Diritto costituzionale ed europeo
Avv. Elena Ferrara
Scuola Forense G. Gatti di Perugia
Le FONTI del DUE
Le fonti del diritto europeo e i rapporti tra
diritto dell’Unione e diritto degli Stati
membri
Le fonti del diritto europeo
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Fonti di cognizione del diritto europeo
•
Gazzetta Ufficiale dell’UE (dal 2000; prima delle CE)
• Serie L: atti vincolanti
• Serie C: atti non vincolanti
• Serie S: appalti pubblici
–
–
–
Bollettino dell’UE
Relazione generale annuale sull’attività UE
Rapporto sulla politica di concorrenza
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Fonti di cognizione del diritto europeo
•
•
Sito web: europa.eu./index_it.htm
Giurisprudenza: Raccolta della giurisprudenza
della Corte di giustizia e del Tribunale di prima
istanza
1. Parte I, Corte di giustizia
2. Parte II, Tribunale di prima istanza
3. Parte III, controversie di impiego (ora
competenza della Camera giurisdizionale della
funzione pubblica)
•
Sito web della Corte: curia.eu
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Fonti primarie
•
•
•
•
I Trattati vigenti (“Carta costituzionale di una
Comunità di diritto” – sentenza 23 aprile 1986,
causa 294/83, Les Verts c. Parlamento europeo –
parere 1/91 del 14 dicembre 1991):
Trattato istitutivo dell’Unione europea (TUE)
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
(TFUE)
Carta di Nizza sui diritti fondamentali (equiparata ai
Trattati attraverso il rinvio di cui all’art. 6, n. 1,
TUE)
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Fonti primarie
Nel TUE, particolare rilievo assume il riferimento ai
principi e valori su cui si fonda l’Unione, che sono
indicati all’art. 2 e ai quali è dedicato il titolo II
(“disposizioni relative ai principi democratici”). Tali
principi e valori sono: “rispetto della dignità umana,
della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello
Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i
diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi
valori sono comuni agli Stati membri in una società
caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione,
dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla
parità tra donne e uomini”.
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Fonti primarie
Il principio democratico (democrazia rappresentativa,
art. 10, n. 1, TUE). dunque costituisce, insieme a
quello di legalità, il fondamento dell’ordinamento e
della struttura dell’Unione europea.
Esso emerge con forza nel Trattato di Lisbona dopo
che per decenni il processo di integrazione ha
sofferto proprio per il deficit democratico. È proprio
vero che con Lisbona questo problema viene
superato?
E quali sono gli strumenti utilizzati dal nuovo Trattato
per correggere il deficit democratico e rendere
veramente
la
democrazia
il
fondamento
dell’ordinamento europeo?
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Fonti primarie
• Rafforzamento dei poteri legislativi del Parlamento
europeo
• Democrazia rappresentativa realizzata a due livelli:
– parlamento europeo, dove sono rappresentati i cittadini degli Stati
membri, e Consiglio europeo
– Consiglio, dove siedono i governi degli Stati membri, a loro volta
democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali
o dinanzi ai loro cittadini
• Previsione della possibilità di iniziativa popolare:
almeno un milione di cittadini che abbiano la
nazionalità di un numero significativo di Stati
membri, possono prendere l’iniziativa di invitare la
Commissione a presentare una proposta su materie
per le quali tali cittadini ritengono necessario un atto
giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati
(art. 11, n. 4, TUE)
• Coinvolgimento dei parlamenti nazionali
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Fonti primarie
Diritto internazionale generale – L’Unione europea,
in quanto soggetto di diritto internazionale, è tenuta a
rispettare gli obblighi e può esercitare i diritto derivanti
dalle norme del diritto internazionale consuetudinario
(v. per es. la sentenza16 giugno 1998, causa C-162/96,
Racke), nella quale la Corte affermò che “le
competenze della Comunità devono venir esercitate nel
rispetto del diritto internazionale. Di conseguenza, essa
è tenuta a rispettare le norme del diritto
consuetudinario internazionale allorché adotta un
regolamento che sospende le concessioni commerciali
conferite da un accordo o i forza di un accordo che
essa ha stipulato con un paese terzo”.
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Fonti primarie
In questa prospettiva, il diritto internazionale generale
costituisce parametro di legittimità degli atti derivati
(attraverso il riferimento, nell’art. 263 del TFUE, al vizio
di “violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto
relativa alla loro applicazione”, che rende possibile alla
Corte di esercitare il sindacato di legittimità del diritto
derivato alla luce del diritto internazionale generale, ma
anche dei principi generali del diritto dell’Unione e dei
diritti fondamentali, come si vedrà subito e, sia pure
con alcune limitazioni, degli accordi conclusi
dall’Unione con paesi terzi).
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Fonti primarie
• Principi generali di diritto comunitario e diritti
fondamentali. Elaborati dalla Corte di giustizia,
costituiscono principi autonomi dell’ordinamento
dell’Unione che, al massimo, si ispirano agli
ordinamenti degli Stati membri; sono destinati ad
operare, di regola, nell’ambito generale del diritto
dell’Unione, non in una materia specifica (Villani).
• Si tratta dunque di principi non scritti, frutto di
elaborazione della Corte, che si è basata da un lato
sui caratteri propri dell’ordinamento europeo (effetto
diretto, primato, effetto utile) e sulle stesse
disposizioni del trattato (leale cooperazione,
equilibrio istituzionale, uguaglianza)
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Fonti primarie
• Dall’altro lato, la Corte ha tratto ispirazione dagli
ordinamenti nazionali, dalla logica giuridica o da
esigenze di giustizia sostanziale (proporzionalità,
legittimo affidamento, certezza del diritto)
• Diritti fondamentali. La Corte ha inoltre utilizzato la
categoria dei principi generali di diritto comunitario
(dell’Unione) per introdurre nell’ordinamento europeo
la tutela dei diritti fondamentali: “la tutela dei diritti
fondamentali costituisce … parte integrante dei
principi giuridici generali di cui la Corte di giustizia
garantisce l’osservanza. La salvaguardia di questi
diritti, pur essendo informata alle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, va garantita
entro l’ambito della struttura e delle finalità della
Comunità” (sentenza 17 dicembre 1970, causa
11/70, Internationale Handelsgesellschaft).
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Fonti primarie
• Nel Trattato di Lisbona rimane il riferimento ai diritti
fondamentali quali principi generali del diritto
dell’Unione. infatti l’art. 6, n. 3, TUE, stabilisce che:
“I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte
del diritto dell'Unione in quanto principi generali”.
• Peraltro, l’art. 6 TUE completa la tutela dei diritti
fondamentali
nell’ordinamento
dell’Unione
attribuendo alla Carta di Nizza dei diritti fondamentali
dell’Unione il medesimo valore giuridico dei Trattati e
prevedendo l’adesione dell’Unione alla Convenzione
europea dei diritti dell’Uomo
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Fonti intermedie – accordi con paesi
terzi
• In virtù della sua soggettività internazionale, l’Unione
ha il potere di concludere accordi con paesi terzi
ormai praticamente in tutti i settori oggetto della sua
competenza.
• Generalmente gli accordi con paesi terzi sono
collocati in una posizione intermedia tra i Trattati e il
diritto derivato. Essi, come si vedrà, devono essere
compatibili con il Trattato, ma il diritto derivato non
dovrebbe contraddirli (anche se sotto questo profilo,
come si vedrà, la giurisprudenza della Corte non è
univoca.
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Fonti intermedie – accordi con paesi terzi
• Gli accordi conclusi dall’Unione con i paesi terzi costituiscono
parte integrante dell’ordinamento dell’Unione dal momento
della loro entrata in vigore. Secondo l’art. 216, n. 2, TFUE, “Gli
accordi conclusi dall'Unione vincolano le istituzioni dell'Unione
e gli Stati membri”. Tale disposizione implica che l’efficacia di
tali accordi nell’ordinamento dell’Unione non richiede nessun
atto di adattamento, ma avviene in maniera immediata ed
automatica, dal momento dell’entrata in vigore internazionale
dell’accordo stesso. La Corte ha affermato che le disposizioni
di un accordo “formano, dal momento della sua entrata in
vigore, parte integrante dell’ordinamento comunitario”
(sentenza 30 aprile 1974, causa 181/73, Haegeman).
• L’art. 218 TFUE unifica la procedura per la conclusione degli
accordi internazionali in tutti i settori, anche la PESC. Riguardo
a quest’ultima, esistono delle particolarità (iniziativa dell’alto
rappresentante, conclusione all’unanimità). La disposizione
dell’art. 37 TUE, che sostituisce il vecchio art. 24 TUE, si limita
ormai a prevedere la competenza dell’Unione a concludere
accordi con paesi terzi nel settore della PESC
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Fonti intermedie – accordi con paesi terzi
• Essi devono essere compatibili con i Trattati, come
si ricava dall’art. 218, n. 11, TFUE: “Uno Stato
membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la
Commissione possono domandare il parere della
Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo
previsto con i trattati. In caso di parere negativo
della Corte, l'accordo previsto non può entrare in
vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei
trattati”.
• Dunque un accordo incompatibile con i Trattati non
può essere concluso o, se concluso, è suscettibile di
annullamento da parte della Corte. Proprio per
evitare un annullamento successivo alla conclusione
internazionale dell’accordo, con i relativi problemi
nei rapporti con i terzi contraenti, è stata prevista la
procedura di controllo preventivo sopra citata.
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Fonti intermedie – accordi con paesi terzi
• Essi costituiscono parametro di legittimità degli atti di
diritto derivato – lo si ricava dall’affermazione dell’art.
216, n. 2 secondo cui essi vincolano le istituzioni
dell’Unione.
Tuttavia,
la
Corte
nella
sua
giurisprudenza è stata cauta, e spesso ha
subordinato la pronuncia di invalidità di atti derivati
incompatibili con accordi conclusi dalla Comunità
alla circostanza che le disposizioni di questi fossero
produttive di effetti diretti, o, in alternativa, alla
condizione di reciprocità con i terzi contraenti (alla
condizione, cioè, che l’accordo produca i medesimi
effetti nell’ordinamento dei terzi Stati contraenti).
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Fonti derivate. Premessa
Uno degli obiettivi del processo di riforma dei Trattati
era la semplificazione degli strumenti giuridici, dato
l’elevato numero di atti che le istituzioni potevano
adottare nei diversi settori di azione dell’Unione. Il
risultato della semplificazione è stata l’unificazione
degli atti dei tre ex pilastri nella medesima tipologia di
atti: regolamenti, direttive (utilizzabili anche per le
materie dell’ex terzo pilastro, cooperazione di polizia e
giudiziaria in materia penale in sostituzione delle
decisioni quadro) e decisioni (utilizzabili anche nella
PESC).
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Fonti derivate. Premessa
• Accanto alla semplificazione si ricercava anche una
gerarchia delle fonti dell’Unione. Sotto questo profilo,
i risultati raggiunti sono stati più modesti: non si è
dato vita a una gerarchia formale delle fonti derivate
dell’Unione, ma si è introdotta una nuova distinzione,
tra atti legislativi e atti non legislativi.
• Atti legislativi: atti derivati, quale che sia la loro
tipologia, che sono adottati mediante procedura
legislativa (le procedure legislative, ordinaria – art.
294 TFUE – o speciali, sono quelle procedure nelle
quali il Parlamento europeo svolge un ruolo di
legislatore, accanto al Consiglio e su un piano di
parità con quest’ultimo).
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Fonti derivate. Premessa
• Atti non legislativi: atti adottati con procedura
diversa da quella legislativa. Tutti gli atti PESC
sono atti non legislativi.
• Atti non legislativi delegati: una gerarchia formale è
prevista solo in relazione agli atti non legislativi
delegati. L’art. 290 TFUE prevede che un atto
legislativo possa prevedere una delega alla
Commissione ad adottare atti non legislativi di
portata generale volti a integrare o modificare
determinati elementi non essenziali dell’atto
legislativo.
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Fonti derivate. 1
art. 288TFUE. Regolamento
• Portata generale. Si indirizza a tutti i soggetti
dell’ordinamento dell’Unione: istituzioni, Stati
membri e privati.
• Obbligatorio in tutti i suoi elementi: introduce una
disciplina completa e vincolante della materia che
ne è oggetto.
• Direttamente applicabile: non necessita di misure di
esecuzione o adattamento da parte degli Stati
membri e può essere invocato direttamente dai
singoli di fronte ai giudici nazionali
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Fonti derivate. 2
art. 288TFUE. Direttiva
• Indirizzata agli Stati membri: la direttiva può avere
come destinatari uno più Stati membri.
• Obbligo di risultato: gli Stati membri sono obbligati al
conseguimento dell’obiettivo prescritto dalla direttiva,
la quale si configura pertanto in linea di principio
come un atto non dettagliato e non self-executing.
• Discrezionalità dello Stato membro quanto alle forme
e ai mezzi: come conseguenza di quanto sopra
precisato, la direttiva richiede misure di esecuzione
da parte degli Stati membri. Gli Stati membri sono
obbligati a dare esecuzione alle direttive entro i
termini da esse previsti, ma godono di discrezionalità
per quanto riguarda forma e mezzi di attuazione
delle stesse.
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Fonti derivate. 2
art. 288TFUE. Direttiva
Secondo la Corte di giustizia produce effetti diretti la
direttiva:
1. Non attuata dallo Stato entro i termini previsti.
2. Sufficientemente chiara, precisa, incondizionata
(dettagliata)
In tal caso il singolo la può invocare direttamente di
fronte al giudice nazionale, ma solo nei confronti
dello Stato (effetti diretti verticali), come forma di
sanzione nei confronti dello Stato inadempiente e
di tutela dei diritti attribuiti ai singoli dalla direttiva
stessa v. sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74,
Van Duyn, e 26 febbraio 1986, Marshall,14
agosto1994, causa C-91/92, Faccini Dori).
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Fonti derivate. 2
art. 288TFUE. Direttiva
•
Altri rimedi elaborati dalla Corte in caso di mancata
attuazione delle direttive da parte degli Stati
membri al fine di garantire ai singoli il godimento
dei diritti previsti dall’ordinamento dell’Unione:
• Obbligo del giudice nazionale di interpretare la
norma interna applicabile al caso di specie in modo
conforme alla direttiva (nel caso di applicazione a
rapporti orizzontali, cioè tra privati: v. sentenza
13/11/1990, causa C-106/89, Marleasing)
• Responsabilità dello Stato per violazione del diritto
comunitario e obbligo di risarcire il danno al singolo,
a condizione che la direttiva intendesse attribuire un
diritto al singolo, lo Stato abbia commesso una
violazione grave di n obbligo comunitario, esista un
nesso di causalità tra il pregiudizio patito dal singolo
e la violazione commessa dallo Stato (Sentenza
19/11/1991, cause riunite C-6 e C-9/90, Francovich)
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Fonti derivate. 3
art. 288TFUE. Decisione
• Portata: variabile, in quanto la decisione non è più,
come in passato un atto tipicamente individuale, cioè
indirizzato
a uno specifico
destinatario.
La
semplificazione degli atti dell’Unione effettuata con il
Trattato di Lisbona ha comportato l’unificazione nel tipo
di atto “decisione” di tutta una serie di atti che
precedentemente erano o decisioni cosiddette
“atipiche”, come quelle con cui il Consiglio conclude
accordi con paesi terzi, oppure atti del secondo
pilastro, le azioni comuni, posizioni comuni e decisioni
PESC. Pertanto continuano ad esistere le decisioni
individuali indirizzate ai singoli, ma esistono anche
decisioni indirizzate agli Stati, decisioni PESC e
decisioni di conclusione di accordi internazionali
• Obbligatoria in tutti i suoi elementi
• Può essere direttamente applicabile (v. Sentenza
6/10/1970, causa 9/70, Grad). Gli effetti diretti tuttavia
sono esclusi per quanto riguarda le decisioni PESC.
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Fonti derivate. 3
art. 288TFUE. Raccomandazioni e pareri
• Atti non vincolanti
• Raccomandazione: carattere esortativo
• Parere: in genere parte di un procedimento
(consultazione del Parlamento o del Comitato delle
regioni o del Comitato economico e sociale). Se
obbligatorio, la sua mancanza configura l’annullabilità
dell’atto.
• Pareri della Corte ex art. 218, n. 11, TFUE:
verificano la compatibilità con il Trattato di un accordo
previsto. Il parere negativo impedisce la conclusione
dell’accordo
