SCIENZA DELLE FINANZE
La Scienza delle finanze è la disciplina che studia, con i metodi dell'analisi economica,
la natura e gli effetti dell'attività finanziaria dello Stato, la quale si svolge mediante una
serie di operazioni di spese e di prelievi monetari effettuate in esecuzione di decisioni
adottate dagli organi legislativi e di governo.
Occorre tuttavia precisare che quando si parla di “Stato” nel campo della Scienza delle
finanze ci si deve riferire non soltanto allo Stato persona giuridica in senso proprio, ma
anche ad un complesso di enti come gli enti pubblici territoriali e gli enti previdenziali che,
nel loro insieme, costituiscono il settore delle “amministrazioni pubbliche” quale è oggi
definito nelle statistiche di contabilità nazionale e, in particolare, nel Sistema europeo dei
conti economici nazionali e regionali.
La Scienza delle finanze costituisce, pertanto, un’importante branca della scienza
economica che, nelle sue diverse parti, mantiene stretti contatti con la scienza della
politica, la sociologia ed alcune discipline giuridiche e che si è grandemente sviluppata,
negli ultimi decenni, con l'espansione delle diverse forme dell'intervento pubblico nella vita
economica.
Obiettivo tradizionale dell'attività finanziaria dello Stato è la produzione di una serie di
beni e di servizi che per le loro caratteristiche (indivisibilità, esistenza di economie esterne,
impossibilità o estrema difficoltà di applicazione del principio di esclusione) generalmente
non possono essere forniti attraverso il mercato contro pagamento di un corrispettivo da
parte degli utenti, che non costituiscono quindi un conveniente oggetto di produzione da
parte delle imprese private, ma richiedono, per la loro produzione e distribuzione, forme di
intervento pubblico e assumono pertanto il carattere di beni o servizi pubblici.
Alla tradizionale funzione di allocazione delle risorse produttive verso la produzione di
beni e servizi pubblici si sono successivamente aggiunte altre funzioni destinate a
soddisfare esigenze di politica economica generale fra le quali, in particolare, nell’ambito
di un’economia di mercato, la redistribuzione del reddito e della ricchezza – rispetto alla
distribuzione che si realizza ad opera delle forze del mercato - la stabilizzazione e lo
sviluppo del reddito nazionale.
La teoria economica dei beni e dei servizi pubblici parte dall'analisi di quelle situazioni
di insufficienza o di "fallimento" del mercato che sono state a lungo studiate da quella
parte della teoria economica che ha assunto il nome di "Economia del benessere" (Welfare
1
Economics ); per la mancanza di un meccanismo atto a rivelare le preferenze dei
consumatori e diviene necessario ricorrere ad altri meccanismi di decisione che rientrano
nel campo delle scelte pubbliche o collettive, le cui motivazioni e le cui modalità di
attuazione portano a risultati che divergono in misura più o meno sensibile da quelli
prodotti dalle scelte di mercato.
Le scelte pubbliche di carattere più strettamente economico e finanziario, riguardanti la
produzione dei diversi beni e servizi pubblici, rientrano pertanto nel più ampio campo delle
scelte politiche, le cui caratteristiche generali sono oggetto di studio della moderna scienza
della politica o politologia, e il cui strumento principale è il voto politico esercitato nelle
sue diverse forme.
Questa parte dello studio della Scienza delle finanze conduce all’identificazione di
alcuni modelli, come quelli di Lindahl e di Bowen, atti a definire le condizioni di equilibrio
nella produzione dei beni e dei servizi pubblici e a porne in risalto la divergenza rispetto alle
condizioni di equilibrio della produzione dei beni privati che si determinano mediante il
funzionamento del meccanismo del mercato.
La mancanza di uno scambio volontario come quello che si realizza sul mercato
comporta l'impossibilità di coprire i costi di produzione dei beni e dei servizi pubblici
mediante pagamenti volontari da parte degli utenti: nasce quindi la necessità di predisporre
forme di pagamento coercitivo, che assumono il carattere di tributi e la cui forma principale
è l'imposta.
L’imposta è la più importante figura di tributi ed è un prelevamento coattivo di
ricchezza effettuato dallo Stato o da un Ente Pubblico per ottenere i mezzi necessari alla
produzione di servizi pubblici indivisibili, servizi cioè che avvantaggiano la collettività nel
suo insieme. Risultano essere elementi dell’imposta i soggetti, l’oggetto, la fonte e
l’aliquota. Il soggetto si divide in attivo e passivo; attivo è lo Stato o l’Ente pubblico dotato
di potestà impositiva, passivo è il contribuente, cioè colui che deve pagare l’imposta;
oggetto è la ricchezza su cui l’imposta viene applicata. L’oggetto dell’imposta viene sempre
espresso in moneta, ed è chiamato imponibile; la fonte è la ricchezza a cui il contribuente
attinge per pagare l’imposta; l’aliquota è il rapporto tra l’ammontare dell’imposta rispetto
alla somma imponibile. L’aliquota si esprime, di massima, in percentuale (per esempio
l’aliquota ordinaria IVA è del 20% calcolata sull’imponibile).
2
La Scienza delle finanze affronta quindi lo studio dei fondamentali criteri di ripartizione
del carico complessivo dei tributi fra i diversi contribuenti (criterio della controprestazione o
del beneficio (l’ipotesi fondamentale per sostenere l’equità di questo principio è che
l’imposta non è altro che un prezzo pagato per godere di certi beni e servizi e come tale
deve seguire le regole del mercato. Il principio viene ripreso nelle sue linee generali dal
Sax con gli schemi volontaristici e poi perfezionato nel meccanismo equilibratore del
Lindahl) e criterio della capacità contributiva (questo è più antico della controprestazione,
tanto che ad esso si richiamano alcuni filosofi greci ed implica una redistribuzione del
reddito. Si fonda su due postulati, tutte le persone che hanno la stessa capacità contributiva
devono pagare la stessa imposta; le persone che hanno una maggiore capacità contributiva
devono pagare maggiori imposte di coloro che hanno una minore capacità)) e della
struttura dei sistemi tributari nei quali si affiancano le imposte dirette, cioè sono quelle che
colpiscono la capacità contributiva nella sua immediatezza (esistenza di un diritto di
proprietà su un immobile, possesso di un immobile etc.); le imposte indirette si hanno
quando per indice rivelatore di una capacità contributiva si usa una manifestazione indiretta
di capacità contributiva (il trasferimento del bene, l’immissione del consumo, etc.). Poi
abbiamo anche le imposte soggettive o personali, che sono percepite sui redditi del
contribuente e che fanno capo alla sua persona (nucleo familiare) e le imposte oggettive o
reali, che sono percepite sulle diverse categorie di redditi presi distintamente (cioè
colpiscono beni o redditi considerati personali del soggetto passivo). La tassa, invece, è
quel tributo che si differenzia dall’imposta in quanto applicato secondo il criterio della
controprestazione. Essa, infatti, è collegata alla richiesta da parte del singolo di una
specifica prestazione dell’Ente pubblico ed al vantaggio che lo stesso può trarre. Gli
elementi di una tassa sono i soggetti passivi, soggetti attivi e l’oggetto. I soggetti passivi
sono coloro che sono obbligati a corrisponderla in quanto fanno richiesta allo Stato o
all’Ente pubblico di un servizio speciale e divisibile; soggetti attivi sono lo Stato o l’Ente
pubblico che dietro pagamento di essa forniscono un servizio al singolo contribuente ed
infine l’oggetto che consiste nella prestazione del servizio speciale domandato da uno o più
contribuenti.
L'applicazione dei diversi tributi provoca, a sua volta, effetti economici di particolare
rilevanza, la cui analisi richiede indagini di tipo microeconomico; in questo studio rientrano
le classiche trattazioni della traslazione e dell'incidenza delle imposte che devono essere
estese anche a situazioni di mercato diverse da quelle più semplici di monopolio (in regime
3
di monopolio l’offerta è nelle mani di un’unica impresa, che fissa unilateralmente il prezzo
del bene in modo da realizzare il massimo profitto) e di concorrenza perfetta (operano
numerosi venditori e compratori, inoltre le imprese sono di modeste dimensioni e quindi
non in grado di influenzare il prezzo che è unico nel mercato) e più vicine alla realtà dei
moderni mercati industriali.
L'analisi compiuta dalla Scienza delle Finanze non si limita ai tributi, ma deve estendersi
anche alle entrate pubbliche di carattere non tributario, fra le quali assumono rilevanza le
entrate patrimoniali, derivanti dalla gestione di beni e d’imprese pubbliche e soprattutto le
entrate derivanti dalle emissioni dei prestiti pubblici.
Le imprese pubbliche, gestite dallo Stato o dagli enti locali, si sono affermate soprattutto
nei settori delle ferrovie, delle poste, delle telecomunicazioni, della produzione, del trasporto
e della distribuzione dell’energia elettrica e del gas, della raccolta e della distribuzione
dell’acqua, dei trasporti urbani.
Mediante l’esercizio pubblico queste imprese conducono politiche della produzione e
dei prezzi che sono diverse da quelle che sarebbero condotte dai privati e quindi mutano la
quantità di risorse che sono impiegate nella produzione e i criteri con i quali i risultati della
produzione vengono ripartiti tra i componenti della collettività.
Negli ultimi anni si è manifestato un certo movimento verso le “privatizzazioni” delle
imprese pubbliche ed è stato modificato il regime giuridico di alcuni soggetti che gestiscono
i predetti servizi: i criteri di gestione restano tuttavia generalmente diversi da quelli seguiti
dalle imprese private.
Lo studio della politica finanziaria per la redistribuzione, la stabilizzazione e lo sviluppo
del reddito nazionale si basa sulla moderna teoria macroeconomica che conduce all'analisi
della determinazione del livello del reddito nazionale e delle sue grandi componenti
(consumo, risparmio, investimenti, esportazioni, importazioni), nonché del livello generale
dei prezzi.
Sulla base di questa teoria è possibile studiare gli effetti macroeconomici delle diverse
operazioni di prelievo e di spesa dello Stato sul livello del reddito nazionale, dei consumi,
degli investimenti, sulla domanda di moneta, sul livello dei prezzi.
E' così possibile valutare l'efficacia delle misure finanziarie volte a contrastare le
depressioni congiunturali del reddito nazionale o le pressioni inflazionistiche e studiare le
4
modalità del coordinamento fra la politica finanziaria, quella monetaria ed altre politiche
macroeconomiche come, ad esempio, la politica dei redditi.
Oltre all'attività finanziaria dello Stato, in senso proprio, è oggetto della Scienza delle
finanze anche l'attività finanziaria delle Regioni, delle Province e dei Comuni: per questi
enti si studiano anche i reciproci rapporti finanziari, in modo da determinare il grado
ottimale di distribuzione delle funzioni politiche e amministrative fra i diversi livelli di
governo.
Non può essere oggi trascurato dalla Scienza delle finanze lo studio dell'attività di enti
diversi dallo Stato e dagli enti locali, come, ad esempio, gli enti previdenziali e le aziende
sanitarie locali (ASL), che rientrano nell'ambito del settore pubblico dell'economia e il cui
finanziamento deriva, in misura più o meno consistente, dal bilancio dello Stato.
Di particolare rilievo, anche per il notevole impegno finanziario, è l’attività degli enti che
fanno parte del sistema previdenziale (come, in Italia, l’Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale INPS, l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro
INAIL, l’Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche
INPDAP), la cui funzione è quella di fronteggiare, mediante forme di assicurazione
obbligatoria, i più importanti “rischi sociali”, come l’invalidità, la vecchiaia, i superstiti, gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, la disoccupazione.
Il sistema previdenziale è prevalentemente finanziato mediante “contributi sociali”
obbligatori, posti a carico delle imprese e dei lavoratori, le cui caratteristiche giuridiche e
finanziarie sono molto simili a quelle delle imposte, tanto che da alcuni autori vengono
definiti come prelievi “parafiscali”.
Le prestazioni previdenziali, che in origine si riteneva avessero carattere essenzialmente
assicurativo (assicurazioni sociali), con il passare del tempo hanno almeno in parte assunto
anche un carattere assistenziale, non sempre essendovi una equivalenza economica - per le
diverse categorie di beneficiari – tra contributi pagati e prestazioni ricevute. Il sistema
previdenziale è anzi divenuto, in molti Stati moderni, uno dei principali strumenti di politica
sociale per la redistribuzione del reddito nazionale.
5
Un corso di Scienza delle finanze, anche se sviluppato a livello teorico, non si può
permettere di ignorare la realtà delle strutture di finanza pubblica del nostro Paese. Quindi
una prima sezione del programma è dedicata all'esame della struttura del bilancio dello
Stato, dell'organizzazione del nostro sistema tributario sia per la parte riguardante
l'imposizione diretta che per quella indiretta, del sistema di finanziamento delle Regioni e
degli Enti locali.
Non a caso ricordiamo che nella Scienza delle finanze, l'attività finanziaria dello
Stato diventa branca di studio anche da parte di altre discipline, per le operazioni attraverso
le quali è sviluppata tale attività, hanno per loro natura atti giuridici. Diventa rilevante
l'analisi che, dal punto di vista giuridico, è compiuta dal Diritto finanziario, e, la parte più
sviluppata studia le forme di prelievo coattivo o tributi e prende il nome di Diritto
tributario.
Lo studio degli aspetti giuridici delle operazioni di formazione e di gestione del bilancio
dello Stato e di quelli di altri enti che fanno parte del settore pubblico e delle operazioni
mediante le quali si effettua l'erogazione delle spese, sono accorpate nella parte del Diritto
finanziario, chiamata Contabilità pubblica.
Nelle nostre università, per tanto tempo, lo studio del Diritto finanziario, è stato unito
a quello della Scienza delle finanze, oggi si presenta con una propria autonoma collocazione
con lo sviluppo e la diffusione degli insegnamenti universitari di Diritto tributario e di
Contabilità pubblica.
Concludendo, per chi vuole una completa conoscenza dei problemi finanziari e
fiscali, visitati anche nei loro aspetti più concreti e pratici, e per chi abbia desiderio di
approfondire lo studio dell'attività finanziaria pubblica, secondo la teoria economica, deve
acquisire una buona conoscenza del Diritto tributario e della Contabilità pubblica.
6
