La riscossione in Italia: analisi teorica e prospettive

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LARISCOSSIONEINITALIA:ANALISITEORICAEPROSPETTIVE
AcuradiStefanoMarzioni*eAlessandroPandimiglio#
*RicercatorediEconomiapressol’UniversitàUnicusanoeilCasmef-LuissGuidoCarli.
#ProfessoreassociatodiEconomiapressol’UniversitàdiChietiPescaraeilCasmef-LuissGuidoCarli.
1.Introduzione
Scopo della ricerca è quello di esaminare il sistema di riscossione delle entrate delle
Pubbliche Amministrazioni in Italia al fine di valutare dal punto di vista economico
l’efficienzael’equitàdelnostrosistemanelqualel’attivitàdiriscossioneèaffidataad
unentediversodaquelloimpositore.
Come noto, in Italia il sistema di riscossione è affidato ad una agenzia denominata
Equitalia (Società per azioni partecipata al 51% dall’Agenzia delle Entrate e al 49%
dall’Inps) la quale si occupa della riscossione non solo dei tributi, ma anche di
numerosissime altre entrate provenienti da migliaia di altri enti impositori, quali ad
esempiogliEntilocali.Questotipodisistemaduale,doveleattivitàdiaccertamentoe
diriscossionevengonosvoltedadueentidiversi,seppurpubblici,ponel’Italiainuna
posizione assai diversa rispetto ai principali Paesi europei, dove le due fasi vengono
svolteprevalentementedall’enteimpositore.Nascequindispontanealadomandaseil
nostrosistemarisultapiùomenoefficienteedequorispettoaquellodeglialtriPaesi.
La ricerca è articolata come segue: nella sezione 2 è contenuta un breve rassegna
storica del servizio di riscossione in Italia dai tempi dell’unificazione ad oggi; nella
sezione3verràeffettuatounconfrontoconisistemidiriscossionevigentineiprincipali
Paesi europei quali la Germania, la Spagna, la Francia e il Regno Unito, al fine di
evidenziare le principali convergenze e divergenze fra il nostro sistema e quello dei
principali Paesi europei; nella sezione 4 è contenuta una valutazione dal un punto di
vistaeconomicodelserviziodiriscossionevistoinun’otticadelleletteraturaPrincipaleAgente;seguirannoinfineleconclusioninellequaliverrannodatideisuggerimentiper
migliorarel’efficienzael’equitàdelserviziodiriscossioneitaliano.
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2.UnabreverassegnastoricadelserviziodiriscossioneinItalia
Inquestasezioneverràeffettuataunabreverassegnastoricadell’attivitàdiriscossione
inItaliadaitempidellasuaunificazioneadoggi.
Dopol’unitàd’Italiailsistemadellariscossionetrovaiprimiriferimentinormativinella
c.d.leggeSella(L.192/1871)chedifattosintetizzavaisistemidiriscossioneprecedenti,
dove l’attività di riscossione veniva affidata ad esattori privati nominati dai Consigli
comunali,omedianteunmeccanismodiaggiudicazioneperasta.Talesistemasibasava
su un’anticipazione monetaria da parte dell’agente nei confronti dello Stato, compito
dell’agente era poi quello di riscuotere tali somme dal contribuente moroso ed
ottenere in tal modo un aggio e gli eventuali interessi. Nel caso in cui l’esattore non
fosse stato in grado di riscuotere le somme dovute l’Amministrazione Finanziaria
avrebberestituitolesommeanticipateall’agente,ilqualeperònonavrebbepercepito
l’aggioeglieventualiinteressi.Talesistemapertantoeracaratterizzatodaunelevato
grado di efficienza in quanto per l’esattore risultava fondamentale massimizzare i
profittiderivantidall’attivitàdiriscossione.
Negli anni successivi furono emanate diverse norme in materia di riscossione di
imposte, che però apportarono modifiche solo marginali, in particolare fu
incrementatol’aggio(portatoal6%),fuestesaladuratadelcontrattoesattoriale(da5
a 10 anni) e furono introdotte nuove figure come quella dell’Ufficiale esattoriale,
incaricatodellanotificadellecartelledipagamento.
Inbuonasostanza,permoltianniilsistemadiriscossioneinItaliahaavutouncarattere
locale e privato, basandosi su una presunta maggiore efficienza degli esattori privati
derivante dal fatto che il principale interesse di questi ultimi era quello di ottenere
l’adempimentodell’obbligazionetributaria;inoltreicostiperglientiimpositorierano
pressoché nulli dato che l’aggio era a carico del contribuente. Infine, le tutele per il
contribuente erano assai limitate in quanto quest'ultimo non aveva alcun tipo di
garanzia o di difesa, neanche nella circostanza in cui l’esattore avesse notificato in
ritardo,oomessodinotificarelacartelladipagamento.
Ilpuntodisvoltanormativodell’attivitàdiriscossionefurealizzatopereffettodelD.P.R.
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n. 43/1988 mediante il quale la riscossione fu affidata a società c.d. concessionarie,
costituiteprevalentementedaistituitidicredito.
Inestremasintesilariformadel1988hasostituitolafiguradell’esattoreconlafigura
del concessionario, a cui fu affidato il servizio di riscossione previo il rilascio di una
concessioneamministrativa(difattotaliconcessionivenneroattribuiteunicamenteagli
istitutidicredito).
Lariformainquestione,purnonmodificandol’impiantodelsistemadellariscossione
(ancoraunavoltaattribuitoasoggettiprivati),hafattoemergerealcuneproblematiche
intemadiefficienza,diefficaciaedieconomicità.
In primo luogo venne modificata la remunerazione del concessionario sostituendo
l’aggio con un compenso (in parte dovuto dall’ente impositore ed in parte dal
contribuente) derivante sia dalla riscossione dei versamenti diretti e dei pagamenti
spontanei effettuati dal contribuente sia dalle somme riscosse coattivamente. Ciò di
fattohacreatoundisincentivoperl’agentediriscossioneversoleformediriscossione
coattiva, molto più costose e rischiose rispetto agli adempimenti spontanei del
contribuente,maaltrettantoremunerativeperilconcessionario.
Inoltre,iconcessionarinonavevanoadisposizionequeipoterinecessariaperseguire
un’efficiente ed efficace attività di riscossione, quali ad esempio la conoscenza della
situazione patrimoniale, reddituale, economica e finanziaria del debitore. Tali
informazioniinfattipotevanoessereforniteaiconcessionaridall’enteaccertatoresoloa
seguitodiunaproceduraesecutivaattivatainfruttuosamente.
La tappa fondamentale della riforma dell’attività di riscossione è stata attuata con il
D.L. n. 203/2005 nel quale fu disposta la gestione pubblica del servizio di riscossione
tramitedeterminatisoggettiqualiagentidellariscossione.
Di fatto è stato soppresso il sistema di affidamento in concessione del servizio
nazionale della riscossione e contestualmente sono state trasferite tutte le relative
competenze all’Agenzia delle Entrate, che vengono esercitate mediante un’apposita
societàatotalepartecipazionepubblica(partecipataal51%dall’AgenziadelleEntratee
al 49% dall’Inps), denominata inizialmente Riscossione S.p.A. e poi Equitalia S.p.A. a
partire dal 2007. Pertanto, a partire dal 1 ottobre 2006 il vecchio sistema dei
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concessionarifusoppressoafavorediunagestionedelservizioattribuitaadunanuova
edunicasocietàgestitadasoggettididirittopubblicoconloscopodiconvogliaretanto
la creazione del credito tributario quanto la relativa riscossione nelle mani statali,
dando dunque un governo unitario dell’obbligazione tributaria con la finalità di
migliorareirapporticonilcontribuenteediridurreicostidigestione.
PerquantoriguardagliEntilocali,ilD.Lgs.n.446/97stabiliscechequestiultimihanno
piena autonomia in materia della gestione delle proprie entrate; pertanto possono
servirsidell’operatorepubblicoodioperatoriprivatiiscrittiall'albodeisoggettiabilitati
allagestionedelleattivitàdiliquidazioneediaccertamentodeitributi.
L’analisistoricaevidenziacomelafasediriscossioneinItalia,esercitatauntempodagli
esattori, dai concessionari successivamente e oggi da Equitalia, sia sempre stata
percepita dai cittadini come una fase distinta dal processo di accertamento. Ciò ha
contribuitoacreareungapculturalefral’ItaliaeiprincipaliPaesieuropeidoveinvece,
come vedremo nella prossima sezione, le due fasi sono gestite prevalentemente
dall’AmministrazioneFinanziaria.
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3.Un’analisicomparatadellariscossioneinalcuniPaesieuropei
Inquestasezioneverràeffettuataunacomparazionecongliistitutipresentineisistemi
diriscossionedialtriPaesiqualilaGermania,laSpagna,laFranciaeilRegnoUnito1.
Adifferenzadell’Italia,cheadottaunsistemaduale,affidandoilserviziodiriscossione
ad un soggetto diverso dall’ente impositore, gli altri Paesi considerati adottano un
sistemadigestionediretta,affidandoilserviziodiriscossioneaglistessientiimpositori,
che in taluni casi possono avvalersi di ausiliari, anche privati per la riscossione dei
tributi locali (Spagna), o per l’attuazione di procedure esecutive (Regno Unito). Nella
Tabella 1 vengono descritte le principali caratteristiche del servizio di riscossione nei
Paesiconsiderati.
Tabella1
ITA
GER
SPA
Soggettoincaricatodella
riscossione
EquitaliaS.p.A.(partecipata
daAgenziadelleEntratee
INPS)
Autoritàfiscalidilivello
federaleeregionale
Agenziefiscali
Organidell’Amministrazione
stataleoorganismiautonomi
Entiprevidenziali
Organismiindividuatidalle
Comunitàautonome
Entioorganismilocali
Natura
Titolaredel
credito
Cedibilitàdel
credito
Societàacapitale
pubblico
Entiimpositori
erarialiolocali
No
Entipubblici
Entiimpositori
erarialiolocali
No
Entipubblici,ad
eccezionedeglienti
incaricatidella
riscossionelocaleche
possonoavereanchela
naturadientiprivati
Entiimpositori
erarialiolocali
No
Entiimpositori
erarialiolocali
Possibilitàdi
scontarlo
pressoun
ente
finanziario
Entiimpositori
erarialiolocali
n.d.
FRA
Agenziefiscali
Entiprevidenziali
Entipubblici,ad
eccezionedeglienti
previdenzialiche
possonoavereanchela
naturadientiprivati
U.K.
Agenziafiscale
Societàprivatediriscossione
cheoperanosuincaricodella
primaperfasispecifiche
Entipubblici
Societàprivate
Lariformadel2006sulsistemadiriscossionedelleentratehaallineatol’Italiaaglialtri
Paesi europei. Se da un lato esistono delle convergenze fra l’Italia e gli altri Paesi,
1
Permaggioriapprofondimenticfr.:LariscossioneinItalia,Germania,Spagna,FranciaeRegnoUnito:
un’analisicomparata,FondazioneBrunoVisentini,2015.
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soprattutto con i Paesi latini, dall’altro si possono individuare alcune divergenze
sostanziali.
3.1Leconvergenze
Pianoprocedurale
InItalia,inFranciaeinSpagnailcontrollosull’attivitàdiriscossioneèaffidatoallaCorte
deiConti.
Strumentiperprocedereallariscossionecoattiva
GlistrumentisonoglistessiintuttiiPaesiconsiderati.Vieneutilizzatoilpignoramento
immobiliareemobiliare,ilpignoramentopressoterzicomeidatoridilavoro,oglienti
pubblicipensionistici.
InItalia,FranciaeSpagnavigeancoral’istitutodelruolocometitoloesecutivo,mentre
in Germania e nel Regno Unito è l’accertamento tributario direttamente titolo
esecutivo(comeinItaliaperitributimaggiori).
IPaesilatinihannolapossibilitàdiintrodurreincisivemisurecautelariadifesadelfisco
attraverso l’iscrizione di ipoteche sugli immobili e il fermo amministrativo sugli
autoveicoli.
Sistemidisospensionedellariscossione
Tutti e quattro i Paesi prevedono sistemi di sospensione amministrativa della
riscossione,prevedendoanchelapossibilitàdiconcederedilazionedelpagamentodei
debiti tributari, tuttavia vi sono divergenze sulle procedure e sui tempi massimi di
dilazione.
3.2Ledivergenze
Discrezionalitàdell’Agenziafiscale
IntuttiiPaesi,trannecheinItalia,siriscontraun’ampiadiscrezionalitàdapartedell’A.F.
nel gestire i rapporti con i contribuenti anche nella fase di riscossione. La forte
presenza dell’A.F. è tale che quest’ultima può assumere anche discrezionalmente
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provvedimenti,anchenellafaseesecutiva,chepossonoportareallasospensionedella
riscossione non solo se illegittima, ma anche inopportuna. Tutto ciò sembra una
conseguenzanaturaledellagestionediriscossionedirettadelleentrate.
Procedureperlaconcessionedellasospensionedellariscossione
In Italia l’eventuale sospensione dell’azione di riscossione è rimessa alle Commissioni
Tributarie, all’Agenzia delle Entrate e da ultimo a Equitalia. Negli altri Paesi la
sospensione è demandata alle A.F. che possono esercitarla anche discrezionalmente
finoavalutarel’opportunitàstessadell’azione.LaprincipaledifferenzaècheinItaliala
sospensione della riscossione può essere concessa dal giudice solo se ricorrono i
presuppostilegaliprevisti(ades.l’esistenzadiundannograveeirreparabile),mentre
negli altri Paesi la discrezionalità di cui gode l’A.F. può spingersi fino a valutare
l’opportunitàomenodellariscossioneancheinassenzadeipresuppostilegali,comead
esempioperragionieconomiche,sociali,oincasodiinteressinazionali.
Concessionedidilazionidipagamento
Anche se in tutti i Paesi è prevista la possibilità di concedere dilazioni di pagamento,
profonde differenze con il sistema italiano si riscontrano sui termini, che risultano
moltopiùridottineglialtriPaesi.InItaliaèprevistaunarateizzazionedeldebitofinoa
6anni,eventualmenterinnovabili,mentreneglialtriPaesisiosservaunamediadiun
anno(faeccezioneilRegnoUnitoincuisipuòarrivarefinoa5anni).
Sanzioni
Dal punto di vista delle sanzioni le differenze fra l’Italia e gli altri Pesi appaiono più
marcate. La sanzione in Italia ammonta al 30% alla quale si aggiungono gli interessi,
negli altri Paesi, invece, la sanzione mediamente è pari 10% e, data la sua natura
risarcitoria,diregolanonvengonoapplicatigliinteressi.
La mancata distinzione fra violazioni gravi e meno gravi, presente nel nostro
ordinamento,creaunforteelementodidivergenzaconglialtriPaesi.Diventapertanto
necessario uniformare il nostro sistema sanzionatorio a quello dei principali Paesi
europei, dove in genere le sanzioni amministrative sono applicate, insieme a quelle
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penali, solo in casi di reato da evasione (quale la sottrazione fraudolenta di base
imponibile) mentre per le violazioni meno gravi viene applicata una sanzione
risarcitoria. L’eccessiva criminalizzazione delle violazioni tributarie rappresenta in
genereunostacoloalravvedimentooperosodelcontribuente.
Aggio
InItalial’attivitàdiriscossioneèremunerataconl’aggio(finoal2015erapariall’8%e
dal 2016 sarà pari al 6% delle somme da riscuotere). L’aggio è in parte a carico del
contribuente se il versamento delle somme avviene entro i termini di pagamento,
trascorsi i quali è interamente a carico del contribuente moroso, contrariamente, ad
esempio, a quello che avviene in Spagna dove si possono riscontrare delle forme di
remunerazione assimilabili all’aggio, ma completamente addebitate all’A.F. e non al
contribuente.
3.3Unavalutazionedelsistemaitaliano
Dallariformadel2006ilsistemaitalianodiriscossionesièavvicinatonotevolmentea
quello dei principali Paesi europei abbandonando il servizio di riscossione affidato a
soggettiprivati.Sièpassatiaunsistema,pursempreduale,manelqualeilserviziodi
riscossioneèaffidatoadunentepubblicodistintodall’enteimpositore,riconducendo
difattol’attivitàdiriscossioneinunasferapubblica.
La scelta di un sistema duale puro è anche frutto di un gap culturale che ha sempre
contraddistintol’ItaliarispettoaglialtriPaesieuropei.Storicamente,ilvecchiosistema
esattorialehaportatoadunanettadistinzionefralafasediapplicazionedeitributiela
fase di riscossione, come se il dovere dell’A.F. terminasse con la fase di verifica e di
controllo. Tale retaggio culturale fa si che al momento le due fasi vengano ancora
percepite dai contribuenti come distinte l’una dall’altra. Solo quando la fase di
accertamentoedirecuperosarannopercepitecomeduefasidiunostessoprocessosi
potrà dire di aver colmato il gap culturale. Per raggiungere questo obiettivo in un
sistema duale come il nostro dovrà quindi diventare fondamentale il ruolo dell’A.F.
anche nella fase di riscossione, in quanto l’evasione da riscossione è dannosa per il
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Paesealparidiquelladaaccertamento.
Anche se il sistema duale può risultare per alcuni aspetti più efficiente, in quanto
permettediestendereilserviziodiriscossionenonsoloaitributierariali,maanchealle
altre numerose entrate provenienti da migliaia di altri enti impositori, si riscontra
ancora un notevole divario rispetto ai principali Paesi europei che, se colmato,
potrebberenderepiùefficienteilnostrosistema.
Come segnalato nella precedente sezione, in Italia i tempi di controllo delle
autoliquidazioni e di intrapresa dell’azione esecutiva sono ancora troppo lunghi se
comparatiadesempioaquellidiFranciaeRegnoUnito.
Differenze notevoli si riscontrano nelle sanzioni, sia per l’ammontare, ma soprattutto
perquantoconcerneilcumulofrasanzionieinteressicheappareunapeculiaritàdel
tutto italiana. Si potrebbe ad esempio, al pari di quanto avviene in Francia, rendere
l’importodellasanzioneprogressivoinfunzionedelritardodipagamentodapartedel
contribuentemoroso.
Pergarantireunamaggiorcorrettezzaedequilibrioneiconfrontideicontribuenti,l’A.F.
dovrebbe collaborare maggiormente con il soggetto affidatario della riscossione.
Solamentelapresenzadell’A.F.puògarantireinfasediriscossioneunamaggioretutela
perilcontribuenteacausadeipoteridiscrezionalichesolol’A.F.puòavere.Sipensiad
esempioalpoterechel’A.F.hanellaconcessionedidilazionidipagamento.
La presenza di un sistema duale differenzia l’Italia rispetto agli altri Paesi europei
soprattutto per quanto riguarda l’aggio esattoriale. Come descritto nella precedente
sezione, la remunerazione dell’attività di riscossione avviene mediante un aggio
calcolatocomepercentualedellesommeriscosse.Lasceltadifarricadereintuttooin
parte il costo del servizio di riscossione sul contribuente inadempiente o moroso si
spiega principalmente sul piano politico e morale, in quanto non è desiderabile far
gravare sulla fiscalità generale, quindi su tutti i contribuenti, un costo dovuto
all’inadempienzasolodialcuni.
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4.L’analisieconomica
4.1Icostidiagenzianelleagenziepubbliche
Ilrapportotraunasocietàdiriscossioneel’entepubblicopercontodelqualequesta
opera è analizzabile alla luce della teoria sui rapporti di agenzia tra mandante e
mandatario.Inquestotipodirelazioneunsoggettoprincipaleconferisceincaricoaun
soggettoagentedioperareinsuonome.Secondol’attualeschemaoperativovigentein
Italia,l’AgenziadelleEntrate,cioèl’agenziapubblicaincaricatadisvolgereaccertamenti
econtrollitributari,affidailserviziodiriscossionesulterritorionazionale(conalcune
eccezioni,comelaSicilia)aEquitaliaS.p.A.,ilcuicapitalesocialeèperlamaggiorparte
diproprietàdellastessaAgenziadelleEntrate(51%AgenziedelleEntrate,49%INPS).
Quindi, l’accertamento e la riscossione in Italia sono incentrati su soggetti diversi
portatori dello stesso interesse, tuttavia operanti su basi giuridiche differenti,
trattandosidiunsoggettopubbliconelcasodell’AgenziadelleEntrateediunsoggetto
didirittoprivatonelcasodiEquitalia.Nonostanteilrapportodicontrollochel’Agenzia
delleEntrateesercitasuEquitalia,esisteunaseparazionefunzionalebasatasustrutture
organizzativeeoperativeindipendenti.Questaseparazionefunzionaleèfondatasulla
diversa natura giuridica delle istituzioni coinvolte, l’una pubblicistica e l’altra
privatistica, le quali hanno profonde implicazioni sui rapporti economici che si
generanoallorointernoequindisull’efficienzadeiprocessiproduttivideiduesoggetti.
La teoria economica sui rapporti tra principale e agente prende spunto dalle diverse
finalità dei due soggetti collegate da un risultato operativo. Il risultato operativo è
raggiungibileattraversoleazionichel’agentepuòintraprenderepreviaremunerazione
da parte del principale. In generale, ad azioni caratterizzate da sforzi maggiori sono
collegati risultati operativi maggiori, e a sforzi minori sono collegati risultati operativi
minori. Il principale ottiene una maggiore utilità per risultati operativi maggiori.
L’agenteottienetuttaviaunadisutilitàdallosforzosostenutonellasuaazione.Pertanto,
ilcomportamentoassuntodall’agentedopolastipulazionedelcontrattopotrebbenon
essere in linea con quanto il principale si attende qualora la sua azione non fosse
direttamente osservabile. Ne consegue che il principale ha la necessità di proporre
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all’agentedellecondizionicontrattualitalidaindurloacompiereleazionicherisultino
ilpiùpossibileconformiallesueaspettative.Ilproblemadelprincipalediventaquindi
quello di strutturare una remunerazione incentivante per l’agente finalizzata a
condizionarelasceltadellesueazioninellafasediadempimentocontrattuale.
Quando l’azione dell’agente (cioè il suo livello di sforzo) è verificabile il problema dei
costi di agenzia non si pone, in quanto il livello di sforzo diventa oggetto stesso del
contratto. I costi nel rapporto di agenzia emergono invece in presenza di asimmetrie
informative,laddove,adesempio,l’azionedell’agentenonsiadirettamenteverificabile
e l’unica variabile osservabile dopo la stipulazione del contratto sia il risultato
operativo.
In un semplice schema principale-agente dove il risultato operativo è connesso allo
sforzodell’agenteinmanieraaleatoria,cioènondeterministica,edovel’impossibilità
di verificare l’azione intrapresa implica l’esistenza di costi di agenzia, il problema del
principale diventa quello di indurre uno sforzo dell’agente tale per cui il risultato
operativo sia massimo. Questo si ottiene proponendo all’agente uno schema
incentivantebasatosulrisultatoottenuto.Inparticolareilprincipaleidentificaillivello
diremunerazione(collegatoalrisultato)talepercuilasuautilitàsiamaggiorequando
ilrisultatooperativoèmaggiorerispettoall’utilitàconlaremunerazionecollegataaun
risultatooperativoinferiore.Inquestomodosicreaunincentivoperl’agenteadagire
nella maniera desiderata. Lo schema incentivante ottimale in questo contesto è
caratterizzato dalla variabilità della remunerazione dell’agente in base al risultato. La
misuradell’incentivonecessarioperindurreilcorrettolivellodisforzoètantominore
quanto maggiore è il collegamento tra lo sforzo profuso dall’agente e risultato
ottenuto.
La presenza dell’asimmetria informativa ex post determina l’insorgere del cosiddetto
azzardomorale,cioèlapossibilitàperl’agentedisforzarsisolosullabasedelleproprie
motivazioni. Questa opzione fa sì che il principale organizzi uno schema contrattuale
incentivantebasatosuirisultatiottenuti.Tuttavialaremunerazioneincentivanteèpiù
costosa rispetto al caso di perfetta informazione. Infatti, qualora l’azione fosse
verificabile, oppure il collegamento tra risultato operativo e azione dell’agente fosse
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deterministico, la remunerazione necessaria per ottenere un certo livello di sforzo
sarebbeinferiorerispettoalcasoconasimmetrieinformative.
Icostidiagenziaconnessiall’azzardomoraleemergonoindiversiambitidelrapporto
tra soggetti preposti alla riscossione e soggetti titolari del gettito escusso. I costi di
agenzia emergono all’interno delle imprese coinvolte nei rapporti organizzativi. Ad
esempio, tra proprietà e manager possono sorgere costi di agenzia legati all’azzardo
morale,comeanchetramanagerelavoratori.Inquestosensolacaratterizzazionedel
rapporto di impiego della risorsa (o del gruppo di risorse interessate) è cruciale nel
determinare il grado di efficienza nel perseguimento delle finalità di impresa. Ad
esempio, la natura pubblica e burocratica di un soggetto con una data finalità può
incideresull’efficienzaattraversoicostidiagenzia.Sull’argomentoDixit(1997)analizza
i costi di agenzia presenti nelle agenzie pubbliche insorgenti per il fatto di dover
risponderecontemporaneamenteapiùentitàsuperiori,comeadesempioilGoverno,il
Parlamento,ilpoteregiudiziarioepiùingenerale,inunavisioneeconomicachetenda
ainternalizzarelefunzioniobiettivodeglistakeholders,imedia,igruppidipressione,
gruppiorganizzatidicittadini.
L’operatività di un’agenzia pubblica può caratterizzarsi per la presenza di costi di
agenzia come per tutte le imprese di grandi dimensioni. Ad esempio, nelle imprese
grandi la presenza di incentivi deboli (cioè non in grado di indurre gli agenti a
comportarsi nel modo desiderato) può influire pesantemente sull’efficienza. Ciò che
contribuisce nelle grandi imprese a indebolire il legame tra incentivo e sforzo
effettivamente profuso è la presenza di più compiti contemporanei che l’impresa si
trova a dover gestire. Quindi, laddove il risultato operativo sia più difficilmente
misurabile(comeneiprocessidiinnovazione)l’essereunsoggettomultitaskingimplica
unaminore“potenza”degliincentivi,equindiunaminoreefficienza.
In aggiunta alle problematiche legate alla dimensione d’impresa, un’agenzia pubblica
soffre intrinsecamente nella sua organizzazione interna di problemi connessi alla sua
natura pubblica. I costi di agenzia in questo caso possono emergere, ad esempio,
perché spesso il risultato operativo, cioè l’ammontare di prodotto di una Pubblica
Amministrazione, non è facilmente osservabile o quantificabile. Ciò implica
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l’impossibilità di determinare una relazione sufficientemente stretta tra sforzo
dell’agenteerisultatoottenuto,indebolendolapotenzadegliincentivi.Inoltrespessoi
servizi della Pubblica Amministrazione non sono sostituti di prodotti di un mercato,
pertantogliincentivicollegatiallacompetizionenonsonoapplicabili.
Un’agenziapubblicacherispondaapiùdiunsoggettoprincipalesoffreinoltredicosti
connessiallamolteplicitàdeisoggettiprincipali.Inquestocasounruolochiaveèsvolto
dalla possibilità di coordinare gli interessi dei soggetti principali. Infatti, come
evidenzianoBernheimeWhinston(1986),qualoraisoggettiprincipaliabbianodiverse
valutazioni sul risultato finale tendono a domandare livelli di impegno diversi alla
singolaagenzia,mapoichéquestabasalapropriadecisionesolosullaremunerazione
totale che ottiene, indipendentemente dal soggetto da cui la riceve, si creano le
premessepercomportamenticompetitivitraprincipaliedipotenzialifree-riding,dove
alcuni principali sostengono il costo dell’agenzia in presenza di alcuni beneficiari che
non lo fanno. Nel caso delle agenzie pubbliche Dixit (1997) evidenzia come i costi
connessi all’azzardo morale emergente dal mancato coordinamento tra soggetti
principalisiaanchedipendentedall’attitudinealrischiodeiprincipaliedell’agente.In
particolare,unagenteneutralealrischioèingradodineutralizzareglieffettinegativi
sull’efficaciadegliincentivi.Laddoveisoggettisianoavversialrischio,talieffettisono
inveceamplificati.Ilgradodiamplificazione,inoltre,ètantomaggiorequantopiùaltoè
ilnumerodisoggettiprincipali.Questoschemasiadattaalcontestoitaliano,doveuna
molteplicità di Enti locali si affianca allo Stato nel servizio di riscossione. Se questo
servizio fosse svolto da un soggetto pubblico puro, come l’Agenzia delle Entrate,
emergerebbero costi di agenzia aggiuntivi collegati alla presenza di molteplici
mandatari.
Esistono tuttavia delle misure in grado di mitigare l’insorgere di costi di agenzia nel
rapporto tra agenzia pubblica e una pluralità di soggetti pubblici principali.
Innanzitutto, la definizione chiara della mission dell’agenzia riduce il numero dei
soggetti in grado di influenzarne l’operato. Il mandato “stretto” deve accompagnarsi,
secondo Dixit (1997) alla possibilità di implementare procedure di recruitment
indipendenti, così da selezionare per il servizio nell’agenzia gli agenti individuali più
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idonei e motivati. A un livello politico è possibile incoraggiare il coordinamento dei
soggettiprincipalimedianteilraggruppamentodelleistanzesimili,cioèprovenientida
soggetti con interessi allineati. Risultati simili a quelli di Dixit sono evidenziati, tra gli
altri, in Holmstrom e Milgrom (1992) in relazione alla presenza di compiti multipli in
un’impresa e da Martimort (1996) con asimmetrie informative ex ante, quindi
connotatedaselezioneavversainvecechedaazzardomorale.
4.2Imetodidiraccoltaerarialeconcostidiagenzia
L’esistenza di asimmetrie informative connesse con la natura pubblica di un soggetto
determina quindi la presenza di costi di agenzia, i quali verrebbero meno in contesti
(irrealizzabili) caratterizzati da piena informazione, oppure possono essere mitigati
mediante l’adozione di misure istituzionali volte a migliorare il contesto operativo
dell’agenzia pubblica. La questione del rapporto tra soggetto pubblico e soggetto
esattore può essere analizzata anche sul piano dell’efficienza sociale di un metodo di
raccoltadelgettitorispettoallepotenzialialternative.TomaeToma(1991)assumono
l’esistenzadicostidiagenziasullabasediquantoevidenziatosopraeanalizzanoilruolo
ditalicostineirapportitraGoverno(intesocomeportatoredell’interessepubblico)e
soggetti preposti alla raccolta del gettito erariale. Il benessere sociale (collegato con
l’ammontaredellaraccoltamaancheconlepreferenzedeicittadinisuqualesiaillivello
ottimaleditassazione),inpresenzadicostidiagenziaèinfluenzatodallastrutturadel
contratto tra Governo e soggetto esattore. Tale rapporto può configurarsi come un
rapportoburocratico(cioèconilGovernocomeprincipaleeun’agenziapubblicacome
agente), oppure come un rapporto privatistico. Nel secondo caso gli schemi
contrattualisonomoltepliciepossonoprendereinconsiderazioneununicopagamento
iniziale al governo (interpretabile come il gettito richiesto all’esattore), lasciando poi
facoltà a questo di operare un ammontare discrezionale di controlli ispettivi per
accertarel’evasione,conlafinalitàdimassimizzarelasuaspecificafunzioneobiettivo,
cioè il profitto. Uno schema alternativo può basarsi sulla remunerazione mediante
royalties sul gettito incassato (comprensivo di evasione accertata). In questi due casi
(come nel caso di meccanismi misti) l’aggiudicazione al soggetto esattore dovrebbe
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avvenire con meccanismo d’asta, sulla somma fissa o sulla percentuale di
remunerazione. Nell’approccio privatistico basato sull’assegnazione della funzione di
esattore mediante meccanismo d’asta, la soluzione più vantaggiosa (da un punto
divista dei costi di agenzia) è quella basata sulla somma fissa iniziale garantita al
Governo,inquantounavoltaerogata,ilrapportotraesattoreeGovernosiesauriscee
non insorgono costi relazionali. La remunerazione dell’esattore in questo caso è
collegataall’ammontaredigettitorecuperatoineccessorispettoaquantogarantitoal
governo. Nel caso di contratto a royalties invece la possibilità di generare ricavi
aggiuntivirispettoalgettitogarantito(attraversoilrecuperodell’evasione)porterebbe
ilGovernoadoversosteneredeicostidimonitoraggioperverificarechel’ammontare
dichiaratodall’esattorecorrispondaquantoeffettivamenteriscosso.
In un modello dove il Governo rappresenta direttamente le preferenze aggregate dei
cittadini, l’ammontare di base imponibile emerge da un processo di massimizzazione
dell’utilitàdeiconsumatori.QualorailGovernooptiperunapprocciopubblicisticoalla
riscossione,stabilisceilvaloredell’aliquotaingradodimassimizzarel’utilitàaggregata
dato il gettito desiderato dagli elettori. Insieme all’aliquota il Governo determina il
livellodiinvestigazioneottimale,cioèlaprobabilitàdiaccertarebaseimponibileevasa
aseguitodiindagini.Ilcostodellaraccoltatuttaviaincorporaicostidiagenziaderivanti
dall’essere un’entità burocratica. Oltre ai costi di agenzia, Moene (1986) evidenzia
come le entità economiche burocratiche tendano a usare tecnologie produttive non
volteaminimizzareicostiafrontediuncontrolloefficacesullivellodiinvestigazione
effettivamenteimplementato.Ciòfasìcheaicostitecnicidellaraccoltasiaggiungano
deicosticollegatialleinefficienzeemergentiperasimmetrieinformativeeperlanatura
pubblicadelsoggettoincaricato,cheincludonoicostidimonitoraggio(alternativiagli
incentivi contro l’azzardo morale) e i costi aggiuntivi di inefficienza intrinseca alla
naturapubblicasuggeritidaMoene(1986).
Qualoral’approcciosiaprivatistico,basatoquindisuunesattoreprivatocheattraverso
un meccanismo d’asta si garantisce la possibilità di esigere i tributi dai contribuenti, i
costi aggiuntivi dovuti a inefficienza intrinseca vengono meno. Anche i costi di
monitoraggiovengonomeno,inquantoilrapportocontrattualetraprincipaleeagente
-15-
si esaurisce al pagamento della cifra risultante dall’asta di aggiudicazione. In questo
tipo di contratto il Governo determina, tramite meccanismo d’asta il livello di gettito
garantito,erogatocomesommafissaindipendentedalrisultatooperativodell’esattore.
Traiparametridelcontrattopuòessereinclusoillivellodellasanzionecomminatain
casodiaccertamentodievasione.Quellochenonpuòesseredeterminatoexante,a
menodinonincorrereinulterioricostidimonitoraggio(odiunoschemaincentivante)
a carico del principale è il grado di attività investigativa contro l’evasione, cioè la
probabilità che la base imponibile occultata venga identificata. Ne consegue che,
sebbeneicosticonnessiallaraccoltanelcasodiesazioneprivatasianoinferioririspetto
all’esazionepubblica,questasoluzionenonènecessariamenteottimaledaunpuntodi
vistasociale.Occorreconsiderare,infatti,cheinuncontestodovelapressionefiscaleè
determinata dalla volontà dei rappresentati, non solo l’aliquota sulla base imponibile
viene determinata in maniera socialmente ottimale (cioè in maniera conforme alle
preferenze dei cittadini) e compatibile con il valore atteso della base imponibile
ottimaledadichiarare,maancheillivellodiattivitàinvestigativa,cioèlaprobabilitàdi
essere sanzionati per unità di base imponibile evasa. Nel caso di esattore
completamenteprivato,amenodiidentificaretaleprobabilitàalivellocontrattualecon
il Governo (a fronte di perdite di benessere per i maggiori costi di agenzia) il
comportamento dell’agente sarebbe sicuramente quello di scegliere il livello di
investigazionepiùconfacenteaisuoipropriobiettivi(secondo,cioè,lamassimizzazione
della sua remunerazione). In particolare, l’esattore privato tende a investigare con
un’intensità superiore a quella ottimale da un punto di vista sociale, in quanto non
internalizzalaperditadibenesseredeicittadiniderivantedaunamaggioreprobabilità
di essere sanzionati. Tale perdita di benessere si verifica perché una probabilità
maggiore implica un valore atteso del gettito superiore. Pertanto, se viene fissato un
valoreottimaledelgettitoperunadataprobabilitàdiesseresanzionati,aumentaretale
probabilitàequivaleaimporreungettitomaggiore.
Sullabasedell’analisideidueapproccialternativièrazionalmentepossibileaffermare
che non esiste a priori una soluzione dominante. L’approccio più adeguato dipende
dallefunzionispecificheutilizzatee,inparticolare,dall’ammontaredeicostidiagenzia
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e dalle inefficienze intrinseche. Tuttavia, è possibile affermare che qualora i costi
collegati all’azzardo morale e all’inefficienza intrinseca dell’apparato burocratico
fossero azzerati, il benessere sociale sarebbe più alto con un approccio pubblicistico
piuttostocheconunoprivatistico.Verrebberoinfattimenolefontidimaggiorcostoa
frontediunlivellodiinvestigazionealdisopradiquellosocialmenteaccettato,tipico
dell’approccioprivatistico.
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5.Conclusioni
L’analisi economica e l’analisi comparata consentono di affermare che il sistema di
riscossione italiano negli ultimi anni si è notevolmente allineato a quello degli altri
Paesi europei. Tuttavia si riscontrano ampi margini di miglioramento che potrebbero
rendereilnostrosistemapiùefficiente.
La letteratura sull’argomento evidenzia come l’operatività dei soggetti pubblici sia
intrinsecamente condizionata dalla presenza di costi di agenzia e di inefficienza. Tali
costi sono propri di ogni agenzia pubblica, cioè che operi secondo forme di diritto
pubblicistico.Datal’esistenzaditalicosti,sièaltresìdimostrabilechesottoparticolari
condizioni, un approccio alla raccolta che preveda forme di partecipazione mista tra
pubblicoeprivatosiapiùdesiderabileinterminidibenesseresocialerispettoaforme
purepubblicheoprivate.
I risultati analitici presentati nel paragrafo 4.1 sono quindi significativi e indicano un
percorsoperrenderelaraccoltadellatassazionepiùefficienteeconformeallavolontà
deicontribuenti.Sealcunefontidicostoaggiuntivorispettoallasoluzioneprivatistica
risiedono nella natura pubblica del soggetto, eliminando questa vengono meno le
inefficienzeevidenziateinMoene(1986).Unsoggettodidirittoprivatononsoffrirebbe
della sotto-produzione tipica dell’impresa pubblica. Per quanto riguarda i costi di
agenzia, in assenza di schemi incentivanti (e di remunerazioni basate sui risultati,
difficilmenteapplicabiliinuncontestoconlavoroprevalentementedipendente)icosti
di monitoraggio sono azzerati se il principale (soggetto pubblico) è in grado di
osservare e condizionare dall’interno le decisioni operative dell’agente. Una forma in
cui questo può realizzarsi è la partecipazione pubblica a una società di diritto privato
chesioccupidiriscossione.
L’analisi economica ha evidenziato che la scelta di un sistema duale può portare dei
benefici in termini di efficienza nella riscossione e può rappresentare un valido
strumento di lotta all’evasione, tuttavia dall’analisi comparata emerge che in Italia
l’enteimpositoreunavoltaconsegnatoilruoloall’agentedellariscossioneassumeun
profilodeltuttodefilatofacendopercepirealcontribuentelefasidiaccertamentoedi
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riscossionecomeduefasideltuttodistinte.
Riteniamochelapresenzadell’enteimpositoreanchenellafasedellariscossionesiadi
fondamentaleimportanzaperfarsichepossanoessereintrapreseinmodopiùsnello
azioni a tutela del contribuente e per ridurre il gap culturale che ancora è presente
rispetto agli altri Paesi europei. Ciò consentirebbe anche di ridurre notevolmente i
tempicheintercorronofral’accertamentodeldebitotributarioel’iniziodell’attivitàdi
riscossione, tempi che al momento sono molto lunghi e non confrontabili con quelli
deglialtriPaesieuropei.Inalternativasipotrebbeconcedereunamaggioreautonomia
decisionaleall’Agentedellariscossionesoprattuttoperquantoriguardal’opportunitào
menodiriscuotesommedipiccoloimportoperlequaliicostidiriscossionesuperano
lesommedaincassareechespessohannoancheunimpattosocialepunitivo.
Alla luce dei risultati emersi dalla ricerca riteniamo che una maggiore efficienza nel
serviziodiriscossioneedunmaggiorequilibrioedequitàneiconfrontideicontribuenti
possonoessereraggiuntiattraversoleseguentiproposte:
•
pur mantenendo l’attuale sistema duale è auspicabile che il Ministero
dell’EconomiaedelleFinanzeesercitiinmodopiùincisivoilpoterediindirizzoe
dicontrolloversoglientiimpositorieversol’agentedellariscossioneinmodo
darenderepiùefficientiedequelefasidiaccertamentoediriscossione;
•
prevedere una maggiore presenza degli enti impositori, con particolare
riferimentoall’AgenziadelleEntrate,anchenellafasediriscossioneconcompiti
di garanzia verso i contribuenti e di indirizzo per l’agente della riscossione
tramiteunavalutazionedeicreditidaporreinriscossionealfinediindividuare
quelliamaggiorrischiosuiqualiattivaredellemisurecautelari;
•
per recuperare i rapporti con il contribuente riteniamo che l’Agente della
riscossione,oltreatutelareilcredito,possasvolgereanchefunzioniditutordei
contribuentifornendoadesempioassistenzanellagestionedelcontenziosocon
l’enteimpositoreenell’istruzionedeiricorsiallevariecommissioni;
•
aifinidellariduzionedeicostidiagenziasarebbeopportunomigliorareisistemi
di comunicazione fra l’agente e tutti gli enti impositori creando ad esempio
-19-
un’apposita banca dati in grado di identificare la situazione patrimoniale e
reddituale dei contribuenti e dei loro eventuali debiti verso le varie
amministrazioni. In tal modo si ridurrebbero le possibilità di emettere cartelle
esattorialierrate;
•
prevedere forme di controllo dell’operatività della riscossione in termini
qualitativi,attraversoadesempiocontrollisullosvolgimentodelleproceduree
sulrispettodellenorme;
•
sarebbe opportuno dare la possibilità ai contribuenti inadempienti di prestare
opportune garanzie in sostituzione delle usuali misure cautelari attualmente
applicate;
•
sarebbeopportunoconcederemaggioriflessibilitàdipagamentoperleaziende
cheeffettuanoinvestimentinelterritorio,oassumanonuovopersonale;
•
sarebbe opportuno, soprattutto per quanto riguarda i tributi locali, prevedere
forme alternative di pagamento quali ad esempio lo svolgimento di lavori
socialmenteutili;
•
garantireilserviziodiriscossionenonsoloall’AgenziadelleEntrate,maanchea
tutti gli altri numerosi enti impositori in modo da permettere un concreto
accorciamentodeitempidiriscossioneeconsentireall’agentedellariscossione
unavisionecompletadellasituazionedebitoriadelcontribuente;
•
sarebbe opportuno allineare il sistema sanzionatorio a quello dei principali
Paesi europei, rendendo ad esempio le sanzioni progressive in funzione del
ritardo del pagamento, e in ogni modo dare alla sanzione una funzione
risarcitoria,quindisostitutivaoalternativaall’applicazionedegliinteressi.
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