L'UNIONE EUROPEA VA AVANTI
<<Processo penale>> nell'Unione tra convenzione, diritti fondamentali e pubblico
ministero europeo(*)
1. L'<<Unione va avanti>>: uno slogan scontato, che tuttavia rende bene il piacevole
sconcerto che coglie non appena, dopo neanche tre mesi dall'inizio della rubrica sul diritto
europeo, con il nuovo numero si coglie l'occasione per fare il punto sulle novità intervenute.
La recentissima entrata in vigore del nuovo Trattato di Nizza e l'imminente allargamento
dell'Unione verso i Paesi dell'Est hanno accelerato anche le riflessioni in tema di diritto
processuale penale. Il 12 marzo la Commissione ha redatto la bozza (non ancora presentata
ufficialmente e per ora solo in lingua francese) del <<Rapport de suivi du Livre vert sur la
protection p‚nale des interets financiers communautaires et la creation d'un Procureur
europeen>> che riassume i risultati del dibattito avviato a seguito della presentazione del
Libro verde sul Pubblico ministero europeo. È di poche settimane prima, invece,
(19.2.2003) il nuovo Libro verde sulle <<Garanzie procedurali a favore di indagati e
imputati in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea>>
(http://europa.eu.int/eur/lex/it/com/pdf/2003/com200_0075it01.pdf); il libro verde, come
usuale, sollecita, anche a privati cittadini, le risposte alle domande ivi formulate: il termine
è il 15.5.2003).
Nel frattempo, il Gruppo di lavoro X, sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, della
Convenzione ha concluso i suoi lavori
(http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00426i2.pdf) e la Convenzione si appresta a
discuterne i risultati (http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=IT) già oggetto
di una prima bozza in data 14.3.03 (<ic>http://europeanconvention.eu.int/docs/Treaty/cv00614.it03.pdf<it>; CONV 614/3 <<Progetto di articolo
31 parte I e progetto di articoli della parte II della Costituzione, relativi allo Spazio di
libertà, sicurezza e giustizia, proposti dal Praesidium e corredati da note esplicative>>).
2. Nell'illustrare i nuovi orientamenti dell'Unione in materia penale, non si può che partire
proprio dalla relazione finale del Gruppo di lavoro X che discute, come è noto, la
<<cornice>> giuridica che la Convenzione dovrebbe dare alle materie oggi nel cd. <<terzo
pilastro>> e relative allo spazio di <<libertà, sicurezza e giustizia>> nell'Unione.
Con riguardo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il Gruppo, al fine
di rendere più incisivi gli interventi dell'Unione in tali ambiti, raccomanda, anzitutto, che
decisioni quadro, decisioni e posizioni comuni siano sostituite da regolamenti, direttive e
decisioni e che sia abolito il ricorso allo strumento delle Convenzioni. L'idea di fondo,
dunque, è quella che anche questa materia sia suscettibile, in futuro, di interventi diretti
dell'Unione.
Il Gruppo invita anche a inserire formalmente nel Trattato il principio del riconoscimento
giuridico delle decisioni giudiziarie. Soprattutto, però, il Gruppo, nell'ottica di un
<<riavvicinamento>> delle diverse legislazioni dei Paesi Membri anche nell'ambito del
diritto penale e della procedura penale, ritiene necessario includere nel nuovo Trattato
<<una base giuridica che consenta l'adozione di norme minime...relative agli elementi
costitutivi dei reati e di sanzioni>> in presenza di illeciti che colpiscano beni riconducibili
all'Unione: reati gravi, dalla dimensione transfrontaliera, commessi contro un interesse
comune europeo oggetto di politica comune.
Similmente, si raccomanda la creazione di una base giuridica che consenta l'<<adozione
di norme comuni su elementi specifici di procedura penale>> nel caso di disposizioni che
riguardino <<procedure con implicazioni transnazionali e siano necessarie per assicurare
la piena applicazione del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie o per
garantire l'efficacia di strumenti comuni di cooperazione di polizia e giudiziaria creati
dall'Unione>>. L'avvicinamento tra i diversi ordinamenti, improntato al principio della
fiducia reciproca, emblematicamente alla base anche della disciplina del mandato d'arresto
europeo, si amplia, tuttavia, sensibilmente: <<la base giuridica nel trattato potrebbe
specificare come un settore d'azione norme minime comuni sull'ammissibilità delle prove e
per la protezione dei diritti dei cittadini nei procedimenti penali, basandosi sulle norme
sancite dalla CEDU e recepite dalla Carta dei diritti fondamentali e rispettando le diverse
tradizione giuridiche europee>>. Non ci si muove nell'ottica di una indiscriminata
<<omogeneizzazione>> dei diversi ordinamenti, ma di un loro reciproco avvicinamento,
nel rispetto delle singole peculiarità nazionali.
Tutte queste <<norme minime>> dovrebbero essere assunte mediante il <<ricorso ad un
processo decisionale con voto a maggioranza qualificata e codecisione>>. L'Unione dovrà
crescere anche nel delicato ambito penalistico e, specie in vista dell'allargamento, non
sempre è praticabile una più cogente modalità operativa, ispirata all'unanimità, che ha
caratterizzato taluni processi decisionali dell'Unione nella prima fase delle vicende
comunitarie.
2.1. Nel documento di lavoro trasmesso dal Praesidium alla Convenzione, il progetto
sembra accogliere in gran parte i suggerimenti del Gruppo X, ispirati al principio del
reciproco riconoscimento delle sentenze e delle decisioni giudiziarie (art. 15) e all'adozione
di norme minime, sia nel diritto penale sostanziale sia nell'ambito del diritto processuale,
nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell'Unione, cui il Progetto dedica
una apposita norma definitoria (art. 1, parte II).
Con riguardo al diritto penale sostanziale, si prevede che il Parlamento europeo e il
Consiglio possano adottare, secondo la procedura legislativa, leggi quadro che
comportano norme minime relative alle definizioni delle incriminazioni e delle sanzioni
nell'ambito di reati gravi, a dimensione trasnazionale, specificatamente indicati (terrorismo,
tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di
stupefacenti o armi, riciclaggio, corruzione, contraffazione di strumenti di pagamento,
criminalità informatica e organizzata) _ ma che potranno essere suscettibili di ampliamento
<<in funzione dell'evoluzione della criminalità, su delibera all'unanimità del Consiglio, e
previo parere conforme del Parlamento europeo>> _ ovvero nei settori della criminalità
che reca pregiudizio a un interesse comune oggetto di una politica dell'Unione (art. 17,
parte II). Come ivi annotato, l'elenco dell'art. 17 si applica solo nel quadro del
ravvicinamento delle legislazioni nazionali, poiché la cooperazione giudiziaria e di polizia,
comprensiva di Europol ed Eurojust può interessare anche altri settori.
Analogamente, in ambito processuale, secondo la procedura legislativa, Parlamento e
Consiglio potranno adottare leggi e leggi quadro relative a: l'ammissibilità delle prove in
tutta l'Unione; la definizione dei diritti dei cittadini nei procedimenti penali; i diritti delle
vittime della criminalità, altri elementi specifici della procedura penale, individuati in via
preliminare dal Consiglio, che delibera all'unanimità, previo parere conforme del
Parlamento europeo (art. 16, parte II).
3. Gli attuali orientamenti della Commissione sembrano preparare quello che, a breve, sarà
la nuova configurazione dell'Unione. Previa consultazione di organismi governativi e non,
proprio sulla scia del dibattito sviluppato in occasione del Libro verde sul Pubblico
ministero europeo, <<che ha ulteriormente stimolato il dibattito sulla questione generale di
un'adeguata protezione a livello dell'UE dei diritti della persona>>, con il nuovo Libro
verde sulle garanzie procedurali, infatti, la Commissione apre esplicitamente la discussione
sui fondamentali diritti ad un processo equo. Dopo aver dissodato il terreno dell'organo
della pubblica accusa, vale a dire di un rappresentante europeo che, almeno in un primo
momento, sarebbe impegnato a tutelare, perseguire e investigare i reati posti a tutela degli
interessi finanziari dell'Unione, la Commissione si interroga sui diritti che il potere pubblico
_ in questo caso comunitario _ deve rispettare nella pur ancora embrionale ipotesi di una
procedura penale dell'Unione.
Il programma della Commissione, ampio ed articolato, si sviluppa in più anni e secondo
più fasi. In questa quadro, tra i diritti presi in esame dal Libro verde sulle garanzie
procedurali, prioritari in questa fase, non rientrano quelli sulla libertà provvisoria n‚ quelli
ad un corretto trattamento degli elementi di prova, che saranno trattati separatamente entro
l'anno in corso; n‚ sono considerati il principio del ne bis in idem, in corso di studio, o i
procedimenti in contumacia, a cui sarà dedicato un Libro verde nel 2004.
I diritti presi in esame in questo primo Libro verde sulle Garanzie procedurali
costituiscono essenzialmente i presupposti di quelle ulteriori garanzie: il diritto
all'assistenza legale ed alla difesa e il diritto di farsi assistere da un interprete e/o
traduttore competente in modo che l'imputato comprenda le accuse formulate contro di lui
e sia in grado di seguire il procedimento.
La Commissione sollecita pareri e studi ai Paesi membri e ai privati cittadini su quelli che
sono le premesse di un qualsiasi processo penale: la corretta e la completa informazione
all'interessato del procedimento a suo carico e, conseguentemente, dei diritti di cui egli, in
quanto oggetto delle investigazione a seguito di una determinata notizia di reato, è titolare
sin dall'inizio, a cominciare dall'assistenza di un difensore. Anche con riguardo a questi pur
apparentemente circoscritti diritti, le problematiche non sono né poche né di facile
soluzione: si spazia dalla eventuale possibilità della sola autodifesa (in taluni Stati membri
ammissibile per reati minori) al complesso tema dell'effettività del diritto all'assistenza
legale gratuita (modalità e presupposti della scelta, emolumenti e competenza e/o livello di
esperienza del legale); dalle modalità di accertamento della comprensione linguistica al
diritto ad un interprete/traduttore, alla individuazione dei documenti che, comunque,
dovrebbero essere oggetto di traduzione per garantire un processo equo, sino alle qualifiche
e alla formazione di detti interpreti/traduttori. Particolare attenzione è dedicata alle
<<categorie particolarmente vulnerabilità>>, al fine di verificare le eventuali misure da
assicurare a <<stranieri, minori, invalidi, persone affette da patologie mentali o nervose,
madri e/o padri di bambini piccoli, rifugiati e richiedenti asilo, alcoolisti e
tossicodipendenti>>. Si ipotizza un coinvolgimento delle autorità consolari per la
supervisione dei diritti di indagati e imputati nei procedimenti penali in corso nello Stato
ospitante e, last but not least, si affronta il delicatissimo problema del contenuto di una
eventuale <<Comunicazione dei diritti>> comune a tutta l'Unione e del momento a partire
dal quale tale avviso di garanzia europea dovrebbe essere dato. In fine, e più in generale, il
Libro verde si interroga anche sulle modalità di un monitoraggio del rispetto dei diritti
nell'ambito dei Paesi Europei.
Il programma è vasto, anche solo ad una rapida lettura di sintesi.
Poiché <<il Libro verde non mira a creare nuovi diritti né a controllare il rispetto dei
diritti esistenti in forza della CEDU o di altri strumenti, ma piuttosto ad individuare i diritti
esistenti che la Commissione considera fondamentali ed a favorirne la visibilità>>, la
Commissione, con tale iniziativa, al fine di accrescere la fiducia reciproca tra gli Stati, si
propone di assicurare che tali diritti non siano << teorici o illusori>> ma piuttosto
<<concreti ed effettivi>> per <<una migliore prassi europea>>. Anche nell'ottica di una
eventuale azione comune ex art. 31 TUE, peraltro, <<in nessun caso il livello di protezione
attualmente offerto dai singoli Stati membri potrà essere ridotto>>. Il riavvicinamento tra
gli ordinamenti dei Paesi membri, così come più volte sollecitato dai rappresentati italiani,
non deve pregiudicare i più elevati standars già presenti in alcuni Stati.
4. Per quanto riguarda, infine, l'esito dell'ampio dibattito stimolato dal Libro verde sul
pubblico ministero europeo, l'invito che traspare dalla relativa sintesi, non ancora ufficiale,
è volto a sollecitare, all'interno del futuro Trattato, una base giuridica per l'istituzione del
PME. Le diverse opinioni emerse a questo proposito, peraltro, pur orientate in senso
possibilista anche da parte dei Paesi membri pi— perplessi, non hanno consentito neppure
al Gruppo di Lavoro una raccomandazione consensuale.
Il Praesidium, tuttavia, anche alla luce dell'ampia discussione svolta nella sessione
plenaria della Convenzione del 16 dicembre 2002, ha proposto una specifica disposizione
(art. 20, parte II del Progetto più volte citato) che <<consentirebbe al Consiglio, con
deliberazione all'unanimità e previo parere conforme del Parlamento europeo, di creare,
ove lo ritenga opportuno, una Procura europea, senza comportare un obbligo in tal
senso>> (così la nota all'art. 20 cit.). Il Progetto, che ribadisce le funzioni di coordinamento
di Eurojust (art. 19, parte II), in altre parole, pone la tanto auspicata base giuridica per un
rappresentante dell'accusa a livello dell'Unione, pur lasciandone al momento ancora
impregiudicata l'istituzione.
Ai sensi dell'art. 20, infatti, con la procedura indicata, potrà essere istituita una procura
europea nell'ambito di Eurojust. Tale Procura, <<è competente per individuare, perseguire
e trarre in giudizio gli autori e i complici di reati gravi con ripercussioni in più Stati
membri e di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Essa esercita l'azione
penale per tali reati dinanzi alle giurisdizioni competenti degli Stati membri>>. <<La
legge europea>> istitutiva stabilirà <<lo statuto della procura europea, le condizioni di
esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e
all'ammissibilità delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti
procedurali adottati dalla Procura europea nell'esercizio delle sue funzioni>>.
Senza enfasi, si può iniziare veramente a parlare di una procedura penale europea che, nel
rispetto delle procedure democratiche, verrà decisa da rappresentanti eletti di tutti i Paesi
Membri.
(*) Francesca Ruggieri, professore di diritto processuale penale all'Università
dell'Insubria.
