La dirigenza pubblica
Stato giuridico, diritti-doveri, formazione.
Le responsabilità dei pubblici dipendenti e
dei dirigenti
7 aprile 2008
Anna Armone
05/06/2017
La dirigenza
pubblica
NUOVA DISCIPLINA DI RAPPORTO DI LAVORO
DEI DIPENDENTI
Decreto legislativo n. 29/93
Ridefinisce il ruolo
direzionale
Privatizza il rapporto di lavoro
Legge 59/97 e successive
modifiche e integrazioni
05/06/2017
Scenario istituzionale
di riferimento
La dirigenza
pubblica
Principio della responsabilità
ministeriale
STRUTTURA
AMMINISTRATIVA
DELLO STATO FINO
AGLI ANNI ‘80
Accentramento e
organizzazione gerarchica
un’amministrazione di tale natura
può svolgere le sole funzioni di
puissance (ordine pubblico,
fisco, lavori pubblici ecc.)
e non service public
05/06/2017
Scenario istituzionale
di riferimento
La dirigenza
pubblica
L. 241/90
L. 142/90
D.lgs 29/93
L. 59/97
05/06/2017
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
Art. 4 d.lgs 165/01
“le amministrazioni pubbliche i cui organi di
vertice non siano direttamente o
indirettamente espressione di
rappresentanza politica, adeguano i propri
ordinamenti al principio della distinzione tra
indirizzo e controllo, da un lato, e
attuazione e gestione dall’altro”
05/06/2017
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
Art. 17 - Funzioni dei dirigenti.
(Art. 17 del D.Lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 10
del D.Lgs. n. 546 del 1993 e poi dall'art.12 del D.Lgs. n. 80 del
1998)
1. I dirigenti, nell'àmbito di quanto stabilito dall’art. 4
esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri:
a) formulano proposte ed esprimono pareri ai dirigenti degli
uffici dirigenziali generali;
b) curano l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi
assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali,
adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed
esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;
c) svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti
degli uffici dirigenziali generali;
d) dirigono, coordinano e controllano l'attività degli uffici che
da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti
amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;
e) provvedono alla gestione del personale e delle risorse
05/06/2017
finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici
Excursus normativo della figura
05/06/2017
DECRETO
LEGISLATIVO
80/98
• ha definito la dirigenza come...
“FIGURA ORGANIZZATORIA”
• e non come semplice...
“QUALIFICA PROFESSIONALE”
La dirigenza
pubblica
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
05/06/2017
FIGURA ORGANIZZATORIA
PRECISARE COME….
CON QUALI STRUMENTI…
MEZZI E POTERE,
LA FIGURA SI INSERISCE
NELL’ORGANIZZAZIONE,
NEL RAPPORTO CON GLI ALTRI
SOGGETTI ORGANIZZATIVI
E QUALI SONO LE FINALITA’ DEL
PROPRIO AGIRE
La dirigenza
pubblica
La peculiarità della dirigenza scolastica
La regolazione normativa in esame è stata tenuta
distinta da quella riferita alla dirigenza amministrativa
dello Stato (d.lgs. n. 80/1998), così sottolineando
l'intento, presente nella legge-delega, di porre
l'accento sulle peculiarità della funzione svolta nella
scuola.
c.m. Funzione Pubblica 31.07.2002. In relazione all'avvenuto riordino
della dirigenza amministrativa ad opera della legge n. 145/2002, la
circolare precisa che "..dall'ambito applicativo dell'art. 3, comma 7,
della legge sono esclusi i dirigenti delle istituzioni scolastiche che hanno
acquisito la qualifica dirigenziale ai sensi del d.lgs. 6 marzo 1998, n. 59,
atteso il peculiare meccanismo di reclutamento, la disciplina specifica
che li riguarda, l'applicabilità solo parziale del complesso normativo
definito dagli artt. 19 e ss. del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché i
contenuti e le specificità della funzione dirigenziale dei capi di istituto".
05/06/2017
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
05/06/2017
La peculiarità della dirigenza
scolastica
La Corte dei conti, in occasione del controllo di legittimità
su provvedimento ministeriale di transito dalla dirigenza
scolastica alla dirigenza amministrativa, ha sottolineato la
distinzione tra la dirigenza pubblica e la dirigenza
scolastica, ritenendo che non sia legittimo conferire ad un
dirigente scolastico un incarico secondo la normativa
propria degli ordinari dirigenti dello Stato, non potendosi
considerare il dirigente scolastico appartenente al ruolo
(dirigenziale amministrativo) nel quale si intenderebbe
collocarlo (v. Sez. Atti Governo - delibera n. 6/2004/P del
22.6.2004)
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
La peculiarità della dirigenza scolastica
La regolamentazione della dirigenza scolastica si è sovrapposta a
disposizioni già incluse nel Testo Unico n. 297/1994, anch'esse riferite
alle funzioni del personale direttivo, senza provvedere, pur potendolo
fare, a disapplicazione o coordinamento (neppure in tema di collaboratori
del dirigente e vicario).
Successivamente si sono aggiunte numerose altre disposizioni, contenute
nel regolamento sull'autonomia (art. 16 d.P.R. n. 275/1999), nel
regolamento di contabilità (d.i. n. 44/2001), nel ccnl 26.05.1999 (artt. 19
e 20), nel cin 31.08.1999 (art. 40 e 41).
Su tale quadro si sono poi inserite le previsioni del primo contratto
collettivo nazionale di lavoro valido per il periodo 2000-2001 (ccnl
01.03.2002, seguito dal contratto integrativo 23.09.2002). L'art. 51 di
detto contratto prevede l'applicabilità delle norme valide per la dirigenza
ministeriale "... in quanto compatibili".
05/06/2017
Excursus normativo della figura
PRIMUS INTER PARES
ART. 3 DPR 417 /
74
DIRIGENTE
SCOLASTICO
ART. 396 Dlgv 297 / 94
Coordinamento e promozione dell’attività didattica
Esecuzione deliberazioni degli OO.CC.
Funzioni di ordine amministrativo
05/06/2017
La dirigenza
pubblica
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
DIRIGENZA
SCOLASTICA
Norme generali
Norme di settore
deve assicurare
• LA LEGITTIMITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA
• L’EFFICIENZA DELL’AZIONE
• L’EFFICACIA DELL’AZIONE
• LA TRASPARENZA DELL’AZIONE
• LA QUALITA’ DEL SERVIZIO ISTRUZIONE
05/06/2017
Excursus normativo della figura
La dirigenza
pubblica
Le attribuzioni funzionali del DS
derivanti dall’art. 25 del d.lgs n.
165/2001
– la legale rappresentanza dell'istituzione scolastica che implica,
ai sensi dell'art. 75 c.p.c., la legittimazione processuale passiva
nelle vertenze civili e di lavoro sorte in relazione agli atti
emanati nell'esercizio delle funzioni (v. nota min. n. 7267/2001)
la titolarità delle relazioni sindacali interne
il compito di curare la "...gestione unitaria" ed il "...funzionamento
generale" dell'istituzione scolastica, in tutti gli ambiti, finali o strumentali,
di tipo organizzativo, didattico, amministrativo e contabile
05/06/2017
Excursus normativo della figura
segue: le attribuzioni
La dirigenza
pubblica
l'esercizio di poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione
delle risorse umane, da svolgere "…nel rispetto delle competenze
degli organi collegiali"
il potere di adottare provvedimenti amministrativi di gestione
delle risorse e del personale, con connessa "… responsabilità della
gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del
servizio"
il compito di predisporre "… gli strumenti attuativi del piano
dell'offerta formativa" (cfr. art. 19, comma 2, c.c.n.l.
26.05.1999)
05/06/2017
Excursus normativo della figura
Segue: le attribuzioni
La dirigenza
pubblica
il compito di "…attivare i necessari rapporti con gli enti locali e
con le diverse realtà istituzionali, culturali, sociali ed
economiche operanti sul territorio" per l'attuazione del Piano
dell'offerta formativa
l'obbligo di relazionare periodicamente al consiglio di circolo
o al consiglio di istituto sulla direzione e il coordinamento
dell'attività formativa, organizzativa e amministrativa "…al
fine di garantire la più ampia informazione e un efficace
raccordo per l'esercizio delle competenze degli organi della
istituzione scolastica".
05/06/2017
I luoghi della funzione docente
Collegio / team /
micro collegialità
aula
05/06/2017
Il sistema
professionale
finalità
poteri
responsabilità
FUNZIONE DOCENTE
CON IL TERMINE FUNZIONE SI FA RIFERIMENTO
AI COMPITI CHE DETERMINATI SOGGETTI SONO
CHIAMATI A SVOLGERE NEL CONTESTO DI
FINALITA’ SOCIALI DI UN SERVIZIO PUBBLICO
FINALITA’ INERENTI ALL’ESERCIZIO DEI
DIRITTI DEI DESTINATARI
ESPLICAZIONE DELLA PROFESSIONALITA’ DI CHI
E’ STATO LEGITTIMATO DAL COMMITTENTE
PRIMARIO DEL SERVIZIO
05/06/2017
Finalità intenzionale della Scuola pubblica è quella di
istruire, formare ed educare il soggetto discente
La scuola è una formazione
sociale
05/06/2017
Art. 2.
La Repubblica riconosce e garantisce i
diritti inviolabili dell'uomo, sia come
singolo sia nelle formazioni sociali ove
si svolge la sua personalità, e richiede
l'adempimento dei doveri inderogabili
di solidarietà politica, economica e
sociale.
In diritto pubblico funzione è ogni potestà esercitata
per il conseguimento di un fine, o scopo, specifico.
Nell’esercizio della funzione ogni attività svolta deve
essere coerente e adeguata allo scopo da conseguire
Nella funzione, la sua destinazione di scopo
caratterizza l’esercizio del potere
05/06/2017
La garanzia della libertà di insegnamento, intesa
come autonomia didattica e come libera
espressione culturale, costituisce l’esercizio di un
potere il cui corretto esercizio è diretto al
soddisfacimento dello scopo in vista del quale
l’autonomia è stata conseguita
05/06/2017
Discrezionalità tecnica
La PA deve effettuare una scelta in termini
puntuali e precisi quando si verifica una
determinata situazione di fatto,
suscettibile di valutazione utilizzando
norme tecniche (es. norme della medicina,
fisica, chimica, ecc.)
Una volta accertata, utilizzando le regole
tecniche la situazione di fatto, la PA è
vincolata ad un determinato comportamento
Non deve essere confusa con gli
accertamenti tecnici in cui le norme
tecniche sono applicate in modo rigido
05/06/2017
Elementi della discrezionalità
Un vincolo derivante dalla
finalizzazione dell’attività al
perseguimento di uno scopo
La libertà di scelta degli strumenti
attraverso i quali lo scopo viene
raggiunto
05/06/2017
Presupposti della
discrezionalità
Carattere funzionale del
potere
L’ambito di autonomia decisionale relativo
alle determinazioni da assumere
05/06/2017
Per metodo possiamo intendere “il procedimento
attraverso cui si è tenuti ad assicurare, sul piano
teorico e su quello pratico, la continuità e la piena
rispondenza allo scopo di un’attività
e per
metodologia il complesso di principi sui quali è
fondata, una scienza o una disciplina, ai quali
ispirare lo svolgimento della stessa attività” (L.
Molinari, …Gabrielli,).
05/06/2017
La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante
nell’affermare
che
la
tutela
della
libertà
di
insegnamento non significa preclusione del giudizio
sul contenuto e sul modo con il quale l’insegnamento
è stato tenuto. Di conseguenza coloro che devono
esprimere
un
giudizio
sull’attività
svolta
dall’insegnante
possono
e
devono
esprimersi
sull’efficacia dei metodi didattici seguiti dal docente
nell’attività
di
insegnamento.
Un’alterazione
intenzionale della destinazione di scopo di tale libertà
(finalizzata all’istruzione, formazione ed educazione)
porterebbe
nell’allievo
all’acquisizione
di
apprendimenti
condizionati
da
insegnamenti
finalizzati ad alterare la libertà di apprendimento e la
coscienza morale e civile dell’allievo.
05/06/2017
I limiti che incontra la libertà di insegnamento nel suo
svolgimento
•rispetto delle norme costituzionali
•rispetto degli ordinamenti della scuola fissati con
legge
•rispetto della coscienza morale e civile degli alunni
•rispetto del diritto degli alunni al pieno e libero
sviluppo della loro personalità
05/06/2017
Fonti normative della funzione
docente
Costituzione
Testo unico, dlgs n.
297/94
Art. 21 l. 59/97
d.p.r. n. 275/99
05/06/2017
Fonti normative della funzione
docente
Art. 33 Cost “L’arte e la scienza sono libere e libero
ne è l’insegnamento”
L’attività di insegnamento va rivista all’interno degli
ambiti organizzativi in cui si svolge, cioè all’interno del
servizio scolastico ed in rapporto alle modalità di
svolgimento proprie di questa attività
05/06/2017
Fonti normative della funzione
docente
Testo unico, dlgs n. 297/94
Art. 1 - Formazione della personalità degli alunni e libertà di
insegnamento
1. Nel rispetto delle norme costituzionali e degli ordinamenti
della scuola stabiliti dal presente testo unico, ai docenti è
garantita la libertà di insegnamento intesa come autonomia
didattica e come libera espressione culturale del docente.
2. L'esercizio di tale libertà è diretto a promuovere,
attraverso un confronto aperto di posizioni culturali, la piena
formazione della personalità degli alunni.
3. E' garantita l'autonomia professionale nello svolgimento
dell'attività didattica, scientifica e di ricerca.
05/06/2017
Fonti normative della funzione
docente
Testo unico, dlgs n. 297/94
Art. 2 - Tutela della libertà di coscienza degli alunni e
diritto allo studio
1. L'azione di promozione di cui all'articolo 1 è attuata nel
rispetto della coscienza morale e civile degli alunni.
2. A favore degli alunni sono attuate iniziative dirette a
garantire il diritto allo studio.
05/06/2017
Fonti normative della funzione
docente
Testo unico, dlgs
n. 297/94
Art. 395 - Funzione docente
1. La funzione docente è intesa come esplicazione essenziale dell'attività di
trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di
impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione
umana e critica della loro personalità.
2. I docenti delle scuole di ogni ordine e grado, oltre a svolgere il loro
normale orario di insegnamento, espletano le altre attività connesse con la
funzione docente, tenuto conto dei rapporti inerenti alla natura
dell'attività didattica e della partecipazione al governo della comunità
scolastica. In particolare essi:
a) curano il proprio aggiornamento culturale e professionale, anche nel
quadro delle iniziative promosse dai competenti organi;
b) partecipano alle riunioni degli organi collegiali di cui fanno parte;
c) partecipano alla realizzazione delle iniziative educative della scuola,
deliberate dai competenti organi;
d) curano i rapporti con i genitori degli alunni delle rispettive classi;
e) partecipano ai lavori delle commissioni di esame e di concorso di cui siano
stati nominati componenti
05/06/2017
I principi che governano la funzione
docente
1) Il diritto alla libertà di insegnamento garantisce al
docente
La propria autonomia didattica
La propria libera espressione culturale
2) La libertà di insegnamento deve svolgersi
•nel rispetto della coscienza civile e morale degli
alunni
•nel rispetto del diritto di questi al pieno e libero
sviluppo della loro personalità
05/06/2017
I poteri d’azione
distinguono in:
costitutivi
della
funzione
docente
si
Diritti professionali
•diritto alla libertà di insegnamento, intesa come potere d’azione
•diritto alla libertà metodologica
Diritti – doveri professionali
•diritto-dovere all’aggiornamento
•diritto-dovere all’esercizio dell’attività di ricerca e sperimentazione
Poteri professionali
•poteri necessari all’esercizio dell’attività didattica, da esercitare nella
dimensione individuale e collegiale
•poteri amministrativi conseguenti all’esercizio della funzione, che devono
rivestire i caratteri della legittimità; sono inerenti sia alla funzione docente
vera e propria che a funzioni ad essa delegate dal dirigente
Doveri professionali
•Limiti
positivi e negativi relativi a tutti i diritti, diritti-doveri e poteri
05/06/2017
professionali finalizzati al loro corretto esercizio
La funzione docente nel CCNL del comparto scuola
ART. 26 – FUNZIONE DOCENTE
(art.38, comma 3, del CCNL 4-8-1995 ed art.23 del CCNL 26-5-1999)
1. La funzione docente, realizza il processo di insegnamento/apprendimento
volto a promuovere lo sviluppo umano, culturale, civile e professionale degli
alunni, sulla base delle finalità e degli obiettivi previsti dagli ordinamenti
scolastici definiti per i vari ordini e gradi dell'istruzione.
2. La funzione docente si fonda sull'autonomia culturale e professionale dei
docenti; essa si esplica nelle attività individuali e collegiali e nella
partecipazione alle attività di aggiornamento e formazione in servizio.
3. In attuazione dell'autonomia scolastica i docenti, nelle attività collegiali,
attraverso processi di confronto ritenuti più utili e idonei, elaborano,
attuano e verificano, per gli aspetti pedagogico – didattici, il piano
dell'offerta formativa, adattandone l'articolazione alle differenziate
esigenze degli alunni e tenendo conto del contesto socio - economico di
riferimento, anche al fine del raggiungimento di condivisi obiettivi
qualitativi di apprendimento in ciascuna classe e nelle diverse discipline.
05/06/2017
Dei relativi risultati saranno informate le famiglie con le modalità decise
La funzione docente nel CCNL del comparto
scuola
ART. 27 – PROFILO PROFESSIONALE DOCENTE
(art.23 del CCNL 26-5-1999)
1.
Il profilo professionale dei docenti è costituito da competenze
disciplinari,
psicopedagogiche,
metodologico-didattiche,
organizzativo-relazionali e di ricerca, documentazione e valutazione
tra loro correlate ed interagenti, che si sviluppano col maturare
dell'esperienza didattica, l'attività di studio e di sistematizzazione
della pratica didattica. I contenuti della prestazione professionale
del personale docente si definiscono nel quadro degli obiettivi
generali perseguiti dal sistema nazionale di istruzione e nel rispetto
degli indirizzi delineati nel piano dell'offerta formativa della scuola.
05/06/2017
La formazione (art. 63 CCNL 2006-2009)
L’Amministrazione è tenuta a fornire strumenti,
risorse e opportunità
Conformemente all’Intesa sottoscritta il 27 giugno
2007 tra il Ministro per le riforme e le innovazioni
nella PA e le Confederazioni sindacali, verrà promossa,
con particolare riferimento ai processi d’innovazione,
una formazione dei docenti in servizio organica e
collegata all’impegno di prestazione professionale che
costituisca un diritto all’accrescimento delle
competenze richieste dal ruolo e, al tempo stesso, un
dovere per rispondere alle esigenze di professionalità
05/06/2017
Fruizione del diritto alla formazione (art. 64
CCNL 2006-2009)
La partecipazione ad attività di
formazione e di aggiornamento
costituisce un diritto per il personale in
quanto funzionale alla piena
realizzazione e allo sviluppo delle
proprie professionalità
05/06/2017
……e in Europa?
Non si ravvisa una posizione
esclusivamente “professionale”.
La subordinazione gerarchica al Capo di
istituto è generalizzata.
La progressione di carriera prevede, tra
l’altro, nelle fasi valutative, la
valutazione da parte del Capo d’istituto
e di un ispettore
05/06/2017
05/06/2017
Le responsabilità del dirigente
pubblico e scolastico in
particolare
05/06/2017
“responsabilità”
indica la soggezione alle conseguenze sfavorevoli della
propria condotta
Responsabile si dice chi è tenuto a rispondere, cioè a rendere
ragione e a subire le conseguenze dell’azione da lui voluta
violazione di un precetto
normativo che regola una
condotta (illecito)
sanzione
05/06/2017
Responsabilità penale
Responsabilità civile
Responsabilità amministrativa
Responsabilità disciplinare
Responsabilità gestionale
Quando e in che limiti le responsabilità
gravano sull’ente per il quale l’autore
dell’illecito lavora?
05/06/2017
Art. 28 Cost dispone che
“i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali
casi la responsabilità si estende allo Stato ed agli enti pubblici”
Immedesimazione
organica
Dipendente pubblico Amministrazione
L’azione del dipendente che si configura come illecita si
estende all’amministrazione di appartenenza
05/06/2017
Esistenza di un rapporto
organico
Presupposti per la
responsabilità
dell’amministrazione
Fatto illecito del dipendente
Inerenza dell’illecito alle
mansioni esercitate
Resp. dell’ente
Sono in rapporto di solidarietà
Resp. del
dipendente
05/06/2017
L’art. 22 del T.U. n. 3 del 1957 dispone che l’azione di
risarcimento nei confronti dell’impiegato può essere esercitata
congiuntamente con l’azione diretta nei confronti
dell’amministrazione, qualora sussista anche la responsabilità di
questa.
In questo caso l’azione può essere esperita alternativamente o
congiuntamente sia contro l’impiegato sia contro
l’amministrazione
L’alternatività non è assoluta poiché i dipendenti pubblici
rispondono per i danni arrecati a terzi solo per dolo o colpa grave
05/06/2017
In particolare: la responsabilità
civile
responsabilità
civile
05/06/2017
Responsabilità contrattuale :
l'inadempimento di specifiche
obbligazioni sorte, contrattualmente
o secondo la legge, nei confronti di
soggetti previamente determinati
Responsabilità extracontrattuale:
reazione riparatoria all'infrazione di
regole di protezione di situazioni
giuridiche tutelate nei confronti di
tutti i consociati, prescindendo
dall'esistenza di uno specifico
rapporto obbligatorio
Le differenze tra le due forme di
illecito
Respons. contrattuale
Il comportamento
colposo del
danneggiante non deve
essere provato dal
danneggiato
Prescrizione decennale
Danno risarcibile , salvo
il caso di dolo, a quanto
prevedibile al momento
del sorgere
dell’obbligazione
05/06/2017
Respons. extracontrattuale
Inversione dell’onere
della prova
Prescrizione
quinquennale
Non vi è richiamo
all’art. 1225 cc
Risarcimento in forma
specifica
Responsabilità extracontrattuale
Regola generale:
qualunque fatto doloso o
colposo che arreca ad altri un
danno ingiusto obbliga chi ha
commesso il fatto a risarcire il
danno (art.2043 Codice civile)
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:
gli elementi
azione od omissione compiuta con capacità di
intendere e volere e in carenza di uno stato di legittima
difesa o di necessità (la presenza di questi due
elementi, qualificabili tecnicamente come scriminanti,
sono espressamente previste dagli art. 2044 e 2045 del
codice civile)
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:
gli elementi
Nesso di causalità fra l'atto ed un evento causativo
anche di un danno patrimoniale o non
l'ingiustizia del comportamento, ovvero che lo stesso
sia stato posto in essere in infrazione di norme, senza
la presenza di una causa di giustificazione
Dolo o colpa
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:il
risarcimento degli interessi legittimi
Con la sentenza n. 500 del 1999 la Corte di
Cassazione ha sancito la risarcibilità degli
interessi legittimi ravvisando la possibilità di
una domanda risarcitoria, ai sensi
dell'articolo 2043 del codice civile, nei
confronti della pubblica amministrazione per
illegittimo esercizio della funzione
pubblica
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:le
responsabilità speciali
Queste forme di responsabilità vengono
definite come « aggravate »
è da ritenere che il soggetto coinvolto in un
giudizio di responsabilità sia tenuto ad un onere
probatorio più rigoroso (non aver potuto impedire
il fatto, la riconducibilità del danno al caso
fortuito), e, in definitiva, ad una responsabilità più
rigorosa sotto il profilo della diligenza.
Ana Armone
Responsabilità extracontrattuale:le
responsabilità speciali
I casi:
il
soggetto è chiamato responsabile a meno che non riesca a
provare che il danno è derivato da un caso fortuito, da
individuare e da provare (art. 2051, 2051, 2052 c.c., danno da
cose in custodia, da animali, da attività pericolose);
il
soggetto deve dimostrare, per essere immune da un addebito di
illecito, di aver fatto tutto il possibile per evitare il fatto (art. 2054,
in tema di circolazione di autoveicoli);
il soggetto viene ritenuto responsabile se non prova di non aver
potuto impedire il fatto (art. 2047 e 2048, responsabilità per fatto di
incapace e per minore e sottoposto a tutela o ad attività, in senso
lato, di insegnamento)
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:la
responsabilità per omessa vigilanza
Art. 2047 c.c. “in caso di danno cagionato da persone incapace di
intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla
sorveglianza dell’incapace, salvo che si provi di non aver potuto
impedire il fatto”
Art. 2048 c.c.”i precettori e coloro che insegnano un mestiere o
un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito
dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro
vigilanza. Le persone indicate dai commi precedenti sono liberate
soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto”
05/06/2017
Responsabilità extracontrattuale:la
responsabilità per omessa vigilanza
Riguarda i genitori ed il tutore, responsabili del
fatto illecito causato dai figli minori non emancipati
o dalle persone soggette a tutela che abitano con
essi (I comma) ed i precettori e coloro che
insegnano un mestiere o un'arte, che rispondono di
quanto ingiustamente causato dagli allievi ed
apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro
vigilanza
05/06/2017
La responsabilità dei genitori e dei tutori
Si tratta di illecito legato ad una cattiva vigilanza o
all'aver male impartito la dovuta educazione (culpa in
educando o in vigilando).
PROVA
LIBERATORIA
05/06/2017
art 2048 c.c.: non aver potuto impedire
il fatto illecito commesso dal figlio
minore - capace di intendere e di
volere consiste nel dimostrare, oltre che di
aver impartito al minore un'educazione
consona alle proprie condizioni sociali e
familiari, anche di aver esercitato sullo
stesso una vigilanza adeguata all'età e
finalizzata a correggere comportamenti
non corretti che richiedono un'ulteriore
o diversa opera educativa
La responsabilità da vigilanza dei docenti
La responsabilità della pubblica amministrazione è costruita
come riflesso di quella del personale scolastico. Lo
strumento tecnico-giuridico adoperato è il rapporto
organico, che comporta immedesimazione dell'attività
dell'organo con quella della pubblica amministrazione
È ricorrente in giurisprudenza l'affermazione che
l'obbligo si estende dal momento dell'ingresso degli
allievi nei locali della scuola a quello della loro uscita
comprendendo il periodo destinato alla ricreazione, con
la precisazione che l'obbligo assume contenuti diversi in
rapporto al grado di maturità degli allievi
05/06/2017
La responsabilità da vigilanza
dei docenti e del dirigente
L'amministrazione scolastica è responsabile in via diretta dei
danni che il minore cagioni a terzi o a sé medesimo nel tempo
in cui è sottoposto alla vigilanza del personale dipendente,
salvo che non provi che non è stato possibile impedire il fatto.
L'onere probatorio del danneggiato si esaurisce nella
dimostrazione che il fatto si è verificato nel tempo in cui il
minore è rimasto affidato alla scuola, bastando questo a rendere
operante la presunzione di colpa per inosservanza dell'obbligo
di sorveglianza, mentre spetta all'amministrazione scolastica la
prova liberatoria, che consiste nella dimostrazione che è stata
esercitata la sorveglianza sugli allievi con una diligenza idonea
ad impedire il fatto e, cioè, quel grado di sorveglianza correlato
alla prevedibilità di quanto può accadere
05/06/2017
La responsabilità da vigilanza
dei docenti e del dirigente
Il contenuto della prova liberatoria non si
esaurisce nella dimostrazione di non avere
potuto impedire il fatto, ma si estende alla
dimostrazione di avere adottato, in via
preventiva, le misure organizzative idonee
ad evitarlo.
05/06/2017
La responsabilità da vigilanza
dei docenti e del dirigente
Responsabilità interna
Responsabilità
esterna
05/06/2017
riguarda il danno arrecato
a terzi
la lesione che il minore
arreca a sé stesso
La responsabilità da vigilanza dei
docenti e del dirigente
Il servizio di sorveglianza non può essere interrotto
per la semplice assenza dell'insegnante. In questa
ipotesi vi è
la responsabilità dell'insegnante
medesimo che non provveda ad
avvertire le situazioni di urgenza
La responsabilità del dirigente scolastico che, non
essendo precettore secondo i canoni del codice civile
risponde ai sensi della norma generale di cui all'articolo
2043 e non secondo l'articolo 2048, sia rimasto inerte di
fronte alla comunicazione o comunque alla conoscenza
di detta assenza
05/06/2017
Art. 61 della 1. 11 luglio 1980 n. 312 = art. 574
del t.u. della scuola, d.lgs. 16 aprile 1994 n. 297
« La responsabilità patrimoniale del personale direttivo,
docente, educativo e non docente della scuola materna,
elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle
istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente
all'amministrazione in connessione a comportamenti degli
alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave
nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.
La limitazione di cui al comma precedente si applica anche
alla responsabilità del predetto personale verso
l'amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per
comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo
rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'amministrazione si
surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili
derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi »
05/06/2017
La responsabilità dell’istituzione scolastica
per gli atti illeciti dei suoi operatori
L’istituzione scolastica è organo con personalità giuridica
del Ministero della PI. Non ha pertanto legittimazione di
fronte ad azioni giudiziali
Consegue che gli atti illeciti, ascrivibili al personale
scolastico sono direttamente riferibili al Ministero della
pubblica istruzione.
05/06/2017
La responsabilità da vigilanza del
personale scolastico sul piano processuale
Ai sensi dell’ultima parte del II comma dell’art. 61
l’amministrazione si “surroga” al personale esclusivamente
nel caso di illecito connesso alla culpa in vigilando.
Solo in questo caso sull'amministrazione scolastica
gravano, in via diretta, le responsabilità civili derivanti da
azioni giudiziarie promosse da terzi
per danni a terzi provocati da insegnanti e personale
ATA al di fuori dei compiti di vigilanza su alunni,
trovano applicazione le comuni regole della
responsabilità solidale del dipendente e
dell'amministrazione di appartenenza (art. 28 cost.).
05/06/2017
La responsabilità amministrativa
05/06/2017
La responsabilità
amministrativa
La responsabilità amministrativa deriva direttamente
dagli art. 81 e 97 della costituzione (oltre che
dell'art. 103 della stessa Carta costituzionale, che
individua la giurisdizione in materia di contabilità
pubblica attribuendola alla Corte dei conti), che
tendono a garantire il miglior assetto
comportamentale rispetto ai beni ed alle utilità
pubbliche, il buon andamento e l'imparzialità della
pubblica amministrazione: è la responsabilità del
pubblico dipendente o del pubblico agente in senso
lato, che, contravvenendo alle regole di perizia e
diligenza che devono improntare la propria azione
professionale, causa un danno (il c.d. danno erariale) ai
beni collettivi.
05/06/2017
Responsabilità amministrativa
Si ha quando l’inosservanza dolosa o
colposa degli obblighi di servizio
comporti un danno patrimoniale
all’amministrazione
L’accertamento di tale responsabilità compete
alla Corte dei Conti
05/06/2017
Punti nodali della responsabilità
amministrativa
Limitazione delle responsabilità alle sole
ipotesi di dolo o colpa grave
Insindacabilità nel merito delle scelte
discrezionali
Intrasmissibilità della responsabilità agli
eredi, ai quali si trasmette solamente il
“debito” nei casi di illecito arricchimento
del dante causa o conseguente indebito
arricchimento degli eredi stessi
05/06/2017
Punti nodali della responsabilità
amministrativa
Obbligo di tenere conto dei vantaggi
comunque conseguiti
dall’amministrazione o dalla comunità
amministrata
Imputazione delle responsabilità ai
soli componenti degli organi collegiali
che hanno espresso voto favorevole
alla deliberazione
05/06/2017
Punti nodali della responsabilità
amministrativa
05/06/2017
Esclusione, per i titolari degli organi
politici, della responsabilità per atti che
rientrano nella competenza di uffici,
qualora gli stessi li abbiano, in buona
fede, approvati ovvero ne abbiano
autorizzato o consentito l’adozione
Esclusione della solidarietà nei casi di
concorso di azioni colpose
Prescrizione del diritto al risarcimento
del danno in ogni caso in cinque anni
Elementi costitutivi della responsabilità
amministrativa
L’esistenza di un danno
Un rapporto di impiego, o di
servizio, con una pubblica
amministrazione
La condotta antigiuridica
Il nesso di causalità tra danno e
condotta
Il dolo o la colpa dell’autore del
danno
05/06/2017
Nozione di danno
“Sussiste un danno erariale quando non si
realizzano o si realizzano solo parzialmente,
le finalità di pubblico interesse al quale sono
destinate le risorse economiche pubbliche;
o ancora più chiaramente, che il danno alla
finanza pubblica consiste nello squilibrio
che viene a determinarsi fra l’onere
finanziario, sostenuto per la spesa, ed il
mancato beneficio per la collettività”
(M. Pischedda)
05/06/2017
L’art. 1 della l. 20/94 ha stabilito che la responsabilità
amministrativa è personale e il relativo debito si
estende agli eredi solo nei casi di illecito
arricchimento del dante causa e di conseguente
indebito arricchimento degli eredi stessi
I responsabili degli uffici e altri soggetti preposti
secondo l’organizzazione interna dell’ufficio sono
obbligati a denunciare alla procura regionale della
Corte dei Conti i fatti che hanno causato il danno
erariale, ai fini dell’eventuale esercizio dell’azione di
responsabilità
05/06/2017
Responsabilità amministrativa
Si ha quando l’inosservanza dolosa o colposa
degli obblighi di servizio comporti un danno
patrimoniale all’amministrazione
05/06/2017
Casi di responsabilità amministrativa nella scuola:
•errato ed omesso esercizio dei doveri di vigilanza generale ricadenti
sul Dirigente scolastico per tutti i settori della scuola (culpa in
vigilando)
•errato od omesso esercizio dei doveri di servizio propri dei direttori
SGA;
•vigilanza sugli alunni e infortuni;
•conferimento supplenze
•corresponsione emolumenti accessori
•Utilizzo personale docente e ATA
•osservanza orario di lavoro
•prestazioni aggiuntive e relativa retribuzione
•concessione congedi e aspettative
•perdita di materiale scolastico
05/06/2017
•versamenti previdenziali
•tempestività nei pagamenti
•Erogazione di spese non ammesse
•Pareri positivi resi ex art. 23, comma 5, l. 23/12/74 dai dsga su
provvedimenti di stato giuridico ed economico causativi di danno
05/06/2017
Le responsabilità amministrativa
del dirigente scolastico
05/06/2017
La responsabilità amministrativa
del Dirigente scolastico
In seno agli organi
Regolare costituzione
collegiali
dell’organo
Processo decisionale
Corretto svolgimento
elle operazioni di
voto
05/06/2017
Responsabilità amministrativa del
Dirigente scolastico
Partecipazioni ad operazioni di scrutinio o
di esame
Composizione
dell’organo
Corretta procedura
05/06/2017
Responsabilità amministrativa del
Dirigente scolastico
Gestione del personale scolastico
Concessione congedi
e aspettative
05/06/2017
Gestione delle assenze
e controlli fiscali
Responsabilità contabile
E’ una forma speciale di responsabilità che
emerge in caso di violazioni di norme su
procedimenti di spesa e sulla custodia del denaro
pubblico da parte di chi ne sia abilitato e ne abbia
il maneggio.
Competente al giudizio sono le sezioni
giurisdizionali territorialmente competenti della
Corte dei Conti
05/06/2017
Casi di responsabilità contabile nella scuola
•svolgimento dei servizi contabili
•gestione e custodia dei beni mobili e immobili
•gestione dei fondi di bilancio
•gestione dei fondi extrabilancio e maneggio di
denaro
05/06/2017
La responsabilità
disciplinare
05/06/2017
La responsabilità disciplinare
la responsabilità disciplinare fa
riferimento alla reazione del datore di
lavoro (es. una pubblica amministrazione)
nei confronti di comportamenti del
lavoratore che, violando precetti oggi
codificati nella contrattazione
collettiva, turbino le corrette dinamiche
della organizzazione lavorativa
05/06/2017
Responsabilità disciplinare
La materia della responsabilità disciplinare,
antecedentemente regolata dal T.U. 3/57, è stata
profondamente innovata dal D.lgs 29/93, come
modificato dal D.lgs 80/98
Art. 59 d.lgs 29/93 ha rimesso alla contrattazione
collettiva nazionale di lavoro il compito di
ridefinire “la tipologia delle infrazioni e delle
relative sanzioni”
DM FP 28.11.2000 ha riformulato il “codice di
comportamento dei dipendenti delle pp aa”
05/06/2017
Si passa, per effetto della contrattualizzazione del
lavoro pubblico, da un sistema disciplinare,
imperniato sulla rigida previsione legislativa di
infrazioni e sanzioni, ad un sistema in cui la
determinazione di esse è operata in sede di
contrattazione, con la partecipazione delle
organizzazioni sindacali di volta in volta competenti
05/06/2017
Responsabilità disciplinare
Norme settoriali
Testo unico n. 297/1994 circa la responsabilità
del personale ispettivo, direttivo, docente
educativo
Art. 55, comma 10 d.lgs n. 165/01, ignorando il d.lgs n.
233/99, continua a prevedere che “fino al riordinamento
degli organi collegiali della scuola nei confronti del
personale ispettivo tecnico, direttivo docente ed educativo
delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni
educative statali si applicano le norme di cui agli articoli da
502 a 507 del d.lgs n. 297”
Art. 56 del ccnl 1995 la lasciato immutata la normativa
previgente per i dirigenti scolastici e per il personale
docente, ridefinendo parzialmente la materia disciplinare
per il per il personale ATA
05/06/2017
segue Norme settoriali
Art. 33 ccnl 2002 sulla dirigenza scolastica afferma che le disposizioni
contrattuali “…trovano applicazione in quanto compatibili con la citata
legge n. 97/2001” senza chiarire tale compatibilità
Circ. min. n. 710/2002 recita “…la responsabilità dei capi d’istituto, ora
dirigenti scolastici, va valutata sulla base dei nuovi parametri e strumenti
legislativi e contrattuali – previsti in particolare dagli art 21 e 25 del citato
d.lgs n. 165/2001 e dagli artt. 27 e 31 del C.C.N.L. – e non più secondo
l’ottica e con gli istituti propri della responsabilità disciplinare, previsti e
regolati dal T.U. n. 297/94, Parte III – titolo I, Capo IV”
05/06/2017
La responsabilità
gestionale
05/06/2017
Caratteri della Responsabilità
dirigenziale
È una responsabilità distinta dagli altri tipi di
responsabilità (penale, civile, amministrativa,
disciplinare, previste per i dipendenti dello Stato)
È una responsabilità “manageriale” di risultati in
quanto “ciò che ha rilievo non è tanto il fatto che il
dirigente sia stato più o meno osservante dei propri
doveri, quanto il fatto che i risultati complessivi della
azione dell’ufficio sono più o meno corrispondenti,
quantitativamente e qualitativamente alle ragionevoli
attese” dovendosi valutare l’attività della PA “in
termini di efficacia” di “bontà sostanziale dei risultati”
senza con questo voler superare la legittimità
dell’azione amministrativa “comunque sempre
doverosa al massimo grado” (Consiglio di Stato)
05/06/2017
Responsabilità dirigenziale
La valutazione del dirigente non sarà riferita
esclusivamente alla regolarità formale dell’azione
amministrativa, alla legittimità del singolo atto,
ma anche alla corrispondenza dell’attività
amministrativa, in termini di efficacia, efficienza
ed economicità, ai risultati che è ragionevole
attendersi dall’unità organizzativa
La valutazione del dirigente deve avvenire in
un’ottica che se da un lato non attenua i profili di
legittimità amministrativa dall’altro esalta e
valorizza gli aspetti del merito amministrativo
05/06/2017
Responsabilità del dirigente
Culpa in eligendo (es. nomina del
responsabile del procedimento, nomina di
esperto esterno alla PA, ecc.)
Culpa in vigilando (il dirigente risponde del
fatto altrui. Viene imputato, a chi è preposto al
vertice dell’ufficio, la responsabilità per il
risultato complessivo dello stesso e come
conseguenza anche degli altri dipendenti che
prestano servizio nell’unità operativa da lui
diretta)
05/06/2017
