COSTITUZIONE ECONOMIA SOCIETÀ

Quirino Camerlengo COSTITUZIONE ECONOMIA SOCIETÀ
La Costituzione italiana vive attraverso le leggi che ne danno attuazione, le sentenze
che ne interpretano i molteplici contenuti, le decisioni assunte dal Governo. Vivendo, la Costituzione aspira a svolgere un ruolo determinante nell’orientare l’evoluzione della società in armonia con i valori in essa enunciati. La Costituzione, dunque,
non è solo l’atto normativo fondamentale posto alla base dell’ordinamento giuridico
italiano, ma è essa stessa fattore di cambiamento sociale, sia pure nel rispetto della
libertà e dell’autonomia dei consociati, sia come singoli sia nelle tante formazioni
sociali nelle quali trova occasione di svolgimento la personalità di ognuno. Ebbene,
questo volume intende esplorare alcune tra le più rilevanti linee di sviluppo sociale
promosse dalla Costituzione attraverso il fattore economico: la Costituzione che
concorre a mutare il volto della società per il tramite dei princìpi e delle regole relative ai rapporti economici. Lungi dal volersi limitare a fotografare l’esistente, questo
studio immagina i possibili itinerari di trasformazione che si potrebbero aprire di
fronte ad un assetto sociale in continua trasformazione.
Quirino Camerlengo
COSTITUZIONE
ECONOMIA
SOCIETÀ
ISBN 978-88-6611-567-0
€ 28,00
editore
cacucci
bari
Quirino Camerlengo è professore
associato confermato di Diritto costituzionale presso il Dipartimento
di Scienze economiche e aziendali
dell’Università degli Studi di Pavia, dove insegna “Diritto pubblico e dell’economia” e “Costituzione
economica”. È autore di numerosi
scritti su molteplici profili del diritto
costituzionale: dalla teoria generale
al sistema delle fonti, dalla forma di
governo agli istituti di garanzia, dalle
autonomie territoriali ai diritti fondamentali. È stato Assistente di Studio alla Corte costituzionale.
Quirino Camerlengo
COSTITUZIONE
ECONOMIA
SOCIETÀ
editore
cacucci
bari
proprietà letteraria riservata
© 2017 Cacucci Editore – Bari
Via Nicolai, 39 – 70122 Bari – Tel. 080/5214220
http://www.cacuccieditore.it e-mail: [email protected]
Ai sensi della legge sui diritti d’Autore e del codice civile è vietata la
riproduzione di questo libro o di parte di esso con qualsiasi mezzo,
elettronico, meccanico, per mezzo di fotocopie, microfilms, registrazioni o altro, senza il consenso dell’autore e dell’editore.
«If we do not do the impossible,
we shall be faced with the unthinkable»
(M. Bookchin, The Ecology of Freedom, 1982).
INDICE
INTRODUZIONE
Capitolo I
COSTITUZIONE, SOCIETÀ, ECONOMIA
1.Costituzione
2.Società
3.Economia
13
22
31
Capitolo II
LA COSTITUZIONE ECONOMICA
1.Introduzione: l’emersione del “fattore economico” nelle moderne
costituzioni
2.La “costituzione economica”: abbozzo di ritratto storico di un
concetto controverso
3.
Varianti della costituzione economica in senso prescrittivo: le
riflessioni di Bognetti, di Pizzorusso, di Amato, di Guarino
4.
Il superamento della dicotomia tra dimensione descrittiva
e dimensione prescrittiva per accedere ad una visione
costituzionalmente globale: la lezione di Luciani
5.
La rilevanza o dignità costituzionale del fattore economico
5.1. I Costituenti e l’economia
5.2.Un tentativo di interpretazione costituzionale del fattore economico
6.Un rapido sguardo alla evoluzione del rapporto tra Stato italiano ed
economia nell’esperienza repubblicana
7.
Le implicazioni associate alla maturazione del processo di
integrazione europea
8.In chiusura: fu davvero un “compromesso” a ispirare le disposizioni
costituzionali sull’economia?
39
47
50
55
57
58
66
70
74
81
8
Indice
Capitolo III
STATO SOCIALE, EGUAGLIANZA SOSTANZIALE, DIRITTI
SOCIALI
1.Introduzione: la Repubblica italiana come Stato sociale, basato
sull’eguaglianza sostanziale e garante dei diritti sociali
2.
Lo Stato sociale e le sue fondamenta ideologiche: tracce
2.1.
Intorno alle caratteristiche strutturali e funzionali dello Stato
sociale
3.
Il percorso evolutivo dell’eguaglianza
3.1. La consacrazione del principio liberale dell’eguaglianza formale
3.2. La proiezione sostanziale dell’eguaglianza
3.3. La costituzionalizzazione dell’eguaglianza sostanziale in Italia
3.4.Il secondo comma dell’art. 3 della Costituzione, come comunemente
interpretato e applicato
3.5. Alla ricerca del senso dell’eguaglianza sostanziale
3.6. E la mobilità sociale?
4.
I diritti sociali: profili introduttivi
4.1. La conformazione strutturale dei diritti sociali
4.2. Solo i diritti sociali “costano”?
4.3. I diritti sociali tra pubblico e privato
85
86
93
95
97
98
103
107
111
118
122
126
130
134
Capitolo IV
LO STATO SOCIALE
E LA NUOVA DIVISIONE DEI POTERI
1.Presentazione
137
2.
Lo Stato sociale e la funzione legislativa
137
2.1. Intorno alle “leggi provvedimento”
141
2.2. Sulle leggi di incentivazione
148
2.3. Dalla legge finanziaria alla legge di stabilità
153
2.4. Il pluralismo istituzionale e l’autonomia delle Regioni: prologo
158
2.4.1. La distribuzione del potere legislativo tra Stato e Regioni
163
2.4.1.1. Sui “compiti trasversali” dello Stato rilevanti in materia sociale ed
economica166
2.4.1.2. La creazione giurisprudenziale della “attrazione in sussidiarietà” 174
2.4.1.3. Verso la tutela della “unità economica”
176
Indice9
2.5. La funzione legislativa del Governo
3.
L’arricchimento progressivo dell’attività amministrativa
3.1. I servizi pubblici: un inquadramento generale
3.2.I servizi pubblici “al servizio” dello Stato sociale e dell’eguaglianza
sostanziale
3.3. Servizi sociali e welfare State
4.
L’attivismo giudiziario nello Stato sociale interventista
4.1.Responsabilità civile ed eguaglianza sostanziale: il “caso Gennarino”
4.2.La strada giudiziaria dell’efficacia erga omnes dei contratti collettivi
di lavoro
4.3. Diritto alla salute e diseguaglianze: il caso “Di Bella”
180
185
188
192
198
201
206
209
216
Capitolo V
INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA
E “UTILITÀ SOCIALE”.
PROPRIETÀ PRIVATA E “FUNZIONE SOCIALE”.
1.
I “princìpi-valvola” nella Costituzione
2.
Scoprendo l’utilità sociale: il contributo dei lavori preparatori…
2.1. … e i primi passi della Corte costituzionale
3.Spunti ricostruttivi attraverso una lettura combinata dei limiti alla
libertà di iniziativa economica privata di cui al secondo comma
dell’art. 41
4.
Utilità sociale e altri limiti: al di là dell’art. 41
5.
Utilità sociale e concorrenza: una relazione complicata
5.1.
L’originaria diffidenza della Corte costituzionale verso la
concorrenza, in nome dell’utilità sociale
5.1.1. Sistemi competitivi e oneri burocratici
5.2. Una nuova stagione per la concorrenza
6.
Intorno ai caratteri del sindacato di costituzionalità sull’utilità
sociale
7.
Breve esplorazione dei territori presidiati dalla “funzione sociale”
7.1. La Corte e la funzione sociale, in generale
7.2. La funzione sociale e i vincoli urbanistici
7.3. Espropriazioni, occupazioni, indennizzi
7.4. Sul regime vincolistico delle locazioni
7.5. Alcuni spunti finali
219
222
223
224
226
229
229
231
232
235
237
238
239
240
243
245
10
Indice
Capitolo VI
LA VOCAZIONE SOCIALE DELLA COSTITUZIONE E IL
FATTORE ECONOMICO
1.
Contraddizioni, limiti e criticità della società italiana
2.
La vocazione sociale della Costituzione italiana
2.1.
Ricognizione dei princìpi e degli enunciati costituzionali che
rispecchiano tale vocazione sociale
3.
L’identikit costituzionale della società italiana
4.Il fattore economico e il cambiamento sociale, costituzionalmente
orientato
4.1. Il lavoro, per una esistenza libera e dignitosa
4.2. Le pensioni, tra attuali beneficiari e future generazioni
4.3. Beni privati, beni pubblici… beni comuni?
4.4.L’apparizione, in Costituzione, del principio del pareggio di bilancio
e il destino dei diritti sociali
4.5. La protezione dell’individuo e del suo risparmio
5.Economia sociale di mercato o economia di mercato per la società?
5.1.
Economia reale ed economia finanziaria: una relazione da
ripristinare alla luce della vocazione sociale della Costituzione
6.
Postilla sulla crisi della sovranità nazionale, sull’integrazione
europea, sulla globalizzazione
247
250
257
261
263
264
269
274
277
285
288
297
299
INTRODUZIONE
Spesso sottovalutiamo l’influenza che la didattica può esercitare sull’attività
di ricerca. Il confronto costante e animato con gli studenti può essere di ispirazione per intraprendere inediti itinerari di studio. E non si tratta soltanto di una
elaborazione di spunti che permette di identificare nuovi argomenti da trattare.
Viene, infatti, il momento in cui non ci si può esimere dal dovere cruciale di
immaginare innovativi percorsi di analisi per diffondere frammenti di pensiero
idonei a suscitare lo spirito critico: degli stessi studenti, dei colleghi, dei lettori
occasionali, degli attori istituzionali sempre che questi ultimi siano disponibili al
dialogo con i cultori delle scienze.
Insegnare non è solo trasmettere conoscenza. Insegnare è anche diffondere
una piena consapevolezza dei tanti problemi che si annidano dietro ogni argomento trattato. Insegnare è anche stimolare l’attenzione verso le fondamenta che
reggono gli edifici concettuali nei quali ci si muove confrontandosi nelle aule
universitarie (e non solo).
Ciò è particolarmente vero in una disciplina, il Diritto costituzionale, che non
è mera rassegna e illustrazione di diritti e doveri, né sola organica descrizione di
apparati complessi preordinati all’esercizio del potere. Il Diritto costituzionale
è ancor prima un approccio filosofico alla vita in comunità, in quanto riassume
in sé i valori ed i princìpi che aspirano a rendere la nostra società migliore, da
tanti punti di vista. E il cultore del Diritto costituzionale non può sottrarsi alla
sfida lanciata dai fruitori di questa disciplina, che sollecitano una particolare cura
verso l’impatto che princìpi, istituti, valori, norme, sono in grado di produrre su
tutto quello che ci circonda e che, nel contempo, ci include.
L’esperienza didattica maturata nei corsi di Economia ha promosso questa
consapevolezza, calando il testo costituzionale e le sue interpretazioni in una realtà che ne ha favorito il dialogo con elementi estranei al diritto, ma non per questo indifferenti all’analisi giuridica. È come se il Diritto costituzionale, inserito
in ambiente economico, al servizio dei futuri cultori delle scienze economiche,
avesse scoperto e dimostrato la propria attitudine a confrontarsi dialetticamente
con l’“esterno”, in una prospettiva eclettica capace di esaltarne le potenzialità
non solo prescrittive, ma anche evolutive.
L’idea assecondata da questo libro è il frutto di anni di esplorazione, di ricerca
di nuovi stimoli, di analisi dei tanti spunti che l’interazione tra didattica e ricerca
ha promosso.
In fondo, questa idea è di una semplicità quasi disarmante: intendo, infatti,
dimostrare che, attraverso il fattore economico, la Costituzione italiana è in gra-
12
Costituzione Economia Società
do di trasformare la società, seguendo le tracce segnate dai princìpi e valori in
essa enunciati.
La Costituzione non è solo una fonte del diritto: cioè, non è soltanto un corpo organico di norme giuridiche destinate a disciplinare, anche solo in termini
generali, la “materia costituzionale”. La Costituzione è un formidabile strumento di rinnovamento sociale, capace di penetrare nei tanti e multiformi aspetti
della vita comunitaria affinché le relazioni tra individui siano informate a princìpi di eguaglianza sostanziale, di solidarietà, di pluralismo, di dignità, di equità,
di giustizia e coesione sociale.
La criticità di questo approccio non sfugge certamente al lettore più attento.
La teorizzata “vocazione sociale” della Costituzione genera tensione tra diritto e
società: tra il diritto, come insieme di regole volte a conferire giuridica rilevanza
a fatti, comportamenti, rapporti, e la società, che aspira a svilupparsi autonomamente grazie alle interazioni quotidiane tra gli attori sociali. La società, in un
ordinamento che separa nettamente Stato e comunità, mira ad evolversi secondo
proprie dinamiche, chiedendo al diritto di garantire il pacifico e ordinato svolgimento delle relazioni intersoggettive.
Ebbene, una volta superata questa difficoltà preliminare, questo studio dimostrerà come, proprio utilizzando gli strumenti e i meccanismi propri delle
azioni economiche, la Costituzione può indurre alla trasformazione sociale per
eliminare o, quanto meno, fortemente ridimensionare le tante contraddizioni
che ancora oggi attraversano la società italiana, mettendone a rischio la stabilità.
Ed è proprio in questo fecondo clima di dialogo con gli studenti che ha caratterizzato tanti anni di docenza nei corsi di laurea delle discipline economiche
(senza dimenticare il contributo “illuminato” di tanti colleghi di discipline diverse dalla mia, a cominciare dal Professor Lorenzo Rampa) che è maturato e ha
preso forma questo studio, nella speranza che anche l’economista sia incentivato
a confrontarsi con il Diritto costituzionale per contribuire a rendere la nostra
società più giusta, più equa, più solidale, più coesa.