Economia e diritto pubblico Economia e diritto pubblico

Economia e diritto pubblico
2) Q
Quando
d è ragionevole
i
l limitare
li it
la
l
libertà di iniziativa economica
privata?
i t ? Come
C
va attuata
tt t tale
t l
limitazione?
Inefficienza della libera iniziativa privata
• In alcuni casi è efficiente limitare la libertà di iniziativa
pri ata :
privata
 il mercato non è concorrenziale e la libertà di iniziativa
d i privati
dei
i ti ridurrebbe
id
bb il benessere
b
sociale
i l come nell caso
di alcuni monopoli o oligopoli;
 vii sarebbe
bb un eccesso di consumo a causa di esternalità
t
lità
negative, come nel caso dell’inquinamento;
 l’accesso non controllato potrebbe ridurre la qualità dei
servizi forniti (istruzione o la sanità);
 si potrebbero verificare asimmetrie informative come nel
caso dei servizi finanziari.
Limiti all’iniziativa p
privata nella Costituzione
• La Costituzione afferma che:
 “L’iniziativa economica privata è libera” (art.
41, 1) ma anche che
 “Non può svolgersi in contrasto con l'utilità
sociale o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.”
(art 41
(art.
41, 2)
2).
 Queste disposizioni appaiono ragionevoli,
dato che esistono casi in cui
c i la stessa analisi
economica consiglia di limitare la libertà di
iniziativa economica
economica.
Gli strumenti per la limitazione della
libera iniziativa privata
Per limitare
P
li it
i monopoli
li e gli
li oligopoli:
li
li
legislazione antitrust;
regolamenta ione del prezzo
regolamentazione
pre o massimo;
massimo
procedure di gara (aste).
Per assicurare un determinato livello di qualità:
limitazioni alla libertà di entrata su determinati
mercati.
mercati
• Per rimediare alle asimmetrie informative:
regolamentazione ad hoc.
• Per ridurre le esternalità negative:
 regolamentazione e tassazione correttiva.
•



•

Gli strumenti per la limitazione della
libera iniziativa privata (A.:4.1)
• Q
Questi
ti strumenti
t
ti sono spesso gestiti
titi da
d autorità
t ità
amministrative indipendenti anche dette authority.
• Ragioni:
 la gestione di questi strumenti richiede competenze
specifiche;
 l’importanza degli interessi in gioco richiede
indipendenza da tutte le parti coinvolte.
• Problemi:
P bl i
 scuola della public choice: la “cattura” dei burocrati da
parte dei gruppi di interesse;
 le asimmetrie informative non vengono eliminate;
 costi amministrativi ed esigenze di coordinamento UE.
Economia e diritto pubblico
2.1) Principi e attuazione
del diritto antitrust.
Antitrust USA (A.:5.2)
• Evoluzione storica.
storica
• Sherman Act (1890): trust, “monopolizzazione”,
sanzioni.
sanzioni
• Federal Trade Commission; Corti statali e
f d
federali.
li
• “Dottrina degli effetti”.
Articolo 81 del Trattato UE (A.:5.3)
 “Incompatibilità con il mercato comune” di “accordi tra
imprese
p
e pratiche
p
concordate” che possono:
p
 “pregiudicare il commercio tra Stati membri”;
 “impedire,
p
, restringere
g
o falsare” la concorrenza
all’interno del mercato comune.
 In p
particolare sono incompatibili
p
quelli
q
consistenti nel :
 “fissare direttamente o indirettamente i prezzi”;
 “limitare o controllare la produzione”;
p
;
 “ripartire i mercati o le fonti di approvigionamento”;
pp
condizioni dissimili p
per prestazioni
p
 “applicare
equivalenti”;
 “subordinare i contratti a condizioni supplementari”
ingiustificate.
Articolo 81 del Trattato UE (A.:5.3)
(
)
 Esenzioni (81,3) quando gli accordi:
 portino ad un miglioramento nella produzione o
distribuzione di un prodotto o promuovano il
progresso tecnico ed economico;
 conferiscano ai consumatori una q
quota dei benefici
che ne scaturiscono;
 riguardino imprese che non abbiano potere di
mercato sufficiente per ridurre la concorrenza.
 L’art
L’art. 85 del Trattato affida alla Commissione UE il
potere di vigilare per l’applicazione dei principi
d ll’ t 81.
dell’art.
81
Analisi economica dell’art. 81 Trattato UE
 Il riferimento alla “fissazione dei prezzi” e alla
“limitazione
limitazione della produzione
produzione” si basa sull
sull’analisi
analisi del
monopolio.
 Definiamo:
• R=P(Q)Q, ricavi totali, ΔR/ ΔQ=MR
• C=C(Q), costi totali, ΔC/ ΔQ=MC
 Il monopolista sceglie QM in modo che:
• MR(QM)=MC(QM)
QM è inferiore
i f i
alla
ll quantità
i à socialmente
i l
efficiente:
ffi i
“limitazione della produzione”.
 Il prezzo praticato dal monopolista è
• P(QM)=PM
ed è sempre vero che PM è superiore al prezzo
socialmente efficiente: “fissazione dei prezzi”.
Analisi economica dell’art. 81 Trattato UE
 Il riferimento alla “ripartizione”dei mercati si basa
s ll’analisi dell’ oligopolio collusivo
sull’analisi
coll si o .
 Oligopolio collusivo: poche imprese che si mettono
d’
d’accordo
d
i
in
modo
d
esplicito
li it
o implicito
i li it
su
comportamenti comuni da seguire.
 Oligopolio
Oli
li collusivo
ll i esplicito:
li it “cartello”.
“
t ll ”
 Oligopolio collusivo implicito: spesso basato sulla
presenza di un’impresa leader che:
 riserva a sé una certa quota del mercato e lascia alle
altre imprese la quota residuale;
 determina un prezzo conveniente per sé e lo impone
a tutte le altre imprese.
Analisi economica dell’art. 81 Trattato UE
 Anche le esenzioni sono spiegabili sulla base
dell’analisi economica:
economica
 un monopolista potrebbe produrre a costi inferiori
rispetto
i
tt a quelli
lli di concorrenza e questo
t potrebbe
t bb
andare a vantaggio dei consumatori (paradosso
dell’antitrust): “miglioramenti
miglioramenti della produzione o
della distribuzione” e benefici per i consumatori;
 alcuni accordi tra imprese di piccola dimensione
possono consentire di sfruttare le economie di scala
e quindi di migliorare ll’efficienza:
efficienza: “imprese
imprese che non
hanno potere di mercato” e benefici per i
consumatori.
consumatori
Articolo 82 del Trattato UE (A.:5.3)
(
)
 “Incompatibilità con il mercato comune” e divieto dello
sfruttamento abusivo
abusivo” da parte di “una
una o più imprese di
“sfruttamento
una posizione dominante” sul mercato comune”.
 L
L’applicazione
applicazione dell
dell’art.
art. 82 richiede:
 la definizione di mercato rilevante;
 la verifica dell
dell’esistenza
esistenza di una posizione dominante;
 la verifica dell’avvenuto abuso della posizione dominante.
 L’
L’art.
t 85 del
d l Trattato
T tt t affida
ffid alla
ll Commissione
C
i i
il potere
t
di
istruire, su richiesta o d’ufficio, i casi di presunta infrazione
all’art 82 e i poteri di proporre i mezzi atti a porvi termine.
all’art.
termine
 L’applicazione dell’art. 82 richiede l’applicazione di concetti
proprii dell’analisi
d ll’
li i economica:
i
f t interazione
forte
i t
i
t economia
tra
i
e diritto.
Attuazione dell
dell’art.
art. 82 Trattato UE
Il “mercato rilevante” comprende:
i beni e i servizi offerti e domandati;
i beni e i servizi sostituti.
Per valutare se effettivamente un bene o servizio e
sostituto di quello considerato bisogna calcolare
l’elasticità di sostituzione incrociata: se è positiva
vuoll dire
di che
h c’è
’è sostituibilità.
tit ibilità
 Esempio: in un caso antitrust riferito al trasporto
aereo bisogna valutare la sostituibilità dell
dell’aereo
aereo con
il treno.
 Il treno è un sostituto dell’aereo se la domanda di
trasporti aerei diminuisce quando il prezzo dei
trasporti ferroviari diminuisce (elasticità incrociata
positiva) In questo caso il mercato rilevante
positiva).
comprende il mercato del trasporto ferroviario.




Attuazione dell
dell’art.
art. 82 Trattato UE
 La “posizione dominante” sussiste quando:
 vi sono pochi produttori effettivi e le quote di
mercato sono elevate;
 esistono barriere all’entrata di tipo economico (costi
irrecuperabili) o normativo e quindi sono pochi
anche
h i produttori
d tt i potenziali;
t
i li
 i produttori effettivi sono in realtà parte della stessa
impresa (integrazione verticale).
 L’esistenza di un profitto elevato non è sufficiente a
dimostrare l’esistenza di una posizione dominante
perché potrebbe essere frutto dell’efficienza e non di
una situazione
it
i
anti-concorrenziale.
ti
i l
Attuazione dell
dell’art.
art. 82 Trattato UE
 L’ ”abuso della posizione dominante” sussiste quando
il soggetto che la detiene attua comportamenti che
riducono in misura significativa il grado di concorrenza.
 L’art. 82 propone degli esempi che sono simili a quelli
proposti dall’art. 81:
 imposizione di prezzi di acquisto o di vendita;
 limitazione
li it i
d ll produzione;
della
d i
 applicazione di condizioni dissimili a contratti uguali o
prestazioni supplementari non giustificate.
giustificate
 L’applicazione può essere problematica perché:
 la fissazione dei prezzi può essere garanzia di qualità
(es: mercato dell’usato)
 alcune condizioni contrattuali favoriscono le imprese
più
ù efficienti
ff
e i consumatori (es:
(
sconti per grossi
acquisti).
La legge
gg 287/90 (A.:5.4)
(
)
 L. 287/90: norme per l’attuazione della concorrenza e del
mercato:
 in attuazione dell’art. 41 Cost.;
 applicabili a intese,
intese abusi e concentrazioni che non
ricadono nell’ambito comunitario.
 In generale: attuazione a livello nazionale degli stessi
principi previsti dal Trattato UE:
 articolo 2 simile ad articolo 81, riferimento a “intese”;
intese ;
 articolo 3 simile ad articolo 82;
 articolo 4 deroghe simili ad articolo 81,3
81 3 ma con
adattamenti nazionali;
 articolo 15: sanzioni fino al 10% del fatturato.
La legge 287/90 (A.:5.4)
 Art. 10 l. 287/90: istituisce l’AGCM (o Autorità Antitrust).
L
L’AGCM
AGCM attua le norme:
 sulle intese restrittive della concorrenza (art. 2) e sulle
operazioni di concentrazione.
concentrazione
 sugli abusi di posizione dominante (art. 3).
 su alcune pratiche commerciali e su alcuni aspetti della
pubblicità ingannevole.
 Obiettivi:
 assicurare il libero accesso al mercato e la
competizione
p
con p
pari opportunità
pp
per i diversi
p
operatori economici;
 tutelare i consumatori, favorendo il contenimento dei
prezzi e il miglioramento della qualità dei prodotti.
La legge 287/90 (A.:5.4)
 L’AGCM organo collegiale che si compone di 5 membri
((1 p
presidente + 4):
)
 nominati di concerto dai Presidenti del Senato e della
Camera.
 per un periodo di 7 anni, non rieleggibili.
 Idea di fondo: affidare la tutela della concorrenza a un
organo terzo (rispetto al governo e ai poteri economici)
di provata competenza e professionalità.
 Indipendenza : nomina di carattere istituzionale, non
rieleggibilità, sfasamento temporale rispetto al
Parlamento.
 Competenza: magistrati delle alte corti,
corti professori
universitari, personalità dei settori economici.
Un esempio di applicazione
dell’art. 2 . 287/90: il caso RCA
 La vicenda e l’intervento dell’AGCM:
presupposti
p
pp
di fatto e g
giuridici.
 L’istruttoria da parte dell’AGCM
d fi i i
definizione
d
dell mercato
t rilevante;
il
t
analisi
a a s de
dei co
comportamenti;
po ta e t ;
analisi della natura e della finalità delle
informa ioni scambiate .
informazioni
 La decisione dell’AGCM.
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• Con la legge 990/1969 è stato stabilito in Italia l’obbligo di
assicurazione RCA per tutti i veicoli.
veicoli
• Fino al 1995 i prezzi erano amministrati e la concorrenza
era impossibile.
impossibile
• Con il d.l. 175/1995 viene
liberalizzazione tariffaria,
tariffaria ma
sostanzialmente omogenee.
decisa una parziale
le tariffe rimangono
• E’ completamente liberalizzato il mercato relativo ai rischi
diversi da quelli coperti da RCA; ad esempio rischio furto
e incendio.
incendio
• Il numero dei concorrenti potenziali non è basso: 10
grandi 10 medie e 80 piccole compagnie.
grandi,
compagnie
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• Nel settembre 1999 un’indagine della GdF svela che:
 le diverse compagnie tendono a mantenere comportamenti
omogenei, ad esempio rifiutandosi (implicitamente o
esplicitamente)
p
) di consentire la sottoscrizione di p
polizze furto
e incendio in assenza di una polizza RCA (vendita congiunta);
 le diverse compagnie
p g
si scambiano reciprocamente
p
informazioni sulle proprie e altrui pratiche commerciali.
• L’ipotesi è che le compagnie stiano mettendo in atto intese
che violano l’art. 2 della l. 287/90: “Sono considerati intese gli
accordi e/o le pratiche concordate tra imprese (…) Sono
vietate le intese tra imprese che abbiano per oggetto o per
effetto di impedire, restringere o falsare in maniera
consistente il gioco della concorrenza
concorrenza”..
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• L’AGCM rileva che sussistono i presupposti di fatto per
avviare
un’istruttoria
un
istruttoria
dato
che
ll’omogeneità
omogeneità
di
comportamento e lo scambio di informazioni in un mercato
(parzialmente) liberalizzato
può indicare un accordo
collusivo.
• Sussistono anche i presupposti di diritto perché i
comportamenti omogenei e lo scambio di informazioni
rientrano in astratto tra le ipotesi di intesa previste dall’art. 2.
• In
I base
b
all regolamento
l
t UE 3932/1992 lo
l scambio
bi di
informazioni tra compagnie di assicurazione può essere
esentato dall
dall’applicazione
applicazione del divieto di intese solo quando
serve alla corretta stima del rischio da assicurare
(=riduzione dell’asimmetria informativa).
L’istruttoria dell’AGCM
• Definizione dei mercati rilevanti: secondo AGCM il
mercato RCA e il mercato furto e incendio sono separati e
indipendenti perché i due tipi di rischio non sono correlati.
• Analisi della vendita congiunta:
 le compagnie la difendono affermando che consente una
migliore valutazione della rischiosità dell’individuo;
 l’AGCM osserva che questo non può essere vero perché i
due rischi non sono correlati;
 L’AGCM osserva che se le compagnie si facessero
veramente concorrenza, offrirebbero la vendita disgiunta
delle polizze furto e incendio che garantiscono margini di
profitto molto superiori alla RCA.
L’istruttoria dell’AGCM
• Analisi dello scambio di informazioni. Le compagnie
affermano che:
 sono informazioni necessarie a meglio calcolare il rischio
dell’assicurato e q
quindi andrebbero esentate dalla disciplina
p
delle intese secondo quanto disposto dal Reg. UE
3932/1992;
 si tratta di informazioni pubbliche.
• Ma l’AGCM osserva che:
 i dati scambiati tra le compagnie sono in buona parte
irrilevanti per la stima del rischio e servono invece per
controllare
t ll
il rispetto
i
tt di un accordo
d collusivo;
ll i
 anche se si tratta di informazioni pubbliche, attraverso lo
scambio di informazioni le compagnie hanno ridotto tempi e
costi di acquisizione delle stesse.
La decisione dell’AGCM
• I mercati rilevanti sono a rischio elevato di collusione :
 il numero delle compagnie elevato,
elevato ma ruoli ben distinti e
numerosi rapporti societari (partecipazioni incrociate)
e associativi;;
 la domanda è stabile e rigida.
• Elementi a supporto
pp
dell’ipotesi
p
di collusione:
 la vendita congiunta di polizze diverse ha senso solo
nell’ambito di un accordo collusivo;
 lo
l scambio
bi di informazioni
i f
i i è finalizzato
fi li
a mantenere questo
accordo collusivo;
 tale accordo ha avuto come effetto la non riduzione dei
premi a seguito della liberalizzazione del 1995.
,
del
• L’AGCM commina sanzioni variabili tra l’1% e il 3,8%
fatturato.
Un esempio di applicazione
dell’art. 3 . 287/90: la gara Consip
L
La vicenda
i
d e l’i
l’intervento
t
t dell’AGCM:
d ll’AGCM
presupposti di fatto e giuridici.
 L’istruttoria da parte dell’AGCM
definizione del mercato rilevante;
verifica della posizione dominante;

verifica
f
dell’avvenuto
’
abuso di posizione
dominante.
 La decisione dell’AGCM e i ricorsi
successivi.
La vicenda e l’intervento
l intervento dell’AGCM
dell AGCM
• Consip è una società creata per acquistare beni e servizi
per conto della Pubblica Amministrazione.
• Nel 2002 Consip indice una gara per ll’acquisto
acquisto di servizi
di comunicazione (telefonica, fissa e mobile, internet)
alla P.A.
PA
• Chi vince la gara potrà servire in esclusiva questi servizi
di comunicazione
i
i
alla
ll P.A
P A per 30 mesi.
i
• Il criterio più importante per la gara è basato sul prezzo:
vince chi offre i servizi ad un prezzo inferiore.
• Qui si considerano i soli servizi di telefonia fissa.
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• I potenziali partecipanti alla gara sono tutte le imprese di
telecomunicazioni che sono in g
grado di fornire i servizi
telefonici: Telecom Italia (TI), Wind, Albacom, Tiscali,
ecc.
• Per
P
f i
fornire
questiti servizi
i i telefonici
t l f i i tutte
t tt le
l imprese
i
concorrenti di TI dovrebbero utilizzare la rete di TI,
pagando
p
g
la relativa tariffa di interconnessione.
• Solo due imprese partecipano alla gara: TI e Albacom, e
vince TI.
• L’accusa delle concorrenti di TI è quella di non aver
potuto partecipare alla gara, o di non averla potuta
vincere perché TI ha offerto alla Consip un prezzo per i
vincere,
servizi di telefonia che non era “replicabile” da parte dei
concorrenti,
tenendo
conto
della
tariffa
di
i t
interconnessione.
i
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• I concorrenti di TI segnalano all’AGCM la possibile violazione
d parte
da
t di TI dell’art.
d ll’ t 3 della
d ll l.
l 287/1990
• Articolo 3: “È vietato l'abuso da parte di una o più imprese di
una posizione dominante all
all'interno
interno del mercato nazionale o in
una sua parte rilevante”.
• Articolo 12: “L'Autorità
L Autorità, valutati gli elementi comunque in suo
possesso e quelli portati a sua conoscenza da pubbliche
amministrazioni o da chiunque vi abbia interesse (…) procede
ad istruttoria per verificare l'esistenza di infrazioni ai divieti
stabiliti nell’articolo 3”.
• L’AGCM quindi deve stabilire se c’erano i presupposti giuridici
e di fatto per qualificare il comportamento di TI come “abuso
di posizione dominante
dominante”.
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• Direttive UE 2002/19 (Direttiva Accesso) e 2002/17:
 Le imprese che hanno una “posizione dominante” sul
mercato delle telecomunicazioni perché posseggono
le reti NON devono utilizzare questa posizione per
cercare di escludere i loro concorrenti dal mercato dei
servizi di telecomunicazione.
Q
Quindi devono “evitare di p
praticare una compressione
p
dei prezzi” di questi servizi “tale che la differenza tra
questi prezzi e i prezzi di interconnessione”
interconnessione per i
concorrenti “non sia tale da garantire una concorrenza
sostenibile” (c.d pratica del “price
sostenibile
price squeezing
squeezing”).
).
La vicenda e l’intervento dell’AGCM
• L’abuso di posizione dominante previsto dall’articolo 3
della l. 287/90 può avvenire attraverso “pratiche
escludenti abusive”.
• Queste pratiche consistono in “presentazione di offerte
non replicabili dai concorrenti in quanto incompatibili
con i costi di interconnessione che gli operatori
alternativi devono sostenere per offerte analoghe”.
• Quindi i presupposti giuridici e di fatto ci sono e
l’Antitrust
l istruttoria.
l’istruttoria.
decide
nel
2003
di
procedere
con
L’istruttoria dell’AGCM
• Definizione del mercato rilevante: per fornire i servizi alla
Consip o a qualsiasi altro ente o impresa è necessario
utilizzare la rete di TI quindi il mercato rilevante risulta
dall’integrazione del mercato per l’accesso alla rete e del
mercato per la fornitura dei servizi telefonici.
• Definizione della posizione dominante di TI: TI ha una
posizione dominante sul mercato rilevante?.
p
• I prezzi offerti da TI a Consip erano o no replicabili dagli
altri concorrenti tenendo conto della tariffa di
interconnessione? Cioè, costituivano o no un abuso di
posizione dominante?
L’istruttoria dell’AGCM:
d fi i i
definizione
del
d l mercato
t rilevante
il
t
• Il mercato dell’accesso: in questo mercato TI offre
l’accesso alla propria rete fissa e le altre imprese devono
acquistare questo servizio:
Offerta: TI (e altri)
Domanda: Concorrenti di TI
• Il mercato dei servizi telefonici per la clientela business:
in q
questi mercati enti o imprese
p
((nel caso in q
questione,, la
Consip) acquistano servizi telefonici dai fornitori di
servizi di telefonia (TI, Wind, Albacom, Tiscali, ecc.):
Domanda: Consip (e altri)
Offerta: TI e i suoi concorrenti
L’istruttoria dell’AGCM:
verifica della posizione dominante
• Mercato dell’accesso: la posizione di TI è dominante
perché
hé
 “è titolare della rete pubblica (…) capillarmente diffusa su
tutto il territorio nazionale
nazionale”
 la sua quota di mercato è molto elevata, anche se in lieve
discesa nel corso del tempo:
tra l’81% e il 91% nel 2001
tra il 72% e l’82%
l 82% nel 2002
tra il 69% e il 79% nel 2003
• Mercato dei servizi telefonici per la clientela business: la
posizione di TI è dominante perché la sua quota di
mercato non scende mai sotto il 70% nel periodo
considerato.
L’istruttoria dell’AGCM:
l’ b
l’abuso
di posizione
i i
dominante.
d i
t
• I p
prezzi offerti da TI a Consip
p sono replicabili
p
dagli
g altri
concorrenti (=non abusivi) se, tenendo conto della tariffa
di interconnessione, i concorrenti, applicando questi
prezzi,
i potrebbero
t bb
comunque conseguire
i un utile.
til
• TI ammette di aver offerto a Consip prezzi più bassi
rispetto ai valori standard,
standard a causa di uno sconto dovuto
al fatto che “nel caso delle telecomunicazioni i costi
effettivi tendono a scendere nel tempo
tempo” (décalage).
• Secondo TI, anche i suoi concorrenti potevano
prevedere che la tariffa di interconnessione sarebbe
p
calata nel corso del tempo e quindi avrebbero potuto
replicare questo sconto.
L’istruttoria dell’AGCM:
ll’abuso
abuso di posizione dominante.
dominante
• Secondo l’AGCM il prezzo offerto da TI a Consip NON
era replicabile anche dagli altri concorrenti.
• In particolare, lo sconto legato al décalage non era
replicabile perché “solo TI era in grado di prevedere la
riduzione futura dei costi di interconnessione”. Infatti
“solo TI, a differenza degli altri operatori, aveva
informazioni in merito ai costi” che avrebbero
determinato il futuro
f
andamento della tariffa
ff
di
interconnessione.
• In altri termini: “esiste un’importante asimmetria
informativa tra TI e gli altri operatori riguardo al possibile
andamento
d
t futuro
f t
d i costiti di interconnessione”.
dei
i t
i
”
La decisione dell’AGCM e i ricorsi successivi
• TI ha “formulato condizioni a Consip non replicabili dai
concorrenti”
ti” tenendo
t
d conto
t della
d ll situazione
it
i
d i mercatiti di
dei
riferimento.
• Questo comportamento è stato di speciale gravità in
quanto “TI ha una posizione dominante su tutti i mercati di
riferimento”.
• Inoltre, questo comportamento è stato di speciale gravità
in quanto è avvenuto in un contesto di “concorrenza
nascente” e ha provocato,
nascente
provocato per i concorrenti di TI la
“perdita di numerosi clienti”.
perfettamente consapevole
p
della natura anti• TI era p
concorrenziale e degli effetti “discriminanti” dei propri
comportamenti.
• TI era recidiva (già condannata in precedenza).
precedenza)
La decisione dell’AGCM e i ricorsi successivi
• L’AGCM commina a TI una sanzione amministrativa
complessiva di 152 milioni di euro (l
(l’1%
1% del fatturato).
fatturato)
• TI fa ricorso al TAR del Lazio contro la decisione di
AGCM e nel 2005: sentenza di accoglimento
g
parziale
p
delle proprie istanze.
• AGCM e i concorrenti di TI fanno ricorso al Consiglio di
St t contro
Stato
t la
l sentenza
t
d l TAR del
del
d l Lazio
L i e nell 2006:
2006
sentenza di accoglimento parziale delle proprie istanze.
• In particolare il Consiglio di Stato ritiene che il
provvedimento di AGCM sia legittimo con riferimento a:
 individuazione mercato rilevante e p
posizione dominante;
 verifica dell’abuso di posizione dominante.
• Tuttavia, il Consiglio di Stato riduce la sanzione a 115
milioni di euro.
Un ulteriore esempio di applicazione dell’art. 3:
il caso Autogrill-Compass
•
Febbraio 2002 Autogrill conclude un contratto preliminare di acquisto
di Ristop con due possibilità: i) acquisto del 100% del capitale
subordinato all’autorizzazione dell’AGCM; ii) acquisto del 45% e
dell’opzione
dell
opzione di acquisto del 55% nel caso di diniego
dell’autorizzazione.
•
g
Compass denuncia all’AGCM il
Marzo 2002: la società inglese
comportamento di Autogrill SPA che cerca di acquistare Ristop.
•
A settembre 2002 l’Autorità apre l’istruttoria sul caso per violazione
d ll’ t 3 della
dell’art.
d ll l.
l 287/90.
287/90
•
A ottobre 2002 Autogrill risolve i contratti con Ristop.
•
L AGCM chiude ll’istruttoria
L’AGCM
istruttoria decidendo che,
che pur trattandosi di abuso di
posizione dominante avente l’obiettivo di escludere potenziali
concorrenti dal mercato, la sua mancata realizzazione consente di
evitare la sanzione.
Un ulteriore esempio di applicazione dell’art. 3:
il caso Autogrill-Compass
•
Questioni nella definizione del mercato rilevante:
 da un punto di vista merceologico: il mercato della ristorazione
autostradale è a se stante o è parte integrante del mercato della
ristorazione?
 da un punto di vista geografico: entro quale distanza un punto di
ristorazione può essere considerato sostituto di un altro?
?
 dal punto di vista economico: il mercato è caratterizzato dalla presenza
di barriere commerciali?.
commerciali?
•
La posizione di Autogrill è dominante sul mercato rilevante?
•
Il tentativo di acquisto di Ristop è un abuso di posizione dominante o è
una razionale condotta economica da parte di un soggetto che agisce
in un contesto competitivo?
p
Definizione del mercato rilevante
nel caso Autogrill-Compass
Tesi di Autogrill:
g
 mercato della ristorazione autostradale è parte integrante del mercato
della ristorazione (locale) perché i consumatori possono passare
facilmente dalla rete autostradale alla rete stradale;
 alta elasticità di sostituzione tra ristorazione sulla rete autostradale e
ristorazione dei punti di ristoro fuori
f
dalla rete stradale per le
percorrenze medie (superiori ai 300 km).
Tesi dell
dell’AGCM:
AGCM:
 mercato della ristorazione autostradale a sé stante e separato dagli
altri mercati di cui si compone il macromercato della ristorazione anche
a causa dell’esistenza di barriere commerciali all’entrata (concessioni);
punto di vista g
geografico:
g
bassa elasticità di sostituzione tra
 da un p
punti di ristorazione autostradale distanti più di 150 km.
Verifica posizione dominante
nel caso Autogrill-Compass
•
Il mercato nazionale della ristorazione autostradale va visto come
successione di mercati locali, ed è su ciascuno di questi mercati che
va analizzata la quota detenuta da Ristop e da Autogrill.
•
I dati dicono che:
 Autogrill realizza l’80% del fatturato del mercato della ristorazione
autostradale, con 336 punti vendita dislocati in tutti i mercati locali;
 Ristop realizza il 5% del fatturato del mercato della ristorazione
autostradale con 21 punti vendita su altrettanti mercati locali dislocati
autostradale,
su tutto il territorio.
•
Secondo AGCM,
AGCM Autogrill ha una posizione dominante su ciascuno
dei mercati locali, e quindi sul mercato nazionale e questa posizione
dominante sarebbe stata ulteriormente rafforzata con l’acquisizione di
Ristop.
Verifica abuso della posizione dominante
nel caso Autogrill-Compass
•
Il comportamento di Autogrill ha i requisiti di abuso di posizione
dominante perché finalizzato ad impedire a Compass di entrare nel
mercato italiano:
 vengono
engono ritrovati
ritro ati dei documenti
doc menti nella sede di Ristop da cui
c i risulta
ris lta
l’intenzione di Autogrill di procedere all’acquisizione allo scopo di difesa
della propria posizione dall’entrata di g
gruppi stranieri ((Compass ed Elior))
che avevano manifestato l’intenzione di acquisire Ristop;
 impedendo l’acquisizione di Ristop a Compass, questa non avrebbe
avuto
t il know-how
k
h
per entrare
t
nell mercato
t italiano
it li
ed
d espandersi
d i
successivamente;
 la tesi di Autogrill secondo cui non ci sarebbe abuso di posizione
dominante perché Compass era in grado, volendo, di offrire un prezzo
superiore a quello offerto da Autogrill non è quindi convincente.
Riassumendo
assu e do
 Come va attuata la limitazione della libertà di iniziativa
privata attraverso il diritto antitrust?
• Si devono prevedere delle fattispecie che hanno un
fondamento economico (es: artt. 81, 82 Tr; art. 2, 3 l.
187/90).
• Si devono prevedere delle esenzioni quando il
benessere economico aumenta a seguito di riduzioni
della concorrenza.
• Se l’applicazione è affidata ad un’autorità vanno
garantite indipendenza e competenza.
• Nell’applicazione bisogna procedere per fasi, diverse a
seconda della fattispecie considerata.
Approfondimento
•
•
•
•
•
Immaginiamo che esistano due città, A e B, che sono sulla
costa della penisola,
penisola e una terza città,
città C,
C che è su un
un’isola
isola.
Tutte e tre le città hanno un porto per la navigazione.
Sulla rotta da A a C operano due compagnie di navigazione, la
società x e la società y.
La società y decide di offrire la navigazione anche da B a C.
Poco dopo anche la società x decide di offrire il servizio di
trasporto da B a C.
La società y denuncia all’Antitrust il comportamento della
società
i tà x come abuso
b
di posizione
i i
d
dominante
i
t aii sensii dell’art.
d ll’ t
3 l. 287/90.
In q
questo caso,, come dovrebbe p
procedere l’Antitrust p
per
verificare l’avvenuto abuso di posizione dominante?
Economia e diritto pubblico
2.2) Principi e attuazione
della regolamentazione del prezzo.
L’esempio del price-cap.
Regolamentazione
g
del prezzo
p
massimo (A.:4.4).
(
)
• Quando esiste un monopolio l’applicazione della
normativa sull
sull’abuso
abuso di posizione dominante può
non essere sufficiente.
g
• In alternativa o insieme ad essa,, bisogna:
 nel medio periodo, se è possibile, favorire la
concorrenza p
per ridurre i p
prezzi;
 nel breve periodo, fare in modo che il monopolista
privato non sia libero di stabilire il prezzo:
regolamentazione del prezzo massimo.
• La regolamentazione del prezzo è attuata da un
regolatore:
l t
un
ente
t
pubblico
bbli
o
autorità
t ità
amministrativa che impone al monopolista il prezzo
massimo che può applicare.
applicare
Regolamentazione del prezzo massimo (A.:4.4).
(A :4 4)
• Esistono diversi metodi di regolamentazione del
prezzo massimo.
i
• Per i servizi di pubblica utilità (telecomunicazioni,
energia gas,
energia,
gas acqua) il metodo più utilizzato consiste
nel price-cap: fissazione di un prezzo massimo
praticabile dal monopolista per un certo periodo di
tempo (2/3 anni).
• Il p
price-cap
p è fissato sulla base di:
 prezzo del periodo precedente;
prezzi al
 tasso di inflazione o indice aumento p
consumo IPC (in %);
 incentivo all’aumento della produttività;
 incentivo al miglioramento della qualità.
Regolamentazione del prezzo massimo:
il price-cap (A.: 4.4.2).
• Definiamo con Pt-1
il prezzo praticato dal
t1
monopolista nel periodo precedente.
• Il p
prezzo p
price-cap
p è P t:
Pt= Pt-1 *(1+(IPC-x))
dove:
 IPC è indice di aumento prezzi al consumo (in %);
 x è una % di riduzione del prezzo calcolata dal
regolatore in modo da incentivare l’aumento di
produttività e il miglioramento della qualità.
• Di solito il prezzo è superiore al costo marginale ma
inferiore al prezzo di monopolio.
Regolamentazione del prezzo massimo:
il price-cap (A.: 4.4.2).
Il problema principale per il regolatore è scegliere x.
Il regolatore deve conoscere:
le tecnologie adottate dal monopolista;
quelle disponibili sul mercato;
ll’effetto
effetto del cambiamento di tecnologie sui costi del
monopolista.
• Poi deve scegliere x in modo che:
 il monopolista sia incentivato ad adottare le migliori
tecnologie;
g ;
 anche i consumatori si avvantaggino di queste
tecnologie grazie ad un minor prezzo.
•
•



Regolamentazione del prezzo massimo:
il price-cap (A.: 4.4.2).
Esempio di situazione nel periodo tt-1
1:
P=1000-Q (domanda)
MCt-1
t 1=400+Q (offerta)
Prezzo di concorrenza perfetta sarebbe 700, infatti:
P=MCt-1  1000-Q=400+Q
Q=300, P=700
 Il prezzo massimo per il periodo t-1
t 1 viene fissato ad un
livello superiore al costo marginale ma inferiore a quello
di monopolio:
p
Pt-1=750.
 La quantità domandata è pari a Q=250; il surplus dei
consumatori è circa il 55% di quello del monopolista.
•



Regolamentazione
del prezzo massimo: il price-cap (A.: 4.4.2).
Surplus consumatori=31.250
1000
Surplus monopolista=56.250
750
Surplus
p
consumatori=55% surplus
p
monop.
p
400
250
Regolamentazione
del prezzo massimo: il price-cap (A.: 4.4.2).
Esempio di situazione nel periodo t :
P=1000-Q (domanda)
MCt=380+Q (offerta con la nuova tecnologia)
Prezzo di concorrenza perfetta sarebbe 690, infatti:
P=MCt1000-Q=380+Q
Q=310, P=690
L
L’autorità
autorità sceglie x in modo che,
che con inflazione nulla,
nulla il
surplus dei consumatori aumenti in termini relativi
rispetto
p
a quello
q
del monopolista.
p
 Scegliendo x=2%, se l’inflazione fosse nulla, Pt=735 e il
surplus dei consumatori sarebbe circa il 60% di quello
del monopolista.
•



Regolamentazione
del prezzo massimo: il price-cap (A.: 4.4.2).
Surplus consumatori=35.112,5
1000
Surplus monopolista=58.962,5
735
Surplus consumatori=59,6% surplus monop.
380
265
Un caso di applicazione del price-cap:
l’elettricità e il gas (l. 481/1995)
• Negli anni Novanta si è iniziato un processo di
privatizzazione e di liberalizzazione dei servizi di
pubblica utilità.
• In questi settori la concorrenza è solo parziale e
l’applicazione della normativa antitrust non è
sufficiente.
• Con la legge 481/1995 sono state:
 dettate le norme per la concorrenza e la regolazione dei
servizi di pubblica utilità;
 istituite
i tit it le
l Autorità
A t ità di regolazione
l i
d i servizi
dei
i i di pubblica
bbli
utilità: l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (Authority
energia) e per le telecomunicazioni (AGCOM).
(AGCOM)
Un caso di applicazione del price-cap:
l’elettricità e il gas (l. 481/1995)
• Obiettivi dell
dell’Authority
Authority energia :
 garantire la promozione della concorrenza e
dell’efficienza nei settori dell’energia
g elettrica e del gas;
g ;
 assicurare adeguati livelli di qualità;
 definire un sistema tariffario certo, trasparente e basato
su criteri predefiniti;
promuovere la tutela degli
g interessi di utenti e
 p
consumatori;
 armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei
soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di
carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente
delle risorse.
risorse
Un caso di applicazione del price-cap:
l’elettricità e il gas (l. 481/1995)
• L’art.
L art. 2 , comma 12, lettera e) prevede che ll’Authority
Authority
energia fissi la tariffa.
• Per la determinazione della tariffa bisogna
g distinguere:
g
 i costi di acquisto dell’energia;
 le altre componenti del prezzo (margine di profitto);
• I costi di acquisto devono essere recuperati, quindi la
prezzo del petrolio
p
e del gas.
g
tariffa varia al variare del p
• Le altre componenti di prezzo devono variare sulla base
di un meccanismo di price-cap, inteso come limite
massimo della variazione di prezzo vincolata per un
periodo pluriennale e che dipende (art. 2, comma 18):
 dal
d l tasso di inflazione
i fl i
programmata;
 da un obiettivo di produttività triennale.
Riassumendo
assu e do
 Come va attuata la limitazione della libertà di iniziativa
privata attraverso la regolamentazione del prezzo?
• Si devono prevedere dei meccanismi che realizzino dei
compromessi tra i diversi interessi.
• Nel price-cap è il compromesso si realizza attraverso il
parametro x.
• Questi meccanismi possono essere affidati ad autorità
indipendenti, ma l’indipendenza può essere limitata
dall’importanza dei settori considerati.
• L’affidamento alle autorità indipendenti non elimina il
problema dell’asimmetria informativa.
Economia e diritto pubblico
2.3) Principi e attuazione
della regolamentazione per il mercato.
La concorrenza p
per il mercato ((A.:4.3))
• In alcuni casi è necessario limitare la concorrenza:
attribuzione di una concessione o licenza ad un
numero limitato di soggetti.
• Esempio: rilascio di un certo numero di licenze per
l’utilizzo delle frequenze WIMAX su base regionale e
macroregionale.
macroregionale
• Concorrenza per il mercato: attribuzione della licenza
al concorrente potenziale che la valuta di più
(efficienza) attraverso un’asta (gara).
• Difficoltà: bisogna trovare delle regole d
d’asta
asta che
incentivino i concorrenti a dichiarare onestamente la
propria valutazione della licenza.
licenza
La concorrenza p
per il mercato ((A.:4.3))
• Il tipo più diffuso è la c.d. regola di asta al primo
prezzo:
 le licenze vengono attribuite ai concorrenti che fanno
le offerte p
più alte,, a partire
p
da un certo minimo (base
(
d’asta o prezzo di riserva);
q
questi concorrenti pagano
p g
un p
prezzo pari
p alla loro
offerta e ottengono la licenza per un certo numero di
anni.
• Esempio frequenze WIMAX:
 importo minimo per macroregione o regione;
 presentazione delle offerte;
 l’offerta più alta vince, 30 giorni per effettuare il
versamento corrispondente, 15 anni di durata.
La concorrenza p
per il mercato ((A.:4.3))
• Problema della regola al primo prezzo: a ciascun
concorrente può convenire presentare un
un’offerta
offerta
leggermente inferiore alla propria vera valutazione.
• Il profitto di chi vince ll’asta
asta è pari alla differenza v-s,
vs
dove v è la sua valutazione e s è l’offerta del vincitore.
Se s=v non c
c’è
è nessun profitto: non conviene
dichiarare la propria vera valutazione della licenza.
• Ciascun concorrente formula un
un’ipotesi
ipotesi sulla più alta
offerta dei suoi concorrenti e offre poco di più.
• Ma allora non è detto che vinca chi valuta
maggiormente la licenza: potrebbe vincere chi ha
maggiori informazioni sul comportamento degli altri
concorrenti.
La concorrenza p
per il mercato ((A.:4.3))
• Questo problema è risolto con la regola di asta al
secondo prezzo:
 le licenze vengono attribuite ai concorrenti che fanno le
offerte più alte
alte, a partire da un certo minimo (base d’asta
d asta
o prezzo di riserva);
 questi concorrenti pagano un prezzo pari alla seconda
maggiore offerta.
• In questo caso conviene sempre dichiarare s=v,
s=v perché
dichiarando di meno si rischia solo di perdere la gara.
• T
Tuttavia,
tt i la
l regola
l di asta
t all secondo
d prezzo è poco
usata: la speranza di guadagno nel breve periodo conta
più dell
dell’efficienza
efficienza nel medio periodo?
La concorrenza p
per il mercato ((A.:4.3))
• Vi sono poi ulteriori problemi che riguardano tutte le
procedure di gara:
 posizione di forza di alcuni concorrenti, ma a volte è
possibile escludere chi è già presente sul mercato della
gara;
 necessità di un numero elevato di concorrenti,
concorrenti altrimenti
è facile la collusione: i concorrenti si accordano sulla
strategia da seguire e si spartiscono le licenze
licenze.
 eventi imprevisti dopo l’aggiudicazione (incompletezza
contrattuale):
) necessità di una regolazione
g
successiva
(anche di prezzo).
• Le gare sono strumenti utili ma imperfetti.
Economia e diritto pubblico
2.4)
2
4) P
Principi
i i i e attuazione
tt
i
della regolamentazione dell’informazione:
l’esempio dei mercati finanziari.
Mercati finanziari: definizioni
• Sulla base dei prodotti trattati distinguiamo:
 i mercati dei valori
alori mobiliari:
mobiliari le famiglie offrono il loro
risparmio alle imprese per acquistare azioni e
obbligazioni.
obbligazioni
 i mercati bancari: le famiglie offrono il loro risparmio
alle banche attraverso gli strumenti di raccolta
bancaria: depositi, obbligazioni bancarie, pronti
contro termine.
termine
• In entrambi i casi i soggetti coinvolti sono:
 famiglie
f i li dal
d l lato
l t dell’offerta
d ll’ ff t di capitali;
it li
 imprese e banche dal lato della domanda di capitali.
Mercati finanziari: p
problemi (A.:2.7.1)
(
)
• Su questi mercati si pongono a volte problemi di
scarsa concorrenza,
concorrenza che possono essere trattati con
gli
strumenti
consueti
(diritto
antitrust;
regolamentazione
l
t i
d l prezzo).
del
)
• Ma c’è anche un problema in più: spesso i prodotti
trattati sono complessi e rischiosi e le famiglie sono
meno informate rispetto alle imprese e alle banche su
questi rischi.
• L’autoregolamentazione
g
non è sufficiente.
• Da qui nasce la necessità di una regolazione dei
comportamenti sul mercato finanziario finalizzata alla
trasparenza e al rispetto di standard comunicativi.
Mercati finanziari: le autorità di regolazione
(A :2 7 3)
(A.:2.7.3)
• Questi compiti
p
sono spesso
p
affidati ad autorità
indipendenti. E’ in discussione se debbano essere
previste autorità distinte per mercati distinti o se ci
debba essere un’unica Autorità.
• Vantaggi di Autorità distinte:
 specificità di alcuni mercati (bancario, mobiliare,
assicurativo, pensionistico);
 necessità di evitare il “coagulo amministrativo”.
• Svantaggi Autorità distinte:
 costi amministrativi;
 difficoltà distinzione tra mercati diversi.
diversi
Mercati finanziari:
informazione e conflitti di interesse
• In ogni caso, l’esistenza di una o più Autorità non è
s fficiente a superare
sufficiente
s perare l’asimmetria informativa,
informati a come
sembra dimostrare il caso Parmalat.
• S
Secondo
d alcuni,
l
i il caso Parmalat
P
l t è stato
t t solo
l un
esempio tipicamente italiano di imbrogli e falsificazioni
che hanno ingannato tutta la comunità finanziaria e il
mercato in generale: non c’erano le informazioni
sufficienti.
sufficienti
• Secondo altri, invece, nel caso Parmalat dimostra le
informazioni erano disponibili,
disponibili ma queste informazioni
non sono arrivate ai risparmiatori perché c’era un
preciso interesse di alcuni operatori finanziari ad
evitarlo.
Mercati finanziari:
informazione e conflitti di interesse
•
Parmalat “è stata guidata per molto tempo da persone che hanno
fatto indubbiamente ricorso ai più disparati artifici e raggiri per
celare la debolezza del gruppo, indebitatosi nel tempo oltre ogni
ragionevole
g
limite”;;
•
“ma ciò non sarebbe stato possibile nel contesto di una comunità
finanziaria attenta a preservare i valori di un sano mercato e ad
ottemperare ai doveri di diligenza professionale”;
•
“la reale situazione di Parmalat non poteva non essere percepita
come allarmante dagli operatori qualificati che avevano rapporti
con la stessa attraverso il semplice esame di dati disponibili”;
•
“la complicità
“l
li ità di diversi
di
i operatori
t i finanziari
fi
i i che
h hanno
h
collaborato
ll b
t
con Parmalat ha consentito l’artificiosa sopravvivenza di un
gruppo da molti anni decotto, ma percepito dai risparmiatori
come entità solida e affidabile”.