Individuazione e costruzione di basi informative per un`azione di

Laura Cavallo
Individuazione e costruzione di basi informative per un’azione di
regolazione
SOMMARIO
1
Introduzione................................................................................................................................ 2
2
Il fabbisogno di informazione dei regolatori.............................................................................. 3
3
Fonti informative indirette ......................................................................................................... 8
3.1
Fonte Ufficiale e fonte pubblica, fonti non ufficiali........................................................... 8
3.2
Fonti Ufficiali a livello Nazionale.................................................................................... 11
3.3
Le Fonti Ufficiali Internazionali. ..................................................................................... 16
4
Le fonti dirette .......................................................................................................................... 22
5
L’interpretazione dei dati ......................................................................................................... 33
6
Conclusioni............................................................................................................................... 40
Bibliografia…………………………………………………………………………………………41
1
1
Introduzione
La questione e la rilevanza della qualità della regolazione è stata negli ultimi anni al centro di
analisi e discussioni a livello nazionale e europeo, nonché oggetto di provvedimenti e iniziative
legislative specifiche. La necessità di ottenere un’ azione coordinata a livello comunitario e dei
singoli Paesi in materia di qualità della “catena della regolazione”, dal disegno regolatorio alla sua
applicazione, ha portato il Consiglio Europeo di Lisbona del marzo 2000 a richiedere
esplicitamente, nelle sue Conclusioni, la definizione di una strategia comune tra la Commissione, il
Consiglio e gli Stati Membri per migliorare e semplificare il quadro regolatorio attraverso una
azione coordinata, prestando particolare attenzione all’impatto della regolamentazione. Le
principali azioni intraprese a livello nazionale e internazionale per migliorare la qualità della
regolazione si basano sulla semplificazione della regolazione esistente e sulle analisi di impatto
della regolazione. Una analisi di impatto tecnicamente accurata permette di approfondire la
nostra
comprensione
del
processo regolatorio
e favorisce l’adozione
di
provvedimenti
regolativi qualitativamente migliori, ovvero più coerenti, più efficienti e convenienti per i
soggetti a cui sono destinati. La qualità delle analisi di impatto dipende a sua volta dalla
accuratezza delle stime dei
benefici e dei costi, attuali e/o attesi, sulla determinazione delle
opzioni disponibili e di quelle preferibili. La qualità dell’analisi è quindi strettamente dipendente
dalla qualità e dalla quantità delle informazioni e dalle possibilità e capacità delle amministrazioni
di accedere e gestire tali informazioni. In questo lavoro si offre una visione delle principali
questioni legate alla raccolta, all’elaborazione e all’interpretazione delle informazioni e delle
statistiche rilevanti ai fini dell’attività di regolazione. La qualità delle informazioni presuppone
determinate caratteristiche delle fonti statistiche e del processo di costruzione e organizzazione di
queste fonti. Il lavoro discute alcune di queste caratteristiche di cui l’analista preposto alle
valutazioni di impatto della regolazione deve avere consapevolezza nel selezionare e confrontare le
fonti o valutarne il grado di attendibilità e l’efficacia nel rispondere alle esigenze dell’attività
regolatoria, nel raccogliere informazioni non disponibili dalle fonti esistenti.
Le prime fasi di sperimentazione dell’AIR, avviate rispettivamente con le direttive del 27
marzo del 2000 e del 21 settembre 2001 hanno messo in luce le criticità dovute alla scarsità o alla
inadeguatezza dei mezzi informativi disponibili al soggetto preposto all’azione di regolazione. La
2
maggior parte delle amministrazioni non possiede banche dati interne strutturate e organizzate in
grado di soddisfare le esigenze informative dei soggetti preposti alle attività amministrative e di
regolazione, nonostante in alcuni casi tali esigenze informative emergono nella stessa
amministrazione con una regolarità e una ripetitività tale da rendere più che opportuno un
investimento iniziale in tal senso. Le fonti informative esterne esistenti non sempre sono adatte a
soddisfare il fabbisogno informativo generato dall’attività di analisi della regolazione; comunque
non sempre i soggetti preposti alla regolazione o all’analisi di impatto dei provvedimenti hanno le
conoscenze e/o le competenze necessarie per acquisire e finalizzare ai propri scopi informazioni di
fonti informative o banche dati esterne.
Questo lavoro introduce il tema delle basi informative a supporto dell’attività di regolazione.
La prima parte del lavoro offre una prima classificazione delle fonti informative e dei fabbisogni
informativi dei soggetti preposti ad azione di regolazione. Nel secondo paragrafo sono richiamate
le principali fonti informative disponibili, ufficiali e non ufficiali, e le eventuali problematiche o
regole d’accesso ai dati. Il terzo paragrafo discute il problema dei dati non disponibili o difficili da
reperire e presenta alcune metodologie di rilevazione diretta delle informazioni. Il quarto paragrafo
si concentra su problemi d’interpretazione dei dati raccolti e offre alcune indicazioni relative
all’utilizzo e alla gestione dei dati. Il quinto paragrafo conclude.
2
Il fabbisogno di informazione dei regolatori
Nelle amministrazioni e nelle sedi istituzionali dove si svolge attività di regolazione
difficilmente si dispone di una produzione statistica sistematica e organizzata in grado di
rispondere alle esigenze informative dell’analista preposto all’analisi di impatto della regolazione.
L’accesso e il ricorso fonti di produzione statistica esterne esistenti soffre peraltro della scarsa
diffusione all’interno delle amministrazioni delle informazioni relative a queste fonti e ai loro
contenuti, nonché della carenza di competenze e professionalità necessarie a raccogliere, gestire e
analizzare le informazioni. Quello che manca è proprio una cultura quantitativa attraverso la quale
leggere e filtrare le diverse opzioni normative. Eppure ogni singolo provvedimento normativo
implica conseguenze più o meno quantificabili sui soggetti direttamente o indirettamente coinvolti,
sia che esso riguardi le imprese o le attività produttive che attività relative alla sanità, l’ istruzione,
3
l’ambiente. Prima di presentare e discutere le principali fonti di informazione a disposizione del
regolatore o dei metodi e dell’opportunità di costruire fonti addizionali a quelle esistenti o fonti
interne alle amministrazioni allo scopo di indirizzare l’azione normativa, è importante evidenziare
quali siano le effettive necessità conoscitive richieste dai soggetti che pongono in essere azioni
amministrative.
Una stima del fabbisogno di informazioni delle Regioni per lo svolgimento dell’attività legislativa
è contenuta nello studio di Zamaro e D’Autilia 1 . Sulla base di elaborazioni su informazioni
consultate presso la banca dati delle leggi regionali tale studio illustra in quali settori risulta più
ampio il fabbisogno di informazione statistica. Il fabbisogno potenziale di informazioni in ciascuna
materia è stimato sulla base della frequenza con cui i “descrittori”, ovvero le parole chiave che
identificano la materia (istruzione, sanità famiglia etc.) ricorrono nei provvedimenti legislativi. Dai
risultati emerge che l’area che presenta il maggiore fabbisogno informativo è quella sociale (la
quota di ricorrenze è il 41,8% delle leggi), seguita da quella economica (33,1% delle leggi) e quella
ambientale (24,7% delle leggi), mentre quella che incide per la quota minore è l’area demografica.
1
N. Zamaro, L. D’Autilia, Fonti informative statistiche per l’analisi di impatto della regolamentazione in: L’Analisi
di impatto della regolamentazione: le esperienze regionali, Formez, 2003.
4
Figura 1: Fabbisogno informativo delle amministrazioni per
materia
Ambientale
25%
Demogafica
0%
Sociale
42%
Economica
33%
Fonte: elaborazione dati Zamaro e D’Autilia, op. cit.
Lo studio mette anche in evidenza come la rilevanza di alcune materie si estenda oltre l’ambito
di riferimento: ad esempio, i riferimenti all’area economica ricorrono con quote percentuali più
elevate (39,2%) di quanto si rilevi nelle leggi dell’area economica in senso stretto (33,1%). La
graduale estensione dell’AIR alla produzione normativa di tutte le amministrazioni statali e
regionali nonché alle autorità amministrative indipendenti, come previsto dall’art. 12 della legge di
semplificazione n. 229/03, amplifica la necessità di adeguare la produzione statistica esistente alla
nuova domanda e alle nuove esigenze informative, dando maggiore rilievo alle aree tematiche
ancora non considerate in modo appropriato dalla statistica ufficiale o approfondendo
l’articolazione territoriale delle rilevazioni.
In prospettiva, sarebbe utile finalizzare alcune banche dati ufficiali esistenti alle esigenze
determinate dalla diffusione dell’AIR come supporto alla regolazione o creare delle banche dati
“ad hoc” interne alle amministrazioni, che sarebbero di più facile fruizione per gli analisti, più
adatti a soddisfare il fabbisogno informativo delle specifiche amministrazioni e in grado di
mantenere alti standard di qualità e di attendibilità dell’analisi. Una prima classificazione permette
di dividere le fonti informative in:
5
•
fonti informative dirette
•
fonti informative indirette.
Le fonti informative dirette sono quelle rilevate attraverso indagini disegnate e svolte
specificamente per gli obiettivi previsti; le fonti informative indirette sono invece quelle rilevate
per altri scopi o per soddisfare esigenze informative più generali e utilizzabili anche per analisi
diverse. L’utilizzo di queste fonti può essere più problematica perché richiede la loro finalizzazione
agli specifici scopi dell’analisi in oggetto.
Per facilitare l’utilizzo di queste fonti ai fini dell’Analisi di impatto della regolazione è
opportuno diffondere all’interno delle amministrazioni la conoscenza relativa alle fonti informative
esistenti, alle modalità di accesso a queste fonti, al grado di attendibilità dei dati, alle modalità di
utilizzo degli stessi ed eventuali cautele da adottare nell’interpretazione e nell’utilizzo dei dati. I
meccanismi di rilevazione diretta dei dati e delle informazioni permettono invece di costruire un
prodotto statistico “ad hoc”, disegnato sulla base delle esigenze informative generate dal tipo di
attività da regolare e non reperibile dalle fonti informative esistenti. Uno dei più noti meccanismi
di rilevazione diretta utilizzato a supporto dell’attività di regolazione o più specificamente per
l’AIR è quello delle consultazioni (si veda: A. La Spina e S. Cavatorto, La consultazione
nell’analisi di impatto della regolazione, a cura del Dipartimento della funzione pubblica).
6
Figura 2: Tipologia delle fonti dei dati
Fonti infomative
Dirette
Indirette
Consultazioni
Fonti Statistiche
Ufficiali (FSU)
Fonti Statistiche
Non Ufficiali
Fonte pubblica
Fonte privata:
prodotta da
amministrazioni
pubbliche (Enti, Istituti
di ricerca, Università,
etc.) e resa disponibile
da enti pubblici o privati
•
FSU
Internazionali:
FSU Nazionali:
Eurostat
ISTAT
•
•
ESS
Banca Centrale
Europea
•
•
•
•
•
•
•
OCSE
FMI
ONU
•
•
Provider di dati
(Datastream,
Bankscope)
Associazioni di
categoria
Altre
SISTAN
SISTAR
Banca d’Italia
Istituzioni private incluse
nel SISTAN (GRTN,
Istituto Tagliacarne,
Ferrovie dello Stato, etc.
7
3
Fonti informative indirette
3.1 Fonte Ufficiale e fonte pubblica, fonti non ufficiali.
In prima approssimazione le fonti di informazione indirette si distinguono tra fonti ufficiali e
non ufficiali. Le fonti ufficiali sono caratterizzate da certezza giuridica e per gli obiettivi di
pubblico interesse che devono perseguire e le modalità con cui sono prodotte e diffuse le statistiche
presentano, rispetto ad altre fonti, maggiori requisiti di garanzia e di affidabilità. E’ per questo
motivo che le amministrazioni pubbliche dovrebbero per quanto possibile prediligere queste fonti
tra le alternative disponibili. A livello nazionale, secondo quanto disposto dal decreto legislativo 6
settembre 1989, n.322, il compito di produrre, pubblicare e diffondere le statistiche ufficiali è
affidato all’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e al Sistema statistico nazionale (SISTAN) di
cui l’ISTAT fa parte. Nell’ambito del SISTAN opera un organo collegiale indipendente (la
Commissione Per la Garanzia dell’Informazione Statistica , CGIS), che ha il compito di vigilare:
•
sull'imparzialità e completezza dell’informazione statistica;
•
sulla qualità delle metodologie statistiche e delle tecniche informatiche impiegate;
•
sulla conformità delle rilevazioni alle direttive degli organismi internazionali e comunitari;
•
sulla riservatezza (legge privacy).
Tuttavia in un contesto in rapida evoluzione come quello attuale e con l’espandersi delle fonti
informative a carattere pubblico o privato, il concetto tradizionale di "pubblicazione ufficiale"
comincia a diventare inadeguato e controverso e diventa difficile chiarire i limiti delle fonti che
possono essere considerate ufficiali 2 . Il concetto di ufficialità è legato alle caratteristiche dei
singoli sistemi istituzionali e amministrativi ed è difficile darne una definizione standard.
All'interno delle stesse pubblicazioni ufficiali esistono tipologie diverse (ad es. pubblicazioni
amministrative, pubblicazioni scientifiche etc.).
Nel 1995 l'Associazione italiana biblioteche (AIB) ha costituito un gruppo di studio sulle
pubblicazioni ufficiali con lo scopo di esaminare i problemi relativi alla definizione e al controllo
2
Cfr. V. Cerulli Irelli, Problemi di ufficialità del dato statistico pubblico, in Sistan- Istat, Atti della seconda
conferenza nazionale di statistica (Roma, 1994), Roma, Sistan- Istat, 1995, p.118.
8
bibliografico di tali materiali e al fine di rilanciare la riflessione su queste tematiche 3 . Il gruppo di
studio dell’AIB suggerisce di adottare la definizione di pubblicazione ufficiale con riferimento ai
fogli legali e tutte quelle pubblicazioni caratterizzate da certezza giuridica e di utilizzare quella di
documentazione di fonte pubblica per indicare i prodotti documentari con diffusione o rilevanza
esterna delle amministrazioni pubbliche. Le produzioni di rilievo pubblico, in genere, sono inserite
nei programmi statistici nazionale o regionali predisposti ogni anno dagli enti preposti alla
produzione delle statistiche pubbliche. Le amministrazioni pubbliche inoltre, spesso organizzano le
loro attività registrando le informazioni relative alla loro attività in apposite banche dati,
disponibili in molti casi anche in formato elettronico.
Esempi di Banche dati prodotte dalle amministrazioni pubbliche:
•
Casellario generale dei pensionati, tenuto presso l’INPS;
•
Archivio delle dichiarazioni fiscali delle persone fisiche e dei sostituti di imposta, tenuto
dall’amministrazione finanziaria e dalla SOGEI;
•
Registro delle imprese attive;
•
Archivio dei bilanci delle imprese, l’archivio dei componenti dei consigli di
amministrazione delle imprese tenuto dalle CCIA;
•
Archivio delle istituzioni private (fondazioni, degli enti morali, comunità terapeutiche, enti
religiosi) presso le Prefetture, presso il Ministero dell’Interno o anche presso il Ministero
dell’Economia;
•
Registro delle organizzazioni di volontariato e albo delle cooperative sociali tenuti presso le
amministrazioni regionali;
•
Archivi del personale di ruolo e delle articolazioni territoriali o funzionali delle
amministrazioni regionali;
•
Archivi degli enti strumentali regionali; degli enti di f formazione professionale enti attivi
in campo sanitario.
3
si veda AIB, Gruppo di studio sulle pubblicazioni ufficiali, Dfp, Documentazione di fonte pubblica in rete, a cura di
F. Venturini, 2003, URL (www.aib.it/aib/commiss/pubuff/notadfp.htm)
9
Le pubblicazioni statistiche ufficiali rientrano quindi nel più ampio insieme della
documentazione di fonte pubblica. L’informazione statistica, ossia l’attività di rilevazione e di
diffusione dei risultati deve assumere una veste formale in virtù dell’interesse pubblico che essa è
volta a soddisfare 4 .
Accanto alle istituzioni pubbliche stanno inoltre diventando sempre più numerose le
istituzioni private rilevanti per l’informazione statistica ufficiale, e che inserite formalmente nel
Sistema statistico nazionale, hanno collocato i propri lavori all’interno del Programma statistico
nazionale. Alcuni esempi sono l’Automobil club d’Italia, le Ferrovie dello Stato spa, la Fondazione
Enasarco, il Gestore della rete di trasmissione nazionale spa, l’istituto Guglielmo Tagliacarne
(Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 marzo 2002).
Il Gruppo di studio dell’AIB ha poi orientato la propria attenzione sul più vasto tema della
documentazione prodotta dalle istituzioni e sui problemi derivanti dalla diffusione in rete
dell'informazione pubblica. L'orientamento del gruppo di studio dell'AIB è stato confermato dal
Libro verde della Commissione europea sull'informazione del settore pubblico. Negli ultimi anni, il
ruolo dell'Unione europea nel rendere disponibili documenti e informazioni ai cittadini europei è
stato rilevante, sia sotto il profilo giuridico (norme sulla trasparenza delle istituzioni comunitarie
contenute nel Trattato di Amsterdam) che su quello delle concrete politiche di diffusione attraverso
la rete Internet. Tornando all’Italia, L’AIB ha realizzato un repertorio della documentazione di
fonte amministrativa prodotta da ciascuna amministrazione disponibile in rete (Documentazione di
Fonte Pubblica in rete, DFP). DFP segnala e illustra le principali fonti informative, documenti e
servizi prodotti dalle amministrazioni pubbliche per orientarsi nell'individuazione delle
informazioni pubbliche disponibili sulla rete (risorse prodotte da enti pubblici, risorse di enti
privati che offrono documentazione prodotta da enti pubblici in modo quasi esclusivo o molto
rilevante, risorse che offrono strumenti per l'accesso a documentazione di fonte pubblica in modo
quasi esclusivo). Le risorse indicate sono solo quelle italiane con limitate eccezioni di risorse
provenienti da Organizzazioni internazionali che producono documentazione strettamente rilevante
per l'Italia.
4
I. Diamond, J. Jefferies, Introduzione alla statistica per le scienze sociali, McGraw-Hill 2002.
10
Rientrano nella definizione di apparato pubblico ai fini delle informazioni rilevate da DFP: gli
organi costituzionali, gli organi giurisdizionali, le autorità indipendenti, le amministrazioni nella
definizione del Dlg. 165 del 2001 ("tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e
scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato
ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro
consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale").
Esistono poi numerose banche dati non ufficiali private che raccolgono informazioni di
solito molto complete e articolate in forma strutturata. Tali banche dati possono essere liberamente
disponibili, o a pagamento. Esempi di Istituti che hanno banche dati accessibili a titolo oneroso
sono Infocamere, Il sole 24 ore, Datastream, Bankscope, Mediobanca, etc 5 . Senza entrare nel
dettaglio di tutte le possibili fonti informative, ricordiamo che produzioni statistiche a carattere
settoriale o su temi specifici possono poi essere fornite da Enti o associazioni di categoria
(Imprenditoriali, sindacali, consumatori), università o istituti di ricerca e altre organizzazioni
economiche o sociali.
L’appartentenenza all’Unione Europea e la crescente integrazione dei mercati e dei sistemi
economici a livello internazionale possono rendere rilevante, ai fini dell’analisi degli effetti della
regolazione, non solo le fonti statistiche ufficiali nazionali ma anche quelle internazionali.
3.2 Fonti Ufficiali a livello Nazionale
ISTAT
A livello nazionale, la principale fonte di statistiche ufficiali è l’Istituto Nazionale di
statistica (ISTAT).
5
v. anche P. Corbetta, Metodologia e tecniche della ricerca sociale, il Mulino, 1999; P. Corbetta, G, Gasperoni, M.
Pisati, Statistica per la ricerca sociale, Il Mulino, Bologna, 2001.
11
L’ISTAT è l’istituto preposto a diffondere l’informazione e la cultura statistica garantendo
agli utenti finali la corretta interpretazione dei dati e a migliorare l’informazione prodotta in
relazione al fabbisogno dei destinatari della stessa 6 .
Le pubblicazioni dell’ISTAT hanno carattere generale o specifico. Le principali pubblicazioni di
carattere generale sono il Rapporto annuale l’Annuario statistico italiano e il Bollettino mensile di
statistica. Negli ultimi anni alle tradizionali pubblicazioni su carta sono state affiancate quelle on
line. Al fine di facilitare la diffusione dell’informazione e l’accesso da parte degli utenti finali, tutti
i prodotti dell'Istat sono resi reperibili nei Centri di informazione statistica (Cis) dislocati sul
territorio nazionale presso gli uffici regionali dell'Istat, che offrono anche consulenza per la ricerca
e l'elaborazione personalizzata dei dati.
I principali compiti dell’Istituto Nazionale di Statistica sono:
•
Predisporre ogni 3 anni il Programma Statistico Nazionale (PSN)
•
Eseguire censimenti e altre rilevazioni ufficiali
•
Coordinare il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN)
•
Predisporre nomenclature e metodologie ufficiali e vincolanti
•
Pubblicare e diffondere dati e ricerche
•
Provvedere allo sviluppo informatico degli archivi e alla formazione
•
Tenere i rapporti con enti statistici nazionali e internazionali
Le Principali indagini dell’ISTAT riguardano:
6
•
Censimenti
•
Statistiche della Contabilità Nazionale
•
Rilevazioni sui prezzi
•
Rilevazione trimestrale delle forze di lavoro
•
Indagine sui consumi delle famiglie
•
Indagine multiscopo sulle famiglie
•
Indagine sui conti delle imprese
•
Indagine sull’attività turistica
V. Cerulli Irelli, op. cit
12
SISTAN
Il Sistema Statistico Nazionale (Sistan) ha il compito di fornire l’informazione statistica
ufficiale al Paese e agli organismi internazionali. Il Sistan deve garantire l'unità di indirizzo,
l'omogeneità dei metodi e la razionalizzazione dell'informazione statistica ufficiale di tutti i lavori
statistici prodotti nel quadro del Programma statistico nazionale, attraverso il coordinamento
organizzativo e funzionale che coinvolge l'intera Amministrazione pubblica, centrale, regionale e
locale.
Oltre l’ISTAT, del SISTAN fanno parte:
•
gli enti ed organismi pubblici di informazione statistica (Isae, Inea);
•
gli uffici di statistica delle amministrazioni centrali dello Stato degli enti nazionali, delle
Regioni e Province autonome, delle Province, dei Comuni;
•
gli uffici di statistica delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, degli
Uffici territoriali del Governo, di alcuni enti privatizzati e dei soggetti privati aventi
particolari requisiti previsti dalla legge.
Al Sistan si affianca il Sistar, il Sistema Statistico Regionale, che prevede iniziative di
coordinamento e promozione dell’attività statistica sul territorio regionale e di supporto agli
enti locali 7 . Il Sistar è stato costituito nel 2003 dalle seguenti Regioni: Piemonte, Emilia Romagna,
Liguria, Lazio e Marche, Abruzzo, Puglia, Veneto e Molise oltre alle Province autonome di
Trento e Bolzano. Al Sistar partecipano, con differenti modalità, anche le strutture statistiche
delle regioni, degli enti locali, delle università e di altre autonomie funzionali .
I Sistemi statistici regionali, oltre a consentire il coordinamento e la coerenza dei
programmi regionali con quelli nazionali, hanno anche lo scopo di promuovere sistemi informativi
a livello locale (comuni, città metropolitane, comunità montane).
A livello di rete periferica provinciale l’organizzazione statistica italiana comprende le
Province, gli Uffici territoriali del Governo (Utg) e le Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura (Ccia). L’attività degli uffici preposti si articola in una rilevazione di
carattere generale o nazionale e una di carattere specifico, orientata alla documentazione delle
situazioni locali. Nell’ambito di questa organizzazione assumono particolare rilievo gli Uffici
7
Sulle competenze di Sistan e Sistar cfr. M.P. Guerra, L’ordinamento statistico, in: S.Cassese (a cura di), Trattato di
diritto amministrativo, t. I, Giuffrè, Milano, 2000, p. 59.
13
territoriali del Governo, nati come trasformazione delle Prefetture in base al dpr n.287 del 17
maggio 2001, che hanno ampliato le loro competenze assumendo anche le funzioni in
precedenza svolte dagli uffici periferici del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero delle attività produttive, del
Ministero della salute e di quello delle Comunicazioni.
La loro attività è stata concentrata, soprattutto negli ultimi anni, nel settori sociale e
in
quello Demografico. Agli Utg sono attribuite funzioni di coordinamento dei Comitati
provinciali di censimenti, che hanno il compito di seguire lo svolgimento delle attività di
censimento a livello territoriale.
Gli Utg infine provvedono
alla
costituzione
e
al
coordinamento degli Osservatori provinciali che si concentrano su materie specifiche (infanzia,
immigrazione, settore produttivo locale etc.). Appartengono al Sistema statistico nazionale e
sono coinvolti in attività di produzione statistica anche alcuni comuni (circa il 36,4% del totale
che rappresentano il 64% della popolazione italiana). Funzioni di notevole rilievo per l’area
delle statistiche economiche vengono infine svolte dalle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura.
Banca D’Italia
La Banca d'Italia produce un articolato insieme di informazioni statistiche, elaborando
opportunamente le informazioni raccolte per i propri fini istituzionali. Il patrimonio informativo
utilizzato dalla Banca d'Italia è costituito in maniera prevalente dai dati raccolti dagli intermediari
creditizi e finanziari, che hanno obblighi segnaletici nei confronti della Banca determinati dal d.lgs.
385/93 (Testo Unico delle leggi in materia creditizia e finanziaria) e dal d.lgs. 58/98 (Testo Unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria). L’acquisizione delle informazioni
viene curata da un'apposita unità organizzativa della Banca, il Servizio Informazioni Sistema
Creditizio (SISC), che ha anche funzioni di controllo e validazione delle segnalazioni fornite.
Le informazioni statistiche relative ai soggetti sottoposti a vigilanza vengono raccolte in
pubblicazioni statistiche periodiche consultabili in formato PDF nel sito della Banca d’Italia. Altre
pubblicazioni rilevanti della Banca sono: il Bollettino Statistico ed il Quadro di sintesi, pubblicati
con cadenza trimestrale, che contengono informazioni analitiche riguardanti l'operatività degli
intermediari bancari e finanziari, la distribuzione del credito e i tassi di interesse; i Supplementi al
14
Bollettino statistico, che in genere hanno periodicità mensile e contengono numerosi indicatori
sulle principali grandezze macroeconomiche, utili principalmente all'analisi congiunturale.
Le principali statistiche monetarie, finanziarie e di bilancia dei pagamenti sono elaborate
secondo definizioni e criteri armonizzati in ambito europeo. L'Italia ha aderito nel 1996 allo
Special Data Dissemination Standard del Fondo Monetario Internazionale (http://dsbb.imf.org),
che prevede requisiti standardizzati per la raccolta e la diffusione di determinate categorie di
indicatori macroeconomici.
Tramite un apposito sistema di navigazione denominato Base Informativa Pubblica on-line,
è possibile accedere in formato elettronico a tutta la produzione informativa oggetto di
pubblicazione. La Banca effettua periodicamente due indagini campionarie che sono pubblicate e
disponibili: l’ Indagine sui bilanci delle famiglie italiane e quella sulle aspettative di inflazione. In
formato anonimo è possibile accedere anche ai microdati della prima indagine. La Banca, ai sensi
dell'art. 4, comma 4, del D.lgs. 6.9.1989, N. 322 produce inoltre elaborazioni statistiche periodiche
ed estemporanee per l'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) e per altri enti del SISTAN.
Come previsto dall'art. 5 dello Statuto del Sistema Europeo delle Banche Centrali
(S.E.B.C), la Banca d’Italia collabora con la Banca Centrale Europea e con le altre Banche Centrali
Nazionali del S.E.B.C. alla raccolta delle informazioni statistiche di interesse comune; tali
informazioni, vengono poi opportunamente aggregate e diffuse dalla B.C.E. (sono disponibili al
pubblico sul sito http://www.ecb.int). La disciplina relativa alla raccolta delle informazioni
necessarie al Sistema Europeo delle Banche Centrali è prevista dal Regolamento BCE 1998/16 e
successive modificazioni. La Banca trasmette periodicamente informazioni statistiche su fenomeni
monetari e finanziari anche ad altre istituzioni italiane e a organismi internazionali di primaria
rilevanza, quali ad es. il Fondo Monetario Internazionale (F.M.I.), la Banca dei Regolamenti
Internazionali (B.R.I.), l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (O.C.S.E.).
Su richiesta di alcune categorie di utenti (università, centri di ricerca, organismi pubblici,
istituzioni creditizie e finanziarie) e eventualmente a titolo oneroso, la Banca può anche effettuare
elaborazioni e aggregazioni di dati volte a soddisfare esigenze informative specifiche.
La disciplina del diritto di accesso ai dati statistici prodotti nell’ambito del Sistan , è
disciplinata dal d.lgs
n. 322/89. Tale disciplina assume carattere speciale rispetto a
quella
generale dell’accesso ai documenti amministrativi (legge n.241/1990) e si fonda sul principio di
imparzialità. In genere l’accesso a dati elaborati è consentito a tutti ed è sufficiente la richiesta
15
del soggetto interessato; l’ accesso a dati elementari per necessità di ricerca viene consentito invece
solo su richiesta motivata soggetta ad autorizzazione del Presidente dell’Istat.
3.3 Le Fonti Ufficiali Internazionali.
La crescente integrazione a livello internazionale e l’importanza di disporre di statistiche
attendibili e omogenee per valutare e confrontare la situazione dei diversi Paesi e coordinare e
indirizzare gli interventi di policy ha portato le principali istituzioni internazionali alla
costituzione, nel loro ambito, di specifici uffici statistici e produzioni statistiche orientate al
perseguimento di diversi obiettivi. L’attività di questi uffici è coordinata per garantire la possibilità
di confronti e per evitare inutili duplicazioni.
EUROSTAT e ESS
A livello europeo, la consapevolezza dell’importanza di supportare le decisioni, la
programmazione e l’implementazione delle politiche comunitarie con una produzione statistica
attendibile e soprattutto omogenea e confrontabile è nata parallelamente al processo di creazione
della Comunità europea. Con l’obiettivo di costruire una produzione statistica a livello europeo che
rispondesse a queste caratteristiche fu istituito il Sistema Statistico Europeo (ESS, European
Statistical System). Del Sistema fa parte EUROSTAT, che è l’Ufficio Statistico delle Comunità
Europee, e tutti gli organismi statistici ufficiali degli stati membri e di Islanda, Norvegia e
Liechtenstein. Il rispettivo ruolo delle istituzioni europee nella produzione delle statistiche ufficiali,
in particolare della Commissione attraverso Eurostat e della BCE è definito all’art. 285 del Trattato
e dallo Statuto del Sistema europeo delle Banche Centrali e della BCE. Le rispettive responsabilità
delle Istituzioni comunitarie e della BCE sono sancite nel “Memorandum of Understanding on
Economic and Financial Statistics” del 2003. Nell’area delle statistiche relative alla bilancia dei
pagamenti, la BCE (tramite il DG, Directorate General Statistics) ha come priorità quella di curare
le statistiche relative al conto finanziario e ai redditi da investimenti, mentre la Commissione
(Eurostat) deve occuparsi di tutte le altre voci delle partite correnti e del conto dei movimenti di
capitale.
16
Il compito di Eurostat è quello di fornire all’Unione Europea informazioni statistiche
armonizzate a livello europeo che permettano i confronti tra paesi e regioni.
L’ESS agisce come un network; Eurostat, in stretta cooperazione con le autorità nazionali, ha il
compito di coordinare l’armonizzazione delle statistiche. Il Sistema statistico europeo coordina il
suo lavoro anche con gli organismi internazionali come OCSE, ONU, Fondo Monetario
Internazionale e Banca Mondiale.
I principali obiettivi dell’ESS sono definiti nel Programma Statistico che viene formulato ogni
cinque anni. Il programma Statistico sintetizza le principali politiche a livello Comunitario come
segue:
•
Unione Economica e Monetaria: comprende tutte le statistiche relative alla Fase III
dell’UME e al Patto di Stabilità e di Crescita.
•
Allargamento dell’UE: comprende gli indicatori statistici di maggiore rilievo per le
negoziazioni di accesso e per l’integrazione dei Paesi candidati a far parte dell’Unione
•
Competitività, sviluppo sostenibile e Agenda sociale: in particolare, include le statistiche
sul mercato del lavoro, dell’ambiente, dei servizi, delle condizioni di vita,
dell’immigrazione e dell’Europa digitale.
•
Indicatori strutturali: ulteriore consolidamento del lavoro sugli indicatori richiesti dal
consiglio europeo di Lisbona.
Principali Temi coperti dale Statistiche dell’ESS:
•
Statistiche generali e regionali
•
Economia e Finanza
•
Popolazione e condizioni sociali
•
Industria, commercio e servizi
•
Agricoltura e pesca
•
Commercio Estero
•
Trasporto
•
Energia e ambiente
•
Scienza e tecnologia
17
OCSE
L’ OCSE raccoglie le statistiche relative all’analisi dello sviluppo economico e sociale
avvalendosi di analisti interni, comitati, gruppi di lavoro e con il coinvolgimento delle autorità di
governo nazionali e altre istituzioni e agenzie statistiche degli stati membri.
L’organizzazione
delle attività statistiche dell’OCSE è basata su un sistema decentrato, costituito da un Direttorato
Statistico centrale (STD) e di otto Direttorati responsabili di studi analitici e analisi di policy. Il
Direttorato Statistico si occupa delle statistiche macroeconomiche (bilanci nazionali, indicatori
economici di breve periodo, commercio internazionale, etc.) e di alcune statistiche in campo
sociale o delle imprese. Gli altri Di rettorati si occupano della maggior parte delle altre attività
statistiche.
La maggior parte della produzione statistica dell’ OCSE è accessibile liberamente al pubblico
tramite
il
portale
statistico
dell’OCSE,
in
formato
cartaceo
ed
elettronico
(www.oecd.org/statistics).
Le amministrazioni governative e alcune organizzazioni e agenzie possono avere accesso all’intera
produzione statistica dell’OCSE tramite il servizio Extranet (Olisnet).
FMI
Il Fondo Monetario Internazionale produce una serie di pubblicazioni con diverse
periodicità, disponibili mediante ordinazione o sottoscrizione. La più rilevante, anche ai fini
dell’attività di sorveglianza del Fondo, è il “World Economic Outlook”, con frequenza semestrale,
che presenta le analisi e le previsioni sullo sviluppo economico nei principali gruppi di Paesi
classificati per area geografica, livello di sviluppo etc. Il Fondo produce anche l’IFS,
“International Financial Statistics”, una fonte di informazioni statistiche di portata internazionale
che copre tutti gli aspetti di finanza internazionale e domestica. La banca dati contiene, per molti
Paesi, dati relativi ai problemi dei pagamenti internazionali e su inflazione e deflazione, sui tassi di
cambio, sulla liquidità internazionale, tassi di interesse, prezzi, produzione, transazioni
internazionali, bilanci pubblici nazionali, etc, disponibili anche on-line previa sottoscrizione.
La produzione statistica del Fondo Monetario Internazionale:
18
•
Pubblicazioni principali:
•
World Economic Outlook
•
Annual Report
•
Global Financial Stability Report
•
Altre pubblicazioni periodiche:
•
IMF Survey (pubblicato ogni due settimane)
•
Finance & Development (trimestrale)
•
IMF Staff Papers
•
IMF Research Bulletin (trimestrale)
•
Sono disponibili liberamente sul sito del FMI:
•
Working Papers
•
Country Reports
•
Economic Issues
•
Policy Discussion Papers
ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite)
La Divisione statistica dell’ONU raccoglie statistiche da varie fonti internazionali e
produce aggiornamenti a livello globale come lo Statistical Yearbook, il World Statistics
Pocketbook e i vari yearbooks su argomenti statistici definiti. La Divisione statistica, svolgendo un
ruolo centrale nell’ambito della produzione statistica a livello internazionale, fornisce anche ai vari
Paesi specifiche, studi e informazioni riguardo i metodi migliori volti a raccogliere e organizzare le
informazioni, con l’obiettivo di rendere i dati omogenei e confrontabili.
Le principali funzioni della Divisione statistica dell’ONU sono:
•
La raccolta, elaborazione e diffusione delle informazioni statistiche. La Divisione fornisce
un centro di dati relativi al commercio internazionale, energia, industria, ambiente,
trasporto, e statistiche demografiche e sociali raccolti da fonti nazionali e internazionali.
19
•
La definizione di standard dei metodi statistici, dei metodi di classificazione e delle
definizioni adottate da organismi internazionali e l’ assistenza ai Paesi membri a livello di
consulenza o di formazione per sviluppare e migliorare i loro sistemi di produzione
statistica.
•
Il programma tecnico di cooperazione.
•
Il coordinamento deli programmi e delle attività statistiche internazionali (anche attraverso
il Committee for the Coordination of Statistical Activities (CCSA)
BCE
Il sistema statistico della Banca centrale Europea ha come obiettivo prevalente quello di
sostenere la politica monetaria della Banca e gli altri compiti attribuiti all’Eurosistema e al Sistema
Europeo delle Banche Centrali (SEBC). Le statistiche della Banca Centrale Europea sono prodotte
in collaborazione con le Banche centrali nazionali, e in alcuni casi, altre autorità nazionali, che
forniscono alla BCE i dati rilevati e aggregati a livello nazionale. La BCE costruisce su queste basi
gli aggregati a livello europeo. La BCE lavora inoltre in stretta collaborazione con le Istituzioni
della Comunità Europea. La ripartizione dei compiti e delle responsabilità informative tra la BCE e
della Commissione Europea (tramite Eurostat), come si detto, è esplicitamente definita nel
“Memorandum of Understanding on Economic and Financial Statistics” (Marzo 2003).
Le principali statistiche pubblicate dalla BCE riguardano:
1. I mercati Monetari, bancari e Finanziari.
I principali aggregati monetari sono calcolati facendo riferimento al settore delle Istituzioni
monetarie e finanziarie, la cui definizione è più ampia di quella di “istituzioni creditizie”
(comprende ad esempio alcuni fondi del mercato monetario) ma le informazioni comprendono
anche istituzioni finanziarie non incluse in questo settore. La BCE fornisce anche dati mensili sui
titoli di debito o azionari e pubblica indicatori strutturali sul settore bancario e fondi di
investimento nell’area Euro, nonché statistiche sul volume e il valore dei pagamenti. La BCE
fornisce inoltre statistiche sul ruolo internazionale dell’euro e gli indici di cambio effettivi per
l’euro in termini nominali e reali, utilizzando vari deflatori.
2. Bilancia dei pagamenti e altre statistiche esterne
20
La BCE pubblica una bilancia dei pagamenti mensile per l’area Euro, mostrando le principali
transazioni tra residenti dell’area e non residenti.
3. Movimenti di capitale
Il conto dei movimenti di capitale comprende transazioni finanziarie e bilancio finanziario per
tutti I settori economici nell’area euro, mostrando le interrelazioni tra questi settori e tra questi e il
resto del mondo.
4. Statistiche sulla finanza pubblica dei governi
In particolare: a) entrate e uscite; b) indebitamento; c) rapporto tra deficit e variazioni del
debito in ciscun Paese dell’UE e tra area euro e il totale dell’UE..
5. Statistiche relative all’indice armonizzato dei prezzi al consumo (HICP), altri prezzi, costi,
output e mercato del lavoro.
La maggior parte delle statistiche della BCE è pubblicata in comunicati stampa e nella sezione
“Euro area statistics" del bollettino mensile della Banca. Le statistiche sui più recenti sviluppi
economici nell’area euro e dei Membri dell’UE sono anche sintetizzate nello “Statistics Pocket
Book” (statistiche “formato tascabile”) che contiene anche vari confronti tra area Euro, UE, USA e
Giappone. Tutte le statistiche sono disponibili gratuitamente e si trovano anche nel sito della BCE
(www.ecb.int).
Prodotti statistici della BCE
•
Comunicati stampa statistici
•
Bilanci dei pagamenti dell’area euro
•
Statistiche sui fondi di investimento dell’area euro
•
Statistiche sulle emissioni azionarie dell’aera euro
•
Finanziamenti e investimenti finanziari nell’area euro
•
Statistiche sui tassi di interesse delle Istituzioni Monetarie e Finanziarie (IMF)
21
•
Sviluppi monetari nell’area euro
Pubblicazioni
4
•
Bollettino mensile
•
Statistics Pocket Book
Le fonti dirette
I dati e le informazioni rilevate in via indiretta attraverso le banche dati e le fonti statistiche
ufficiali o non ufficiali, pubbliche o private, non sempre sono sufficientemente specifiche e
articolate da soddisfare pienamente le esigenze informative dei soggetti preposti ad attività di
regolazione. In alcuni casi può essere sufficiente rielaborare le informazioni reperite in via indiretta
e finalizzarle all’oggetto dell’indagine regolatoria; in altri casi sarà necessario raccogliere altre
informazioni o integrare le informazioni esistenti attraverso la rilevazione diretta delle statistiche
necessarie all’analisi di impatto. Nel caso in cui il tipo di fabbisogno informativo sia ricorrente,
emerge l’opportunità di non disperdere i risultati delle rilevazioni, ma piuttosto dare sistematicità e
periodicità alla raccolta di determinate informazioni e creare le basi per costruire banche dati
interne specifiche su determinate materie.
La rilevazione diretta delle informazioni statistiche avviene fondamentalmente mediante il
ricorso alle consultazioni (si veda La Spina e Cavatorto, op. cit.). La consultazione dei destinatari
e di soggetti competenti sulla materia regolata permette di raccogliere informazioni, dati ed
opinioni specifiche e non acquisibili da altre fonti.
La scelta della tecnica di consultazione da utilizzare deve tener conto:
•
della difficoltà e dei tempi di realizzazione;
•
dell’attendibilità dei risultati ottenibili;
•
dell’utilità e dell’esaustività dei risultati .
22
L’attività di consultazione richiede un’attenta analisi delle problematiche connesse alla
rilevazione e alla interpretazione dei dati nonché delle principali tecniche di consultazione e delle
loro prerogative.
23
Figura 3: Pianificazione delle consultazioni:
Provvedimento
Obiettivi
dell’analisi
Scelta della
metodologia di
analisi
Scelta dei
destinatari
dell’indagine
Scelta del metodo di
consultazione
Scelta dei
quesiti da
sottoporre
Elaborazione e
interpretazione dei
risultati
Conclusioni
Per cominciare, particolare attenzione deve essere posta sulla scelta dei soggetti cui
indirizzare la richiesta di informazioni. Tali soggetti possono essere classificati secondo il carattere
di riservatezza delle richieste di informazioni che devono essere loro indirizzate, dalla specificità
della materia, del tipo di competenze o dell’area coperta. Altrettanto importante è la corretta e
chiara precisazione delle richieste informative e degli obiettivi che queste devono soddisfare,
24
affinché le risposte date e le informazioni fornite possano essere altrettanto chiare ed appropriate.
Non bisogna infine trascurare la necessità di verificare la provenienza delle informazioni, per
giudicare la loro attendibilità e la direzione di possibili distorsioni. Ad esempio, la quantificazione
dei costi e dei benefici relativi alla destinazione di un’ area comune a parco pubblico piuttosto che
a parcheggio sarà diversa a seconda dei soggetti consultati. E’ presumibile una sovrastima dei costi
da parte delle famiglie con bambini o con animali residenti in zona o delle associazioni
ambientaliste, e una sottostima dei benefici del parco da parte di automobilisti che lavorano o
risiedono in zona e che devono raggiungerla con mezzi propri.
Al fine di interpretare
correttamente o poter confrontare le informazioni raccolte è necessario conoscere e verificare gli
assunti sui quali si basano i dati o le informazioni fornite. Quale sarà il costo di costruzione del
parcheggio? A quali tassi di interesse si è fatto riferimento nell’attualizzazione di questi costi? Non
bisogna inoltre trascurare la dinamica del fenomeno da analizzare: quanti sono i potenziali fruitori
del parcheggio nell’immediato e qual è il tasso previsto di crescita del loro numero negli anni a
venire?
Per la verifica dei dati acquisiti e per la correzione di eventuali distorsioni può essere utile
confrontare i dati rilevati con indici e parametri di riferimento (“benchmark”) nazionali o
internazionali.
Per il successo della rilevazione è necessario il coinvolgimento di tutte le parti a vario titolo
interessate dall’oggetto dell’AIR. Il processo di rilevazione deve essere quindi il più possibile
diffuso, aperto e trasparente. In particolare devono essere coinvolti cittadini, gruppi di interesse ed
imprese 8 . L’attendibilità delle informazioni rilevate dipende, in particolare:
a) dalla tempestività delle consultazioni;
b) dall’incentivo dei soggetti interessati a fornire informazioni distorte;
c) dalla pertinenza dei dati raccolti rispetto alle finalità dell’analisi.
Tra le tecniche di consultazione più utilizzate emergono le seguenti:
o focus groups;
8
Cabinet Office, Code of practice on written consultation, novembre 2000 (http://www.cabinet-office.gov.uk/
servicefirst/index/consultation.htm).
25
o panel;
o interviste semistrutturate;
o inchieste campionarie
o notice-and-comment, ossia divulgazione di un documento di consultazione con
richiesta di risposte in forma scritta.
Senza entrare nel dettaglio delle specifiche tecniche, ben illustrate ad esempio nel lavoro
citato di La Spina e Cavatorto, vale la pena esaminare i punti di forza e di debolezza delle stesse ai
fini della loro utilizzabilità per finalità di analisi di impatto della regolamentazione. Per valutare la
validità delle diverse tecniche e la significatività delle informazioni che esse possono produrre, è
necessario analizzare le caratteristiche di tali informazioni in termini di 9 :
o rappresentatitività,
o attendibilità
o esaustività
Per essere rappresentative, cioè tali da riprodurre le caratteristiche e gli atteggiamenti della
popolazione di riferimento, le informazioni devono essere raccolte partendo da un elevato numero
di soggetti consultati che abbiano affinità con la materia oggetto di indagine10 . Poiché quasi tutte le
indagini sono campionarie, ossia riguardano un campione della popolazione e non l’intera
popolazione, la regola del pollice prevede che i risultati siano tanto più attendibili quanto più è alta
la numerosità del campione. Tuttavia la costruzione di un campione molto vasto, oltre ad essere
costosa in termini di tempo e di risorse, non necessariamente è efficiente e efficace a raggiungere
una maggiore attendibilità dei risultati. Se la variabilità delle informazioni è limitata, ossia se i dati
raccolti dai diversi soggetti inclusi nel campione sono abbastanza simili tra loro, un campione
anche limitato della popolazione esistente produce risultati molto simili a quelli dell’intera
popolazione, e quindi il campione risulta comunque rappresentativo dell’universo, ovvero
“statisticamente significativo”. Inoltre, con particolare riferimento alle indagini di valutazione di
impatto nelle quali l’attendibilità delle informazioni raccolte dipende fortemente dalle competenze
9
A. Marrani, G. Gasperoni, (a cura di): Costruire il dato; vizi e virtù di alcune tecniche di raccolta delle informazioni,
Franco Angeli, Milano, 1992.
10
A. Marrani, Casuale e rappresentativo: ma cosa vuol dire? In Ceri, P. (a cura di) , Politica e sondaggi, Rosenberg E
Sellier, Torino, 1997, pp.23-87.
26
dei soggetti che le forniscono sulla specifica materia da regolare, esiste un trade-off tra numerosità
del campione e livello di competenza dei soggetti inclusi per cui un aumento della numerosità del
campione potrebbe ridurre piuttosto che aumentare la rappresentatività dello stesso. Nel caso che a
noi interessa, ossia quando le consultazioni hanno l’obiettivo di valutare l’impatto della
regolamentazione, considerati i tempi stretti con cui generalmente deve essere condotta e conclusa
l’analisi, può essere più efficace un’ indagine svolta su un numero più limitato di soggetti che però
siano identificati e scelti per la loro forte competenza sulle materie oggetto del provvedimento
normativo. La rappresentatività del campione incide anche sulla attendibilità dei risultati. Tuttavia
sull’attendibilità dei risultati può influire in maniera significativa l’abilità del soggetto che conduce
le indagini nell’impostare la consultazione e nel fronteggiare e risolvere i problemi di asimmetria
informativa tra regolatore e “regolato”. In questo senso le analisi basate sui focus groups, che
consistono nel mettere insieme piccoli gruppi portatori di specifici interessi nella materia da
regolare e spesso con visioni contrapposte e farli interagire creando una sorta di contraddittorio,
permette di far emergere punti di vista diversi e motivazioni e approfondire gli argomenti della
discussione, attutendo in maniera significativa le asimmetrie informative 11 . La presenza di
asimmetrie informative, ossia il fatto che l’agente (soggetto regolato) abbia più informazioni del
principale (regolatore), costituisce nella teoria economica uno dei principali motivi di fallimento
del mercato, con il conseguente rischio di “cattura” del regolatore, che rischia di essere
assoggettato agli interessi specifici dei soggetti regolati non per propria volontà o per esigenze
politiche ma semplicemente per la mancanza di una chiara e completa visione della materia da
regolare.
Affinché le informazioni raccolte, oltre che rappresentative e attendibili siano anche
esaustive, è importante un’ attenta definizione dei contenuti delle richieste. Le domande da porre ai
soggetti consultati, devono essere mirate allo scopo e in grado di coprire l’argomento. Anche in
questo i focus groups possono avere il pregio di far emergere anche questioni che possono essere
sfuggite al regolatore in una prima analisi del provvedimento, arricchendo implicitamente i
contenuti dell’indagine. Tuttavia non sempre l’interazione tra portatori di interessi diversi porta ai
risultati sperati e in alcuni casi può risultare addirittura controproducente, inibendo alcuni
interlocutori e privandoli della possibilità di esporre liberamente i propri punti di vista. Anche in
11
T.L. Greenbaum, The handbook for focus Group Research, Sage, London, 1998.
27
questo caso il successo della consultazione sta nella sensibilità e nella capacità del soggetto
preposto all’analisi di valutare l’opportunità di separare alcuni gruppi.
L’analisi panel, consiste nel creare gruppi competenti sulle materie da analizzare, che
vengono intervistati su uno stesso argomento o su più argomenti (panel multiscopo) in momenti
successivi con domande chiuse o aperte. I panel possono essere piccoli o grandi a seconda della
numerosità del gruppo intervistato, con le predette conseguenze sulla significatività del campione
in termini di rappresentatività statistica rispetto all’universo di riferimento o dell’attinenza con la
materia. In genere i panel di grosse dimensioni sono più facilmente sottoposti a domande chiuse e
su più argomenti. Questo compromette l’esaustività dell’indagine nonché la validità e
l’attendibilità delle risposte che più facilmente saranno su alcuni argomenti e per alcune persone
intervistate date a caso, o potrebbero per lo stesso soggetto essere diverse in momenti di tempo
successivi, facilitando la presenza di distorsioni. Per i piccoli panel è più facile per l’analista
valutare la competenza dei soggetti inclusi nel campione, la presenza di interessi specifici o di
eventuali incentivi a dare informazioni distorte.
Le interviste semistrutturate si basano su questionari più o meno dettagliati, che possono
lasciare più o meno flessibilità a chi conduce le interviste nell’approfondire i temi. Se il soggetto
che conduce e costruisce le interviste e elabora e interpreta i risultati è abile, tale sistema di
rilevazione delle informazioni può dare ottimi risultati a fronte di un dispiego di tempo e di risorse
abbastanza limitato. Tuttavia, è estremamente difficile poter separare o comunque identificare in
questo tipo di interviste interessi diversi che possono aver guidato il tipo di risposte. E’ un indagine
utile a scopo esplorativo, al fine di identificare costi e benefici che non si conoscono, ma non dà
informazioni attendibili sul peso e la quantificazione di questi costi e benefici.
L’indagine campionaria consiste nel costruire campioni statisticamente rappresentativi
della o delle popolazioni di riferimento cui sottoporre domande a risposta chiusa, ossia ben definite
e con quesiti a risposta multipla ma già determinata. Tale tecnica è particolarmente utile per
identificare il valore di beni o benefici che non hanno un prezzo di mercato e che sono difficili da
quantificare, quindi quando sia opportuno rilevare delle preferenze. Tuttavia l’indagine richiede
tempi abbastanza lunghi e difficilmente compatibili con le esigenze dell’analisi di impatto della
regolazione. La definizione statistica del campione, la predisposizione delle ipotesi che sostengono
le domande e le possibili risposte contenute nel questionario, l’elaborazione dei risultati, sono tutte
attività che richiedono un notevole dispendio di tempo nonché di risorse umane e finanziarie.
28
Inoltre, quando l’obiettivo è quello di valutare l’impatto della regolazione, è piuttosto difficile che
emergano ipotesi e conseguenze ben definite e identificabili a priori. Oggi è molto frequente e
diffusa la tecnica che consiste nel diffondere e rendere pubblico, anche tramite internet, un
documento di consultazione predefinito con domande anche complesse che permettono di acquisire
pareri specifici e approfondimenti di questioni anche tecniche (notice and comment). Le Autorità
indipendenti utilizzavano questo strumento di analisi e valutazione preventiva per l’emanazione di
atti di propria competenza anche prima che l’art. 12 della legge di semplificazione n. 229/03
estendesse anche a tali soggetti l’obbligo di dotarsi di forme e metodi strutturati di Analisi di
impatto della regolamentazione (e’ recente un documento di consultazione dell’Autorità per
l’energia sulle stesse modalità di implementazione dell’Analisi di Impatto della Regolamentazione
nell’Autorità). Anche le istituzioni europee fanno ampio ricorso a tale strumento di consultazione
(vari “libri verdi” della Commissione europea finalizzati a raccogliere le opinioni dei diversi Paesi
membri su specifiche materie per indagare sul grado di consenso di iniziative di regolazione a
livello europeo). Il metodo ha l’enorme vantaggio di poter coinvolgere potenzialmente un
campione molto vasto di individui, con enormi vantaggi i termini di rappresentatività statistica del
campione ma anche di diffusione dell’informazione e di impatto sull’opinione pubblica. Tuttavia il
metodo può avere effetti enormemente selettivi sui soggetti effettivamente coinvolti nelle risposte e
distorsivi sul contenuto delle risposte. E’ infatti pacifico ritenere che senza un coinvolgimento
specifico, solo i soggetti fortemente interessati dalla materia parteciperanno attivamente alla
rilevazione delle informazioni. Il che può essere positivo, da un lato, perché la metodologia
permette di praticare una sorta di selezione automatica dei soggetti maggiormente coinvolti e
competenti nelle materie stabilite. Tuttavia essa non è idonea a rappresentare tutte le preferenze,
anche quelle dei portatori di interessi meno specifici ma altrettanto rilevanti, che potrebbero essere
esclusi dal processo o per difficoltà di accesso o scarsa conoscenza dei mezzi informatici, o per
scarsa informazione o semplicemente per mancanza di tempo o per una non adeguata valutazione
della possibile importanza di una risposta marginale.
Qualunque sia la tecnica utilizzata, come si è più volte ribadito, è fondamentale studiare e
preparare anticipatamente e con attenzione il contenuto delle richieste; includere richieste che
implicano risposte chiuse e non generiche e infine inserire tra le richieste informazioni idonee a
verificare le fonti e l’attendibilità delle risposte.
29
La prima domanda da porsi per capire quali dati e informazioni devono essere raccolte, è
quali sono gli obiettivi e le finalità dell’analisi. Una chiara spiegazione degli obiettivi aiuta i
soggetti intervistati a finalizzare le risposte fornendo solo le informazioni realmente attinenti con la
materia da regolare; allo stesso tempo aiuta il regolatore ad articolare le domande in maniera
corretta ed esaustiva. Una seconda questione importante riguarda la metodologia di analisi. A
seconda delle circostanze e del provvedimento in oggetto, l’analisi di impatto può essere condotta
utilizzando diverse metodologie. 12 Alcune di queste metodologie richiedono solamente la stima dei
costi di conformità per i soggetti destinatari del provvedimento. La scelta di tale metodologia di
analisi permette di circoscrivere non solo la tipologia dei dati che devono essere raccolti (solo i
costi, e tra i costi solo quelli necessari ad adeguarsi al provvedimento) ma anche i soggetti
destinatari delle consultazioni. L’analisi del rischio implica la rilevazione delle informazioni
relative al rischio percepito dalla popolazione rispetto a un evento da sottoporre a regolazione.
Sarà necessario in questo caso rilevare anche informazioni sulle probabilità che l’evento di cui si
vuole coprire o ridurre il rischio accada, e informazioni idonee a stimare il rischio reale accanto a
quello percepito dai soggetti intervistati. Ad esempio, nonostante i dati empirici dimostrino il
contrario, il rischio di mortalità attribuito dagli individui a incidenti automobilistici è generalmente
inferiore a quello attribuito a malattia o ad altri incidenti. Sia il rischio reale che il rischio
percepito sono rilevanti ai fini della valutazione del tipo e del livello di regolazione da applicare. 13
Tuttavia, se il rischio reale è molto diverso da quello percepito, è importante raccogliere
informazioni che permettono di valutare anche il rischio effettivo ed eventualmente le domande
delle consultazioni potrebbero già contenere alcune indicazioni relative al “vero” livello di rischio.
I benefici del provvedimento, che è necessario valutare quando si utilizzi la diffusa tecnica
dell’analisi costi benefici, sono più difficili da quantificare rispetto ai costi. Inoltre la metodologia
di analisi richiede per quanto possibile che tali benefici vengano espressi in termini monetari 14 .
Esiste un’ enorme letteratura relativa ai metodi di valutazione dei beni non scambiati sul mercato e
12
v. L. Cavallo,
L’impatto economico della regolamentazione e l’analisi economica dell’ impatto della
regolamentazione, in: Nicola Greco (a cura di), Introduzione alla “Analisi d’impatto della regolamentazione”, SSPA,
2003
13
R.B. Cumming. Is risk assessment a science? In Risk Analysis 1:1-3, 1981.
14
OCSE, Regulatory impact Analysis: Best Practice in OCD Countries, 1997.
30
che quindi non hanno un valore monetario. Gli esempi tipici di tali beni sono la salute, la sicurezza,
i benefici ambientali. 15 La valutazione di questi beni si basa sulla “disponibilità a pagare” degli
individui o nel “costo opportunità”.
La disponibilità a pagare può essere determinata con metodi:
o diretti;
o indiretti.
I metodi diretti consistono nella rivelazione delle preferenze dei soggetti. La tecnica di
rivelazione delle preferenze, detta anche metodo delle valutazioni contingenti, si avvale in genere
di indagini campionarie e di interviste personali dirette 16 . Il difetto di questo metodo è che è
plausibile attendersi differenze significative nelle dichiarazioni relative a pagamenti ipotetici e
quelle relative ad esborsi reali. I metodi indiretti consistono nel dedurre le preferenze attraverso
l'osservazione dei comportamenti dei soggetti. Tra questi metodi rientrano il metodo delle analogie
di mercato, il metodo dei prezzi edonici, il metodo dei costi di trasporto 17 .
15
W. K. Viscusi,, The Value of Risks to Life and Health, Journal of Economic Literature, n. 31, 1993, pp.1912-1946.
16
J.A. Hausman (acura di) Contingent valuation: a critical assessment, North Holland, Amsterdam, 1993.
17
A.E. Boardman, et al., Cost-Benefit Analysis – concept and practice, Prentice Hall, 1996 e F. Nuti, La valutazione
economica delle decisioni pubbliche – Dall’analisi costi-benefici alle valutazioni contingenti, Giappichelli editore,
Torino, 2001.
31
Figura 4: Valutazione dei beni non scambiati sul mercato:
Criterio della
“Disponibilità a pagare”
Metodi indiretti
(preferenze “rivelate”)
Metodi Diretti
(preferenze “rilevate”)
Valutazioni contingenti
(indagini campionarie,
Interviste)
Analogie di mercato
“Prezzi ombra”
Prezzi
“edonici”
Costi di
trasporto
Brevemente, il metodo delle analogie di mercato consiste nel dedurre il valore del bene non
scambiato sul mercato utilizzando come prezzo “ombra” quello di beni scambiati sul mercato che
presentano caratteristiche simili.
Tale metodo tuttavia prescinde dalla considerazione di tutte le variabili che concorrono a
determinare i valori dei beni scambiati sul mercato e che potrebbero essere fortemente
disomogenee con quelle relative ai beni da valutare. Il metodo dei prezzi edonici permette invece
di considerare tutte le più importanti variabili che influenzano il valore di un asset e di isolare il
contributo della caratteristica interessata: la variazione del prezzo di un bene in relazione alla
variazione di una delle caratteristiche indicate (mantenendo le altre costanti) rappresenta il prezzo
edonico di quella caratteristica. Ad esempio, il valore di un parco pubblico può essere stimato sulla
base della differenza di valore di due appartamenti con le stesse caratteristiche situati uno in
prossimità del parco e l’altro più lontano. Il metodo dei costi di viaggio viene adoperato per
calcolare il valore dei siti culturali o ricreativi e si basa sul calcolo del costo totale che le persone
sostengono per raggiungere una certa località. Questa sintetica descrizione dei metodi di
valutazione dei beni non scambiati sul mercato da’ un’idea delle informazioni che devono essere
32
raccolte nelle consultazioni e nelle modalità con cui queste devono essere condotte. Le
consultazioni sono in genere il metodo più utilizzato per effettuare valutazioni contingenti, poiché
permettono di far dichiarare direttamente agli individui le proprie preferenze su un determinato
bene o provvedimento. Poiché tuttavia esiste una forte probabilità che in presenza di domande
ipotetiche i soggetti intervistati attribuiscano ai beni, per motivi opportunistici, valori non attinenti
alla realtà, è opportuno strutturare e organizzare le domande e le interviste in modo da minimizzare
le distorsioni, ed eventualmente raccogliere informazioni complementari che possano aiutare a fare
induzioni sul vero valore attribuito al bene in questione (passando dalla rilevazione diretta a quella
indiretta). La scelta delle modalità di consultazione e delle domande contenute non può quindi
prescindere dalle specifiche esigenze informative.
L’esperienza internazionale dimostra inoltre l’utilità di fornire, oltre alla domanda, una
stima molto approssimativa o “rozza”, della risposta, ovvero del valore che si vuole rilevare,
avvalendosi eventualmente di parametri e indici nazionali o internazionali. Questo serve da un lato
a forzare il soggetto intervistato a fornire informazioni quantitative precise, piuttosto che
valutazioni generiche e approssimate. Dall’altro, se si dispone di benchmark sufficientemente
attendibili, di evitare che siano proposti dati e valutazioni poco ancorate alla realtà. Il confronto
con eventuali indici e parametri nazionali o internazionali è anche fondamentale per la verifica
dell’attendibilità dei dati e delle informazioni fornite e della interpretazione dei risultati delle
consultazioni.
5
L’interpretazione dei dati
I dati e le informazioni, per garantire un’analisi corretta e efficace, devono presentare
alcune caratteristiche fondamentali. La prima caratteristica è l’omogeneità. L’omogeneità della
procedura di analisi e dei dati raccolti è indispensabile a poter effettuare quei confronti nel tempo e
nello spazio che sono essenziali nell’analisi della regolamentazione.
A tal fine sarebbe preferibile che le diverse inchieste fossero condotte da uno stesso
soggetto incaricato anche di curare la raccolta e l’organizzazione dei relativi documenti. Anche lo
schema di organizzazione e classificazione dei dati e delle informazioni deve essere identico per
tutte le fonti. Per rispondere alla comune esigenza di creare sistemi informativi omogenei in grado
di garantire la confrontabilità dei dati, i diversi organismi nazionali e internazionali si sono attivati
33
promuovendo processi di collaborazione e coordinamento delle loro attività e di definizione di
standard comuni nella raccolta, elaborazione e classificazione dei dati e nella definizione delle
variabili. A livello internazionale, l’ONU ha formulato diverse raccomandazioni sullo sviluppo di
standard nella raccolta e diffusione delle statistiche, che sono state di guida e di indirizzo ai singoli
Paesi e hanno sollecitato l’istituzione di Sistemi statistici nazionali o regionali (recentemente è
uscito un paper di discussione sulla revisione delle raccomandazioni in merito agli standard delle
statistiche preparato dalla Divisione statistica delle Nazioni Unite, UNSD) 18 .
L’omogeneità dei dati può essere definita nel tempo, quando si dispone di serie storiche di
dati, o nello spazio. E’ opportuno indicare chiaramente le cause di scarsa omogeneità delle
informazioni. In alcuni casi tali cause non sono superabili, e eventuali confronti basati su questi
dati sarebbero non attendibili e non opportuni. In altri casi è possibile identificare meccanismi
idonei ad aggiustare i dati per renderli confrontabili. Ad esempio, una serie storica di dati in cui le
stesse informazioni sono state rilevate in momenti diversi utilizzando metodologie diverse o
campioni di popolazione diversi presenta una frammentarietà difficilmente superabile e che non
permette confronti. Confronti sui dati monetari europei rilevati prima e dopo l’introduzione
dell’euro come moneta unica sono invece possibili utilizzando il marco come valuta di riferimento
a livello europeo; in periodi di prezzi instabili le correzioni per il livello di inflazione permettono
di confrontare livelli di tassi di interesse o di altre variabili espresse in termini reali permettendo di
valutare la loro evoluzione nel tempo; imprese molto diverse possono essere confrontate
suddividendole in gruppi omogenei per settore di attività o per dimensione così come in genere
tutti i confronti nello spazio possono essere fatti attraverso opportune suddivisioni del campione in
gruppi omogenei. In altri casi l’omogeneità può essere ottenuta tramite sistemi di conversione (in
una stessa valuta o una stessa unità di misura), o avvalendosi di numeri indice (ad esempio, due
imprese di dimensioni diverse possono essere confrontate facendo riferimento non al fatturato ma
al fatturato per addetto; non al livello del debito ma del debito sul totale dell’attivo, e così via). I
confronti tra elementi eterogenei possono essere fatti riconducendo tali elementi a valori monetari
avvalendosi delle tecniche discusse in questo lavoro 19 .
18
UNSD, Revision of the international recommendations for statistics on economic activities, 2005.
19
A. Zuliani, Sistemi di indicatori per la valutazione. Presupposti normativi, compiti e potenzialità della misurazione
statistica per la valutazione delle politiche pubbliche, 2001, mimeo.
34
Appurato che l’insieme di dati raccolti è omogeneo, è necessario archiviare questi dati
ordinatamente per facilitare il loro utilizzo successivo, avvalendosi di procedure in grado di
garantire una perdita di informazioni minima o addirittura nulla. L’archiviazione è soprattutto utile
quando i dati sono raccolti tramite rilevazione diretta, per valorizzare il lavoro svolto e non
disperderne i risultati, che potrebbero essere utilmente utilizzati non solo per l’analisi in corso ma
anche per eventuali analisi future. Considerato che in genere il fabbisogno informativo di base di
una stessa amministrazione è simile e si ripete nel tempo anche se i provvedimenti sono diversi, un
meccanismo di archiviazione e organizzazione dei dati efficiente pone le basi per la costruzione di
una base dati interna all’amministrazione, che potrebbe essere aggiornata periodicamente e
arricchita gradualmente con enormi benefici per le valutazioni di impatto della regolazione e
semplificazione delle relative attività. L’archiviazione comporta una selezione dei dati ed una loro
organizzazione in classi; le informazioni contenute nella fonte sono estrapolate e catalogate in base
a determinati criteri, con il risultato di avere una serie di contenitori comprendenti ognuno soltanto
informazioni omogenee fra loro. Per favorire la costruzione di propri archivi omogenei da parte
delle pubbliche amministrazioni, l’Aipa ha emanato nel settembre del 2000 delle “Linee guida alla
realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali nelle
pubbliche amministrazioni” 20 , nelle quali vengono definite le regole di ordinamento,
classificazione e archiviazione di tutti i documenti che vengono prodotti, utilizzati, e mantenuti
dalle istituzioni pubbliche nell’esercizio delle attività amministrative. 21 Il dpr 445 del 2000 impone
alle amministrazioni pubbliche di istituire un servizio per la tenuta del protocollo informatico, della
gestione dei flussi documentali e degli archivi al quale deve essere preposto un dirigente o
funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti professionali. Poiché una delle principali
motivazioni alla base della necessità di migliorare la tenuta e la gestione delle informazioni da
parte delle pubbliche amministrazioni è quella di migliorare il servizio reso ai cittadini, la legge 7
giugno 2000, n. 150 disciplina le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni.
Accanto a quello dell’omogeneità dei dati, un altro dei problemi che l’analista deve avere
sempre in mente nell’interpretazione dei dati raccolti è quello della distorsione nelle informazioni.
20
Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, Linee guida alla realizzazione dei sistemi di protocollo
informatico e gestione dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni (GEDOC 2), settembre 2000.
21
Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, op. cit.
35
Come si è già discusso con riferimento alle consultazioni, il problema delle distorsioni è
particolarmente rilevante per le informazioni ottenute mediante rilevazione diretta. I principali
motivi per cui le informazioni possono essere rappresentazioni distorte della realtà sono:
a) distorsioni dovute a errori di campionamento o alla scarsa rappresentatività del
campione oggetto di analisi;
b) distorsioni dovute al meccanismo di rilevazione delle informazioni;
c) distorsioni dovute a comportamenti strategici dei soggetti intervistati (free riding,
cattura del regolatore);
d) distorsioni dovute alla tempistica della rilevazione (ad es. in un periodo di prezzi o tassi
abnormalmnete elevati o di circostanze o eventi che possono aver avuto influenze
emotive sui soggetti intervistati);
e) distorsioni dovute a differenze tra rischio reale e rischio percepito.
Per la corretta interpretazione dei dati è poi importante valutare e verificare le assunzioni.
Alcune delle principali assunzioni su cui possono essere basati dati e informazioni statistiche sono:
stime sul livello e sull’evoluzione della domanda di determinati beni e/o servizi; stima dei tassi di
interesse futuri o scelta del tasso di attualizzazione dei costi e benefici prospettici; tasso di
inflazione; tasso di cambio; evoluzione della congiuntura economica; crescita demografica e così
via. E’ necessario prendere atto delle assunzioni su cu si basano determinate informazioni e, se
possibile, verificarle. Poiché comunque non si potrà avere certezza su stime di valori futuri, la
valutazione dell’impatto della regolazione o della migliore opzione di regolazione sarà più robusta
se accompagnata da un’analisi di sensibilità alle diverse assunzioni o parametri su cui si basa
l’analisi. L’analisi di sensibilità consiste nel ripetere la valutazione facendo variare una (analisi di
sensibilità parziale) o più assunzioni. Se i risultati non sono molto diversi tra loro possono essere
considerati robusti e attendibili, e le conclusioni aggiunte possono essere considerate
sufficientemente indipendenti dai parametri su cui si basa l’analisi. Nel caso contrario in cui i
risultati sono molto diversi a seconda delle ipotesi fatte sui parametri, sarà necessario verificare più
attentamente le ipotesi e le assunzioni prese come riferimento, cercare di ottenere stime che siano
più oggettive e precise, e comunque utilizzare con cautela i risultati dell’analisi di impatto. Il
problema è più rilevante se l’incertezza su uno o più parametri è tale da condizionare la scelta tra
diverse opzioni regolatorie o addirittura la desiderabilità o meno di un intervento regolatorio.
36
Il processo di interpretazione ed elaborazione dei dati e della selezione dei dati più
significativi può essere aiutato dall’utilizzo di statistiche più o meno complesse. L’elaborazione e
l’aggregazione dei dati è importante a valutare e a interpretare le informazioni raccolte nonché a
verificare e giudicare l’attendibilità di queste informazioni. Alcune statistiche o aggregazioni
vengono direttamente fornite dalle banche dati esistenti. Altre possono essere agevolmente definite
dall’analista preposto alla valutazione di impatto.
Le statistiche più semplici ma anche le più utilizzate sono:
•
la media aritmetica (che può essere semplice o ponderata);
•
la moda
•
la mediana
Inoltre può essere utile identificare i valori più alti e più bassi nel campione raccolto (massimi e
minimi). Il confronto dei singoli valori con queste statistiche calcolate sull’intero campione o su
opportuni sottocampioni può aiutare nelle valutazioni e nella rappresentazione della situazione a
livello globale. Tali statistiche permettono ad esempio di verificare la distribuzione dei costi e dei
benefici di un provvedimento a livello di area geografica o di specifiche classi dimensionali o
sociali (quante imprese hanno un fatturato superiore o inferiore alla media; il costo del
finanziamento per le imprese del mezzogiorno è inferiore o superiore alla media del paese; il costo
dell’intervento di regolazione per le imprese di minori dimensioni è superiore o inferiore al costo
per le imprese di maggiori dimensioni; il costo dell’intervento per individui con un reddito
inferiore alla media è superiore inferiore a quello degli individui ad alto reddito).
Esempio: verifica dell’opportunità di installare un varco automatico per il controllo
dell'accesso alle zone a traffico limitato.
Prima di tutto bisognerà fare delle rilevazioni o delle consultazioni per determinare l’entità del
transito attraverso l’accesso che si vuole controllare durante una giornata tipo. Supponiamo che
siano state rilevate le seguenti informazioni sul transito in entrata e in uscita misurato come unità di
37
vetture autorizzate che passerebbero per l’accesso vigilato per diverse ore della giornata:
Orario
Numero di vetture:
7.00 - 8.00
300
8.00 - 9.00
500
9.00 – 10.00
450
10.00 - 11.00
400
11.00 – 12.00
200
12.00 – 13.00
250
13.00 – 14.00
350
14.00 – 15.00
250
15.00 – 16.00
250
16.00 – 17.00
400
17.00 – 18.00
450
Totale
3850
Dai dati espressi in tabella possono essere misurate le seguenti statistiche:
•
Media oraria = 350 (totale delle vetture che transitano nella giornata = 3850/ ore di
controllo del trafico= 11 )
•
Mediana = (numero centrale dei numeri ordinati per grandezza) = 350
•
Moda = (numero che appare più frequentemente nella serie ottenuta) = 250
•
Picco massimo = (numero più alto di vetture in transito in un’ ora della giornata = 500)
Se il Break even point, ossia il punto di equilibrio oltre il quale viene ritenuto conveniente dotare
l’accesso di un varco automatico è quando attraverso tale accesso passano un numero uguale o
superiore a 320 vetture l’ora, sarà opportuno prendere come riferimento nella valutazione il valore
medio giornaliero che è 350, e risulterà conveniente installare il varco. Se invece l’opzione non è
quella di installare o meno il varco ma di valutare la capacità che il sistema di controllo automatico
deve avere, sarà rilevante il picco massimo di 500 unità che il sistema dovrà fotografare e
trasmettere al supervisore centrale di monitoraggio e controllo del traffico.
38
Analisi più accurate possono essere fatte avvalendosi di tecniche statistiche o
econometriche. Questo approccio è più sofisticato delle normali analisi e richiede le competenze di
economisti specializzati o statistici. Le stime econometriche sono particolarmente appropriate per
valutare fenomeni complessi o quando il settore o i settori da regolare sono diversi e intricati.
Tecniche econometriche possono ad esempio essere impiegate per stimare i parametri della
funzione di produzione o di costo di un’industria o delle tariffe di servizi di pubblica utilità
soggetti e regolazione tariffaria.
In ogni caso le stime econometriche danno risultati più approfonditi rispetto ad una
semplice analisi dei costi della regolazione e permettono di fare elaborazioni più articolate e
complete: ad esempio sarà possibile simulare come i costi, i profitti o i prezzi al consumo possono
essere influenzati dalla regolazione facendo variare i parametri o i prezzi nel modello. I modelli
analitici più sofisticati sono quelli di Equilibrio Economico generale, che permettono di stimare
l’impatto ex-post di un intervento regolatorio su tutti i settori dell’economia, valutando dunque
anche tutte le interdipendenze tra il settore regolato e gli altri settori, e tutti gli effetti sul sistema.
Sebbene questi modelli siano molto complessi, lo sviluppo delle metodologie relative
permetterebbe analisi più accurate e complete, che nell’esperienza statunitense hanno dimostrato di
poter arrivare a conclusioni molto diverse da quelle ottenibili dalle analisi tradizionali e parziali.
Hazilla and Kopp 22 ad esempio, utilizzando un modello di equilibrio economico generale, hanno
dimostrato che una regolamentazione ambientale con costi di adeguamento concentrati su pochi
settori, ha invece avuto un impatto molto significativo su tutti i settori dell’economia. Un’analisi di
tipo parziale non sarebbe stata in grado di valutare pienamente i costi effettivi della regolazione.
Le misure statistiche o i parametri econometrici rilevati a livello nazionale o internazionale
sono utili anche come punto di riferimento nella valutazione della veridicità e attendibilità dei dati
raccolti o per stabilire “best practise”, ossia obiettivi o standard da raggiungere. Il confronto tra
valori rilevati dalle indagini e i valori di benchmark e la misura della distanza tra valore di partenza
e valore obiettivo permette di giudicare l’intensità del provvedimento da adottare o di fare una
successiva verifica dei miglioramenti raggiunti o del grado di raggiungimento del risultato atteso.
22
M. Hazilla and R. Kopp, Social Cost of Environmental Quality Regulations: A General Equilibrium Analysis,
Journal of Political Economy, 98(4), 1990, pp. 853 – 73.
39
6
Conclusioni
L’attività di regolazione si arricchisce e amplifica la sua efficacia quando si realizza un
adeguato equilibrio tra analisi positiva e giudizi di valore, tra valutazioni politiche e valutazioni
“tecniche” relative all’impatto della regolazione sul sistema socio/economico e ambientale. In tale
contesto, l’analisi di impatto della regolazione (AIR) ha il compito di supportare le decisioni
politiche con elementi oggettivi e verificabili e di orientare il policy maker tra diverse modalità di
raggiungimento di un obiettivo, le cosiddette “opzioni”. La valutazione d’impatto sarà tanto più
affidabile e robusta quanto più potrà avvalersi del sostegno di misure quantitative in grado di
ridurre al minimo la componente discrezionale e soggettiva del soggetto preposto all’analisi e di
dare il giusto contrappeso e supporto tecnico a quella parte di valutazione di impatto fondata sui
giudizi di valore. Affinché l’analisi sia effettivamente robusta sotto il profilo tecnico, rivestono
fondamentale importanza la scelta della metodologia più efficace ed efficiente per il tipo di
provvedimento da analizzare e più adeguata a rispondere al contesto di riferimento, e il supporto di
fonti informative e di dati attendibili, omogenei ma soprattutto… disponibili.
La qualità dell’analisi di impatto dipende strettamente dalla qualità delle informazioni di cui
l’analista può disporre. Maggiori garanzie di qualità delle informazioni si hanno per le produzioni
statistiche che hanno carattere di ufficialità. Gli organismi che producono statistiche ufficiali
infatti, devono garantire l'imparzialità e la completezza dell’informazione, si avvalgono di
metodologie statistiche e di tecniche di archiviazione e informatizzazioni di alta qualità e
generalmente aderiscono a accordi di collaborazione o coordinamento con organismi internazionali
e comunitari per garantire la coerenza e la conformità dei processi e degli standard di raccolta,
archiviazione, elaborazione e diffusione delle informazioni. Nel lavoro è presentata una sintetica
classificazione e descrizione delle principali fonti di produzione statistica e dei loro contenuti. Non
sempre le fonti disponibili sono in grado di soddisfare le esigenze informative generate dall’attività
regolatoria. Premesso che, nella prospettiva auspicabile di una più ampia e intensa utilizzazione
dell’analisi di impatto della regolazione e sulla base dei problemi riscontrati nelle prime fasi della
sperimentazione dell’AIR in Italia, sarebbe opportuno che le amministrazioni si dotassero di
propri sistemi informativi interni, il lavoro presenta e discute le principali metodologie di
rilevazione diretta delle informazioni. Soprattutto i dati rilevati direttamente, attraverso le
40
consultazioni, possono essere oggetto di distorsioni e presentare incoerenze o disomogeneità. Il
lavoro chiarisce alcuni di questi aspetti e suggerisce cautele e strumenti volti a evitare o superare i
relativi problemi e a dare una interpretazione il più possibile corretta dei risultati delle indagini.
Infine, vengono richiamate metodologie più o meno complesse di elaborazione e utilizzazione dei
dati che possono aiutare l’analista a produrre una regolazione “migliore”.
41
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