clicca qui per il TESTO INTEGRALE DEL SAGGIO

L’AMMINISTRATORE DI SOSTEGNO E IL
FUTURO DELLA LEGGE 180.
- Amelia Coccia -
SOMMARIO
Introduzione. 1. La riforma psichiatrica.- 2.1. L’Amministratore di
Sostegno: premesse –2.2. Segue: Perugia anticipa la legge
nazionale 2.3. Segue: L’approvazione della legge nazionale
3.1.Proposta di legge Burani Procaccini-Naro 3.2 Segue: La
riproposizione dello statuto speciale riservato alle persone in
difficoltà 3.3 Segue: La riproposizione degli accertamenti e dei
trattamenti sanitari obbligatori. Conclusioni.
INTRODUZIONE
Alcuni mesi fa l’amministratore di una Fondazione per la Tutela del
Disagio-ONLUS di Perugia ha voluto presentarmi Emanuela1 , una signora
interdetta della quale egli è tutore. Entrati in casa la signora mi accoglie
affettuosamente e mi dice: “Io ho un grosso problema; mia nipote ha deciso di
farmi interdire. Ho sentito parlare di questa nuova figura dell’amministratore di
sostegno; potrei nominarlo anche per me, visto che attualmente sono stata resa
assolutamente incapace di compiere qualunque cosa? Devi sapere che
l’interdizione è un’odiosa etichetta”.
La legge 9 gennaio 2004, n. 6, ha novellato il codice civile introducendo
nel libro primo, titolo XII un nuovo capo, il capo I, rubricato
“Dell’amministratore di sostegno”; conservando il capo II attualmente intitolato
“Dell’interdizione, dell’inabilitazione e dell’incapacità naturale”; modificando
gli articoli 388, 414, 417, 418, 424, 426, 427, 429 del codice civile medesimo2.
Scopo della legge è quello di adeguare il codice civile sia ai principi
propri della Costituzione Repubblicana sia al concetto di incapacità, debolezza
e più in generale di diversità che a partire dalla “legge 180/1978” si va
progressivamente delineando e consolidando.
Il nostro codice civile è stato emanato nel 1942 ed è per lo più portatore
delle istanze della borghesia e della concezione liberale dello Stato: iscrivendosi

Un grazie di cuore a mio cugino Francesco a cui devo la realizzazione del presente lavoro
estrapolato dalla mia tesi di laurea discussa il 21.04.2004; alla mia famiglia e alla Prof.ssa
M.R.Marella per la fiducia accordatami; a Carlo con grande affetto; ai miei zii di Perugia e “agli
amici” di Assisi.
1
Per la tutela della privacy il nome è stato inventato.
2
Sulla base del c.d. progetto Cendon sono stati presentati, nel tempo, diversi disegni di legge. Tra questi si
possono segnalare: le proposta di legge del deputato S. Rodotà AC n. 3060 e AC 1928, presentate
rispettivamente il 28 luglio 1988 e il 20 novembre 1992; il disegno di legge Bompiani del 1993, in Rass.dir. civ,
1994, pag. 206 ss.; il disegno di legge Perlingeri, in P.Perlingeri, uno stage in Parlamento, Napoli,1997, pag. 162
ss.; la bozza unificata dei disegni di legge Giacco del 1996 e Turco del 1997, sulla quale vd. G. Lisella,
Amministrazione di sosteg no e funzioni del giudice tutelare. Note su un’attesa innovazione legislativa, in rass.
Dir. Civ., 1999, pag. 216 ss.
ancora nella grande tradizione del codice napoleonico evidenzia un’impronta
patrimonialista fondando i rapporti privati, quali la famiglia, le vicende
ereditarie, le obbligazioni, i contratti, l’iniziativa economica, la proprietà, i fatti
illeciti, la responsabilità, sul regime dei beni materiali, sulla prevalenza della
proprietà fondiaria, sulla netta separazione tra potere pubblico e potere privato.
Nello Stato Liberale, infatti, l’individuo era considerato “signore delle
proprie capacità e dei propri beni”: il pubblico potere
era tenuto a non
interferire nella sfera di azione riconosciuta al privato dall’ordinamento
giuridico e, poiché l’accesso alla vita politica era riservato ai più ricchi e ai più
colti, la legge era necessariamente espressione dei valori della sola classe
dominante. 3
L’universo ideologico della classe borghese ha
determinato e
condizionato anche le tecniche proprie della psichiatria classica; al fine di creare
un’organizzazione sociale maggiormente articolata4, alla medicina non veniva
più richiesto un rimedio contro la sofferenza, ma adeguate conoscenze per la
costruzione del nuovo lavoratore: il comportamento del folle viene laicizzato
divenendo un’infrazione dell’ordine terreno e della sua legalità; mentre il
ricovero nell’ospedale psichiatrico, lungi dall’essere uno strumento terapeutico,
aveva lo scopo di contenere al minimo il disordine e l’imprevedibile rispetto
alla legalità dell’ordine sociale; la legge non era diretta ad instaurare un ordine
contro il disordine, ma a consentire l’esercizio del controllo sulle parti della
società potenziali portatrici di un ordine alternativo5.
3
A.Baldassare, , voce Diritti Sociali, in Enciclopedia Giuridica Treccani pp.1-33;
C. Manuali scrive:” la società borghese nel suo costituirsi storico ha perseguito l’obiettivo di stabilire una coerenza
tra la logica della propria organizzazione produttiva, la razionalità a cui faceva ricorso, la forma della legalità e il grado
di accettazione della medesima da parte dei soggetti che agiscono e interagiscono in questo contesto sociale. Per la
prima volta, infatti, la nuova organizzazione produttiva, mentre mobilita e recluta la totalità degli individui, ne richiede
anche non solo la semplice erogazione di attività, ma la personalità intera”.
5
Vd.C.Manuali, in Salute Umbria, Cos’è la malattia mentale, dicembre 2003, n. 3,;
4
Sul versante del diritto privato, l’ordinamento aveva previsto un sistema
di protezione incentrato sul modello dell’incapacità, applicato anche nei casi in
cui non vi era corrispondenza tra malattia mentale e incapacità al fine di
tutelare, attraverso una vera e propria “ morte civile” del sofferente psichico,
l’ordinato svolgimento dei traffici e l’interesse della famiglia alla conservazione
del patrimonio a fronte dell’isolamento in ospedale del soggetto interessato,
talvolta operato anche improvvisamente6.
La graduale trasformazione dello Stato Liberale in Stato democratico
pluralista in quanto aperto a più classi e a ceti portatori di valori eterogenei;
l’approvazione della Costituzione ed il riconoscimento dei diritti sociali accanto
a quelli liberali; il riconoscimento del principio di uguaglianza sostanziale
accanto a quello di uguaglianza formale; l’esigenza di un ordinamento che non
si limiti a rispettare la libertà e l’individualità della persona ma che, attraverso
un ragionevole contemperamento tra istanze di libertà ed esigenze sociali,
riconosca a ciascuno pari opportunità nell’ambito delle formazioni sociali
necessarie allo svolgimento e allo sviluppo della persona umana7; la necessità di
trovare un giusto equilibrio tra riconoscimento dell’autonomia e assunzione
della responsabilità; l’approvazione negli ultimi anni, sul piano della
legislazione ordinaria, di provvedimenti volti ad assicurare l’accessibilità e i
diritti di cittadinanza anche “alla parte debole della società”; quanto premesso
ha reso necessaria una rilettura ed una modifica del codice civile in modo da
Colacino G. L’Amministratore di sostegno e il diritto dei disabili. Profili ricostruttivi ed attualità di un’attesa di
riforma.pp. 1219 e ss.
7
Sul tema diritto civile e Costituzione vd tra i tanti: Bacelli Luca, La cittadinanza, appartenenza, identità, diritti, a
cura di Danilo Zolo, postfazione di Stefano Rodotà, 1994, ed. La Terza; Ferrajoli Luigi, Per un costituzionalismo
di diritto privato. Relazione al convegno “ Riflessioni sul diritto privato”, svoltosi presso l’Università di Camerino,
23-24 ottobre 2003, in R.C.D.P., 2004 fasc. 1, pp. 11-24; Nicolò , voce Diritto Civile, in Enciclopedia del Diritto,
ed. Giuffrè, vol. XII, 1964; Salvi Cesare, Norme costituzionali e diritto privato. Attualità di un insegnamento, in
R.C.D.P., 2004, fasc. 2, pp. 235-246; Rescigno Pietro, Persona e comunità, 1999, Cedam; Rescigno P., Manuale di
diritto privato, 2000, IPSOA, pp. 52-74 dove notava “ I diritti civili della Costituzione e il
6
renderlo conforme all’assiologia pluralista costituzionale e alle più moderne
visioni terapeutiche della psichiatria sociale.
In particolare, per quanto concerne gli istituti a tutela dei “ minori in
senso psicofisico”, inevitabili sono le modifiche dirette a superare la tecnica dei
divieti e a promuovere le pure limitate capacità del beneficiario alla luce delle
inclinazioni personali e delle scelte esistenziali.
La figura dell’amministratore di sostegno ha lo scopo di adeguare il
codice civile alle emergenti istanze precedentemente delineate: esso si pone
come “modello generale per la soluzione dei problemi civilistico-patrimoniali
della grande maggioranza delle persone disabili”8 e intende rispondere in modo
adeguato e a quanti, se pur per interessi diversi, rivolgono la stessa domanda
della signora Emanuela. Infatti, attraverso la minor limitazione possibile della
capacità d’agire, la legge 6/2004, consente, anche a coloro che ormai non
vivono più tra le mura di un istituto, di utilizzare come meglio credono, quella
libertà che la “legge 180” ha restituito loro.
Con il presente lavoro intendo illustrare la recentissima modifica del
codice civile sia attraverso il riferimento all’esperienza perugina che, in un
certo senso ha anticipato la legge nazionale, sia mediante il confronto con una
delle proposte di modifica della “legge Basaglia”, la cosiddetta “ proposta
Burani Procaccini- Naro. Tale proposta, come verrà maggiormente precisato
nelle pagine che seguono, è chiaramente anacronistica in quanto ispirata ad una
psichiatria arroccata ad una visione del malato di mente assistenzialistica e di
diritto privato” dove si legge “ Oggi il giusprivatista riscopre l’importanza della Carta Costituzionale, prima tra
le fonti, anche per il suo lavoro costruttivo ed è indotto a sostituire la proprietà con una costruzione che al
centro pone la persona e le attribuisce valore preminente su ogni altro;…Alla concezione tipica del diritto
privato, rispettosa delle clausole e delle libertà della persona, viene a sovrapporsi per correggerla e superarla
una concezione in cui l’accento è posto sullo svolgimento della persona e quindi sulle “manifestazioni attive”
dell’uomo”; Rodotà Stefano, Libertà e diritti in Italia dall’unità ai giorni nostri, ed. Donzelli, 1997, Roma; Rodotà
Stefano, Il diritto privato nella società moderna, Il Mulino, 1971, Bologna.
8
Vd progetto di S. Rodotà, X legislatura, AC 3060 pag. 4;
quiete sociale, priva di un’anima collettiva, più interessata al silenzio dei luoghi
di cura e alla passività che al movimento e all’integrazione.
La legge 6/2004 costituisce, invece, una tappa fondamentale nell’applicazione
della legge di riforma sanitaria, la quale tende al riconoscimento dei diritti e alla
cittadinanza sociale; alla “ condivisione e alla partecipazione attiva dell’utenza
alla gestione dei servizi pubblici; alla sfida della complessità e al rifiuto del
riduttivismo biologistico”9. L’ amministratore di sostegno, infatti, contribuisce
alla scomparsa dello statuto speciale che da sempre ha accompagnato le persone
in situazione di disagio dal momento che si concreta in un istituto “di protezione
morbida”, personalizzato volto ad affiancare il singolo nel compimento di quei
tanti, quotidiani diritti negati dalle istituzioni totali: in tal modo si da vita ad una
nuova forma di tutela volta a creare un giusto equilibrio tra responsabilità e
libertà e nella quale la gestione del patrimonio deve essere modellata sui bisogni
e le aspirazioni del beneficiario.
1. La riforma psichiatrica10
vd. Amato F., Lupo E., L’amministratore di sostegno. Strumento per una nuova qualità della vita,in Questione
giustizia, 2000, fasc. 6, pp.1083-1090;
10
Tra i vari commenti sulla legge 180/ 1978 vd. Accattatis V., L’impatto della legge 180
nell’ordinamento italiano, in Cendon P. (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente,
Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988; Basaglia F., Il fascino discreto del
manicomio, “La Repubblica”, 16 settembre, 1978; Basaglia F., (a cura di)Che cos’è la
psichiatria? , Baldini & Castoldi, Milano, 1977; Basaglia F., Basaglia Onagro F., La
9
La legge attualmente in vigore in Italia sui trattamenti psichiatrici è la n. 180
del 13 maggio 1978, successivamente inserita negli articoli 33, 34 e 35 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale11.
Essa fu il risultato di spinte culturali, morali, teoriche e pratiche, scientifiche e
sociali molteplici ed ebbe lo scopo di abolire definitivamente gli ospedali
psichiatrici; inserire la psichiatria nell’ambito del sistema sanitario affermando
la centralità dell’intervento a livello dei servizi psichiatrici territoriali;
collocare le strutture psichiatriche di ricovero negli ospedali generali con
l’istituzione dei servizi psichiatrici di diagnosi e cura (SPDC); caratterizzare
maggioranza deviante, Einaudi, Torino, 1971; Bianca C.M., Per una radicale riforma
della condizione giuridica del sofferente psichico, in Cendon P. (a cura di), Un altro diritto
per il malato di mente, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988; Bollini P.,
L’applicazione e l’impatto della riforma psichiatrica in Italia. Le evidenze disponibili, in
“Epidemiologia e Psichiatria sociale”, 3,2, ( 1994); Bruscuglia L., Legge 13 maggio 1978,
n. 180, in Le nuove leggi civili commentate, I, CEDAM, Padova, 1979; Burti L.,
Deistituzionalizzazione, riforma psichiatrica italianaa e sua applicazione:evoluzione di una
rivoluzione, in Epidemiologia e Psichiatria sociale, 3,2, (1994); Busnelli F.D., Breccia U.,
( a cura di), Tutela della salute e diritto privato, Giuffrè, Milano 1978; Castronovo C., La
legge 180, La Costituzione e il dopo, in Cendon P. ( a cura di) Un altro diritto per il malato
di mente, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988; Cendon P., Il prezzo della follia, il
Mulino, Bologna, 1984; Cendon P., Profili dell’infermità di mente nel diritto privato, in
Cendon P. ( a cura di) Un altro diritto per il malato di mente, Edizioni Scientifiche
Italiane, Napoli, 1988; De Salvia D., i servizi postmanicomiali nella psichiatria sociale
italiana .Il circolo pratica/ricerca, in Epidemiologiae Psichiatria sociale, 1,1 (1992);
Falzea A., Infermità di mente e problemi di capacità della persona, in Cendon P. ( a cura
di) Un altro diritto per il malato di mente, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988;
Fornari U., Il trattamento del malato di mente e la legge 180/78: aspetti psichiatrico forensi
e medico legali, in Rivista Italiana di Medicina Legale” VI, (1984); Iudica G.,
L’amministrazione dei beni dell’interdetto, , in Cendon P. ( a cura di) Un altro diritto per il
malato di mente, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988; Mazzoni C.M., libertà e
salvaguardia nella disciplina dell’infermità di mente, , in Cendon P. ( a cura di) Un altro
diritto per il malato di mente, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1988; Venchiarutti
A., La riforma della legislazione psichiatrica in Europa, in Politica del Diritto, 1, 1984;
Volterra V., Brevi considerazionisulla legge n. 180 del 13 maggio 1978 sugli accertamenti
e trattamenti sanitari volontari e obbligatori, in Note e riviste di psichiatria, 71, 99, 1978.
11
La normativa psichiatrica italiana è oggetto di un grande interesse internazionale per
l’aspetto progressista, libertario, e garantista che la caratterizza e che è alla base di una
psichiatria non repressiva ed antiistituzionale. Il suo carattere fortemente innovativo si
rivela attraverso il confronto con le normative degli altri paesi, che evidenziano come
centro dell’assistenza psichiatrica di paesi civili resti ancora il manicomio. I Paesi
europei più avanzati in realtà, diversamente dall’Italia, avevano iniziato a modificare le
loro legislazioni già intorno agli anni ’50 ( la Francia nel 1956, la Gran Bretagna nel
1959, la Svezia nel 1960). Tuttavia tenendo anche in considerazione le successive
modifiche ed integrazioni intervenute nel corso degli anni settanta e ottanta, tali leggi
non riescono ancora a realizzare quel cambiamento culturale così incisivo e repentino
nei confronti degli ospedali psichiatrici e più in generale, nell’approccio ai problemi
della tutela della salute mentale, deciso invece dal legislatore italiano nell’ormai lontano
1978.
gli interventi obbligatori (TSO) come provvedimenti eccezionali e di breve
durata, autorizzandoli per esigenze terapeutiche urgenti non affrontabili in
alcun altro modo; demandare alle Regioni ( e non più alle Province) il compito
di disciplinare, i servizi di salute mentale a struttura dipartimentale nell’ambito
dell’unità sanitaria locale e nel complesso dei servizi generali per la tutela
della salute.
L’interesse del legislatore si sposta, dunque, dalla tutela della società, alla cura
del malato nella società stessa, superando il concetto di pericolosità sociale e
dell’obbligatorietà della cura, offrendo al contempo un importante
riconoscimento giuridico all’esperienza di Gorizia, Trieste, Arezzo, Perugia,
dove, a partire dagli anni ’60, sulla linea di Franco Basaglia, numerosi
operatori psichiatrici avevano dimostrato che la deistituzionalizzazione12 era
possibile.
La trasformazione dell’istituzione psichiatrica, dalla forma dell’O.P. alla
forma dei servizi del territorio, si è articolata ovunque in diverse fasi13.
In un primo momento, si è cercato di restituire ai pazienti i diritti civili di
“cittadinanza”, sia attraverso la critica e la revisione dell’impianto terapeutico
( vale la pena ricordare la formazione di Cooperative dei lavoratori, creazione
di unità comunitarie più piccole, la messa in discussione della tutela, e la
reintegrazione del malato in un reddito personale), sia attraverso la ripresa dei
rapporti con le famiglie, anche in virtù dell’incontro con gli amministratori
12
Vd. Giberti-Rossi, Manuale di psichiatria, Piccin & Vallardi, Padova, 1996 , pag. 178
dove si legge: “Con il termine deistituzionalizzazione ci si riferisce alla avvenuta dimissione
di un gran numero di pazienti dagli Ospedali Psichiatrici per indirizzarli all’assistenza da parte
dei centri territoriali. Questa politica iniziò negli U.S.A. negli anni ’50, e portò a una
riduzione della popolazione degli ospedali di Stato da oltre 560.000 letti agli attuali 100.000
(1994). Molti pazienti furono affidati ai centri territoriali, altri furono sistemati in istituzioni di
nuovo tipo, come strutture intermedie o alloggi protetti. (…)”
13
Per Trieste vd. Gallio, Giannichedda, De Leonardis e Mauri, La libertà è
terapeutica?L’esperienza diTrieste, Milano, 1983; Per Perugia vd. Brutti e Scotti, Quale
Psichiatria?, I, ed. Borla, Roma, 1980
dei paesi e la partecipazione ai momenti di vita comunitaria e politica (feste,
concerti, iniziative culturali le più diverse) .
Successivamente, si è assistito alla creazione e allo sviluppo dei Centri di
salute mentale, organizzazione di servizi territoriali che, pur non ancora
riconosciuta e legittimata, doveva rispondere al progressivo svuotamento dei
manicomi.
Infine, con la 180 e quindi, con il passaggio della psichiatria nell’Unità
sanitaria locale, l’interesse è stato rivolto (fino ai nostri giorni)
all’ampliamento e al rafforzamento di una rete più articolata e integrata di
servizi che non costituiscono più un semplice “welfare di emergenza” ma si
pongono come organizzazione alternativa al manicomio.
Il rifiuto dell’istituzione totale è strettamente connesso alla crescita politica
della coscienza popolare e della società civile14; il Dottor Carlo Manuali15
notava: “ Il suo inizio si colloca nel momento in cui si fa strada la
consapevolezza che la stragrande maggioranza degli obiettivi posti in essere in
sede rivendicativa, sono perseguibili solo attraverso un mutamento strutturale
(…)La conflittualità politica si è aperta per la prima volta non solo per, ma
nella scuola; non solo per, ma negli ospedali, e così nel manicomio, negli
ospizi per gli anziani, fino a comprendere gli istituti di pena.”
L’ospedalizzazione volontaria o coatta che sia, a prescindere da ragioni di
opportunità sociale o amministrativa che la rendono necessaria, non viene più
14
Il Dott. Francesco Scotti, direttore del S.P.D.C. di Perugia, sostiene che il merito va
riconosciuto ad una larga collaborazione politica che garantì l’appoggio delle istituzioni e
permise il coinvolgimento della cittadinanza.
15
Carlo Manuali, La malattia mentale? E’ la normalità nuda,in Salute Umbria, Periodico
dell’Assessorato Tutela della salute e Servizi Sanitari della Regione Umbria Anno 2 – N.3, 14
Dicembre 2002, pp.71 ss. Carlo Manuali (1931-1993) fu un attore di assoluto rilievo nel
processo nazionale che condusse anche in Umbria alla chiusura dell’Ospedale Psichiatrico, un
ispiratore della legge “180”, autore di una nuova teoria della malattia mentale.
considerata una condizione ideale per costruire un rapporto terapeutico: essa è
semplicemente stata una modalità di risposta storicamente determinata.
Infatti, sempre Carlo Manuali disse16 : “ Con l’internamento, il malato viene
messo in cattività in modo tale da tagliare ogni legame con le sue relazioni
passate e future: il malato appartiene alla malattia e la malattia è il suo terreno
originario. Come ha scritto Foucault a proposito degli ospedali generali,
l’ospedale è un luogo artificiale in cui la malattia trapiantata rischia di perdere
il suo volto essenziale”.
Non solo.
L’istituzione psichiatrica è stata una risposta discriminata e rivolta solo alle
fasce sociali più emarginate, principalmente per due motivi17:
1) La
malattia
mentale
si
rivela
al
momento
dell’incontro
dell’individuo con alcune esperienze di rischio, di pericolo, al limite;
2) Il limite di tolleranza nei confronti di situazioni di disagio è
inversamente proporzionale alla conflittualità sociale.
Emarginati sono tanto coloro che più frequentemente conducono la loro
esperienza in situazioni ai limiti della sopravvivenza quanto coloro che
dispongono solo della risposta asilare; ad esempio, come diceva F. Basaglia,”
vi sono due tipi di alcolisti: quelli che devono e possono controllare la propria
ubriacatura perché al riparo delle mura di una casa, e quelli poveri, che entrano
nell’istituzione non per essere curati, ma per essere controllati. Queste persone
venivano chiuse in uno sgabuzzino, venivano punite, dopo 15 giorni uscivano,
non bevevano per un mese, poi ricominciavano e tornavano in manicomio”.
16
17
Carlo Manuali, op. cit., pp. 65 ss.
Carlo Manuali, op. cit., pp 47 ss.
Aprire l’istituzione a favore dei servizi territoriali significa aprire la testa nei
confronti di “questo malato”, instaurare con lui un rapporto dialettico
accettando il conflitto che ogni soggetto produce, attribuire a questi una
identità ed un potere riconosciuto nei legami e nelle alleanze sociali; il malato
non è solo portatore di bisogni terapeutici ed assistenziali, ma è “soggetto di
contrattualità sociale: “la malattia è un ciclo della vita per cui una persona non
può essere malata e anche sana, e quindi a seconda del momento in cui sarà,
verrà presa in carico da differenti servizi”18.
A sedici anni dall’emanazione della legge Basaglia, nel Gennaio del 1994 è
stato emanato il Piano sanitario nazionale che comprendeva una serie di
progetti obiettivi tra cui quello relativo alla tutela della salute mentale (PON)19
che successivamente è diventato il D.P.R. 7 aprile 1994.20
Il PON definisce per la prima volta, in modo completo, l’intera organizzazione
del servizio di assistenza psichiatrica e propone un unico modello di
riferimento su tutto il territorio nazionale.
Il Progetto, nello specifico, prevede l’istituzione in tutte le aziende sanitarie
locali del Dipartimento di salute mentale (DSM), un complesso di strutture e
servizi pubblici tra loro integrati, in grado di accogliere l’intera domanda
psichiatrica del territorio di competenza.
Il DSM, a sua volta, viene articolato in strutture diverse ed integrate:

Il centro di salute mentale (CSM), sede di elaborazione del progetto
terapeutico. In esso lavora una equipe a carattere multiprofessionale,
che svolge molteplici attività di prevenzione, cura e riabilitazione, tra
loro integrate;
18
Gallio, Giannichedda, De Leonardis e Mauri, op.cit pp. 45 ss.
Nel 1999è stato approvato il nuovo Progetto obiettivo “Tutela della salute mentale” 19982000 con DPR 10/11/1999 in G.U. 22/11/1999 n.274
20
In G.U. 22 aprile 1994 n.93
19

Il servizio psichiatrico di diagnosi e cura ( SPDC): reparto di
psichiatria in un ospedale generale. Esso accoglie pazienti per i quali
si rende necessario il ricovero in ambiente ospedaliero, sia in forma
volontaria (largamente prevalente), sia in regime di TSO;

Strutture semiresidenziali: day hospital21 e centro diurno22; le strutture
residenziali rappresentano uno strumento essenziale del DSM per
portare a termine il definitivo superamento degli ospedali psichiatrici
e per fornire una adeguata assistenza ai pazienti più gravi offrendo
loro un contesto abitativo soddisfacente, non potendo questi vivere da
soli o nelle famiglie di origine;

Strutture residenziali: Comunità terapeutico- riabilitative (CTR),
Gruppo appartamento (GA) e Comunità alloggio (CA).
La legge sull’amministratore di sostegno è ampiamente compatibile con i
principi ispiratori della riforma psichiatrica: è anzi auspicabile che, al fine di
creare una legislazione armonica e coerente, nell’ambito di future leggi di
revisione, o di regolamenti di esecuzione, della legge n. 180 del 1978 siano
previsti “servizi centralizzati per la gestione di tutele, curatele e
amministrazioni di sostegno”, operanti a livello delle singole unità sanitarie
locali o delle province ( e a cui affidare organicamente lo svolgimento delle
attività vicarie che interessano: riscossione di pensioni, indennità o stipendi,
21
Rappresenta uno spazio di assistenza semiresidenziale per prestazioni diagnostiche e
terapeutico-riabilitative a breve termine. E' collocato in strutture ospedaliere o esterne
all'ospedale, ma collegate con il centro di salute mentale. Può permettere di ridurre la durata del
ricovero e/o garantire l'effettuazione coordinata di accertamenti diagnostici, nonché di avviare e
monitorare interventi farmacologici e psicoterapeutici-riabilitativi
22
E' una struttura semiresidenziale con funzione terapeutico-riabilitativa, aperta almeno 8 ore al
giorno per 6 giorni alla settimana. Dispone di locali idonei ed attrezzati e si avvale di una
propria équipe ed eventualmente degli operatori di cooperative sociali e delle organizzazioni del
volontariato.
I suoi compiti sono volti a consentire lo sviluppo, nell'ambito di progetti terapeutico-riabilitativi,
di abilità personali nella cura di sé e nelle attività quotidiane che si fondano sulle relazioni
interpersonali.
rapporti con banche, assicurazioni e uffici pubblici, investimenti e pagamenti,
ecc…)23.
2.1 L’Amministratore di sostegno24 : premesse
Prima dell’entrata in vigore della legge 9 gennaio 2004 n. 6, gli unici strumenti
di tutela previsti a favore delle persone in difficoltà ( in precedenza definite
incapaci) erano quelli dell’interdizione, dell’inabilitazione e dell’incapacità
naturale25.
23
cfr. proposta di legge di Rodotà S. AC.n. 3060 del 1988, pp.2 e ss.
Tra i primi commenti della l. n. 6/2004, v. Amato Fabrizio, Lupo Emilio, L’amministratore di
sostegno.Strumento per una nuova qualità della vita,in Questione Giustizia, 2000, fasc. 6, pp. 1083-1090; Antonica
Maria Concetta, L’Amministrazione di sostegno:un’alternativa all’interdizione e all’inabilitazione, in Famiglia e
Diritto, 2004, fasc.5, pp. 528-536; Bonilini Giovanni, La designazione dell’amministratore di sostegno, in Studium
Iuris, ( I parte) 2004, fasc. 9, pp. 1051-1060; Bonilini Giovanni, La designazione dell’amministratore di sostegno,
in Studium Iuris, ( II parte) 2004, fasc. 10, pp. 1209-1219;Buttita Rosaria, L’incapacità naturale e
l’amministratore di sostegno( l. 9 gennaio 2004, n. 6) Relazione tenuta il 14 maggio 2004 presso il Consiglio
Notarile del Distretto di Palermo, in Vita Notarile, 2004, fasc. 1, pt.2, pp.483-488; Calò Emanuele, Gli stranieri e
l’amministrazione di sostegno, in Famiglia e Diritto, 2004, fasc. 4, pp. 417-419; Calò Emanuele, Il discrimen tra
amministrazione di sostegno e interdizione, in Notariato, 2004, fasc. 5, pp. 526-527; Campese Giovanni,
L’istituzione dell’amministrazione di sostegno e le modifiche in materia di interdizione e inabilitazione,Commento
alla l.9 gennaio2004, n. 6,in Famiglia e Diritto, 2004, fasc. 2, pp. 126-138; Carbone Enrico, Libertà e protezione
nella riforma dell’incapacità d’agire, in La Nuova Giurisprudenza Civile Commentata, 2004, fasc. 4, pt. 2, pp.
537-561; Cendon Paolo, Un altro diritto per i soggetti deboli, l’amministratore di sostegno e la vita di tutti i giorni,in
R.C.D.P., Marzo 2005, pp. 135-182; Cian Giorgio, L’amministrazione di sostegno nel quadro delle esperienze
giuridiche europee, in Rivista di Diritto Civile, fasc. 4, 2004, pp.481-495; Colacino Giuseppe, L’amministratore di
sostegno e il diritto dei disabili. Profili ricostruttivi e attualità di un’attesa di riforma,in Diritto e Formazione, 2002,
fasc. 8-9, pp. 1217-1237; Delle Monache Stefano, Prime note sulla figura dell’amministrazione di sostegno : profili
di diritto sostanziale, in La Nuova Giurisprudenza Civile Commentata, 2004, fasc. 1, pt. 2, pp. 29-57; Eramo
Federico, L’amministrazione di sostegno, in Il Diritto di famiglia e delle persone, 2004, fasc. 2, pt. 2, pp. 534-545;
Ferrando Gilda, L’amministrazione di sostegno, una nuova forma di protezione dei soggetti deboli, 2005, ed.
Giuffrè; Grasselli Giorgio, Procedimento per la nomina dell’amministratore di sostegno e non necessità di
assistenza da parte di un difensore, in www.Altalex.it; Matera Pierluigi, Salito Gelsomina, Amministrazione di
sostegno: il ruolo del notaio, in Notariato, 2004, fasc. 6, pp. 662-671; Morello Umberto, L’amministrazione di
sostegno ( dalle regole ai principi),in Notariato, 2004, fasc. 3, pp. 225-229; Pappalettere Montserrat Eleonora,
L’amministrazione di sostegno come espansione delle facoltà delle persone deboli, in N.G.C.C. Maggio 2005;
Pariotti Elena, Diritti Umani e tutela delle persone con disabilità: per una chiarificazione concettuale,in R.C.D.P.,
2004, fasc. 2, pp. 305-314; Patti Salvatore, La riforma dell’interdizione e dell’inabilitazione,in Quaderni di
Famiglia, n. 1, Giuffrè, 2002; Roma Umberto, L’amministrazione di sostegno: i presupposti applicativi e i difficili
rapporti con l’interdizione ( l. 9 gennaio 2004, n. 6). Commento alla legge 9 gennaio 2004, n. 6, in Le nuove Leggi
Civili Commentate, 2004, fasc. 5, pp. 993-1044; Santarsiere Vittorio, Amministratore di sostegno prime
applicazioni di un ufficio nuovo, in Il Nuovo Diritto, dicembre 2004, pp. 1087-1093; Stanzione Autorino
Gabriella, Amministrazione di sostegno.Commento alla legge 9 gennaio 2004, n. 6 , 2004, IPSOA; Tommaseo
Ferruccio, L’amministrazione di sostegno : i profili processuali, in Studium Iuris, 2004, fasc. 9, pp. 1061-1066;
Venchiarutti Angelo, Amministrazione di sostegno ( trib. Pinerolo, 4.11.2004 e 9.11.2004) in La nuova
Giurisprudenza Civile Commentata, n. 1, pp. 1-17; Vocaturo Simona, L’amministrazione di sostegno, la dignità
dell’uomo al di là dell’handicap, in Rivista del Notariato, Gen-Feb. 2004, pp. 241-248.
25
Per un’approfondita analisi degli istituti, v. Venchiarutti, La protezione civilistica
dell’incapace, ed. Giuffrè, Milano, 1995.
24
L’interdizione doveva essere pronunciata quando, a causa di un’infermità
mentale, grave, attuale e abituale, il soggetto non era in grado di provvedere ai
suoi interessi; effetto del provvedimento era l’ablazione totale della capacità
d’agire e la nomina di un tutore il quale sostituiva l’interdetto nel compimento
di tutti gli atti, ad eccezione di quelli personalissimi che restavano e tuttora
restano, così, preclusi26.al soggetto sottoposto a tutela.
L’inabilitazione27 si applica ai casi di infermità di mente non talmente gravi da
richiedere l’interdizione; quando, per prodigalità, abuso di bevande alcoliche o
stupefacenti taluno espone sé o la famiglia a gravi pregiudizi economici; infine,
in caso di cecità o sordomutismo dalla nascita qualora non si sia ricevuta
un’adeguata educazione. In tali ipotesi il giudice procede ad una declaratoria di
incapacità parziale e alla nomina di un curatore affinché questi assista
l’inabilitato nel compimento di atti che eccedono l’ordinaria amministrazione.
Infine l’art 428 c.c., prevede l’impugnazione degli atti e dei contratti compiuti
da un soggetto che, non interdetto o inabilitato, per qualsiasi causa anche non
transitoria figuri in uno stato di incapacità di intendere e di volere, su istanza
della persona medesima, degli eredi o aventi causa.
La disciplina di tali istituti è contenuta nel nostro codice civile, emanato nel
1942, in piena epoca manicomiale, conforme al vecchio codice del 1865, uguale
a sua volta al Code Napoléon del 1804: essa è espressione di una società basata
principalmente su un’economia agricola, conservatrice e statica, ed è, perciò,
rivolta a tutelare prevalentemente l’interesse sociale all’immutata conservazione
dei patrimoni familiari28.
26
Vd. vecchi artt.. 414 e ss. Cod. civ.
Vd. Vecchio art. 415 c.c.
28
vd Piola, Delle persone incapaci, I, Torino, 1925, pp. 554 ss.
27
Tale sistema di protezione risulta palesemente inadeguato ad esprimere le nuove
esigenze scaturite dalla riforma psichiatrica e quindi dall’apertura dei manicomi:
il superamento del concetto di “pericolosità sociale”e dell’equazione
malattia/incapacità, l’esigenza di ricostruire il vissuto della persona attraverso il
reinserimento nella società, la rivendicazione dei diritti di cittadinanza e del
diritto alla cura, le nuove conoscenze sul decorso e sull’esito di talune patologie
che ne hanno dimostrato la non necessaria cronicità, sono in netto contrasto con
la previgente disciplina, limitata ai soli casi di incapacità psichica; eccessiva,
rigida e definitiva; incentrata sull’imposizione di divieti e obblighi di non-fare
propri di uno Stato Liberale e non di uno Stato Sociale proteso alla rimozione
degli ostacoli e al compimento di azioni positive volte a garantire pari
opportunità a tutti indistintamente29; di dubbia efficacia30; da un punto di vista
processuale, troppo lunga, complessa, costosa con eccesso di pubblicità e
difficoltà per l’interessato di difendersi31.
In che modo tutelare non solo i malati di mente, ma tutti coloro che pur non
versando in condizioni talmente gravi da richiedere una pronuncia interdittiva,
nello stesso tempo non sono in grado di farcela da soli; in che modo garantire a
tali persone, il compimento dell’attività quotidiana, spicciola, che consente a
chiunque di agire in modo consono alle proprie inclinazioni e di diventare “ciò
29
Per una esaustiva definizione di Diritti sociali vd. A.Baldassare, op.cit
Tale è l’istituto dell’inabilitazione; rilevante è in proposito M.R.Marella in La protezione
giuridica dell’infermo di mente, in R.C.D.P. pag. 244 per cui “ La distinzione tra atti di
ordinaria e atti di straordinaria amministrazione non si adatta alle concrete condizioni
della psiche del soggetto; sarebbe opportuno assistere il disabile proprio nell’attività di
ordinaria amministrazione che richiede avvedutezza e facoltà di discernimento”.
31
Vd. Marella, op. cit.
30
per cui è stato architettato32”; come impedire il ricorso a strumenti ai limiti della
legalità, volti a “proteggere senza interdire”33.
Lo studio di tali problematiche; l’amicizia con operatori del settore costretti ad
occuparsi non solo di psicoterapie, colloqui, neurolettici, ma anche di questioni
di ordine pratico che intervengono nella vita dell’utente, quali: questioni di
famiglia o di lavoro, appartamenti da prendere in affitto, pensione da riscuotere,
libretti di risparmi, rate in sospeso, eredità da accettare, danno da risarcire o
transigere; l’organizzazione nel 1986 di un importante Convegno a Trieste cui
hanno preso parte psichiatri e giuristi; la scoperta del diritto civile34 come
diritto della famiglia, della casa, del lavoro, della cooperativa, dei viaggi, del
conto corrente bancario, come insieme di norme concepite per individui liberi ,
necessarie a consentire lo svolgimento della personalità individuale; tutto ciò ha
portato, negli anni ’80, un gruppo di ricerca diretto dal Prof. P. Cendon,
dell’Università degli Studi di Trieste ad elaborare una proposta di riforma del
codice civile contenente, inizialmente, in ben 45 articoli, diverse innovazioni:
rifiniture disciplinari dell’interdizione, modifiche dell’art. 428c.c. con una
collocazione del danno, invece che nella malafede della controparte, al centro
della fattispecie, ammissione del sofferente psichico al matrimonio; nomina di
un curatore speciale per l’eventualità di un testamento o di una donazione;
vd. Paolo Cendon, Un altro diritto per i soggetti deboli, l’amministratore di sostegno e la vita
di tutti i giorni,
33
Ad es. art. 3, 6° comma , art. 35 della legge 833/78 che prevede la possibilità per il g.t., in
caso di necessità di adottare i provvedimenti urgenti indispensabili per la conservazione e
l’amministrazione del patrimonio dell’infermo di mente sottoposto a trattamento obbligatorio;
Art. 361 c.c che autorizza il giudice ad emettere provvedimenti urgenti che concorrono alla cura
del minore per conservare e amministrare il patrimonio; art. 419, che prevede la nomina di un
tutore provvisorio dell’interdicendo o di un curatore per l’inabilitando; art. 424 c.c.
sull’applicabilità all’interdicendo o all’inabilitando delle norme stabilite in materia di tutela dei
minori.
34
Cendon P.,La follia si addice ai convegni, Milano, ed. Giuffrè, 1999; Il diritto scopre la
Follia, in D.F.P., 1987
32
ritocchi in materia di responsabilità civile e altre35. In seguito, per poterne
ottenere l’approvazione, si è dovuto ridimensionare la portata del progetto.
Nella presente legislatura veniva presentato alla Camera il disegno di legge
2189, primo firmatario Fassone, approvato con legge 9 gennaio n. 6 e
contenente 11 articoli, oltre a norme di attuazione, coordinamento e finali
( articoli da 12 a 20).
2.2 Segue: Perugia anticipa la legge nazionale36
L’inadeguatezza delle preesistenti figure giuridiche del tutore, del curatore e
dell’amministratore provvisorio nominato ex art. 3, comma 6, della legge 180
ha indotto gli operatori dei centri di salute mentale a ricorrere a “ sostituzioni o
coperture improvvisate, a negozi posti in essere in nome altrui senza che vi
fosse mai il conferimento di un potere rappresentativo vero e proprio” 37; non
meno frequenti sono state le nomine da parte di giudici tutelari ex officio di
rappresentanti occasionali a persone non inferme e non soggette ad alcun
trattamento sanitario obbligatorio. Data la mancata attuazione della legislazione
psichiatrica, per poter tutelare quanti, pur non totalmente consapevoli delle
proprie condizioni e risorse, erano dotati di buoni livelli di autonomia e di
gestione ordinaria, questi erano gli unici strumenti che potevano essere utilizzati
Cendon P., Infermi di mente e altri “disabili” in una proposta di riforma del codice civile, in
P.D., 1987, pp. 621-666
36
Per la documentazione sul progetto si ringraziano per l’estrema disponibilità la Dott. Assunta
Pierotti, la Sig.ra Marina Sonno, assistente sociale del C.I.M. di Ponte S.Giovanni, il Signor
Berellini Giovanni, amministratore della Fondazione “Madre Coraggio” e coordinatore dei
rapporti tra Ufficio Tutele e Amministratori di Sostegno.
37
vd, Cendon P., Non tutto il tempo in una stanza, in R.C.D.P., Napoli, Ed.Novene, 1986; Vd,
anche Marella M.R., La protezione giuridica dell’infermo di mente, in R.C.D.P., Napoli,
Ed.Novene, Marzo, 1991;
35
in quanto non ablativi, non lesivi delle risorse personali e ambientali e
facilmente accessibili ad operatori e familiari38.
In attesa di una riforma a livello nazionale, in alcune Regioni sono stati istituiti
in via sperimentale degli Uffici di Pubblica Tutela: al personale tecnico e
amministrativo di tali uffici sono state riconosciute funzioni di rappresentanza
da svolgere in collaborazione con gli operatori preposti alla cura della persona.
In tal modo si è riusciti a creare un organizzazione di pubblica tutela,
riconosciuta, facilmente accessibile, professionale e punto di incontro tra saperi
diversi: giuridico, sanitario, amministrativo e sociale39.
In particolare, a Perugia, l’ASL n.2 e una Fondazione per il disagio mentale ONLUS hanno dato vita, sul piano amministrativo, a nuove strutture di tutela al
fine di utilizzare e rivolgere il patrimonio e le risorse di ciascuno al
miglioramento della qualità della vita e, quanto più possibile, alla
deospedalizzazione.
Il progetto40 nasce grazie all’amicizia tra una psicologa del Centro di Salute
mentale di Perugia, e un ragazzo di 35 anni, cieco, schizofrenico, paziente del
“ Neri”, una struttura dell’ex ospedale psichiatrico perugino, dove passava il suo
tempo fumando una sigaretta dietro l’altra e senza mai ricevere visite.
La Dottoressa si accorse che l’utente non percepiva la pensione da dieci anni,
che non si sapeva chi fosse il suo tutore, e che, nonostante fosse cieco, nessuno
si era preoccupato di fornirgli l’assistenza prevista in queste situazioni.
L’esigenza di risolvere con urgenza i problemi strettamente connessi alla
promozione di condizioni materiali di vita dignitose, anche prima di pensare e
vd P. Cermelli, Il ruolo degli enti locali, in L’Amministrazione di sostegno, a cura di Gilda
Ferrando, ed.Giuffrè,Milano, 2005, pp.239 ss.;
39
vd. Peloso P.F. e Ferranini L., Sofferenza psichica e amministratore di sostegno, in op.cit,
pp75 ss.
40
Assunta Pierotti, Salute mentale e istituto della Tutela, 1995, atti del Convegno svolto presso
Centro Soggiorno Studi “Villa Umbra”, Perugia, pp.8-11.
38
realizzare qualunque programma terapeutico, ha portato gli operatori del C.I.M.
a studiare i vari strumenti previsti dal diritto e dalla psichiatria in materia;
diversi i limiti e le lacune individuati.
In primo luogo, la mancata creazione di strutture e servizi necessari
all’attuazione della riforma psichiatrica ha determinato il trasferimento sugli
operatori sociali della gestione non solo della malattia, ma dell’intera vita del
paziente; inoltre, l’inesistenza di un rapporto tra Giudice Tutelare, Tutore e
Servizi non solo non ha consentito di mantenere distinte le rispettive
responsabilità, ma ha favorito il perpetuarsi di situazioni paradossali: molti
ospiti non avevano vestiti, scarpe, erano senza denti, ma avevano sostanziosi
conti in banca destinati a finire nelle casse dello Stato o a costituire una
significativa eredità per i familiari.
Tutto ciò premesso, sulla base dell’art. 2341, Legge Regionale 23.01.1997 n°3,
con decisione amministrativa del 24 gennaio 2002 n°41, presso la ASL n. 242
veniva istituito l’Ufficio Tutele e veniva stipulata una convenzione tra la Asl
medesima e la Fondazione per il disagio mentale -ONLUS di Perugia, dando
così vita ad un rapporto fondato sul nuovo sistema delle responsabilità condivise
e della sussidiarità tra l’ente pubblico e il volontariato sociale nel governo delle
realtà sociali per la centralità dell’uomo nella complessa società43.
41
In base a tale articolo, la Regione Umbria ha devoluto a Comuni e Unità Sanitarie locali i
compiti di sostegno necessari a garantire la gestione delle risorse patrimoniali a quanti non siano
in grado di provvedere ai propri bisogni, disponendo la necessaria collaborazione tra soggetti
che esercitano, sia per legge che di fatto, funzioni tutorie o di assistenza nei confronti degli
stessi.
42
L’art. 1 della Convenzione così dispone: “ L’Azienda ASL n.2 si avvale della Fondazione
Madre Coraggio per la tutela del disagio- ONLUS, nell’amministrazione di sostegno a favore
dei disabili e di coloro che non sono in grado di provvedere ai propri bisogni: handicappati fisici
o psichici, anziani, tossicodipendenti, alcolisti, lungodegenti, ecc….”
43
Fondazione Madre Coraggio, L’istituto delle tutele, pag 49.
L’Ufficio Tutele44 ha il compito di svolgere un’attività di approfondimento e di
sensibilizzazione in merito alle problematiche relative all’Amministrazione di
sostegno; di raccogliere la documentazione sui singoli casi in carico ai servizi
psichiatrici (dati anagrafici, socioambientali,programma terapeutico, grado di
autonomia e capacità gestionali, capacità economica per un eventuale rimborso
dell’amministratore); di fungere da tramite tra Servizi, Associazione e
Magistratura ( favorendo incontri tra l’amministratore e il servizio proponente,
valutando la compatibilità e la disponibilità dell’amministratore, elaborando il
programma di sostegno, oggetto di periodiche verifiche, Comunicando al
Giudice Tutelare ogni progetto di nomina dell’A.d.S.).
La Fondazione, invece, si impegna a tenere e gestire l’elenco degli
amministratori, si occupa della loro formazione e del loro aggiornamento,
redige una relazione semestrale sull’attività svolta dall’Ufficio Tutele45: infatti,
in collaborazione con un consorzio per la formazione e la ricerca, è stato
organizzato il primo corso di formazione per A.d.S.
La Fondazione deve, inoltre, tenere i rapporti con gli enti finanziatori che
consentono l’istituzione di un fondo destinato a sostenere i soggetti da
amministrare in difficoltà finanziarie, le quali non consentono loro di rimborsare
le spese sostenute dagli amministratori46.
La procedura di nomina dell’A.d.S si articola in diverse fasi:

I soggetti interessati, assistiti dai familiari e dai sanitari curanti,
conferiscono un mandato alla Fondazione per la nomina;

L’A.d.S. viene designato dalla Fondazione attraverso un’apposita
commissione, assume l’incarico ed entra in contatto, tramite l’Ufficio
44
Vd. regolamento Ufficio Tutele
art. 2 della Convenzione.
46
Art.3 della Convenzione
45
delle Tutele, con i servizi socio-sanitari interessati alla cura del soggetto
disabile;

L’A.d.S., prima di iniziare la sua attività, con un atto di “dichiarazione di
responsabilita”, vistato dal responsabile dei servizi sociosanitari, assume
in carico tutti i documenti finanziari e amministrativi, relativi al soggetto
assistito: tali documenti, in casi particolari, vengono depositati presso la
Banca dell’Umbria, che ha stipulato una convenzione con gli
amministratori di sostegno iscritti all’albo della Fondazione;

La Fondazione rilascia un “attestato di rappresentanza” per mezzo del
quale l’amministratore, da solo o con la persona disabile, può presentarsi
presso i vari uffici di competenza che hanno la specifica funzione di
consentire la riscossione dei libretti di risparmio di banca e di quote
delle risorse finanziarie utili alla vita quotidiana dell’amministrato;

Nei primi quindici giorni del mese successivo all’inizio dell’attività, e
successivamente ogni due mesi, gli atti compiuti, devono essere
sottoposti al controllo dell’Ufficio Tutele e alla supervisione del Centro
Studi della Fondazione.
Per iniziare, tale sperimentazione è stata limitata a sole 22 persone individuate
in base al criterio del “maggior bisogno”, in relazione al loro stato psicofisico, al
loro stato di disagio e alle loro condizioni economiche.
In seguito, la Regione Umbria, con deliberazione della Giunta Regionale del
5.11.2003 n° 1622, ha riconosciuto l’efficacia della sperimentazione effettuata e
ha deciso di estendere la medesima a tutto il territorio regionale per un periodo
di tre anni dalla data dell’atto in esame, prevedendo l’istituzione di un Ufficio
Tutele presso ogni Azienda Sanitaria dell’Umbria. La Regione ha visto
nell’A.d.S. un valido strumento diretto al riconoscimento dei diritti di
cittadinanza per le persone in stato di bisogno; nel documento istruttorio della
delibera, infatti, si legge: “(…) L’obiettivo è quello di passare da una
concezione politico paternalistica ad un approccio che permetta ai soggetti in
difficoltà di partecipare e prendere le proprie decisioni in maniera attiva (…) Il
passaggio dalla condizione della tutela e curatela, che implica lo stato di
interdizione e inabilitazione, avviene con la “creazione” di un cittadino capace
di gestire i propri beni e le proprie attività senza essere espropriato dei propri
diritti rappresentando ciò un obiettivo di civiltà (…) L’A.d.S diventa una figura
cardine del sistema, in quanto non svolge solo una funzione amministrativa, ma
sviluppa insieme alla persona, attraverso le relazioni con i soggetti che si
interfacciano ai diversi livelli nell’esercizio di tale funzione, anche parte del
processo riabilitativo (…) ”47
Il ruolo del privato, dunque, ha contribuito a moltiplicare e a potenziare le
risorse dell’ente pubblico; ne consegue che una efficace applicazione
dell’A.d.S. non può prescindere dalla collaborazione, dal potenziamento e
dall’adeguamento dell’organico delle strutture sociali e giuridiche che
interagiscono sulla condizione dei soggetti deboli, in modo da valorizzare al
massimo le quote di libertà personale e in modo da realizzare un sistema di
responsabilità condivise nell’ambito della cooperazione pubblico-privato.
Una simile cooperazione è prova evidente della natura democratica dello Stato,
nell’ambito del quale i diritti del cittadino possono tradursi “ anche in una
prestazione positiva rivolta essenzialmente verso il legislatore, affinché questo
stabilisca gli obblighi di adempimento in capo ai poteri pubblici e/o appresti
47
Delibera della Giunta Regionale della Regione Umbria, del 05.11.2003, n. 1622;
l’apparato necessario per soddisfare le richieste dei cittadini48” fondate sui
principi costituzionali di uguaglianza, solidarietà e sussidiarietà.
2.3 Segue: L’approvazione della legge nazionale
Dopo un lungo iter legislativo, il progetto n° 218949 ha ricevuto, finalmente, il
15 ottobre 2003 il voto favorevole della Camera, il 22 dicembre dello stesso
anno quello del Senato e, il 9 gennaio 2004, la pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale.
Al fine di garantire una corretta comprensione e applicazione del
provvedimento, è necessario focalizzare l’attenzione sulla ratio e sui principi
ispiratori delle innovazioni introdotte.
L’istituto dell’amministratore di sostegno deve essere inteso come uno
“progetto di sostegno esistenziale”, nel quale la cura e la conservazione del
patrimonio, le eventuali limitazioni della capacità d’agire devono essere rivolti
alla realizzazione delle migliori condizioni esistenziali della persona. “Viene
superata dalla nuova normativa, la logica stessa dell’incapacità d’agire che ha
informato l’istituto dell’interdizione (interdire = vietare = protezione totale,
rigida e fissa dell’incapace e della società - principalmente dal punto di vista
patrimoniale - “togliendogli” ogni spazio di autonomia ed ogni responsabilità):
si crea uno strumento - l’A.d.S. - attraverso cui, mantenendosi per quanto
necessario la tutela del soggetto dal punto di vista patrimoniale (cfr. artt. 405, 5°
c. nn. 3-4-6, 411, 3° c. C.C.), si tende a valorizzare ogni spazio di autonomia
dello stesso (art. 409, 2° c. C.C. - il beneficiario può in ogni caso compiere gli
atti necessari a soddisfare le esigenze della propria vita quotidiana), per
48
A.Baldassarre, op.cit, pp.29 ss.
Atti Camera C 2190 e 2189, di iniziativa dell’On. Giuliano Pisapia e Luigi Giacco, che
riproduce il testo approvato dalla Commissione Giustizia della Camera, nella precedente
legislatura, 20 ottobre 1999.
49
estenderlo ed incrementarlo (progetto/programma personalizzato, contenuto del
provvedimento elastico e flessibile del Giudice Tutelare cfr. art. 405 C.C.) in
ogni momento; e comunque modificarlo - 407 4° c., 410, 2° c., 413 C.C. - in
relazione all’evoluzione della personalità del soggetto; tenendo presente la
situazione del soggetto non solo dal punto di vista patrimoniale, ma soprattutto
dal punto di vista dei suoi diritti esistenziali (cura della persona), in cui si
inseriscono anche quelli patrimoniali”50.
Le prime novità possono essere colte sotto il profilo linguistico: il Titolo XII,
Libro primo del codice civile, già rubricato “Dell’infermità di mente,
dell’interdizione e dell’inabilitazione” e oggi intitolato “ Delle misure di
protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia”; in tutto il
provvedimento vengono adoperate espressioni sconosciute al codice civile quali
“interessi ed esigenze di protezione della persona”,
“aspirazioni”, “con la
minore limitazione possibile” , “espletamento delle funzioni di vita quotidiana”,
“autonomia”, “beneficiario”.
Scopo della legge è quello di tutelare,51 con la minore limitazione della capacità
d’agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia con misure di sostegno
temporanee e permanenti in modo da predisporre un sistema di protezione
personalizzato, articolato e flessibile rimettendo all’interprete il compito di
scegliere l’adeguatezza dell’uno e dell’altro istituto in ragione delle peculiarità
delle singole fattispecie. Il nuovo articolo 409 c.c., infatti, costituisce il nucleo
fondamentale della nuova legge; esso stabilisce che il beneficiario conserva la
capacità d’agire per tutti gli atti non riservati dal giudice all’amministratore e
può compiere, in ogni caso, tutti gli atti necessari a soddisfare le esigenze della
vd. Trentanovi, La protezione delle persone prive di autonomia, Incontro di studio “la nuova legge
sull’amministratore di sostegno” organizzato da C.S.M. di Roma, 11-12 Aprile 2005.
51
Art. 1 legge 6/2004
50
propria vita quotidiana: acquistare abiti, cibo, mobili, incassare affitti, riscuotere
il rateo mensile della pensione di invalidità. Ciò significa in definitiva dare una
risposta all’esigenza della riforma psichiatrica di elaborare progetti individuali,
su misura, rispettosi delle autonomie a disposizione, attraverso la scoperta del
diritto civile, attraverso cioè gli strumenti giuridici del quotidiano, della routine
fisiologica, dei rapporti familiari, dei viaggi, di tutto quanto sia posto all’esterno
del soggetto beneficiario52 .
Inoltre, e’ finalmente possibile una comparazione tra la normativa italiana e
quella vigente in Europa, dove, pur mancando una legge innovativa come la
“180”, già da tempo sono state adottate forme graduate di protezione in
relazione alle abilità di ciascuno, attraverso norme che attribuiscono al giudice
la facoltà di consentire al soggetto interessato l’autonomo svolgimento di una
serie di operazioni; mediante disposizioni che prevedono strumenti di
protezione che non importano alcuna limitazione formale della capacità
d’agire53; mediante norme che riconoscono la capacità nel compimento degli
atti elementari della vita quotidiana o la validità di negozi che siano rilevati
perfettamente equilibrati; con il riconoscimento a determinate condizioni, della
possibilità di contrarre matrimonio, effettuare donazioni o redigere testamento,
garantendo il godimento e la piena tutela dei diritti fondamentali.
L’istituto dell’Amministratore di Sostegno riflette le caratteristiche della
“flessibilità e proporzionalità” proprie della Sachwalterschaft austriaca e della
Betreuungsgesetz tedesca: l’art. 405 c.c. rimette al giudice tutelare il compito di
individuare, nel decreto di nomina, la durata dell’incarico dell’amministratore,
gli atti che questi ha il potere di compiere in nome e per conto del beneficiario e
vd P. Cendon, Un altro diritto per I soggetti deboli, l’amministratore di sostegno e la vita di tutti I giorni.op cit., pp
21-68;
53
Ad es. la Sauvegarde de Justice in Francia e la Sachwalterschaft in Austria.
52
quelli in cui deve offrire una semplice assistenza. Come nell’ordinamento
francese e spagnolo, sono stati conservati gli istituti tradizionali di incapacità,
ma ad essi è stato conferito valore di extrema ratio54 e sono state introdotte
modifiche volte ad attenuarne la portata55.
Tale è l’orientamento seguito dai giudici nei primi casi di nomina di A.d.S.:
emblematica è l’ordinanza56 emessa dal tribunale di Modena con la quale viene
respinta la domanda di interdizione proposta al solo
fine di riscuotere la
pensione dell’interdicenda, in quanto “la nuova misura dell’ads costituisce
strumento di protezione ordinario per la tutela dei soggetti deboli (…);
l’interdizione non deve più essere pronunciata nei confronti della persona
inferma di mente perchè tale pronuncia, nel mutato quadro normativo, è
divenuta facoltativa
57
(…) un rimedio meramente residuale, limitato ai casi in
cui l’A.d.S., strumento di protezione, perciò a carattere generale delle persone
non in grado di provvedere ai propri interessi, sia inidonea a realizzare la piena
tutela del beneficiario ( Art. 413, 4° co. c.c.).
A chi si applica il nuovo istituto? La nuova legge presenta un ambito soggettivo
di applicazione molto ampio58: non più solo incapaci psichici, ma sofferenti del
morbo di Alzheimer, sclerotici, dementi senili, traumatizzati vari, tetraplegici,
malati terminali gravi, tossicodipendenti, alcolisti, incidentati gravi, detenuti,
P. Cendon ammette il ricorso all’interdizione solo in caso di:
 Infermità molto grave senza alcuna speranza di recupero;
 Atti patrimoniali da compiere complessi e tali da richiedere un sindacato quale quello
tipico del Tribunale
 Mancata cognizione dell’interessato degli effetti mortificanti che conseguono ad una
pronuncia interdittiva;
 Patrimonio ingente e cospicuo.
55
Secondo il nuovo art. 427 c.c. il giudice dell’interdizione può legittimare l’interdetto a
compiere taluni atti di ordinaria amministrazione da solo o con la mera assistenza del tutore e, il
giudice dell’inabilitazione può permettere all’inabilitato il compimento di taluni atti eccedenti
l’ordinaria amministrazione senza l’assistenza del curatore.
56
Nella causa R.G. 2429/2004
57
vd art. 414 c.c. nel testo novellato dall’art. 4, co 2° l. 6/2004
58
Art. 404 c.c. recita “ la persona che, per effetto di infermità fisica o psichica, si trova
nell’impossibilità anche parziale o temporanea di provvedere ai suoi interessi (…)”
54
extracomunitari, chiunque in definitiva abbia bisogno di un aiuto per poter
realizzare se stesso, in quanto un qualche impedimento ( di carattere fisico,
psichico, sensoriale, istituzionale, anagrafico) glielo impedisce59. L’immagine
dell’istituto dipende dall’uso che di esso verrà fatto nella prassi quotidiana: a
titolo di esempio sventata la concezione di un “istituto per pazzi”, esso potrebbe
essere richiesto, al di fuori delle ipotesi di vere e proprie malattie, anche al fine
di assistere la famiglia di un detenuto qualora la moglie non sia in grado di
gestire da sola la casa, ovvero per tutelare una ragazza madre, extracomunitaria,
in attesa di lavoro, evitando così l’allontanamento e l’affidamento delle figlie ad
un istituto.
Semplificazioni sono state introdotte anche nel procedimento di nomina
dell’ads: competente non è il Tribunale ma il Giudice Tutelare, il quale
provvede entro sessanta giorni con decreto motivato, modificabile in ogni
momento. Tutto è tendenzialmente gratuito; legittimati ad agire sono anche lo
stesso beneficiario e la persona stabilmente convivente60.
In definitiva, nel nostro ordinamento è stato introdotto uno strumento che non
può qualificarsi come “forma lieve di tutela” rispetto agli istituti previgenti in
quanto funzionalmente e strutturalmente diverso rispetto a quest’ultimi: “ con
l’amministratore di sostegno l’interdizione è sostituita più che con uno
strumento con una persona, la quale si affianca alla “persona non
autosufficiente” e la segue, la supporta, la sostiene e si fa carico della sua
mancanza di autonomia non tanto per negarla totalmente, quanto per rendere
59
60
Cendon P. La follia si addice ai convegni, Milano, Ed Giuffrè, 1999.
Nuovo art. 406 c.c. co 1°.
possibile che quella autonomia, per quanto limitata, possa in qualche modo
esercitarsi”61
3.1 La proposta di legge Burani Procaccini-Naro
Negli ultimi anni sono stati presentati e discussi diversi progetti di legge
tendenti ad introdurre drastiche modificazioni alla legislazione sulla salute
attualmente in vigore; tra questi, di notevole rilievo è la proposta
Burani
Procaccini-Naro che, pur modificata a più riprese, non è ancora riuscita ad
ottenere l’approvazione parlamentare.
L’iter legislativo di tale progetto62 è piuttosto articolato: il 30 maggio
2001, il deputato Burani Procaccini assunse l’iniziativa di presentare una
proposta di legge riguardante “Norme per la prevenzione e la cura delle malattie
mentali”, alla quale fu attribuito il numero C. 174; il 10 luglio 2002 lo stesso
deputato, in qualità di relatore, presentò un testo unificato recante il medesimo
titolo e il medesimo numero attribuito alla proposta di maggio.
Dal luglio 2002 fino alla fine di novembre, il progetto di legge unificato n. 174
fu confutato, rifiutato e infine congelato; nel marzo 2003, fu posto in
circolazione un “Nuovo testo unificato della proposta di legge Burani
Procaccini, gemello del precedente testo, mai approvato alla Camera dei
Deputati e del quale si sono perse le tracce.
Il 29 aprile 2003 è stata presentata la proposta di legge C 3932 Naro, Milanese,
Castellani contenente ” disposizioni per la prevenzione, il trattamento e il
monitoraggio della depressione”; tale proposta, resta nel limbo fino a quando la
relatriceMaria Burani Procaccini chiede all’onorevole Naro di unificarla con la
Vd. resoconto dell’Assemblea in occasione della votazione finale del progetto alla Camera,
pag 90 e ss.
62
Vd. Deputato Burani Procaccini-Maria, Pdl C.174 in www.camera.it.
61
174 del 10 luglio 2002. Nasce così il progetto di legge Burani Procaccini –Naro,
cofirmatari Castellani e Milanese, pubblicato nel gennaio 2004.
A fondamento di tale legge è la definizione di psichiatria quale scienza
medica in grado di fornire spiegazioni scientifiche valide in merito alle
alterazioni biologiche associate alle diverse malattie, offrendo a ciascuna, uno
specifico trattamento63.
In primo luogo il progetto prevede il ricovero in strutture a basso costo, a
prevalente gestione infermieristica e facilmente accessibili,64 al fine di fornire
una soluzione alternativa o integrativa al trattamento in S.P.D.C. La presente
disposizione vuole fornire una risposta celere ed economica alla crescente
domanda rivolta ai servizi psichiatrici: infatti è stato calcolato che almeno 5
milioni di cittadini devono ricorrere, se hanno disponibilità, a cure private
perché affetti da depressione; il 40% di tutte le richieste al medico di famiglia e
il 20% dei ricoveri sono conseguenza di patologie psichiatriche; circa 500 mila
pazienti entrano in contatto con i sevizi pubblici per una spesa sanitaria di 3,5
miliardi di Euro.
In secondo luogo vengono favorite strategie di lavoro protetto
considerando il lavoro come il principale valore della riabilitazione65.
L’articolo 4 introduce la figura del Garante Psichiatrico con il compito di
assistere il paziente e la sua famiglia nelle relazioni con le istituzioni e la
società, al quale è preclusa, però, ogni funzione tecnica di cura o di supporto66.
Infine, viene favorita la collaborazione con i medici di famiglia67 e
vengono introdotte nuove strategie di sovvenzionamento della psichiatria: dal
63
vd Commeto del testo dei proponenti, in www.pol-it.org
vd. art 1, art. 2, art. 3, art. 5 del P.d.L. Burani Procaccini- Naro;
65
vd art. 7;
66
Art 4 comma 4 : “ Al Garante psichiatrico non competono funzioni tecniche di cura o di
assistenza, né di supporto alle decisioni e alle scelte del paziente, le quali sono di competenza
dell’equipe curante”.
64
finanziamento per prestazione68 all’inserimento delle strutture previdenziali nel
sistema della salute mentale69.
Il 21 aprile 2004 il testo unificato della Burani- Procaccini viene
respinto dalla Camera nella Commissione XII (Affari Sociali): gli ostacoli
incontrati dal progetto in esame sono dovuti ad alcune disposizioni considerate
regressive rispetto ai principi sanciti dalla legge 180. Infatti, in tale sede, il
sottosegretario Guidi70 aveva minacciato le dimissioni , e, pur non negando la
validità di alcune statuizioni contenute nel P.d.L. in oggetto, ha sottolineato
l’esigenza di fare il punto, sia sulla situazione istituzionale esistente in Italia,
sia sulle modalità con le quali viene gestito il problema della cronicità,
ribadendo che, alla luce delle competenze attualmente conferite alle Regioni, la
via maestra da seguire per modificare la legge Basaglia, è quella della
predisposizione di linee guida e di indirizzo. In particolare, considerando la
volontà del legislatore di dare corretta attuazione alla riforma psichiatrica anche
attraverso l’introduzione dell’amministratore di sostegno, i punti da considerare
fondamentali e quindi immodificabili possono così sintetizzarsi: rifiuto di ogni
legislazione speciale per la psichiatria e del ripristino, sotto qualunque forma,
degli Ospedali Psichiatrici; limitazione degli accertamenti e trattamenti non
consensuali ai soli casi di emergenza sanitaria.
3.2 Segue: la riproposizione dello statuto speciale riservato alle
persone in difficoltà
Art.15 comma 4 : “ le Regioni provvedono a definire un ulteriore finanziamento per i medici
di famiglia che accettano di condividere la gestione del trattamento per i pazienti psichiatrici,
secondo i percorsi Diagnostici e Terapeutici definiti dai rispettivi Dipartimenti di Salute
Mentale”.
68
Art. 15 comma 3 : “ Le regioni determinano l’entità del finanziamento differenziando i
Trattamenti Intensivi Prolungati, i trattamenti limitati agli Episodi di malattia e i contatti
sporadici”;
69
vd art 10 comma 3 e comma 4;
70
Vd intervento del sottosegretario Guidi, in Camera dei deputati, resoconto ufficiale della
riunione del 21 aprile 2004 della XII Commissione
67
A partire dagli anni ’60 il principale obiettivo dei riformisti è stato non
solo quello di abolire la previgente disciplina manicomiale, ma anche quello di
rifiutare qualsiasi legislazione psichiatrica speciale71.
La voluntas legis volta ad escludere una speciale disciplina per i malati
di mente emerge in primo luogo dalla inserzione negli articoli 33, 34, 35, 36, e
64 della legge 833/1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, delle norme
contenute nella legge 180;
in secondo luogo, dalla previsione per cui gli
interventi di prevenzione, cura e riabilitazone devono essere attuati di norma da
servizi e presidi psichiatrici extraospedalieri72; infine dal divieto di costruire
nuovi ospedali psichiatrici, utilizzare quelli esistenti, istituire, negli ospedali
generali, divisioni o sezioni psichiatriche e utilizzare, come divisioni, sezioni
neurologiche o neuropsichiatriche73.
Tale rifiuto costituisce una vera e propria conquista sul piano giuridico,
in quanto si fonda sulla esigenza di evitare trattamenti diversificati tra gli
infermi e gli altri ammalati, sulla necessità che i servizi psichiatrici facciano
parte integrante del servizio sanitario nazionale e sull’opportunità che tutti i
provvedimenti in materia siano ispirati ai principi
della globalità del
trattamento sanitario, della universalità dei destinatari, dell’uguaglianza del
trattamento sanitario e del rispetto della dignità della persona.
Di segno diametralmente opposto sono le disposizioni contenute nel
Progetto Unificato in esame.
71
vd Bruscuglia L., Commento alla legge 13 maggio 1978, n. 180, in N.L.C.C., Milano, Ubertazzi, 1979, pp. 176-216;
intervento del relatore Orsini Bruno, in www.POL.it 1998 Speciale legge 180/documento, alla voce Seduta del 28 aprile
1978.
72
Vd. art 6 L 180/1978: nella seduta del 28 Aprile 1978, l’onorevole Tiraboschi ha suggerito di invertire l’ordine delle
disposizioni contenute nell’articolo 6- bis, precisando che normalmente la cura deve essere realizzata nei servizi
alternativi extraospedalieri. Solo in un secondo momento va disciplinato il ricovero nei servizi di diagnosi e cura degli
ospedali generali: ciò al fine di evitare l’istituzione di nuove formazioni psichiatriche all’interno degli ospedali stessi.
73
vd. art 7 L 180/1978
La
Burani Procaccini-Naro, infatti, sancendo l’abrogazione degli
articoli 34, 35 e 64 della legge 833/197874, si pone come legge speciale in
materia psichiatrica, materia che non costituisce più parte integrante ma
semplicemente “concorre alla realizzazione del Servizio sanitario nazionale”75.
Inoltre, al solo fine di ridurre i costi e di dare una risposta medica e
farmacologia a situazioni di disagio quali quelle connesse alla depressione
(addirittura è presa in considerazione anche la naturale e fisiologica depressione
post-partum), è previsto il ricovero in strutture a prevalente gestione
infermieristica ed è riammesso, sia il ricorso a case di cura con indirizzo
neuropsichiatrico, sia a strutture sociosanitarie private presenti sul territorio76.
E’ un vero e proprio problema di politica del diritto quello in esame, in
quanto alla luce delle riforme che si sono susseguite negli ultimi anni, dalla
legge 180 alla legge 104, dal collocamento obbligatorio ai provvedimenti sulle
cooperative e sul volontariato, e quindi alla legge 6/2004, l’introduzione dei
cosiddetti “manicomietti” è a dir poco fuori luogo e inammissibile.
In particolare, la figura dell’amministratore di sostegno, nasce anche per
ostacolare eventuali tendenze istituzionalizzanti: esso è un “angelo custode”
sorto sul piano del diritto civile, volto a sostenere chiunque non sia in grado di
realizzare se stesso da solo, valido supporto cui ricorrere per la cura degli
interessi quotidiani, per l’ esercizio dei propri diritti soggettivi e quindi per la
soddisfazione
dei
propri
desideri;
strumento
flessibile,
facilmente
adattabile,tanto che non vi dovrebbe essere alcun ricorso uguale ad un altro in
quanto non esiste persona uguale ad un'altra.77
74
vd. art 16 P.d.L.
vd art. 1 P.d.L.
76
vd. art. 8 P.d.L.
77
Cendon P Cendon Paolo, Un altro diritto per i soggetti deboli, l’amministratore di sostegno e la vita di tutti i
giorni,in R.C.D.P., Marzo 2005, pp. 135-182.
75
Concludendo, con la “legge 180”, da un lato è stata prevista l’uniformità
di trattamento in ambito sanitario in modo da eliminare ogni forma di
discriminazione e segregazione a danno dei sofferenti psichici, dall’altro,
riducendo il ricovero ad extrema ratio, si è voluta recuperare l’originalità di cui
ogni uomo è portatore: ciò comporta un no secco all’ordinario ricovero in
residenze sanitarie in cui è impossibile immaginare un riconoscimento delle
individualità e che il più delle volte rispondono alla sola esigenza di contenere e
custodire anziché a quella di comprendere, promuovere e farsi carico dell’altro.
3.3 Segue: la riproposizione degli accertamenti e dei trattamenti
sanitari obbligatori.
“ Mia figlia ha 38 anni- scrive una mamma- e da quando ne aveva 5 mi
preoccupo del suo futuro. La nascita dei primi gruppi famiglia e la chiusura dei
manicomi ha ridato dignità a questi figli e a tutti coloro che, per la lunga
permanenza in realtà manicomiali, questa dignità avevano persa….Da un po’ di
tempo ascolto con preoccupazione parlare della riapertura di istituti, forse per la
sproporzione esistente
tra la domanda e
le risorse economiche
a
disposizione…Per noi genitori l’istituto è sempre un pensiero aberrante…i
nostri ragazzi speciali verrebbero a trovarsi senza quell’amore che gli abbiamo
dato finora…Un passo veramente importante è stato compiuto con l’istituzione
dell’amministratore di sostegno, per la cui individuazione si è da poco chiuso
proprio qui a Perugia il primo corso di formazione: con questa iniziativa
abbiamo cercato di superare l’arretratezza e l’inadeguatezza della normativa
civilistica che regola la tutela e la curatela…”
A dire quanto sopra riportato è la madre di uno dei ragazzi inseriti in
uno dei centri diurni di Perugia. I familiari dei ragazzi presi in carico dai servizi
della Comunità hanno di recente costituito un’associazione e, insieme alla
Presidente della Comunità, stanno ristrutturando una casa colonica. “La casa del
Nibbio- spiega la Presidente78- è una realtà abitativa diversa, anche al di fuori di
mamma e papà. Crediamo che sia una necessità e un diritto anche per le persone
disabili vivere altri modi e modelli relazionali, avere un ruolo e una funzione
sociale, poter fare errori, essere ascoltati: hanno cioè come tutti il diritto di
diventare adulti”.
Il riferimento
ad esperienze e a persone realmente esistenti riesce
meglio ad evidenziare la profonda evoluzione che si è avuta nella tutela dei
“soggetti deboli”: dall’epoca in cui il ricovero coatto e il procedimento di
interdizione erano concepiti come l’unica forma di trattamento dell’infermo di
mente si è gradualmente giunti ad una fase in cui il trattamento in condizione di
degenza ospedaliera costituisce una forma di intervento residuale, transitoria e
di durata non superiore ai sette giorni79.
Assolutamente incomprensibili e inaccettabili risultano, alla luce di quanto
detto, le novità che il P.d.L. Burani Procaccini – Naro intende introdurre:
l’accertamento sanitario obbligatorio ospedaliero80 è misura priva di utilità,
invasiva e stigmatizzante; di sapore istituzionalizzante e ideologicamente
antibasagliano è il trattamento sanitario obbligatorio prolungato81; l’ausilio della
forza pubblica e l’importante ruolo riconosciuto ai medici sono prova di un
ritorno alla visione custodialistica/neomanicomiale sostenuta da una concezione
eziologica di matrice esclusivamente organicista.
Non serve dilungarsi oltre al riguardo, in quanto è assolutamente fuori
da ogni logica pensare di sostituire la tutela della salute mentale nella comunità,
Vd, Una casa per i disabili soli, di Simonetta Palmucci, in Giornale dell’Umbria, Martedì 27 aprile 2004.
Vd art. 2 l L 180/1978
80
vd art 5 comma 4 e 5 del P.d.L
81
vd art. 5 comma 7 del P.d.L.
78
79
la prevenzione, la terapia e la riabilitazione nel territorio di appartenenza con
una sorta di “ grande internamento” in edifici strutturati ad hoc, di settecentesca
memoria.
Emblematico è, in tal senso, un decreto emesso dal Tribunale di
Modena:82nel caso di specie, il Giudice Tutelare ha applicato d’ufficio l’istituto
dell’amministratore
di
sostegno
in
luogo
dell’inabilitazione
richiesta,
argomentando che “.. il nuovo istituto ha posto come pietra miliare uno status di
generale capacità d’agire della persona… Le misure ormai arcaiche fornivano
garanzie prevalentemente rivolte alla famiglia o ai creditori nell’intento di dar
sicurezza ai traffici giuridici o, alla collettività dei “normali” per rassicurare i
timori originati dai pregiudizi verso i “diversi”. La legge oggi varata sposta
l’attenzione sulla preminenza della tutela e della protezione della persona …La
figura dell’amministratore di sostegno si staglia come lo strumento di generale
protezione ordinaria per la tutela di tutte le persone che, per effetto di una
menomazione fisica o psichica si trovino nell’impossibilità, anche parziale o
temporanea di provvedere ai propri interessi…”
In
definitiva,
l’abbandono
di
una
logica
assistenzialista,
il
riconoscimento dei diritti di cittadinanza, la promozione dell’individuo e il
riconoscimento della libertà sono tutti concetti che non rientrano più nel
patrimonio esclusivo del settore socio-sanitario o del volontariato, ma
cominciano gradualmente ad essere recepiti anche nei primi provvedimenti della
giurisprudenza.
CONCLUSIONI
Il Dottor Carlo Manuali, in uno dei suoi
ultimi scritti, definisce
l’ospedale psichiatrico un “contenitore di oggetti, giuridicamente irrilevanti” sui
82
Tribunale di Modena, Sez.II civ, giudice tutelare Stanzani, 3 febbraio 2005
quali poteva essere fatto di tutto in quanto erano diventati silenziosamente, da
un punto di vista giuridico, non esistenti. In particolare egli dice83: “ l’apertura o
la chiusura dell’ospedale psichiatrico ha rimesso in circolazione un paradosso, e
cioè adesso i politici, i magistrati, i medici, i malati, i sani, hanno scoperto, forse
per la prima volta che abitano nello stesso mondo…e hanno scoperto in
quell’unico mondo molti mondi, che devono comunicare tra loro”.
Da
un
punto
di
vista
squisitamente
giuridico,
l’introduzione
dell’amministratore di sostegno ha lo scopo di dar voce a quanti versano in una
situazione di difficoltà, attraverso “…la minore limitazione della capacità
d’agire… “ , la cooperazione tra i diversi settori (sociale, sanitario, giuridico e
del volontariato) e, non da ultimo, attraverso la figura di una “guida amica” che
aiuti il beneficiario nella ricostruzione di tutto quanto sia posto all’esterno della
persona stessa.
In tal senso stanno operando le prime Regioni84, le quali si stanno
impegnando nella predisposizione di moduli e formulari dei ricorsi, nella
formazione
e
gestione
dell’Albo
degli
Amministratori
di
sostegno,
nell’organizzazione dei corsi di formazione, nei rapporti con le Banche e le
Assicurazioni, nella strutturazione di un Sistema informatizzato locale che
gestisca le pratiche periodiche computerizzabili, nella previsione di servizi di
consulenza gratuita.
L’impegno principale, anche in seguito ai poteri devoluti alle Regioni
dal nuovo articolo 117 della Costituzione, dovrebbe essere rivolto, dunque, alla
formazione, al potenziamento e al finanziamento dei servizi esistenti sul
territorio. Il lavoro in cooperative ad hoc, il ricovero in strutture a gestione
83
Carlo Manuali, op. cit.,Problemi e conflitti della pratica terapeutica, pag. 100-104
vd Progetto Integrato di iniziativa della Regione Emilia Romagna di sensibilizzazione e formazione finalizzato alla
promozione dell’amministratore di sostegno.
84
infermieristica, la gestione meramente farmacologica dei vari disturbi, il
prolungamento dei tempi di ricovero, sono tutte previsioni, ormai
e
fortunatamente anacronistiche. A tal proposito C. Manuali ha scritto:” Nelle
aspettative collettive la medicina non dovrà perseguire tanto il ripristino di stati
fisiologici alterati dalla malattia, quanto la loro manipolazione per conseguire
forme sempre più ampie di integrazione e di adattamento a sistemi di vita
patologici. In questo periodo storico, contrassegnato da una profonda crisi delle
grandi ideologie tradizionali, si fa ricorso alla medicina per adattarsi ad una
società che non si è capaci di rifiutare85”.
Le esperienze compiute in alcune comunità hanno dimostrato che una
vita comunitaria intensa e stimolante, la promozione di contatti amichevoli con
persone preparate, l’abitudine ad incanalare le pulsioni e a sviluppare un sano
senso del pudore, l’ascolto attento, la condivisione della sofferenza,la pazienza
nell’accompagnamento sono le vie per introdurre la persona in una relazione
umana di comunione, per farle percepire il suo valore, per farle prendere
coscienza della sua capacità di dare e ricevere amore86.
E’ necessario abbandonare l’idea che, in particolare coloro che soffrono
di disturbi psichici, sono persone da custodire, da curare e da studiare in quanto,
come afferma la Presidente di un centro diurno di Perugia, “…la loro esistenza
mette un freno alla pazzia del mondo…Spesso non hanno comunicativa, ancor
più spesso non sono attrezzati a vincere i premi di chi conosce le tattiche per
avere. Testimoni e combattenti dell’Essere, mettono in gioco tutta la loro vita
85
Manuali C.,op. cit,pag.29.
Vd discorso del Papa in occasione del Simposio Internazionale su “Dignità e Diritti della persona con handicap
mentale”
86
come bene primo e supremo. Essi sono portatori di chiarezza nel mondo che li
circonda…”87
Durante un corso fatto a Terni relativo agli operatori di imprese noprofit, ho conosciuto diversi ragazzi in carrozzina che mi hanno comunicato una
grande libertà: la libertà di essere piccoli, la libertà di essere deboli, il coraggio
di chiedere aiuto e di non essere a tutti i costi al massimo dell’efficienza,
l’inutilità dell’”io non ho bisogno di nessuno”; la debolezza, in fondo, è una
caratteristica comune a tutti anche se in alcuni è visibile in quanto fisica in altri
è interiore e quindi ben nascosta.
87
Vincere, articolo di Laurea Cattaneo, Maggio 2004.