L`amministrazione pubblica tra pubblicità e

L’amministrazione pubblica
tra pubblicità e trasparenza
Febbraio 2016
Prof. Giuseppe Piperata
Contenuti principali
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi secondo l’art. 22
legge n. 241/1990 ed il d.P.R. n.184/2006;
 Diritto di accesso e riservatezza;
 Alcuni regimi speciali:
a) diritto all’informazione dei consiglieri comunali e provinciali
rispetto (art. 43, c. 2, tuel);
b) accesso e appalti pubblici (art. 13 D.Lgs. 163/2006);
c) accesso e informazione ambientale (D.Lgs. 195/2005);
d) accesso agli atti di soggetti partecipati.
 Le
interpretazioni e le precisazioni della giurisprudenza
amministrativa.

I
Premessa
Il diritto all’informazione di
fonte pubblica
Il diritto di informazione di
fonte pubblica
1. Principi: Buon andamento; pubblicità; trasparenza
2. Fonti di disciplina generale:
 Art. 22 e ss., l.n.241/1990;
 d.P.R. n. 184/2006;
3. in particolare il diritto di accesso come strumento di
realizzazione dei principi di partecipazione e di
trasparenza.
II
Il diritto di accesso
nell’art.22, l.n. 241/1990
Definizione di diritto di
accesso:

Art. 22, c. 1, l. n. 241/1990
per «diritto di accesso», si intende il diritto degli
interessati di prendere visione e di estrarre
copia di documenti amministrativi.
I caratteri principali
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E' esercitabile solo da chi ha un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad
una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l'accesso;
Ha ad oggetto ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di
qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico
procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di
pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro
disciplina sostanziale;
Non può essere utilizzato per acquisire le informazioni in possesso di una pubblica
amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo;
Non può essere esercitato come se fosse un'azione popolare, cioè per controllare
l'operato della Pubblica Amministrazione.
Distinzioni
• Accesso endoprocedimentale: è esercitato nell’ambito
del procedimento ai sensi dell’art. 10, l.n.241/1990;
• Accesso esoprocedimentale: è esercitato da soggetti
esterni al procedimento, ma titolare di un interesse;
• Accesso informativo: quando si accede per acquisire
documenti posseduti dalle pubbliche amministrazioni;
• Accesso difensivo: quando si accede per ottenere
documenti necessari per poter difendere le proprie
ragioni.
Nozioni:
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


Nozione: diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia
di documenti amministrativi
Interessati: tutti i soggetti privati (compresi i portatori di interessi diffusi)
che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto;
Controinteressati: tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili,
che, dall'esercizio del diritto d'accesso, possono vedere compromesso il
loro diritto alla riservatezza;
Pubblica Amministrazione: tutti i soggetti di diritto pubblico ed i
soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico
interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
Legittimati attivi

I privati interessati:
 per "interessati", la legge intende tutti i soggetti privati, compresi
quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un
interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al
quale è chiesto l'accesso (art. 22, c. 1, lett. b);
 L’interesse deve essere serio, non emulativo o riconducibile ad
una mera curiosità (Tar Lazio, n. 3318/2004), ma non
necessariamente
connesso
alla
tutela
giurisdizionale
dell’interessato.
Legittimati attivi

Le altre pubbliche amministrazioni:
 L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non
rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa, di cui al d.P.R. n. 445/2000, si informa al principio di leale
cooperazione istituzionale (art. 22, c. 5);
 “I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi
disponibili e accessibili con l'uso delle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni
fissate dall'ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai
privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità' dei dati previsti dalle leggi e dai
regolamenti, le norme in materia di protezione dei dati personali ed il rispetto della
normativa comunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore
pubblico (art. 50, Codice amm. Digitale).
Legittimati attivi

I soggetti portatori di interessi collettivi o diffusi:
a) Le associazioni portatrici di interessi diffusi hanno diritto di accesso ai
documenti amministrativi nella misura in cui si tratti di documenti che
rivelino l'interesse ad un intervento inteso alla tutela della categoria
professionale rappresentata, del tutto autonomo e non sovrapponibile
rispetto all’interesse dei singoli soggetti appartenenti a tale categoria.
(T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 17 aprile 2009 n.
896);
b) Gli organismi iscritti nell'elenco delle associazioni dei consumatori e degli
utenti rappresentative al livello nazionale ai sensi dell'articolo 137 del d.lg.
206 del 2005, al fine di essere ammessi all'esercizio del diritto di accesso,
devono esporre un interesse diretto, concreto ed attuale a sostegno della
domanda di ostensione, non essendo sufficiente a tal fine la sola
qualificazione soggettiva di associazioni di consumatori (Consiglio di
Stato, sez. VI, 21/01/2013, n. 314 ).
Legittimati passivi


Le pubbliche amministrazioni: “tutti i soggetti di diritto
pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro
attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o
comunitario” (art. 22, c. 1, lett. e);
“Il diritto di accesso di cui all’art. 22 si esercita nei confronti
delle amministrazioni , delle aziende autonome e speciali, degli
enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di
accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si
esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto
previsto
dall'articolo
24”
(art.
23
RINVIO).
Oggetto


Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad
eccezione di quelli indicati all‘art. 24;
Non sono accessibili le informazioni in possesso di
una pubblica amministrazione che non abbiano
forma di documento amministrativo, salvo quanto
previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n.
196, in materia di accesso a dati personali da parte
della persona cui i dati si riferiscono. (art. 22, c. 4).
Oggetto: giurisprudenza


L’istanza di accesso deve avere ad oggetto una specifica documentazione in possesso
dell'Amministrazione (indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto) e non può
riguardare dati ed informazioni generiche relativi ad un complesso non individuato di atti di
cui non si conosce neppure con certezza la consistenza, il contenuto e finanche la effettiva
sussistenza, assumendo un sostanziale carattere di natura meramente esplorativa.
(Consiglio di Stato, sez. IV, 12/01/2016, n. 68 );
Se è vero che non si può equiparare la posizione di una testata giornalistica o di un
operatore della stampa a quella di un qualunque soggetto giuridico per quanto attiene al
diritto di accesso ai documenti amministrativi, nondimeno è consentito dilatare l'ambito
applicativo della normativa di tipo garantista di cui all'art. 22, l. n. 241 del 1990 nel caso in
cui il numero dei documenti variamente chiesti in ostensione dal giornalista nonché la
genericità della richiesta avanzata alle Amministrazioni complessivamente coinvolte nella
vicenda lasciano intravedere un intento che si pone al di fuori della portata della norma di
cui al citato art. 22, e cioè quello di esercitare un controllo generalizzato sull'attività della
P.A. Ammettere in tal caso il diritto di accesso, infatti, equivarrebbe ad introdurre una
inammissibile azione popolare sulla trasparenza dell'azione amministrativa. (T.A.R.
Roma, (Lazio), sez. III, 24/11/2015, n. 13250 )
Limiti
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



Limiti – l'esercizio del diritto è escluso:
Per i documenti coperti da segreto di Stato;
Nei procedimenti tributari;
Nei confronti di attività della P.A. Diretta
all'emanazione di atti normativi;
Nei procedimenti selettivi, nei confronti di
documenti amministrativi contenenti
informazioni di carattere psico-attitudinale.
16
Modalità di esercizio


Richiesta formale o informale dell'interessato
Può essere:
a) Accolta;
b)Respinta con congrua motivazione;
c) Limitata ad alcuni dei documenti richiesti;
d)Differita, con congrua motivazione.
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Modalità di esercizio
E' illegittimo il diniego di accesso a copie di cartelle
esattoriali di pagamento motivato dalla s.p.a. Equitalia
con riferimento all'avvenuto decorso del quinquennio
entro il quale essa sarebbe obbligata ex art. 26 comma
4, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 a conservarle,
trattandosi di obbligo minimo, e non massimo, di
conservazione delle stesse, che deve durare fin quando
il credito non è stato recuperato.
(Consiglio di Stato, sez. IV, 30/11/2015, n. 5410 )
Rapporti tra accesso e riservatezza
L’art. 24, comma 7 prevede che «deve comunque essere garantito ai
richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza
sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel
caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è
consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini
previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in
caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.»


Dati personali comuni: il diritto all'accesso ai documenti
amministrativi prevale sempre sull'interesse alla riservatezza, a
prescindere dalla preordinazione dell'accesso ad esigenze di
difesa;
Dati sensibili (idonei a rivelare l'origine razziale ed etnica, le
convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni
politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od o
organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale):
il diritto d'accesso prevale solo laddove sia strettamente
necessario alla tutela del diritto di difesa di interessi giuridici
dell'istante;
Accesso e privacy: criteri di
soluzione

Accesso a dati personali comuni:
a) Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai
documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per
curare o per difendere i propri interessi giuridici (art. 24, c. 7);
b)Nei rapporti tra riservatezza e accesso (desumibili, in particolare,
dal contenuto degli artt. 24, comma 7, della legge 7 agosto 1990
n. 241 e dagli articoli 59 e 60 d.lgs 30 giugno 2003, n. 196,
recante il Codice in materia di protezione dei dati personali), la
prima in generale recede quando l'accesso alla documentazione
amministrativa sia funzionale alla tutela ed alla difesa di propri
interessi giuridici. (Consiglio di Stato, sez. VI, 28/07/2015, n.
3741)
(segue)

Accesso a dati personali sensibili o giudiziari:

Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 60, i presupposti, le modalità, i limiti per l'esercizio del
diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela
giurisdizionale, restano disciplinati dalla l.n.241/1990 (art. 59, d.lgs. n. 196/2003);

Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui
sia strettamente indispensabile …(art. 24, c. 7);

Ai sensi dell'art. 27 comma 7 secondo periodo, l. 7 agosto 1990 n. 241 l'accesso per motivi di
difesa legale a documenti amministrativi contenenti dati sensibili o giudiziari è consentito solo
nei limiti in cui sia strettamente indispensabile alla difesa medesima; ed invero, se in via generale
le necessità difensive, riconducibili ai principi tutelati dall'art. 24 cost., sono ritenute prioritarie
ed in tal senso il dettato normativo (art. 20 comma 7, cit. l. n. 241 del 1990) richiede l'accesso sia
garantito "comunque" a chi debba acquisire la conoscenza di determinati atti per la cura dei
propri interessi giuridicamente protetti, tuttavia la medesima norma specifica che non bastano
esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l'accesso, dovendo quest'ultimo
corrispondere ad una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi ed
ammettendosi solo nei limiti in cui sia "strettamente indispensabile" la conoscenza di documenti,
contenenti dati sensibili e giudiziari. (Consiglio di Stato, sez. IV, 17/07/2014, n. 3772)
(segue)

Accesso a dati personali supersensibili
 …e nei termini previsti dall'articolo 60, d.lgs. n. 196/2003, in
caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita
sessuale (art. 24, c. 7);
 quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato
di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la
situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con
la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango
almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un
diritto della personalità o in un altro diritto o libertà
fondamentale e inviolabile (art. 60, d.lgs. n. 193/2006).
(segue)

Accesso a dati supersensibilissimi
 Il
diritto di accesso è escluso nei
procedimenti selettivi, nei confronti dei
documenti
amministrativi
contenenti
informazioni di carattere psicoattitudinale
relativi a terzi (art. 24, c. 1, lett. d).
ACCESSO CIVICO
DATO NORMATIVO:
ART 5 CO. 1 D. Lgs. 33/13:
“L'obbligo previsto dalla normativa vigente in
capo alle pubbliche amministrazioni di
pubblicare documenti, informazioni o dati
comporta il diritto di chiunque di richiedere i
medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la
loro pubblicazione. ”

ESERCIZIO DEL DIRITTO DI
ACCESSO CIVICO
1)
La richiesta di accesso civico non e' sottoposta ad alcuna
limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente
non deve essere motivata, e' gratuita e va presentata al
responsabile della trasparenza dell'amministrazione obbligata alla
pubblicazione che si pronuncia sulla stessa.
2) L'amministrazione,
entro
trenta
giorni,
procede
alla
pubblicazione nel sito del documento, dell'informazione o del dato
richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero
comunica al medesimo l'avvenuta pubblicazione
3) Nei casi di ritardo o mancata risposta il richiedente puo' ricorrere
al titolare del potere sostitutivo di cui all'articolo 2, comma 9-bis
della legge 241/1990
4) La tutela del diritto di accesso civico
e'
disciplinata
dalle
Giurisprudenza


Con la sentenza che si commenta il Tar di Bari chiarisce che sussiste il diritto di accesso
"civico" ex art. 5 d.lg. n. 33 del 2013 azionato per la pubblicazione delle previsioni
normative e grafiche dei vigenti strumenti urbanistici comunali (nel casso di specie il
collegio ha ordinato all'amministrazione comunale di pubblicare, con le modalità
descritte dall'art. 39 d.lg. n. 33/2013, le planimetrie relative al p.r.g. in vigore, nonché gli
atti e documenti dai quali poter evincere i dati e le informazioni richiesti con le istanze di
accesso civico). (T.A.R. Bari, (Puglia), sez. III, 16/09/2015, n. 1253 )
La l. n. 241 del 1990 conferisce al diritto di accesso, attese le sue rilevanti finalità di
pubblico interesse, valore di principio generale dell'attività amministrativa al fine di
favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza. Decisiva, in tal
senso, appare la recente introduzione del d.lgs. n. 33 del 2013 in forza del quale tutti i
documenti amministrativi sono, in via generale, da ritenersi accessibili, salvo specifiche
e tassative eccezioni. In tal senso rileva anche l'introduzione del nuovo istituto del c.d.
accesso civico, dal quale consegue che tutti i cittadini hanno diritto di chiedere e ottenere
che le P.A. pubblichino atti e documenti e informazioni che detengano e che, per
qualsiasi motivo, non hanno ancora divulgato. (T.A.R. Brescia, (Lombardia), sez. I,
04/03/2015, n. 360 )
Le distinzioni tra accesso
ordinario e accesso civico
L’accesso civico si differenzia notevolmente dal diritto di
accesso finora configurato dalla legge 241 del 1990 trattandosi
di due differenti istituti che regolano situazioni non
sovrapponibili.


Se ne differenzia per l’oggetto: l’accesso civico si può
esercitare solo nei confronti degli atti la cui pubblicazione
sia obbligatoria;
Se ne differenzia per la modalità: mentre il diritto di
accesso “ordinario” è sottoposto alla necessità di presentare
una domanda motivata che si basi su un interesse
qualificato, e al pagamento dei diritti di ricerca e
riproduzione (eventuale), il diritto di accesso civico non è
sottoposto a limitazione alcuna, ed è completamente
gratuito.
Le differenze tra gli istituti secondo
la giurisprudenza

Le nuove disposizioni, dettate con d.lg. 14 marzo 2013 n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle p.a. disciplinano situazioni, non ampliative né sovrapponibili a
quelle che consentono l'accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli art. 22 ss. della l. 7 agosto 1990
n. 241, come successivamente modificata ed integrata. Col citato d.lg. n. 33/2013, infatti, si intende
procedere al riordino della disciplina, intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle
informazioni, concernenti l'organizzazione e l'attività delle p.a., al fine di attuare "il principio democratico
e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed
efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche", quale integrazione del diritto "ad una buona
amministrazione", nonché per la "realizzazione di un'amministrazione aperta, al servizio del cittadino".
Quanto sopra, tramite pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (concernenti l'organizzazione,
nonché diversi specifici campi di attività delle predette amministrazioni) nei siti istituzionali delle
medesime, con diritto di chiunque di accedere a tali siti "direttamente ed immediatamente, senza
autenticazione ed identificazione"; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato, ai sensi
dell'art. 5 d.lg. n. 33/2013, il cd. "accesso civico", consistente in una richiesta - che non deve essere
motivata - di effettuare tale adempimento, con possibilità, in caso di conclusiva inadempienza all'obbligo
in questione, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel relativo codice
sul processo (d.lg. 2 luglio 2010 n. 104). Diversamente, l'accesso ai documenti amministrativi, disciplinato
dagli art. 22 ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 è riferito, invece, al "diritto degli interessati di prendere
visione ed estrarre copia di documenti amministrativi", intendendosi per "interessati....tutti i soggetti....che
abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e
collegata al documento al quale è chiesto l'accesso"; in funzione di tale interesse la domanda di accesso
deve essere opportunamente motivata. (Consiglio di Stato, sez. VI, 20/11/2013, n. 5515 )
Le differenze tra gli istituti secondo
la giurisprudenza


È inammissibile il ricorso per l'accesso ex art. 116 c.p.a. che non chiarisca se sia stato
azionato il cd. diritto all'ostensione dei documenti amministrativi previsto dagli artt. 22 e ss., l l.
7 agosto 1990 n. 241, ovvero il cd. accesso civico di cui d. lg. 14 marzo 2013 n. 33, trattandosi
di due differenti istituti che regolano situazioni non sovrapponibili; invero, mentre la richiesta ex
art. 22, l. n. 241, cit. deve essere motivata, la richiesta di pubblicazione delle informazioni
concernenti l'organizzazione e l'attività delle p.a. di cui all'art. 5, d. lg. n. 33, cit. non richiede
una motivazione. (T.A.R. Latina, (Lazio), sez. I, 09/12/2014, n. 1046 )
L'istituto dell'accesso civico, introdotto dal d.lg. n. 33 del 2013, è pienamente applicabili ai
procedimenti avviati prima dell'entrata in vigore del suddetto decreto. Ciò non toglie,
ovviamente, che l'accesso tradizionale di cui alla l. n. 241 del 1990 continui ad operare con i
propri diversi presupposti e disciplina: tuttavia, la circostanza che un soggetto possa essere
titolare di una posizione differenziata tale da essere tutelata con tale tipologia di accesso, non
impedisce certo al medesimo soggetto di avvalersi dell'accesso civico, qualora ne ricorrano i
presupposti. Per gli atti compresi negli obblighi di pubblicazione di cui al d.lg. n. 33 del 2013,
quindi, potranno operare cumulativamente tanto il diritto di accesso “classico” ex l. n. 241 del
1990 quanto il diritto di accesso civico ex d.lg. n. 33 del 2013, mentre, per gli atti non rientranti
in tali obblighi di pubblicazione, opererà, evidentemente, il solo diritto di accesso
procedimentale “classico” di cui alla l. n. 241 del 1990. (T.A.R. Napoli, (Campania), sez. VI,
05/11/2014, n. 5671)
III
Alcune figure speciali:
Il diritto di informazione
dei consiglieri
comunali, provinciali e
regionali
Il diritto di informazione dei
consiglieri comunali e provinciali
 Un punto riguarda la possibilità dei consiglieri degli enti
locali di accedere agli atti della pubblica
amministrazione in ragione del loro mandato.
 Si tenga presente che il diritto di accesso dei consiglieri
è un diritto più ampio rispetto a quello previsto dall’art.
22, l.n. 241/1990.
 Si tratta di un diritto di informazione, esercitabile senza
particolari limitazioni.
Il dato legislativo
 Art. 43, II comma D. Lgs 267/2000 TUEL. Diritti dei consiglieri
“I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di
ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e
della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti
dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro
possesso, utili all'espletamento del proprio mandato.
Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente
determinati dalla legge”.
L’interpretazione giurisprudenziale

Il diritto all’informazione dei consiglieri:

È un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d’utilità
all'espletamento del loro mandato;

La domanda non deve essere motivata e non si configurano controinteressati;

non limitato agli atti qualificabili come “documento amministrativo” in senso stretto;


non incontra neppure alcuna limitazione derivante dalla eventuale natura riservata degli
atti, in quanto il Consigliere è vincolato al segreto d'ufficio. Ne discende che la
possibilità di diniego in ragione della natura dei dati, l’accesso dovrà essere negato solo
ove sia la Legge a precluderlo expressis verbis. Ciò nella precisazione che utilizzi
impropri, ovvero per finalità estranee a quelle per le quali si è potuto accedere ai dati
riservati, manipolazioni et similia costituiscono illecito penale;
Le norme regolamentari che pongono limitazioni al diritto d’accesso dei consiglieri
comunali con riferimento a documenti riservati devono essere disapplicate, a
prescindere da una formale impugnazione;
L’interpretazione giurisprudenziale




Il diritto all’informazione dei consiglieri:
In tema di accesso ai documenti, è legittimo il diniego opposto all’istanza di accesso del consigliere
comunale alla trascrizione delle registrazioni audio delle sedute consiliari, vertendosi di un’attività
ulteriore, complessa e dispendiosa, che il Comune non è tenuto ad effettuare (il Collegio ha
osservato che il consigliere può chiedere che gli venga consentito provvedervi a propria cura e
spese);
Anche il “diritto all’informazione” del consigliere comunale può essere soggetto al rispetto di
alcune forme e modalità: infatti oltre alla necessità che l’interessato alleghi la sua qualità, permane
l’esigenza che le istanze siano comunque formulate in maniera specifica e dettagliata, recando
l’esatta indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali
estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso. Inoltre il
consigliere comunale non può abusare del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento,
piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con
richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la
corretta funzionalità amministrativa dell’ente civico.
Nel rapporto tra il diritto alla riservatezza di terzi e il diritto all’informazione del consigliere
comunale, il secondo prevale sul primo, eccetto che nel caso dei “segreti reali”, rispetto ai quali la
segretezza connessa alla qualifica rivestita dal consigliere comunale (alla quale si riferisce l’ultimo
periodo dell’art. 43, co. 2, T.U.E.L.) non costituisce un’idonea garanzia di non divulgazione della
relativa informazione.
Limiti indicati dalla giurisprudenza



È legittimo il diniego espresso da un comune alla richiesta di accesso di un
consigliere se si dimostra che è motivata da un interesse esclusivamente personale
(Cons. Stato, IV, n. 4855/2006);
È legittimo il diniego espresso da un comune a numerose richieste generalizzate di
accesso ad atti amministrativi proposte da alcuni consiglieri, se non precisato
l’interesse diretto, concreto ed attuale ad ottenere i documenti (Tar Calabria,
Catanzaro, n. 1535/2008);
Legittimamente può essere negato l’accesso del consigliere comunale, laddove la
richiesta abbia ad oggetto gli atti di consulenza che gli organi decidenti della
Amministrazione acquisiscono al fine di meglio conformare la propria azione a
criteri di legittimità e di opportunità, in quanto questi non possono formare
oggetto di accesso, senza violare il segreto professionale del legale e la stessa
privacy dell'organo decidente che deve restare libero nell'acquisizione dei pareri
che ritiene necessari alla formazione di una propria sua corretta volontà e nella
loro conseguente valutazione (Tar Lombardia, Milano, sez. I, n. 17/2010).
Diritto di accesso dei consiglieri
regionali


Le istanze di accesso sono formulate sulla base delle pertinenti
disposizioni degli statuti regionali che attribuiscono ai consiglieri regionali
il diritto di ottenere dagli uffici regionali, da enti, istituzioni o agenzie
regionali, nonché da società partecipate dalla Regione informazioni e
documenti utili all'espletamento del loro mandato.
Un esempio: art. 30 secondo comma, dello Statuto della Regione
Abruzzo in base al quale “I Consiglieri, per l'esercizio delle loro funzioni,
hanno diritto di avere tutte le notizie ed informazioni e di ottenere visione e
copia di tutti gli atti e documenti amministrativi della Regione e degli Enti
ed Aziende dipendenti dalla Regione. Ai medesimi fini la Regione assicura
l'accesso dei Consiglieri agli atti e documenti in possesso di società a
partecipazione regionale. L'obbligo di mantenere la segretezza, in tutti i casi
in cui è previsto, si estende al Consigliere”
Oggetto dell'accesso

Tutti i documenti amministrativi e i dati in possesso
degli uffici e degli enti dipendenti che possano essere
effettivamente utili allo svolgimento dei compiti del
consigliere e alla partecipazione del medesimo alla vita
politico amministrativa dell'ente: «ciò anche al fine di
permettere di valutare, con piena cognizione, la
correttezza
e
l'efficacia
dell'operato
dell'amministrazione, nonché per esprimere un voto
consapevole sulle questioni di competenza del
Consiglio e per promuovere le iniziative che spettano
ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale».
(Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963).
... segue


Il Garante Privacy ha evidenziato che il diritto di accesso
riconosciuto ai titolari di cariche elettive è direttamente
funzionale non tanto a un interesse personale del consigliere,
quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato
conferito e, quindi, alla funzione di rappresentanza della
collettività.
Tale diritto ha una ratio diversa da quella che contraddistingue il
diritto di accesso ai documenti amministrativi che è riconosciuto
ai sensi degli art. 22 e ss. della L. 241/90 a "chiunque sia portatore
di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento" al
quale è richiesto l'accesso (v. art. 2 d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184).
Giurisprudenza in tema di accesso
agli atti di consiglieri


Il consigliere non deve dimostrare, in base alle norme comuni sull'accesso,
l'esistenza di un interesse giuridicamente rilevante, essendo sufficiente che
rappresenti l'effettiva utilità delle notizie e delle informazioni richieste rispetto al
mandato (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2000 n. 5109; 2
aprile 2001, n. 1893; 4 maggio 2004, n. 2716; 11 maggio 2004, n. 2966; 9
dicembre 2004, n. 7900; 20 ottobre 2005, n. 5879).
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi dei consiglieri di enti pubblici
territoriali si estende a tutti gli atti, notizie e informazioni in possesso degli uffici
che possano essere di utilità all'espletamento del loro mandato, ciò anche al fine di
permettere di valutare la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione
e promuovere, nell'ambito del Consiglio, le iniziative che spettano ai singoli
rappresentanti del corpo elettorale; pertanto, non può essere fondatamente
contestato al consigliere di un ente territoriale di voler esercitare un controllo
generalizzato sull'attività dell'ente di appartenenza, giacché tale controllo, nella
misura in cui non si traduca in strategie ostruzionistiche o di paralisi dell'attività
amministrativa, rientra proprio tra le facoltà istituzionalmente attribuite a ciascun
consigliere ai fini del corretto e proficuo svolgimento del proprio mandato.
(T.A.R. Torino, (Piemonte), sez. I, 08/02/2013, n. 175 )
IV
Alcune figure speciali:
Il diritto di accesso agli
atti di gara (art. 13
D.Lgs. 163/2006).
Accesso e appalti pubblici
(d.lgs. n. 163/2006)
Il Codice dei contratti pubblici contiene una puntuale disciplina del
diritto di accesso agli atti di gara. Tale disciplina può interessare
una società in mano pubblica sotto diversi profili: perché la società
partecipa ad una gara; perché la società svolge funzioni di stazione
appaltante; ecc.
Si può affermare che il codice prevede tre regimi distinti di
conoscibilità degli atti di gara:
 un regime della segretezza, che esclude a priori la conoscibilità
degli atti;
 un regime della trasparenza, che regola
documentazione su richiesta dell’interessato;
l’accesso
alla
 un regime della pubblicità, che regola la comunicazione spontanea
da pare dell’amministrazione di documenti attinenti alla gara
Il regime della trasparenza nell’art.
13 d.lgs. n. 163/2006


Il Codice dei contratti pubblici, all’art. 13, in
via di principio stabilisce che il diritto di
accesso agli atti delle procedure di affidamento
e di esecuzione dei contratti pubblici è
disciplinato dalla l. 241/1990.
E' prevista una disciplina specifica che fissa
alcuni obblighi di differimento e prevede casi
di esclusione dell’accesso.
(segue) il differimento
•Il codice, in particolare, differisce il diritto di accesso:
a) nelle procedure aperte, in relazione all'elenco dei soggetti che hanno presentato offerte,
fino alla scadenza del termine per la presentazione delle medesime;
b) nelle procedure ristrette e negoziate, e in ogni ipotesi di gara informale, in relazione
all'elenco dei soggetti che hanno fatto richiesta di invito o che hanno segnalato il loro
interesse, e in relazione all'elenco dei soggetti che sono stati invitati a presentare offerte e
all’elenco dei soggetti che hanno presentato offerte, fino alla scadenza del termine per la
presentazione delle offerte medesime; ai soggetti la cui richiesta di invito sia stata
respinta, è consentito l’accesso all’elenco dei soggetti che hanno fatto richiesta di invito o
che hanno segnalato il loro interesse, dopo la comunicazione Ufficiale, da parte delle
stazioni appaltanti, dei nominativi dei candidati da invitare;
c) in relazione alle offerte, fino all’approvazione dell’aggiudicazione;
d) in relazione al procedimento di verifica della anomalia dell'offerta, fino
all'aggiudicazione definitiva.
•Il mancato rispetto dell’obbligo di differimento comporta per i pubblici ufficiali o per gli
incaricati di pubblici servizi l'applicazione dell'articolo 326 c.p. (Rivelazione ed
utilizzazione di segreti d’ufficio).
(segue) i casi di esclusione
•Invece, il diritto di accesso è escluso con riferimento:
a) alle informazioni fornite dagli offerenti nell’ambito delle offerte ovvero a
giustificazione delle medesime, che costituiscano, secondo motivata e
comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali;
b) a eventuali ulteriori aspetti riservati delle offerte, da individuarsi in sede di
regolamento;
c) ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all’applicazione del presente
codice, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti
pubblici;
d) alle relazioni riservate del direttore dei lavori e dell’organo di collaudo
sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto.
•In relazione all’ipotesi di cui alle lettere a) e b), è comunque consentito
l’accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei
propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto
nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso.
(segue) La giurisprudenza
 E’ principio di ordine generale quello in base al quale il partecipante ad una procedura concorsuale
per l’aggiudicazione di un appalto pubblico può accedere nella forma più ampia agli atti del
procedimento di gara, compresa l’offerta presentata dall’impresa e costituisce eccezione, debitamente
comprovata dall’interessato, il limite ad alcune parti dell’offerta.
Riguardo agli atti del procedimento di gara per l’affidamento di un appalto pubblico, la deroga
all’accesso costituisce eccezione che va debitamente comprovata dall’interessato: non è idonea
motivazione la circostanza che trattasi di elaborati costituenti opera dell’ingegno e contenenti
informazioni e dati frutto del patrimonio di conoscenze ed esperienze aziendali, in quanto questi
caratteri sono propri dell’offerta tecnica di qualunque impresa e non giustificano di per sé il divieto di
divulgazione (T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE I - Sentenza 27 maggio 2010 n. 2066 ).
 L'art 13, comma 5, lett. a), d.lg. n. 163 del 2006, ha introdotto un'ipotesi di speciale deroga rispetto
alla disciplina di cui alla l. n. 241 del 1990, da applicare esclusivamente nei casi in cui l'accesso sia
inibito in ragione della tutela di segreti tecnici o commerciali motivatamente evidenziati
dall'offerente in sede di presentazione dell'offerta. La disposizione, invero, si riferisce a
documentazione suscettibile di rivelare il know-how industriale e commerciale contenuto nelle
offerte delle imprese partecipanti, in modo da evitare che operatori economici in diretta concorrenza
tra loro possano utilizzare l'accesso per giovarsi delle specifiche conoscenze possedute da altri, al
fine di conseguire un indebito vantaggio commerciale all'interno del mercato. Tuttavia,
l'Amministrazione richiesta ha l'onere di rappresentare quali siano le specifiche ragioni di tutela del
segreto industriale e commerciale custodito negli atti di gara, in riferimento a precisi dati tecnici.
Sicché, in assenza di tale dimostrazione, l'accesso deve essere consentito. ( T.A.R. Milano,
(Lombardia), sez. III, 15/01/2013, n. 116)
V
Alcune figure speciali:
Il diritto di accesso alle
informazioni ambientali
(D.Lgs. 195/2005).
Accesso e informazione
ambientale (d.lgs. n. 195/2005)
 Il d.lgs. n. 195/2005 ha riscritto la disciplina dell’accesso alle informazioni
ambientali. Tale accesso è molto più ampio rispetto a quello disciplinato
nell’art. 22, l.n. 241/1990, in quanto può essere esercitato da chiunque ed
indipendentemente da qualsiasi interesse qualificato.
 L’art.3. derubricato “Accesso all'informazione ambientale su richiesta”
sancisce che “ L'autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni
del presente decreto, l'informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia
richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”.
 Si potrebbe dire che comunque tale strumento è limitato alla conoscibilità di
informazioni ambientali. Tuttavia, la definizione che ne dà il legislatore (art. 2)
è talmente ampia da poter considerare tali qualsiasi informazione.
(segue) La giurisprudenza
Precisazioni e limiti
 Il regime di pubblicità in materia ambientale ha carattere tendenzialmente integrale,
sia per ciò che concerne la legittimazione attiva, con un ampliamento dei soggetti
legittimati all'accesso, sia per il profilo oggettivo, prevedendosi un'area di
accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti
dettati in via generale dagli artt. 22 e segg. della l. n. 241 del 1990. (T.A.R.
Catanzaro, (Calabria), sez. I, 19/11/2015, n. 1747 )
 È legittimo il diniego di accesso opposto da una A.S.L. ad una impresa che chiedeva
le copie dei formulari riguardanti il servizio di raccolta e trasporto di rifiuti sanitari
ed emessi dalla data di decorrenza del contratto stipulato fra la stessa ASL ed una
ditta appaltatrice, trattandosi di domanda di accesso fondata non su una
preoccupazione circa lo stato ambientale, ma volta all'acquisizione di informazioni
rilevanti per l'impresa per motivi concorrenziali e per acquisire dati commerciali
riguardanti la concorrente (Consiglio di Stato, sez. III, 05/10/2015, n. 4636 ).
(segue)


“Le informazioni cui fa riferimento la succitata normativa concernono
esclusivamente lo stato dell'ambiente (aria, sottosuolo, siti naturali etc.) ed i fattori che
possono incidere sull'ambiente (sostanze, energie, rumore, radiazioni, emissioni), sulla
salute e sulla sicurezza umana, con esclusione quindi di tutti i fatti ed i documenti che
non abbiano un rilievo ambientale" (Consiglio di Stato sez. IV, 20 maggio 2014, n.
2557).
Il diritto d' accesso, quale che sia la sua natura, deve essere strumentale rispetto alla
protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva che non necessariamente è di
interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può avere la consistenza di un
interesse collettivo o diffuso o di un interesse semplice o di fatto (1). Tale posizione
giuridica attiva, tuttavia, in qualsiasi modo la si voglia qualificare, deve sussistere
affinché la pretesa all’accesso agli atti possa trovare protezione. E ciò vale laddove
l’istante agisca in proprio, ma anche allorché la richiesta (congiunta od isolata) venga
articolata da associazioni esponenziali (CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI Sentenza 11 gennaio 2010 n. 24).
(segue)
A proposito delle società pubbliche incaricate della gestione di pubblici
servizi:
 Non rientrano nella nozione di informazione ambientale le notizie relative
al comportamento specifico del concessionario del servizio pubblico di
gestione degli impianti di depurazione e agli sviluppi dei rapporti tra
società concessionaria e Regione concedente. Infatti, si tratta di
informazioni implicanti giudizi di responsabilità e prese di posizione
nell’ambito del rapporto concessorio, in termini anche di sanzioni e di
altri rimedi sinallagmatici, di autotutela o per via giudiziaria, che possono
ritenersi riservate alla valutazione tecnica dell’amministrazione
concedente (T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE V - Sentenza
12 gennaio 2010 n. 68).
(segue)
A proposito della gestione di pubblici servizi:
 In forza dell’art. 3, d.lg. 19 agosto 2005 n. 195, in tema
di accesso alle informazioni ambientali, sono ostensibili
gli atti relativi all’analisi dell’acqua potabile richiesti da
un cittadino che ha stipulato un contratto di
somministrazione d’acqua potabile con un Comune, con
specifico riferimento alla propria utenza (T.A.R.
CALABRIA - REGGIO CALABRIA - Sentenza 14
gennaio 2009 n. 18).
IV
Il diritto di accesso ai
documenti relativi ai gestori
di servizi pubblici secondo
gli artt. 22 e 23 legge n.
241/1990
I riferimenti normativi
 La l. 241 del 1990 indica anche i soggetti di diritto privato (quindi,
società, fondazioni e associazioni) come possibili legittimati
passivi del diritto di accesso.
 Inoltre, la stessa legge estende l’applicabilità del diritto di accesso
anche ai soggetti gestori di pubblici servizi.
 Infatti, all’art. 22, c. 1, si afferma che sono assoggettati
all’accesso anche i “....soggetti di diritto privato limitatamente
alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto
nazionale o comunitario…”.
 A sua volta l’art. 23. Àmbito di applicazione del diritto di accesso,
specifica che “Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita
nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende
autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici
servizi (..)”.
Condizioni che giustificano
l'assoggettamento all'accesso delle
società pubbliche
Svolgimento di attività di
rilevanza pubblica
 Gestione di un pubblico
servizio
Tre ipotesi di esercizio di diritto di
accesso a documenti amministrativi
relativi a società in mano pubblica
Si esercita il diritto di accesso nei confronti di una società di
diritto privato con riferimento alla attività di pubblico
interesse da questa svolta;
Si esercita il diritto di accesso nei confronti di una società di
diritto privato per il fatto di essere incaricata della gestione di
un pubblico servizio;
Si esercita il diritto di accesso nei confronti della pubblica
amministrazione titolare di una partecipazione al capitale di
una società, con riferimento alla stessa partecipazione o
all’affidamento dell’attività esternalizzata.
Giurisprudenza in tema di accesso alla
documentazione di una società pubblica
attinente allo svolgimento di una attività di
pubblico interesse
Irrilevanza della natura privatistica del soggetto:
 Il gestore privato di un pubblico servizio non può nascondersi dietro alla sua natura
privata per sottrarsi all'obbligo di esibire gli atti e i documenti richiesti (Tar
Veneto, sez. I, 3899/2006; Cons. Stato, sez. VI, n. 2855/2002; caso Telecom).
 Tra gli atti di diritto privato adottati dai gestori di servizi pubblici sono ostensibili
non solo quelli funzionalmente inerenti alla gestione di interessi collettivi (il che si
verifica quando una norma comunitaria o di diritto interno imponga al gestore del
pubblico servizio l'attivazione di procedimenti per la formazione delle proprie
determinazioni, in specie per la scelta dei propri contraenti, nonché in relazione agli
atti afferenti le scelte organizzative adottate in sede di gestione del servizio), ma
anche quelli relativi alla residuale attività espletata dal gestore, sempre che, all'esito
di un giudizio di bilanciamento degli interessi cui la stessa è preordinata, risulti
prevalente l'interesse pubblico rispetto a quello squisitamente imprenditoriale. Ne
consegue l'irrilevanza della natura privatistica degli atti di cui si chiede l'accesso,
potendo venire in rilievo solo l'assenza di un nesso di strumentalità degli stessi con
il pubblico servizio. (T.A.R. Roma, (Lazio), sez. III, 08/07/2015, n. 9185 )
(segue)
Rilevanza dell'attività svolta
 Decisivi, al riguardo, si rivelano il
perseguimento di finalità di pubblico
interesse, la gestione di fondi pubblici
e fondi nazionali, regionali e
comunitari per la realizzazione dei
predetti obiettivi e la partecipazione
pubblica al capitale societario (Tar
Lazio, sez. III ter, n. 80/2004).
(segue)
•
Estensione anche all'attività non strettamente di diritto amministrativo. Criteri utilizzati
per l'individuazione:
1. Il criterio dell'imparzialità:In tema di diritto d’accesso, con riferimento ai soggetti di diritto privato, il
criterio da utilizzare nel distinguere tra atti rientranti nell’ambito oggettivo della disciplina sull’accesso
ed atti destinati a rimanerne estranei va ravvisato nella sottoposizione o meno del soggetto, in sede di
esercizio dell’attività di cui si chiede l’ostensione, al dovere di imparzialità (Tar Lazio, sez. III ter, n.
1967/2009).
2. Il criterio della strumentalità: In tema di accesso agli atti amministrativi, l'attività amministrativa
indicata dagli artt. 22 e 23 l. n. 241/1990 cui è correlato tale diritto, ricomprende non solo quella di
diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici
servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest'ultima da
un nesso di strumentalità derivante anche dalla intensa conformazione pubblicistica (T.A.R. Bologna
(Emilia-Romagna) sez. I 22 gennaio 2015 n. 41 ).
E ancora: Ai fini dell’esercizio del diritto di accesso, per determinare quali siano gli atti del
concessionario di servizio pubblico strumentali all’attività di gestione, deve rilevarsi che la
strumentalità va intesa in senso più elastico allorché l’organismo societario deputato all’espletamento
del servizio sia integralmente sotto la mano pubblica e sia sottoposto – in forza dello statuto giuridico
che disciplina i profili soggettivi dell’ente, prima ancora che quelli oggettivi concernenti l’attività – ad
un vincolo di scopo, attestante la sua necessaria funzionalizzazione ad un interesse, di tipo
spiccatamente pubblico, definito sulla scorta di determinazioni proprie di soggetti pubblici.
(CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 19 marzo 2008 n. 1211).
(segue)
Limiti
 Il diritto di accesso non si configura come un’azione popolare, neppure allorché l’istante sia
un’associazione dei consumatori, ma postula pur sempre un accertamento concreto dell’esistenza
di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. Infatti, la titolarità o la
rappresentatività degli interessi diffusi da parte delle associazioni dei consumatori non giustifica
un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività
di una Amministrazione pubblica o del gestore di un servizio, e non collegati alla prestazione di
servizi all’utenza, ma solo degli atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via
diretta sugli interessi degli stessi (T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III TER - Sentenza 24
febbraio 2009 n. 1967);
 Il nuovo regolamento recante la disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi,
introdotto con il D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 contiene, all’art. 2, comma 1 (“Ambito di
applicazione”), una previsione aggiuntiva rispetto al testo della legge n. 241/1990 e più
restrittiva, secondo la quale: “Il diritto di accesso ……è esercitabile nei confronti di tutti i
soggetti…..di diritto privato limitatamente alla loro attività disciplinata dal diritto nazionale o
comunitario”. Tale locuzione aggiuntiva autorizza a ritenere escluso, nei confronti di un soggetto
privato gestore di un pubblico servizio, l’accesso ai documenti ricadenti esclusivamente
nell’attività di diritto privato del soggetto gestore di un pubblico servizi (in questa fattispecie è
stato escluso il diritto di accesso agli atti contrattuali di esecuzione successivi alla conclusione
della procedura di gara svolta da una società pubblica) (T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI SEZIONE V - Sentenza 18 settembre 2009 n. 5026).
Le pronunce giurisprudenziali con
riferimento all'accesso alla
documentazione di una società pubblica
attinente allo svolgimento di una attività di
gestione di pubblico servizio
Individuazione del soggetto gestore
 Ai fini dell’applicazione dell’art. 23 della L. n. 241/1990, è equiparato al concessionario
di pubblico servizio il soggetto che, pur operando nel regime di mercato in forza di
licenza, gestisce comunque un servizio pubblico (CONSIGLIO DI STATO SEZIONE VI - Sentenza 19 marzo 2008 n. 1211);
 La giurisprudenza ha chiarito, sin dall'emanazione dell'art. 23 della l. n. 241 del 1990,
che le regole in tema di trasparenza si applicano oltre che alle pubbliche amministrazioni
anche ai soggetti privati chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico
(concessionari di pubblici servizi, società ad azionariato pubblico etc) (Consiglio di
Stato, Adunanza Plenaria, 5/9/2005 n. 5).
 Sono accessibili tutti gli atti che, pur di natura privatistica, siano riconoscibili sul piano
oggettivo come inerenti, in modo diretto o strumentale, all'attività di erogazione del
servizio, con la conseguenza che deve ritenersi soggetta alla disciplina in tema di accesso
anche l'attività di organizzazione delle forze lavorative, in quanto attività strumentale
alla gestione del servizio pubblico affidato al gestore, a nulla rilevando la natura
privatistica degli atti di gestione del rapporto di impiego. (T.A.R. Bologna, (EmiliaRomagna), sez. I, 22/01/2015, n. 41)
(segue)
Oggetto
 L'attività amministrativa, alla quale gli artt. 22 e 23, L. 7 agosto
1990 n. 241 correlano il diritto d'accesso, ricomprende, non solo,
quella di diritto amministrativo, ma, anche quella di diritto privato
posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non
costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a
quest'ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul
versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica (nella
specie, il Collegio ha ritenuto illegittimo il diniego opposto da Poste
Italiane S.p.A. all’istanza di accesso ad alcuni atti e documenti
contenuti nel fascicolo personale di una propria dipendente) (T.A.R.
SARDEGNA - SEZIONE I - Sentenza 30 dicembre 2009 n. 269).
(segue)
Limiti
 In particolare, risulta inammissibile la domanda relativa
all'accesso della rappresentazione grafica delle giornate di
riposo compensativo, che fanno in realtà riferimento non
già a documenti contenenti atti amministrativi già formati,
bensì all'acquisizione di informazioni di cui potrebbe o
dovrebbe essere in possesso l'amministrazione, ma che non
si sono concretizzate in documenti amministrativi già
esistenti e che invece la p.a. dovrebbe appositamente
raccogliere e presentare in forma scritta al soggetto
richiedente (TAR Campania, Napoli, Sez. V, 28/7/2006 n.
7729)
Le
pronunce
giurisprudenziali
con
riferimento
all'accesso
alla
documentazione
della
pubblica
amministrazione riguardante la gestione di un pubblico
servizio
 Si tratta di una dinamica riconducibile
interamente al regime dell'art. 22, l.n. 241 del
1990
 Valgono, quindi, tutte le condizioni e le
caratteristiche viste sopra.
(segue)
In particolare i limiti
 In tema di accesso agli atti amministrativi, è inammissibile in quanto generica la richiesta
di copia di tutti gli atti del procedimento di affidamento di un servizio di manutenzione,
dovendo il richiedente rendere maggiormente dettagliata l’istanza indicando gli atti
desiderati, come ad esempio la deliberazione con cui si è proceduto a stabilire le modalità
di espletamento della procedura scelta (procedura negoziata), l’elenco delle ditte invitate,
l’atto di scelta del contraente, etc. (T.A.R. CALABRIA - REGGIO CALABRIA - Sentenza
24 aprile 2009 n. 283)
 "La ditta subappaltatrice dell'impresa titolare di un contratto di appalto di opere pubbliche
(nella specie, lavori di ristrutturazione del centro storico di un comune), ha diritto di
accesso, ai sensi dell'art. 22 l. 7 agosto 1990 n. 241, alla copia del registro di contabilità,
trattandosi di documentazione che, pure se afferente a rapporti interni tra Stazione
appaltante e appaltatore, e quindi formalmente privatistica, cionondimeno attiene al
contratto e all'esecuzione dei lavori, e quindi ad un ambito di rilevanza pubblicistica,
giacché attraverso l'esecuzione delle opere, l'amministrazione mira essenzialmente a
perseguire le proprie finalità istituzionali" (Cons. Stato Sez. V, 08-06-2000, n. 3253).
La tutela giurisdizionale
Tutela giurisdizionale:
sia nell'ipotesi di diniego esplicito, sia in quella
d'inerzia protattasi oltre 30 giorni, l'interessato può,
entro i successivi 30 giorni, proporre ricorso al TAR
ovvero chiedere, nello stesso termine (contro gli atti
delle amministrazioni comunali, provinciali e
regionali) al difensore civico competente per
territorio che sia riesaminata la determinazione
della P.A. soggetto passivo.

La tutela giurisdizionale




Il ricorso va notificato, entro 30 giorni, sia
alla P.A. Che ai controinteressati;
Il giudizio si conclude nei successivi 30
giorni;
Esso si svolge in camera di consiglio;
Il provvedimento finale è una sentenza,
impugnabile, entro 30 giorni, innanzi al
Consiglio di Stato.
Grazie per l’attenzione
[email protected]