Il bilancio di cassa. Primi approfondimenti

Dipartimento di Economia e Diritto
Il bilancio di cassa. Il
bilancio di cassa
Primi approfondimenti
Hanno collaborato: Nicola Caccavale, Marco Camilletti, Alessandra Cepparulo, Roberto Gargiulo, Luisa Giuriato, Francesca Gastaldi, Angelo Passaro, Antonio Pedone, Marco Porzionato, Agnese Sacchi, Eugenio Starnino e Andrea Vassallo.
Roma, 22 marzo 2011
• Introduzione
– Le ragioni per l’adozione di un bilancio di sola cassa
• Una analisi quantitativa del bilancio dello Stato
– Le previsioni di cassa
– Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione amministrativa
– I residui • I suggerimenti dalle esperienze internazionali
– Le previsioni di cassa
– Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione amministrativa
– I residui • Conclusioni 2
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Introduzione
Al di là delle diverse caratteristiche e dei vantaggi e svantaggi relativi dei sistemi
di competenza giuridica, cassa e competenza economica, nonché dei possibili
sistemi ibridi, è importante comprendere i motivi sostanziali che hanno portato:
– dapprima, con la l. 468/78, alla redazione del bilancio annuale di previsione
dello Stato in termini di competenza e di cassa (art. 1), e alla presentazione al
Parlamento di periodici conti di cassa relativi alla stima del fabbisogno del
settore statale, ai risultati conseguiti dalle gestioni di cassa del bilancio statale e
della Tesoreria, e alla stima della previsione di cassa dell’intero settore pubblico
(art. 30);
– poi, con la l. 196/09, al passaggio al bilancio dello Stato di sola cassa
affiancato, ai fini conoscitivi, da un corrispondente prospetto redatto in termini
di competenza (art. 42) e alla definizione dei saldi di cassa del settore statale e
delle amministrazioni pubbliche (art. 44) e alle condizioni per una
“programmazione finanziaria” (art. 46‐47).
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Introduzione
Nel 1978, l’introduzione, a fini conoscitivi, del sistema di cassa accanto a quello
di competenza nella redazione del bilancio dello Stato e dei conti di cassa del
settore statale e del settore pubblico è attribuibile prevalentemente a due
motivi:
– le conseguenze derivanti dalla crescita e dalla dimensione assunta dai residui,
residui
soprattutto passivi;
– l’esigenza di disporre di informazioni tempestive e complete e di previsioni
attendibili sui flussi di cassa del settore pubblico.
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Introduzione
Sin dalla fine degli anni Sessanta, numerose analisi avevano messo in luce che
un elevato volume di residui, soprattutto passivi:
– comporta una disattuazione o un rinvio delle prescrizioni contenute nel
bilancio di previsione svuotando il potere di indirizzo e di controllo sulla
destinazione delle risorse attribuite dal Parlamento attraverso ll’approvazione
approvazione
del bilancio preventivo;
– rende difficile e incerta l’attuazione di una politica di bilancio diretta al
controllo dell’economia nel breve periodo, non consentendo la piena
attuazione della manovra contenuta nei documenti di bilancio;
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Introduzione
– svuota la programmazione di medio periodo, a causa soprattutto dei ritardi
più ampi e incerti che caratterizzano le spese in conto capitale e, in particolare,
le spese per infrastrutture;
– comporta il rischio che una grossa parte dei residui accumulati possa
maturare ed essere liquidato improvvisamente,
improvvisamente creando problemi per la
Tesoreria e per lo stesso finanziamento dell’economia.
Conseguenze diverse, ma altrettanto criticabili, venivano attribuite al formarsi
di un elevato volume di residui attivi, considerati sintomo di inefficienza
nell’attività dell’amministrazione finanziaria e stimolo a comportamenti basati
su una rappresentazione distorta della realtà.
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Introduzione
Il collegamento del fenomeno della formazione e persistenza dei residui (passivi
e attivi) con la scelta del sistema di bilancio (competenza o cassa) si limita
all’aspetto formale della rappresentazione contabile, trascurando i diversi
fattori di varia natura che sono sostanzialmente alla base della formazione e
della persistenza dei singoli e vari tipi di residui.
L’adozione del sistema di bilancio di cassa non elimina automaticamente tali
fattori. Rimane essenziale l’analisi e la rimozione di quei fattori che causano
ritardi o scostamenti ingiustificati tra le varie fasi dei processi di spesa e di
entrata, e l’adozione di misure dirette a contenere e ridurre i tempi di
effettuazione di specifiche voci di spesa e di entrata.
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Introduzione
Il secondo motivo delle modifiche introdotte nel 1978 in materia di bilancio e
conti di cassa è da ricondurre all’esigenza di meglio conoscere, prevedere
controllare i flussi di cassa del settore pubblico.
Nell corso degli
N
d li annii Settanta,
S tt t il fabbisogno
f bbi
di cassa del
d l settore
tt
statale
t t l diventa
di t
centrale nel dibattito di politica economica per effetto sia della sua eccezionale
crescita quantitativa (da meno del 2% a oltre il 10% del PIL nel corso di un
decennio), sia dei nuovi orientamenti della politica monetaria.
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Introduzione
Gli sconvolgimenti nell’ambiente economico, valutario e monetario della prima
metà degli anni Settanta contribuiscono a riorientare gli obiettivi finali e
intermedi della politica monetaria.
Diviene prioritaria la lotta all’inflazione e l’equilibrio della bilancia dei
pagamenti: la politica monetaria passa dal consentire tassi di interesse bassi e
stabili, per facilitare il finanziamento del settore pubblico e privato, al
prefiggersi il controllo di alcuni aggregati prima creditizi (come il Credito Totale
Interno) e poi monetari (come la base monetaria).
monetaria) A tal fine diviene sempre più
importante, e indispensabile via via che si accresce l’indipendenza della Banca
d’Italia dal Tesoro, l’esigenza di disporre, con riferimento ai flussi di cassa del
settore pubblico, di
– informazioni complete e tempestive;
– previsioni realistiche e attendibili;
– controlli effettivi ed efficaci.
In che misura sono stati realizzati questi obiettivi? Perché?
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Introduzione
Pur essendo divenuto il fabbisogno di cassa del settore statale il principale
riferimento aggregato per la politica di bilancio sin dalla fine degli anni Settanta,
l’attenzione verso il sistema di cassa si è andata attenuando nel corso degli anni
Novanta durante la lunga rincorsa verso l’ingresso nell’Unione Monetaria
Europea.
Questo calo di attenzione è attribuibile in parte alle difficoltà istituzionali e
organizzative incontrate nel perseguire gli obiettivi prima indicati, e in parte al
riferimento al principio della competenza economica (SEC95) per la regola
numerica relativa al rapporto deficit/PIL rilevante ai fini dell’avvio della
procedura per i disavanzi eccessivi prevista dal Trattato di Maastricht.
Il dibattito si è quindi spostato, nell’ambito delle tendenze internazionali
prevalenti, sui problemi posti da un passaggio verso la competenza economica.
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Introduzione
Il tema della disponibilità di informazioni e previsioni di cassa affidabili,
complete e tempestive è però tornato al centro dell’attenzione con il
progressivo spostamento nella rilevanza data al criterio del debito rispetto al
criterio del deficit nell’ambito dell’applicazione ed evoluzione del patto di
Stabilità e Crescita.
Con la riforma del 2005, il criterio del deficit viene integrato dal livello del
rapporto debito/PIL e può trovare diversa applicazione nei singoli Stati membri
secondo che tale livello sia più o meno elevato.
Con la riforma attualmente proposta, al criterio del deficit si affianca il criterio
del debito che fissa un tasso minimo di variazione della riduzione del rapporto
debito/PIL per i paesi con un valore di tale rapporto superiore al 60%.
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Introduzione
L’attenzione ai problemi del debito pubblico è stata poi rafforzata dall’evolversi
della crisi finanziaria, che ha portato in primo piano i rischi di solvibilità e di
liquidità, per attenuare i quali ridiventa essenziale la disponibilità di
informazioni e previsioni di cassa affidabili, complete e tempestive.
Perciò, poiché il criterio del debito e gli eventuali possibili rischi di solvibilità e
Perciò
liquidità fanno riferimento ai flussi di cassa, indipendentemente dal passaggio a
un sistema di bilancio di sola cassa, vanno affrontati i problemi che un tale
sistema presenta, tenendo conto dell’esperienza disponibile a livello nazionale e
internazionale.
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Introduzione
Un breve richiamo al dibattito parlamentare Le criticità
Gli elementi a favore:
1. Esperienza internazionale favorevole
2. Più semplice lettura e gestione da
parte dei responsabili dei programmi
che grazie ad una maggiore flessibilità
sono resi liberi di utilizzare al meglio le
risorse assegnate
2. La discrezionalità del responsabile:
•
•
•
incentiva comportamenti opportunistici
(competenza piegata alla cassa)
genera una perdita di controllo preventivo
sulla legittimità dell
dell’operato
operato e sugli effetti
sui conti pubblici
si possono avere effetti indesiderati negli
esercizi futuri (debiti impliciti) con il
controllo dei flussi di cassa come unico
imperativo del responsabile
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Introduzione
Le criticità
Gli elementi a favore:
3. Miglior monitoraggio dell’evoluzione del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto della PA
4. Semplificazione del quadro contabile
‐Bilancio
dello Stato: cassa e
competenza giuridica
‐Fabbisogno del settore statale e del
settore pubblico: cassa
‐Indebitamento netto PA: competenza
economica
4. Semplificazione non convincente :
la compresenza del bilancio di competenza e
cassa consente:
•di superare le criticità e apprezzare i vantaggi
di entrambi, utili per una corretta
programmazione e per una efficiente gestione
delle risorse pubbliche;
• di costruire conti secondo i criteri della
contabilità nazionale e della competenza
economica per verifiche europee;
•di fare controlli dei conti pubblici con maggior
rigore (debiti sommersi) grazie al conto degli
impegni
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Introduzione
Le criticità
Gli elementi a favore:
5. Contribuisce a creare un sistema di
monitoraggio‐decisione e controllo
degli aggregati di finanza pubblica
ispirato a criteri di conoscenza,
trasparenza e qualità
5. Eliminare la competenza non è
auspicabile sia come sostegno alla
qualità della cassa e sia per la
capacità informativa .
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Introduzione
Nel dibattito parlamentare sono anche emerse alcune precauzioni necessarie con l’adozione del Bilancio di cassa :
• Ogni obbligazione deve recare l’indicazione dei mezzi di copertura in
termini di cassa
• Procedure dedicate per l’autorizzazione a sottoscrivere contratti
onerosi rispetto alle dotazioni di cassa
• Adozione di controlli p
per evitare che le amministrazioni assumano
impegni finanziari che pur non comportando spese immediate
determinino esborsi nel medio periodo
• Ridefinizione della responsabilità del dirigente evitando la tutela del
controllo contabile ex ante e prevedendo un adeguato sistema di
incentivi/sanzioni ex post
• Controllo impeditivo ex ante: blocco di ogni pagamento quando lo
stanziamento di cassa è terminato
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Un’ analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
• Le previsioni di cassa
• Legame fra autorizzazione parlamentare e gestione amministrativa
• I residui
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Le previsioni di cassa
Le previsioni di cassa
• Autorizzazione di cassa: limite massimo entro il quale le Amministrazioni
possono effettuare pagamenti nei confronti di soggetti pubblici o privati
• I criteri per la costruzione delle previsioni di cassa sono indicati nella circolare
annuale RGS per la previsione di bilancio:
¾ In via generale, le autorizzazioni complessive di cassa In via generale le autorizzazioni complessive di cassa ~ previsioni di previsioni di
competenza.
¾ La previsione deve essere indicata indistintamente per competenza e residui
(fino al 2011).
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Le previsioni di cassa
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Le previsioni di cassa
Un dettaglio per Titoli:
* Calcolato come media tra le categorie economiche per Titolo
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Le previsioni di cassa
Lo scostamento tra la spesa effettiva e lo stanziamento iniziale
• In termini di competenza: Impegnato ~ Previsioni iniziali.
• In termini di cassa: Pagato < Previsioni iniziali
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Lo scostamento tra previsioni definitive e iniziali
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Un’ analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Le variazioni di bilancio •
•
Assestamento (in media: 1,6% delle previsioni inziali CP; 2,2% delle previsioni iniziali CS).
Atti amministrativi (in media: 2,2% delle previsioni iniziali CP; 2,2% delle previsioni
iniziali CS)
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
L’assestamento Provvedimento legislativo per l’aggiornamento delle dotazioni iniziali di
competenza e di cassa nel corso della gestione, in seguito alle vicende
economiche e finanziarie sopravvenute e alle nuove esigenze verificatesi dopo
l’approvazione del bilancio di previsione.
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Gli atti amministrativi
In linea generale, le variazioni apportate con atto amministrativo non hanno
effetto sul saldo netto da finanziare (si tratta di riallocazione di somme tra
capitoli di spesa o di modifiche della stessa entità sia delle entrate che della
spesa).
Le variazioni per atto amministrativo possono dipendere da:
¾ applicazione di provvedimenti legislativi approvati in corso d
d’anno;
anno;
¾ utilizzo dei fondi speciali;
¾ utilizzo dei fondi di riserva;
¾ utilizzo di altri fondi;
¾ riassegnazioni di entrata.
Le variazioni per atto amministrativo possono essere disposte con:
DMT; DMC; DDG.
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Le variazioni per atti amministrativi
Variazioni atti amministrativi ‐ 2009
Atti
Tipologia di Atti
DMT
DMC
DDG
totale
(numero)
744
465
1.899
3.108
Variazioni saldo
Variazioni assolute
(milioni di euro)
(milioni di euro)
CP
17.150
‐
‐
17.150
CS
13.396
‐
‐
13.396
CP
43.908
20.642
7.289
71.839
CS
60.372
15.871
5.736
81.980
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Un’ analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
La ricomposizione della spesa totale VARIAZIONI DI BILANCIO ESERCIZIO 2009
(dati di cassa in milioni di euro) CATEGORIE ECONOMICHE
stanziamenti iniziali REDDITI DA LAVORO DIPENDENTE
CONSUMI INTERMEDI
IMPOSTE PAGATE SULLA PRODUZIONE
TRASFERIMENTI CORRENTI AD A P
TRASFERIMENTI CORRENTI AD A.P.
TRASFERIMENTI CORRENTI A FAMIGLIE E I.S.P.
TRASFERIMENTI CORRENTI A IMPRESE
TRASFERIMENTI CORRENTI A ESTERO
RISORSE PROPRIE UNIONE EUROPEA
INTERESSI PASSIVI E REDDITI DA CAPITALE
POSTE CORRETTIVE E COMPENSATIVE
AMMORTAMENTI
ALTRE USCITE CORRENTI
INVESTIMENTI FISSI LORDI E ACQUISTI DI TERRENI
CONTRIBUTI AGLI INVESTIMENTI
CONTRIBUTI AGLI INVESTIMENTI AD IMPRESE
CONTRIBUTI AGLI INVESTIMENTI A FAMIGLIE E I.S.P.
CONTRIBUTI AGLI INVESTIMENTI A ESTERO
ALTRI TRASFERIMENTI IN CONTO CAPITALE
ACQUISIZIONI DI ATTIVITA' FINANZIARIE
RIMBORSO PASSIVITA' FINANZIARIE
TOTALE
93.064,1 7.657,4 4.864,7 213.601,4 213.601,4
3.820,5 3.325,2 1.502,5 17.000,0 81.329,1 54.027,9 889,9 22.603,3 5.301,1 21.633,8 11.713,8 160,4 347,1 14.017,6 530,7 215.250,0 772.640,4 variazioni atti amministrativi
(a+b+c+d+e+f) riassegnazioni
(a) 1.276,5 208,5 7.457,9 388,9 181,7 5,0 6.299,2 6.299,2 219,0 219,0
3.813,4 499,9 1.869,8 180,3 235,2 0,3 ‐ ‐ 1.231,3 898,7 531,7 0,0 ‐ ‐ ‐ 22.967,9 1.308,0 3.726,1 737,6 7.449,6 427,8 5.467,5 144,5 10,3 ‐ 409,7 84,4 ‐ 6.344,2 1.460,4 2.065,0 97,4 683,1 666,2 13.395,8 7.326,6 fondo spese
obblig. d'ordine
e impreviste
(b) fondo
riassegnazione perenti
(c ) effetti leggi
(d) fondo cassa
(e) altro
(f) 106,7 41,1 135,2 381,9 403,1 706,0 407,7 2.284,1 2.478,9 1.192,4 1,6 2,5 6,4 10,7 155,4 3,8 3,8 427,2 427,2 913,5 913,5 2.481,0 2.481,0 2.254,7 2.254,7
239,8 9,9 2.401,2 236,7 425,9 ‐ 457,2 625,1 666,6 ‐ 59,4 38,8 12,6 81,2 93,2 9,0 ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 13,9 0,0 350,0 6,0 ‐ 37,2 111,2 1,0 ‐ 220,7 631,6 8,5 ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 1.467,7 ‐ 1.359,3 ‐ 266,1 ‐ 17.300,8 ‐ 3.882,0 ‐ 756,2 123,1 1.636,6 472,6 40,0 968,2 306,2 4.367,8 1.339,6 0,1 1.094,0 1.257,1 2.809,1 162,9 ‐ 0,6 0,2 6,6 3,0 32,9 18,0 230,6 43,2 0,6 173,0 ‐ 2.855,5 ‐ 4.419,4 1.423,0 ‐ 2.125,7 ‐ 18,5 1.954,0 10,9 ‐ 15,9 ‐ ‐ ‐ 16,9 ‐ ‐ 0,0 ‐ 0,0 5.761,7 ‐ 0,0 307,5 27
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
La ricomposizione della spesa totale
VARIAZIONI DI BILANCIO ESERCIZIO 2009
(dati di cassa in milioni di euro) Ministeri
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO
MINISTERO DEL LAVORO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI variazioni atti amministrativi
(a+b+c+d+e+f) ‐ 11.280,7
‐ 378,1
3.179,5
effetti leggi
(d) fondo cassa
(e) altro
(f) 5.239,2 ‐ 1.015,6 ‐ 3.833,0 4.147,3 ‐ 12.611,0 ‐ 3.207,7
284,2 78,9 882,5 ‐ 4.032,9 2.969,6 ‐ 560,3
341,1
119,5
19,2
283,2
176,4
18,8
762,9
682,3
106,9
1.407,6
314,2
78,5
344,9
183,7
27,0
20,5
375,4
77,5
139,6
531,9
209,7
627,9
997,5
1.876,1
1.664,4
1.619,5
937,8
8,2
6,6
174,0
0,4
364,5
11,8
1.164,5
178,3
83,2
124,9
837,5
495,4
712,5
1.559,3
2.579,7
798,3
386,7
423,7
456,2
8,5
0,4
5,0
20,0
151,9
71,9
126,0
71,6
338,0
220,0
68,1
72,4
13.395,8
7.326,6
0,0
0,0
5.761,7 ‐ 0,0
307,5
1.483,3
250,8
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI MINISTERO DELLA DIFESA
MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI 4.324,4
TOTALE
fondo
riassegnazione perenti
(c ) 39,7
7,2
0,4
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, DELL'UNIVERSITA' E DELLA RICERCA MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI
riassegnazioni
(a) fondo spese
obblig. d'ordine
e impreviste
(b) 4.753,4
565,5
5.764,0
3.579,9
697,5
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui
I residui passivi: consistenza
(milioni di euro)
Titoli
Tipologia residui
Titolo I ‐ SPESE CORRENTI
Titolo II ‐ SPESE CONTO CAPITALE
Titolo III ‐ RIMBORSO PASSIVITA'
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
RS Stanziamento
2.343
1.845
3.074
6.332
2.817
3.299
4.831
4.969
RS Propri
52.842
41.253
36.423
35.717
36.969
34.737
38.063
45.090
Totale
55.185
43.098
39.497
42.049
39.786
38.036
42.894
50.060
RS Stanziamento
11.638
7.638
10.040
8.179
8.092
15.112
13.824
13.592
RS Propri
62.969
63.822
62.490
65.576
64.192
35.460
32.618
32.275
Totale
l
74.607
71.460
72.530
73.755
72.284
50.572
46.442
45.867
RS Stanziamento
85
‐
7.500
1.849
6.472
1
19
2
RS Propri
2.597
364
1.766
1.485
2.333
3.747
684
739
2.682
364
9.266
3.334
8.805
3.748
703
741
Totale RS Stanziamento
Totale
14.066
9.483
20.614
16.360
17.381
18.412
18.674
18.563
Totale RS Propri
118.408
105.439
100.679
102.778
103.494
73.944
71.365
78.104
Totale 132.474
114.922
121.293
119.138
120.875
92.356
90.039
96.668
29
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui
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Il bilancio di cassa. Primi approfondimenti
Dipartimento di Economia e Diritto
Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui
I residui passivi: alcune cause di formazione
• Carenza delle dotazioni di cassa sui capitoli;
• Complessità tecnico operative delle procedure di spesa;
• Numerosità
Numerosità di attori coinvolti nel processo di spesa (es. Accordi di programma; di attori coinvolti nel processo di spesa (es Accordi di programma;
Conferenze di servizi);
• Assegnazione di risorse nella parte finale dell’anno.
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui
Le variazioni per atti amministrativi – anno 2009
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Una analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui I residui passivi: una analisi quantitativa • Ipotesi iniziale: residui passivi di nuova formazione sono spiegati dalla modifica degli stanziamenti nella parte finale dell’anno sui singoli capitoli.
Risultati • Formazione (“fisiologica”) dei residui per spese Titolo II (cfr. INVESTIMENTI FISSI LORDI) in seguito alla ridotazione di risorse a fine anno. • Formazione (“inattesa”) dei residui per spese dei residui per spese Titolo I (cfr.
CONSUMI INTERMEDI) in seguito alla ridotazione di risorse a fine anno.
TITOLO I:
Residui competenza = ‐0,192 + Β*X + 0,105*Var_I trim + 0,119*Var_II trim + 0,036*Var_III trim + 0,146*Var_IV trim
TITOLO II:
Residui competenza = 1,288 + Β*X + 0,105*Var_I trim + 0,119*Var_II trim + 0,103*Var_III trim + 0,390*Var_IV trim
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Un’analisi quantitativa del bilancio dello Stato
I residui I residui passivi: la stima econometrica
Prais‐Winsten regression, heteroskedastic panels corrected standard errors
Residui competenza
Spesa totale
Consumi intermedi
Investimenti fissi
lcp_lb
0.207**
0.233**
0.451**
lrs_accertati
lrs_rimas
Var. I trim.
Var. II trim.
Var III trim
Var. III trim.
Var. IV trim.
lDcp_var_I
lDcp_var_II
lDcp_var_III
lDcp_var_IV
tit1
0.171**
0.178**
0.099**
0.217**
0.231**
0.125**
0.105**
0.049**
0,014
0.119**
0.078**
0.127**
0 103**
0.103**
0 091**
0.091**
0 112**
0.112**
0.390**
0.204**
0.369**
0.472*
0.938**
3191
2131
1528
1034
0,51
0,51
Constant
0,029
0,035
‐0.067**
‐0.244**
‐1.481**
1.286**
Observations
15462
Number of identificativo_ca
7333
R‐squared
0,39
* significant at 5%; ** significant at 1%
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
I suggerimenti dalle esperienze internazionali
‐
Le previsioni di cassa
‐
LLegame fra autorizzazione parlamentare e gestione f
t i
i
l
t
ti
amministrativa
‐
I residui
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Le previsioni di cassa
Struttura politico amministrativa
Governo centrale
17 Regioni
2 città autonome
50 province
Più di 8.000 comuni
Governo centrale
22 Regioni
96 Dipartimenti
326 Arrondissement
Governo federale
16 Lander
323 Circondari
rurali + 117 città extracircondariali
Governo centrale
12 Province 430 Municipalità 36
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Le previsioni di cassa
Il bilancio di previsione AMMINIS. CENTRALE
COMPETENZA ECONOMICA
AGENZIE COMPETENZA ECONOMICA
AGENZIE
CASSA
AMMINIS. CENTRALE
CASSA
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Primi approfondimenti
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37
I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Le previsioni di cassa
Il ciclo di bilancio
¾ In tutti i paesi osservati il ciclo di approvazione del
bilancio è avviato con la Circolare del Ministero delle
Finanze;
¾ Negoziazione tra il Ministero delle Finanze e i
Ministeri di spesa;
¾ Invio al Parlamento del disegno di legge di bilancio per
la discussione;
¾ Approvazione parlamentare.
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Ristabilire un legame più stretto fra autorizzazione parlamentare e gestione amministrativa
¾
Coerenza tra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria
ŠFlessibilità
¾ C
Coerenza tra gli obiettivi assegnati all’amministrazione e la loro t
li bi tti i
ti ll’
i it i
l l
realizzazione
Š Struttura del bilancio conforme a questa finalità
Š Definizione nel bilancio di previsione di indicatori di performance
Š Disponibilità di informazioni sulla gestione
Š Sistema di reportistica
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾
Coerenza tra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria
Coerenza fra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria Flessibilità
Consente di apportare modifiche sostanziali a quanto approvato in sede parlamentare
40
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾
Coerenza tra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria
Indice di flessibilità gestionale (OCSE)
41
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
Coerenza tra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria
Indice di flessibilità gestionale (OCSE)
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
JAPAN
TURKEY
ITALY
KOREA
GREECE
FINLAND
NORWAY
UNITED STATES
GERMANY
MEXICO
AUSTRALIA
SWITZERLAND
POLAND
SPAIN
AUSTRIA
PORTUGAL
LUXEMBOURG
BELGIUM
OECD30
IRELAND
HUNGARY
DENMARK
NETHERLANDS
ICELAND
SLOVAK REPUBLIC
NEW ZEALAND
FRANCE
SWEDEN
CZECH REPUBLIC
0,0
CANADA
0,1
UNITED …
¾
Government at a glance, OCSE 2009
42
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾
Coerenza tra impiego delle risorse e autorizzazione finanziaria
La flessibilità
Si alle riallocazioni di risorse con certi limiti:
•Non tra ministeri differenti
•Spese c/capitale non per spese correnti
Flessibilità all’interno dei programmi:
•Fra
Fra un programma e l
un programma e l’altro
altro è necessaria l
è necessaria l’approvazione
approvazione parlamentare
parlamentare
•Riserva 6% stanziamento (spese di personale 0,5%)
La flessibilità è consentita:
•Senza limiti all’interno dei singoli gruppi di spesa
•Entro il 20% delle risorse tra un gruppo di spesa e l’altro
Variazioni compensative all’interno degli articoli (senza vincoli)
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾ Coerenza tra gli obiettivi assegnati all’amministrazione e la loro realizzazione
Le classificazioni di bilancio
‐ Entrate
‐ Spese
17 Ministeri
5 aree di spesa
di
26 politiche
87 gruppi di programmi
220 programmi (unità di voto)
‐ Entrate
‐ Spese
15Ministeri
34 Mi i i
34 Missioni
132 Programmi (unità di voto)
Azioni
‐ Entrate
‐ Spese
22 Ministeri
177 C it li
177 Capitoli
Circa 1000 Prodotti
(Unità di voto)
‐ Entrate
‐ Spese
13 Ministeri
15 P
15 Programmi i
specifici
200 Articles
(unità di voto)
Attività
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾ Coerenza tra gli obiettivi assegnati all’amministrazione e la loro realizzazione
Performance
Le informazioni relative alle performance nel settore pubblico sono contenute nei documenti di programmazione economico finanziaria e non nel bilancio di previsione
La LOLF ha dato grande risalto al sistema di performance nel settore pubblico. Per ogni missione il Ministero del bilancio predispone un p
(
)
g
p
documento sulle performance (PAP) da allegare al bilancio di previsione e a consuntivo un documento (RAP) da allegare al rendiconto Recentemente approvata una riforma del sistema di bilancio orientata alla performance e ai risultati. Introdotta la contabilità dei costi che fornisce informazioni utili alla previsione di bilancio
Bilancio di previsione orientato agli obiettivi strategici e azioni, completo di indicatori di impatto e di risultato.
I programmi di spesa sono suddivisi in attività e queste in sub‐attività
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾ Coerenza tra gli obiettivi assegnati all’amministrazione e la loro realizzazione
Sistema di contabilità e reporting
AMMINIS. CENTRALE
COMPETENZA ECONOM.
AGENZIE COMPETENZA ECONOMICA
AGENZIE
CASSA
AMMINIS. CENTRALE
CASSA
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Legame tra autorizzazione parlamentare e gestione
¾ Coerenza tra gli obiettivi assegnati all’amministrazione e la loro realizzazione
Dimensioni della rendicontazione
Finanziaria
Economico Patrimoniale
Analitica
Estado de liquidacion de presupuesto
Conto del patrimonio
Conto economico
Valutazione della performance
Loi de reglement
Stato patrimoniale Conto economico
Rapporti annuali della performance
Rendiconto finanziario
Stato patrimoniale
Contabilità dei costi e delle attività
Rendiconto finanziario
Stato patrimoniale
Performance budgeting system
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
I residui I residui
¾ Stanziamenti non utilizzati ¾ Impegni non spesi
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
I residui E’ ammesso il trasporto di stanziamenti non utilizzati?
Con vincoli e restrizioni?
Sperse correnti
Percentuale fissa
Approvazione caso per caso
Spese c/capitale
Trasfer.ti
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si, 3%
No
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si, 1%
No
Carry over of budget authority, FMI 2009
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Contabilità degli impegni
Nei quattro paesi selezionati è prevista,
oltre al bilancio di cassa approvato
pp
dal
parlamento, una contabilità degli
impegni per tenere conto delle
obbligazioni
assunte
negli
anni
precedenti
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I suggerimenti dalle esperienze internazionali
Impegni pluriennali
Fondo per spese impreviste non discrezionali, investimenti reali, trasferimenti di capitale Impegni autorizzatori a lungo termine sono ammessi per le spese di investimento
est e to
Impegni pluriennali sono ammessi nei casi previsti per legge
Fondo per gli investimenti infrastrutturali
51
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Conclusioni
Alcune considerazioni conclusive:
•
Con il rafforzamento del bilancio di cassa occorre aumentare la capacità di
formulare le previsioni di cassa (un primo passo in questa direzione può essere
considerato il “piano finanziario”);
•
Per il rafforzamento del legame tra l’autorizzazione parlamentare e l’impiego
finale delle risorse non è sufficiente il passaggio al bilancio di cassa in quanto non
incide sulla riallocazione riconducibile alla ripartizione in corso d’anno delle
risorse (es.
(es fondi indistinti);
•
La flessibilità è comunque un elemento importante della gestione. Tale
strumento è presente in tutti i Paesi Ocse, seppure con diversa intensità. Peraltro,
il sistema contabile non sembra incidere sul diverso grado di flessibilità concesso
nel corso della gestione;
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Conclusioni
Alcune considerazioni conclusive:
• il bilancio di cassa non consente di disporre delle informazioni per valutare
l’operato delle amministrazioni. Esso, infatti, necessita di essere integrato con
la previsione di specifici indicatori di risultato, con una apposita contabilità
(economica) e una adeguata “reportistica”. Nei Paesi considerati e’ sempre
affiancato da un sistema di contabilità economica;
• il bilancio di cassa contribuisce a ridurre il fenomeno dei residui passivi:
– M
Maggiore
i
attenzione
tt i
alle
ll previsioni
i i i dei
d i pagamenti
ti (fase
(f
d ll previsione);
della
ii
)
– Maggiore attenzione al momento del pagamento nel corso della gestione
(avvicinamento impegno al pagamento);
– Assegnazione di risorse nel corso dell’esercizio solo con ragionevole certezza del
loro pagamento;
• … ma non elimina il problema. Nei Paesi considerati esistono a questo scopo
vincoli quantitativi rispetto alla possibilità di riportare a nuovo esercizio le
somme non spese.
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Conclusioni
Temi da approfondire:
• Ruolo della Tesoreria;
• Strumenti e metodi per la previsione di cassa;
• Le entrate del bilancio dello Stato.
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Grazie per l’attenzione
Roma, 22 marzo 2011