competenza della giurisdizione
statuale.
Vediamo secondo quali possibili linee.
Quanto alla materia matrimoniale, ho gia detto sopra d~lla eventualita (a mio avviso da respingersi con argomentazioni tecniche) che
la alternativita della giurisdizione civile rispetto alla giurisdizione
ecclesistica sia sostenuta sulla base di un aspetto estremo della liberta
religiosa: 10 ius poenitendi, il diritto cioe di rivolgersi (ad esempio una '
voIta perduta la fede religiosa) non piu al giudice ecclesiastico, ma al
giudice civile per la dichiarazione di nullita di un matrimonio originariamente canonico e trascritto. 11 testo degli accordi di revisione non
ha dichiarato chiaramente l'abbandono del principio della riserva
di giurisdizione ai tribunali ecclesiastici -ancora ritenuto conforme
ai principi costituzionali dalla sentenza n. 18 del 1982 della Corte
Costituzionale- ed anzi nel ribadire che si deve tener conto della
specificita dell'ordinamento canonico, nell'applicare gli artt. 796 e
797 c.p.c., sembra offrire argomenti contrari alla alternativita tra
giurisdizione ecclesiastica e giurisdizione civile. Ma, certo, l'ambiguita
della lettera esiste -in questo settore non meno che in quello relativo alla ampiezza di competenza delle Corti di Appello: art. 8 n. 2-,'
cosi che viene scaricata sul giudice statuale una mancata chiara scelta
in sede legislativa, con quelle conseguenze di incertezza nei rapporti
giuridici che tutti ormai ben conosciamo.
Quanto alla materia spirituale e disciplinare circa ecclesiastici o
religiosi, i diritti di liberta del singolo possono essere invocad da:vartti
al giudice italiano per bloccare l'efficacia nell'ordine statuale di even-
IL NUOVO ACCORDO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
371
tuale provvedimento delI'autorita ecclesiastica? 11 ProtocolIo addizionale afferma che l'efficacia civile di detto provvedimento trova un
duplice limite: l'assenza di «pregiudizio dell'ordinamertto canonico»,
da un lato, e, dall'altro, la «armonia con i diritti costituzionalmente
garantiti ai cittadini italianÍ».
Facciamo qualehe esempio. Un parroco, capo dL una comunita
ribelIe, contesta la legittima autorita ecclesiastica e viene rimos so dal
Vescovo. Egli, che non e piu parroco secondo l'ordinamento canonico, puo ricorrere al giudice civile per essere dichiarato legittimo
parroco secondo l'ordinamento delIo Stato, invocando diritti costituzionalmente garantiti, quali l'art. 19, o l'art. 21, o l'art. 17, o l'art. 18
Cost. it.?
Risponde di si chi si ferma alI'asserzione relativa alIa tutela dei
diritti costituzionalmente garantiti. Ma la norma concordata non si
ferma a detta tutela, poiché prevede un bilanciamento di essa con la
assenza di «pregiudizio per l'ordinamento canonico».
AlIa domanda sopra esemplificata, alIora, occorre rispondere negativamente. Prevale infatti l'esigenza che non sia pregiudicato un
principio-cardine della trattativa concordataria, cioe il principio di
sovranita delIa Chiesa nel proprio ordine. Se anche il giudice civile si
persuades se infatti che il provvedimento vescovile di rimozione,
avendo violato i diritti di riunione o di pensiero, costituzionalmente
garantiti, debba essere dichiarato inefficace nell'ordinamento italiano
(con la conseguenza, nell'esempio sopra accennato, del mantenimento
del parroco, non piu tale per la Chiesa, nelsuo ufficio con tutti i suoi
diritti, come la percezione dell'assegno di congrua), non solo sostituirebbe una sua regolamentazione aquella canonica, ma proprio in
quelI'ambito, spirituale e disciplinare, che rientra certamente nelIa
sovranita delIa Chiesa. Sarebbe, in questa direttiva, violato sia l'art. 7
delIa Costo it. sia l'art. 1 degli accordi di Villa Madama. Inutile aggiungere che tutto cio finirebbe col dare nelIe manidelIamagistratura
italiana un potente strumento per innescare dissidi intemi alIa Chiesa
e per sconvolgere la sua struttura costituzionale, basata rigidamente
sopra il principio gerarchico.
In altri esempi invece i diritti costituzionalmente garantiti prevarranno sopra l'esigenza di tutela delI'ordinamento canonico. Si
pensi ad un provvedimento ecclesiastico in materia spirituale e disciplinare, che non tocchi la Chiesa nelle sue strutture o attivita:
l'espulsione di un religioso senza che gli sia assicurata aleuna previdenza di carattere economico, come la pensione o la liquidazione. Un
simile provvedimento lede il diritto alla provvidenza ed alIa assicuratione ex arto 38 Cost. it.; ed essendo tale materia del tutto temporale,
:~ientra, quanto a regolamentazione, nelIa sovranita dello Stato. In un
OMBRETIA FUMAGALLI CARULLI
CélSO del genere il soggetto, oltre a ricorrere, quanto ad aspetti di tutela
specificatamente canonistici, alla Sectio Altera del Supremo Tribunale
della Segnatura Apostolica, ha diritto a ricorrere all'autorÍta giudiziaria civile per far valere i suoi diritti.
In breve: o il provvedimento ecclesiastico rimane nella sua
caratteristica di atto attinente a materia disciplinare o spirituale circa
ecclesiastici o religiosi ed allora non vi e possibilita di contrasto con
l'ordinamento dello Stato, essendo la sovranita della Chiesa ribadita
dall'art. 1 degli accordi del 1984 oltre che dall'art. 7 Cost. it.; oppure
es so si riferisce, almeno in parte, a materia non strettamente disciplinare né spirituale o a persone laiche, ed allora la efficacia immediata di cui all'art. 23 cpv. Trattato non pub essergli riconosciuta,
essendo in tal caso competente il giudice civile.
Questo esempio dimostra con chiarezza come la liberta della
Chiesa trovi un rafforzamento nel riconoscimento della sua sovranita
nell'ordine spirituale: un'eventuale violazione di questi principi,
protetti dalla norma costituzionale dell'art. 7 (oltre che ribaditi dagli
accordi di Villa Madama) comporterebbe necessariamente un conflitto davanti alla Corte costituzionale.
8. Pub dirsi attuata anche con i nuovi accordi la funzione spiritualé del Concordato? Si pub continuare ad affermare, come gia
disse Pio XI il 13 febbraio 1929, di fronte a professori e studenti della
Universita Cattolica, che gli accordi di Villa Madama, come il Concordato lateranense, continuano a «dare Dio all'ltalia e l'ltalia a
Dio»?
La novita introdotta con il principio di liberta di scelta religiosa
in talune materie, pone in luce una prospettiva nuova rispetto al pássato. Mentre, infatti, per secoli e anche dopo l'irrompere nella nostra
societa occidentale del principio di liberta in tutte le sue manifestazioni, a cominciare da quella religiosa, era il sistema politico-giuridico a concretizzarne i lineamenti, il nostro tempo vede l'attuazio:q.e
della liberta religiosa affidata alla personale scelta del singolo. Con
questo si e cancellata un'antica traccia di giurisdizionalismo, spesso
annidatasi anche nei sistemi apparentemente piu liberali, poiché,nel
tutelare la liberta religiosa, lo Stato manteneva fondamentalmente
la proposizione della scelta nei termini da esso medesimo stabiliti
stretti o larghi che essi fossero.
Questo rimettere la liberta di scelta religiosa nelle mani della
persona, ed unicamente di essa, pub indubbiamente comportare il
pericolo di un indifferentismo assoluto, di quello Stato «senz'anima»,
che gia Montalembert paventava e la cui immagine fatiscente e purtroppo spesso davanti ai nostri occhi. Ma appunto · il nodo, che il
IL NUOVO ACCOROO TRA ITALIA E S. SEDE: PROFILI DI LIBERTA
373
nostro tempo deve risolvere, e attuare questo tipo di liberta di scelta
religiosa ed insieme far si che la societa organizzata si senta responsabile del suo presente e del suo avvenire.
Certamente il «dare Dio all'ltalia e l'ltalia a Dio» in questo nostro
momento storico va attuato con un richiamo alla responsabilita person ale di colui che debba esercitare la sua scelta in materia religiosa:
il che da un lato spinge l'uomo a confrontarsi con la sua fede e,
d'altro lato, da alla sua reaIta di coscienza il primo ed essenziale
posto. Ma, proprio perché la fede non puo vivere veramente senza la
Chiesa, nella revisione concordataria la tutela della liberta religiosa
del singolo non esclude affatto, ma anzi implica quale suo sostegno
fondamentale, la tutela della liberta della confessione religiosa, che
e poi l'antico sempre rivendicato diritto alla libertas Bcclesiae.
Da questo punto di vista e da sottolineare, come dato storico
altamente positivo, il fatto che le trattative per la revisione del Concordato lateranense siano state condotte parallelamente alle intese
con le confessioni non cattoliche; le une e le altre, lungi dall'avallare
una immagine di Stato indifferente di fronte al fenomeno sociale reli~
gioso, permettono di concludere che lo Stato italiano non prescinde,
oggi al pari di ieri, dall'aspirazione dell'uomo a vivere individualmente
ed associativamente il suo rapporto con il Dio in cui crede.
Per questo il bilancio finale della revisione puo dirsi sostanzialmente positivo. In un momento come l'attuale, pericolosamente incline al disimpegno sui valori, esso mira a realizzare !'idea che una
societa civile, se non vuole perdere del tutto i suoi connotati, deve
tener conto delle manifestazioni concrete della vita dello spirito.
Spettera a coloro che dovranno vivere o applicare; nella realta
dei fatti come nella realta del diritto, la nuova normativa essere fedeli
allo spirito innovatore: senza nostalgie del passato ma neppure senza
sleali fughe in avanti. L'equilibrio, che si sapra adottare, ancora una
voIta -e si spera a lungo-, permettera alla pace religiosa di essere
esempio e fermento di una piu ampia pacifica convivenza sociale.
