La riforma del bilancio e della contabilità pubblica: il bilancio

Tratto da “Rivista Trimestrale di Scienza dell’amministrazione scolastica”, n. 3/2010
La riforma del bilancio e della contabilità pubblica: il bilancio di
cassa e l'analisi della spesa
di Renato Loiero
1. Premessa
I cultori di finanza pubblica, così come quelli di contabilità dello Stato, evidenziano come
nell'ultimo trentennio, con singolare cadenza decennale, la contabilità pubblica italiana sia stata
interessata da riforme che ne hanno interessato vari aspetti.
Dal primo gennaio del 2010 è entrato in vigore il testo della legge 196 del 2009.
Esemplificando molto brevemente i punti cardine della riforma, essa intende, in primo
luogo, realizzare il tanto sospirato governo unitario della finanza pubblica e l'armonizzazione
contabile in linea con la riforma del federalismo fiscale di cui alla legge n. 42 del 20091.
Essa intende inoltre adeguare strumenti e procedure di finanza pubblica al contesto
dell'Unione europea.
Inoltre, la necessità di contenere il disavanzo pubblico senza ulteriori aumenti della
pressione fiscale ha richiesto, e richiede con permanente urgenza, un’attenta pianificazione della
spesa pubblica oltre che, soprattutto, un maggiore controllo della stessa.
Infine, la legge interviene sul tema della valutazione dei risultati dell’azione pubblica
insieme e delle modalità con cui le risorse pubbliche sono impiegate. La scarsità delle risorse
pubbliche richiede, infatti, che esse siano utilizzate in maniera ancora più efficiente.
In tale contesto, traguardi quali la trasparenza del bilancio come pure l’individuazione degli
obiettivi e il controllo dei risultati rappresentano il comune denominatore degli strumenti individuati
per conseguire il governo unitario della finanza pubblica, migliorare la pianificazione e il controllo
della spesa nonché l’efficienza e l’efficacia nell’utilizzo delle risorse.
La riforma interessa peraltro tutti quanti, a vario titolo, sia a livello di amministrazione
centrale che locale, sono interessati a temi della contabilità e, più ingenerale, della finanza pubblica
e rappresenta anche, nelle intenzioni, una occasione per migliorare, come da più parti richiesto, la
trasparenza e la qualità dell’azione delle pubbliche amministrazioni, premesse fondamentali per un
corretto esercizio del controllo democratico sull’azione di politica economica e finanziaria. La
riforma può rappresentare in questo senso l'occasione per migliorare, finalmente, la rendicontazione
delle amministrazioni e rilanciare il processo di valutazione delle politiche pubbliche.
Con la premessa iniziale e con l’intento di perseguire questi obiettivi, la riforma della
contabilità pubblica non poteva pertanto non prevedere un ambito di applicazione più ampio di
quello del solo bilancio dello Stato per rivolgersi all’intero comparto delle Amministrazioni
pubbliche.
Allo stesso modo, la Legge si pone come un tentativo di intervenire su tutti gli aspetti che
regolano il governo della finanza pubblica e in particolare sulle materie che riguardano: i principi di
coordinamento tra livelli di governo, la definizione degli obiettivi di finanza pubblica e
* Consigliere parlamentare - le opinioni sono espresse a titolo personale e impegnano solo l'Autore.
1
Cfr. M. Marciano, Le riforme per una nuova PA: federalismo, valutazione della performance, contabilità,
Astrid, 2010.
1
l’armonizzazione dei sistemi contabili; la programmazione degli obiettivi di finanza pubblica, i
relativi documenti, i loro contenuti e la tempistica di presentazione; il monitoraggio dei conti
pubblici; la copertura delle leggi; il bilancio dello Stato, in tutte le fasi in cui esso si articola; la
tesoreria degli enti pubblici e la programmazione dei flussi di cassa; il sistema dei controlli.
Per alcuni di questi temi, nella Legge sono esplicitamente indicate le ipotesi di intervento;
per altri, invece, che necessitano di una più approfondita riflessione, la Legge rinvia a
provvedimenti di delega e ne definisce i contenuti, i principi ed i criteri direttivi.
In questo scritto si esaminano in particolare i temi sul passaggio al bilancio di cassa e la
nuova rilevanza della valutazione dei risultati.
2. Principi generali della riforma
Dal punto di vista dell'ambito applicativo, la nuova legge è destinata ai soggetti che
compongono l’aggregato delle amministrazioni pubbliche, definito, secondo le regole di contabilità
nazionale, dall’ISTAT, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge. Si estende così il perimetro di
riferimento della legge n. 468 del 1978 (ora abrogata) e si stabilisce un quadro normativo unico e
coerente per tutti i soggetti che compongono tale aggregato.
Una delle principali novità riguarda la delega per l’armonizzazione degli schemi di bilancio
e dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche e l’istituzione di una banca dati unitaria che
dovrà raccogliere le informazioni di bilancio e gestionali degli stessi soggetti. La disponibilità di
informazioni tempestive e facilmente confrontabili, in quanto non bisognose di complesse
procedure di raccordo, faciliterà anche l’attività di monitoraggio e controllo della evoluzione dei
conti pubblici.
Viene inoltre migliorato il contenuto informativo dei documenti programmatici di finanza
pubblica attraverso previsioni di entrata e di spesa articolate per sottosettori, redazione di note
esplicative delle metodologie di costruzione dei tendenziali, redazione di allegati informativi
sull’efficacia delle manovre di finanza pubblica e sul monitoraggio in corso d’anno delle entrate,
delle spese e del fabbisogno del settore statale.
Sul piano dell'apparato informativo di supporto alla decisione si segnala l’istituzione della
banca-dati della P.A.. Al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti
della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari per dare attuazione e
stabilità al federalismo fiscale (Legge n.42 del 2009), le amministrazioni pubbliche si dotano di una
banca dati unitaria, basata sui sistemi e sugli schemi armonizzati di cui ai punti precedenti,
attraverso cui condividere i dati concernenti i bilanci, le operazioni gestionali, nonché tutte le
informazioni necessarie all’attività di monitoraggio dei conti pubblici (art.13).
Per questo motivo si realizza il potenziamento degli strumenti di monitoraggio dei flussi di
entrate e spese, premessa indispensabile alla valutazione della coerenza dell’evoluzione delle
grandezze di finanza pubblica con gli obiettivi fissati con i documenti programmatici.
Al fine di potenziare questo strumento, è previsto che le amministrazioni pubbliche si dotino
di un sistema di rilevazione che prevede un flusso informativo organizzato e gestito su una
piattaforma informatica attraverso cui aumentare la tempestività e la completezza
dell’informazione. In prospettiva, a questo obiettivo concorreranno l’armonizzazione dei sistemi e
degli schemi contabili e l’istituzione della banca dati di cui ai punti precedenti. Al fine di potenziare
il monitoraggio dei conti pubblici viene altresì previsto che le amministrazioni pubbliche
comunichino al Ministero dell’economia e delle finanze anche i dati relativi alle società partecipate,
nonché il potenziamento dell’attività dei sindaci e dei revisori (artt. 14, 15, 16).
A sua volta, il monitoraggio richiede che venga implementata la fase ad esso prodromica: il
metodo della programmazione finanziaria triennale dettagliata nella costruzione del bilancio dello
Stato. La Legge dispone per l'appunto che la programmazione di bilancio sia operata con un
maggior grado di dettaglio rispetto allo schema esistente attraverso l’indicazione nei documenti
programmatici delle voci tendenziali e programmatiche del conto economico, del conto di cassa e
2
del fabbisogno per la pubblica amministrazione e per i suoi sottosettori. In tal modo si favorisce la
trasparenza relativa agli obiettivi e agli strumenti che si intendono attivare per il loro
raggiungimento. Va da sé che il maggior dettaglio delle previsioni richiederà uno sforzo aggiuntivo
nella fase di predisposizione delle stime (artt. 10, 11 e 12).
Sul piano dell'architettura dei documenti di bilancio, la Legge prevede una più accentuata
flessibilità nella pianificazione e nell’allocazione delle risorse per programmi di spesa con la
possibilità di effettuare, in fase di predisposizione del bilancio a legislazione vigente, rimodulazioni
compensative delle risorse all’interno della stessa missione, con alcuni limiti che riguardano le
spese inderogabili e la rimodulazione tra spese in conto capitale e spese correnti (art. 23).
Inoltre, si prevede che a ciascuno stato di previsione del disegno di Legge di bilancio sia
allegata una scheda illustrativa del contenuto di ogni programma e delle leggi che lo finanziano con
indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale. Sul medesimo piano, si impone il
programma quale unità elementare di voto del bilancio da parte del Parlamento e si opera il
definitivo superamento del capitolo come unità gestionale del bilancio dello Stato. Essa garantisce
un primo margine di flessibilità nella gestione delle risorse.
Sempre sul piano gestionale si prevede l'individuazione di un responsabile unico di
programma. Al fine di assicurare un adeguato grado di responsabilizzazione nella gestione delle
risorse, ma anche di assicurare un idoneo grado di coordinamento nella gestione delle attività svolte
nell’ambito di ciascuna «missione», si prevede pertanto la corrispondenza tra programma e centro
di responsabilità (art. 21).
Altro punto è quello della trasparenza informativa. Sul punto, viene previsto l'ampliamento
del contenuto informativo del rendiconto annuale, riarticolato in missioni e programmi, disponendo
che per ciascuna amministrazione sia allegata una nota integrativa, anch'essa articolata per missioni
e programmi, in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa al bilancio di
previsione (artt. 35-38).
Ulteriori interventi vertono sulla messa a regime dell’attività di analisi e revisione della
spesa, strutturalmente orientata alla riqualificazione della decisione allocativa, e sul completamento
della riforma del bilancio dello Stato che prevede, tra l’altro, il consolidamento della struttura
funzionale classificata per missioni e programmi, l’introduzione a fini conoscitivi della contabilità
economico patrimoniale, l’individuazione di metodologie comuni di definizione di opportuni
indicatori di risultato, nella prospettiva del rafforzamento della programmazione delle risorse e del
definitivo superamento del tradizionale approccio incrementale nelle scelte di finanza pubblica (artt.
39-41). Si prevede, infine, la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su
contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, al fine di corrispondere all’esigenza di conferire
nuova significatività alle risultanze di cassa del bilancio, mediante il nuovo versamento al
medesimo di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato e
rifluite in contabilità di tesoreria.
La riforma verrà completata con l’attuazione di alcune deleghe. Si tratta dell’armonizzazione
dei bilanci pubblici, del potenziamento dei sistemi di controllo e delle attività di analisi e
valutazione della spesa, della razionalizzazione delle procedure di spesa relative al finanziamento
delle spese in conto capitale, del completamento della riforma del bilancio dello Stato e il passaggio
alla redazione del bilancio in termini di sola cassa previo un congruo periodo di sperimentazione.
Infine, è prevista anche l’adozione di un testo unico, innovativo, in materia di contabilità di
Stato e di tesoreria.
3. Il passaggio al bilancio di cassa: vantaggi e criticità
La situazione della finanza pubblica in Italia è caratterizzata da una storica difficoltà a
controllare l’evoluzione della spesa e, in particolare, la sua composizione. Ci si è pertanto
interrogati sulla idoneità del bilancio di cassa quale strumento utile a migliorare la gestione della
cassa e il contenimento del debito.
3
In tal senso, è chiaro che il criterio della cassa, nella sua immediata efficacia, è di sicuro il
canone più adatto a porre un argine permanente alla spesa, allorché esso condiziona - come
sembrerebbe - anche l'assunzione di obblighi da parte della dirigenza (compatibilità per cassa).
Va da sé che, in tale prospettiva, oltre ad avere rilievo cruciale la programmazione della
spesa, annuale e pluriennale - a cui è raccordata la costruzione delle previsioni dei flussi attesi negli
esercizi - il primo e più sensibile beneficio è rinvenibile nella possibilità di estrapolare un
previsione attendibile dell'andamento del fabbisogno dell'anno, sia pure limitatamente alla sola
componente riconducibile al bilancio dello Stato.
Il passaggio al bilancio di cassa presenta poi l'indiscutibile vantaggio della maggiore enfasi
posta sulla controllabilità dei flussi finanziari che rappresenta la priorità nella attuale situazione di
finanza pubblica. L'adozione del criterio della cassa non rappresenta infatti un mero aspetto tecnico
connesso alla adozione di un nuovo criterio di rilevazione e previsione, ma costituisce, invece, una
vera e propria svolta metodologica, determinando il radicale mutamento dei suoi tradizionali
contenuti giuridici e, in ultima analisi, anche politico-istituzionali.
La contabilità vede infatti meno accentuata la tradizionale ispirazione al controllo
finanziario in una ottica ex ante, ma da un punto di vista giuridico, a vantaggio di una maggiore
enfasi posta sulla controllabilità e programmabilità dei flussi finanziari, ispirata perciò ad ottica ex
ante ed ex post, ma da un punto di vita finanziario.
Ne conseguono pertanto anche notevoli benefici in termini di programmabilità e corretta
previsione dell'andamento dei flussi di spesa che si realizzeranno in un dato esercizio.
Tale vantaggio opera però a condizione che la costruzione delle previsioni di cassa si realizzi
sulla base di un attento cronoprogramma che consideri tutte le scadenze dell'anno e gli obblighi di
pagamento che ad esso fanno capo, ivi considerate anche eventuali situazioni sospese eccezionali ed
inerenti ad anni pregressi.
Su tale questione grava però l'ipoteca delle c.d. gestioni di tesoreria (contabilità speciali)
intestate a soggetti dell'Amministrazione diretta dello Stato,dal momento che l'articolo 51 della
legge appare assai depotenziato rispetto alla sua versione iniziale2.
E' chiaro che la disponibilità di risorse poste fuori bilancio costituisce infatti una sorta di
polmone in grado di neutralizzare, in tutto o in parte, i vincoli posti ai pagamenti dal passaggio al
criterio della cassa per gli stanziamenti di bilancio.
La riforma comporta anche vantaggi sul piano della trasparenza politica nella fase di
programmazione delle risorse (da parte del Ministro competente) e in termini di responsabilità
gestionali (da parte del responsabile del programma).
Il miglioramento gestionale atteso dovrebbe conseguire da un diverso atteggiamento da parte
dell'Amministrazione coinvolta nel programma, nella misura in cui quest'ultima è obbligata a far
emergere le sue responsabilità in ordine alla effettiva, o parziale, attuazione del programma
nell'anno considerato, e alla necessità di far fronte nell'anno anche al pagamento di spese relative ad
esercizi pregressi.
Sul piano delle criticità va rilevato come con la riforma si palesi la formale e definitiva
disgiunzione tra momento della decisione legislativa e concreta attuazione del comando in essa
contenuto. Difatti, la riforma dovrebbe sortire l'effetto per cui la legge non determinerà più ipso
facto il diritto ad esigere una prestazione entro un determinato esercizio, essendo la sua concreta
attuazione condizionata alle risorse per cassa effettivamente predisposte a tal fine nell'anno. In tal
senso, il responsabile del programma utilizzerà gli eventuali margini di elasticità gestionali che gli
saranno offerti dalla legge primaria per il programma, dovendo, all'occorrenza egli stesso
provvedere al rinvio all'esercizio successivo dei pagamenti non compatibili con le risorse
predisposte o, in alternativa, provvedendo alla richiesta di adeguamenti mediante ricorso al fondo di
2
In particolare, appaiono di notevole interesse le gestioni di Difesa, Interno e Infrastrutture, che sono anche
le amministrazioni coinvolte nella prima fase di sperimentazione per il passaggio alla cassa.
4
riserva. Il meccanismo opererà con il limite di cassa come limite unico che assorbe anche la
eventuale gestione residua, ponendo nella figura del responsabile del programma, il compito di una
riunificazione tra Amministrazione e finanza, dovendo egli operare in continua "tensione" tra le
risorse di cui effettivamente dispone - con una costante selezione delle partite che va a pagare.
nell'anno - a fronte degli andamenti gestionali e l'assunzione di obblighi che ne dovrebbe conseguire
per le responsabilità previste dalla legge.
Un secondo profilo di criticità attiene al più ridotto livello di trasparenza della situazione
degli obblighi, da cui deriva contabilmente, allo stato attuale, la situazione dei residui.
Si intende riferirsi al fatto che, ferma restando la componente di spesa giuridicamente
obbligatoria, solo al dirigente responsabile del programma sarà di fatto rimessa la valutazione delle
priorità circa l'effettiva attuazione del dettato legislativo che fa riferimento al suo programma, stante
la limitatezza delle risorse che egli ha a disposizione per la sua realizzazione3.
Infine, va rilevata la mancanza di una evidenza propriamente contabile del conto degli
obblighi, per esercizio di riferimento, aspetto che limita la trasparenza in ordine ai criteri utilizzati
nella gestione dei flussi di pagamento dal punto di vista politico nel senso di non consentire una
distinzione netta delle responsabilità gestionali. Ciò appare una notevole implicazione in presenza
di cambi di maggioranza che determinano, comprensibilmente, mutamenti nell'ordine delle priorità
nella attuazione dei programmi di spesa.
Proprio sul piano amministrativo, restano ancora da chiarire le implicazioni che il passaggio
alla cassa determinano sulle procedure di spesa vigenti per le modalità di erogazione e controllo
della spesa. Ciò vale in particolare quelle decentrate tramite ordine di accreditamento ai funzionari
delegati di spesa, allorché le dotazioni assegnate a questi ultimi risultino essere indistinte tra
competenza e residui e, sopratutto, in assenza di una formale procedura di accertamento dei residui
(obblighi, nel nuovo glossario) che certifichi la situazione dei sospesi che, prima o poi, sono
destinati ad andare comunque in pagamento.
A fronte di questi problemi si può certamente ovviare con l'integrazione dei flussi
informativi. Si potrebbe affiancare, secondo uno schema ampiamente diffuso tra gli altri paesi, un
sistema di contabilità economico-patrimoniale ad un bilancio (autorizzatorio) di cassa.
In sede di attuazione della delega, sembrerebbe opportuno conferire assoluta centralità,
ipotizzando anche adeguate forme di pubblicità e monitoraggio da parte delle amministrazioni
erariali, ai cronoprogrammi di cui al combinato disposto indicato dalle lettere d) ed h) dell'articolo
42.
Tale procedura consentirebbe, nel tempo, la trasparente realizzazione della cd. "cassaeconomica" come segnalato autorevolmente di recente, ovvero, l'avvicinamento tra il momento
della programmazione dei fabbisogni di spesa - e l'assunzione degli obblighi che ne conseguono - e
le previsioni di pagamento.
3
A margine, sul piano dell’iter legislativo dei provvedimenti che recano oneri, non opera più un nesso
esplicito tra Legge (norma primaria) e programma in ordine alla struttura della autorizzazione di spesa di
volta in volta prevista, dal momento che la concreta attuazione è forzatamente vincolata al limite della
previsione di cassa stabilita per l'anno. Di fatto, tale profilo costituisce un aspetto assai critico atteso che,
almeno per i c.d. "oneri inderogabili, i quali costituiscono circa il 90 per cento della spesa, questi sono quasi
la totalità dei casi: per cui, come recita il contenuto l'articolo 21, l'Amministrazione non determina, in alcun
modo, il contenuto dell'obbligazione che è invece regolata direttamente dall'atto normativo.
5
4. La nuova enfasi sulla valutazione dei risultati: l'attività di valutazione
della spesa
La seconda novità di particolare interesse della legge di riforma sopra citata è affrontata nel
Titolo III, dove vengono confermati gli strumenti della programmazione vigenti, con alcune
modifiche terminologiche e di contenuto. In particolare, si segnala l'accentuazione della preminenza
degli aspetti funzionali nell'ambito del bilancio di previsione dello Stato.
Con riferimento alla struttura del bilancio dello Stato, infatti, il titolo VI istituzionalizza la
classificazione funzionale delle spese per missioni e programmi, introdotta a partire dal 2008. In
coerenza con il nuovo schema e al fine di rendere più trasparente e significativo il collegamento tra
il ruolo di indirizzo del Parlamento e la funzione allocativa del bilancio è previsto che l’unità di
voto sia fissata, per la spesa, a livello dei programmi. Così si sancisce il passaggio da una logica di
tipo organizzativo-gestionale ad una accentuazione invece del ruolo del bilancio come strumento
della programmazione orientata sugli aspetti funzionali per l’impiego delle risorse. Al fine di
aumentare la responsabilità delle strutture amministrative e di consentire un più efficace
coordinamento delle attività dirette a realizzare il programma stesso, si stabilisce inoltre che la
realizzazione di ciascun programma sia affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa.
Maggiore evidenza è data anche al raccordo tra la rappresentazione per missioni e programmi
e la classificazione funzionale COFOG adottata in ambito internazionale. Per ciascun programma
sarà indicata la corrispondente classificazione COFOG di secondo livello (gruppi), indicando, nei
casi in cui detta corrispondenza non possa realizzarsi, la relativa percentuale di attribuzione ai
diversi gruppi.
Ciò dovrebbe consentire di ridare efficacia allo stesso processo di programmazione,
accentuando le valutazioni di efficienza sulla allocazione delle risorse ed effettivo il controllo
obiettivi-risultati. In tale processo, è essenziale il monitoraggio costante sulla corretta allocazione
delle risorse a fronte degli obiettivi stabiliti o rimodulati nel tempo4.
Anche in questo caso si tratta di un tema non nuovo per la elaborazione dottrinale nazionale.
Già a partire dagli anni novanta si è avvertita una crescente attenzione per lo sviluppo sistemi di
misurazione della performance e dell’efficienza delle amministrazioni pubbliche5 sulla base della
riaffermata importanza di informazioni precise sull’attività svolta dall’amministrazione al fine di
consentire di ottimizzare l’organizzazione dell’amministrazione stessa e quindi, in ultima istanza, di
migliorare l’attuazione delle politiche e l’erogazione dei servizi pubblici6.
Gran parte degli esperimenti intesi a razionalizzare la gestione della pubblica amministrazione
negli stessi anni, in particolare nei paesi anglosassoni, ruotano attorno alla costruzione di sistemi di
misurazione e all’integrazione di metodologie di gestione più orientate al risultato, mutuate dal
settore privato. La logica di tali sistemi è basata sulla necessità di supplire, all'interno del settore
4
Cfr. E. Giovannini, La lettura macroeconomica dei bilanci pubblici: cosa cambia?.
Cfr. anche Ministero dell’economia e delle finanze, Servizio Studi RGS, Performance budgeting, spesa
pubblica e contesto istituzionale: l’esperienza italiana, 2009.
6
Le basi che hanno dato origine all’avvio del processo di misurazione delle performance vanno rintracciate
nelle riforme dell’amministrazione pubblica, in particolare nelle norme contenute nel decreto legislativo 29
del 1993, ora confluito nel decreto legislativo 165 del 2001 in cui viene stabilita la separazione tra i compiti
di direzione politica e quelli di direzione amministrativa e l'affidamento ai dirigenti, al fine di assicurare
economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse dell'attività degli uffici dipendenti, di autonomi
poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso
l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la gestione di risorse strumentali.
5
6
pubblico, alla mancanza degli strumenti di misurazione del “prodotto” e di valutazione dei
“risultati” di cui dispongono le aziende private: i prezzi di vendita ed i profitti7.
I principi in merito sono contenuti nell’articolo 39, che istituzionalizza l’analisi e valutazione
della corretta allocazione delle risorse, un processo già avviato, sia pure in forma sperimentale, con
la spending review prevista dalla Legge finanziaria del 2007. Il processo di riconsiderazione della
spesa dovrà essere fondata sulla collaborazione8 fra singoli ministeri e appositi nuclei di analisi e
valutazione della spesa istituiti nell’ambito del Ministero dell’economia e delle finanze. Tali analisi
e valutazioni sono finalizzate alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse
finanziarie tra i diversi programmi di spesa9.
Le disposizioni contenute nell'articolo 39 non trovano analoga corrispondenza nella
precedente formulazione della Legge 468/1978 e nelle sue modifiche ed integrazioni, la quale si
limitava ad affidare alle funzioni-obiettivo (art. 6, come modificato dalla Legge n. 94/1997)
l'esigenza di "definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attività
amministrative", anche attraverso il sistema di contabilità economico-analitica introdotto con il
D.Lgs. 279/1997, senza tuttavia disciplinarne le modalità di analisi quantitativa e di verifica dei
risultati. Tale modello, per certi versi rimasto inattuato nella precedente cornice legislativa, avrebbe
dovuto favorire una maggiore informazione sul costo dei servizi pubblici ed una scelta allocativa
più razionale, fondata sull'effettivo fabbisogno. Allo stesso tempo, l'esigenza di controllo dei saldi
di finanza pubblica è stata spesso, in passato, confinata a strumenti di tipo generalizzato come i tagli
lineari o le limitazioni quantitative alla spesa. Si è così avvertita, in un contesto segnato da obiettivi
di riequilibrio del bilancio e dalla progressiva contrazione delle risorse disponibili, la necessità di
affiancare ai vincoli di natura quantitativa un'attività sistematicamente improntata a migliorare la
"resa" della spesa pubblica, in termini di maggiore efficienza produttiva ed organizzativa, nel
rispetto degli equilibri fondamentali di finanza pubblica.
In questo contesto, a partire dalle ultime due legislature, l'ordinamento giuridico si è
progressivamente popolato di nuovi istituti fondati sulla ricerca di una maggiore qualità delle
procedure e della legislazione di spesa, in grado di alimentare gli organi decisionali con
informazioni sintetiche circa l'efficacia delle politiche poste in essere e favorire una scelta di
bilancio più consapevole in ordine agli obiettivi ed agli interventi pubblici da realizzare. Tra i
principali strumenti di recupero della qualità della spesa e dell'efficienza delle amministrazioni va
senz'altro annoverato il programma di analisi e valutazione della spesa pubblica, che ha trovato un
primo riferimento puntuale nel comma 480 della finanziaria 2007. La disposizione in questione
aveva previsto, nell'ambito del rafforzamento dei processi di misurazione delle attività pubbliche e
di responsabilizzazione delle amministrazioni competenti e sulla scia di analoghe esperienze
internazionali (la "spending review" inglese, seguita anche in Francia con la "revue générale des
politiques publiques", oltre a Canada e Nuova Zelanda), la realizzazione di un programma
straordinario di analisi e valutazione della spesa pubblica delle amministrazioni centrali dello Stato.
7
Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello stato - Servizio
studi - Una analisi degli indicatori di performance delle note preliminari 2008 ‐ 2009.
8
L'articolo in commento introduce nella Legge di contabilità nuove disposizioni in materia di analisi e
valutazione della spesa da parte delle amministrazioni centrali dello Stato. L'attività, affidata al Ministero
dell'Economia in collaborazione con le amministrazioni interessate, è destinata a facilitare il controllo della
spesa pubblica e della sua evoluzione nel tempo, nonché dell'efficienza complessiva delle amministrazioni,
secondo logiche di trasparenza e di economicità dell’azione amministrativa.
9
A tal fine, l'articolo 39, comma 4, prevede l’istituzione di una apposita sezione all’interno della citata banca
dati dedicata ad accogliere le informazioni necessarie alla valutazione e all’analisi di efficienza, anche ai fini
del Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato da presentare al Parlamento, ogni tre anni, ai sensi
del successivo art. 41.
7
Tale programma di analisi, affidato al Ministro dell'economia e delle Finanze, anche avvalendosi
della costituenda Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica, è stato in una prima fase applicato
sperimentalmente su 5 Ministeri (Giustizia, Infrastrutture, Interno, Istruzione e Trasporti,
rappresentativi nell'insieme di circa 30% del totale della spesa corrente dello Stato), con l’obiettivo
di individuare risorse da destinare a nuove priorità in modo da ottenere un miglioramento dei
risultati. Con il comma 67 della finanziaria 2008 il programma straordinario è diventato uno
strumento "permanente" di razionalizzazione dei programmi e di riqualificazione della spesa
pubblica, sistematicamente integrato nelle procedure amministrativo-contabili ed applicabile alla
totalità dei Ministeri.
L'articolo 39 colloca organicamente il programma di analisi e valutazione della spesa nel
cuore della Legge di contabilità dello Stato. La ratio sottostante è quella del superamento di un
approccio incrementale nelle decisioni di finanza pubblica, focalizzando l'attenzione sul complesso
della spesa a legislazione vigente, incidendo sulle sue variabili e sulle sue determinanti. L’attività si
inserisce così nel processo di allocazione delle risorse e contribuisce all’evoluzione verso una logica
di puntuale programmazione dei fabbisogni, in cui le grandezze di bilancio non dipendono dagli
stanziamenti dell'anno precedente ma vengono periodicamente riconsiderate al fine di verificarne
l’utilità e la permanente validità nel tempo.
L'utilizzo di un sistema di analisi e valutazione dei risultati conseguiti per accrescere la
razionalità allocativa non è un elemento isolato ma rientra in una più ampia strategia di
miglioramento delle organizzazioni pubbliche preordinata ad una razionalizzazione delle procedure
di spesa e ad un sistema delle decisioni di bilancio sempre più orientato alla valutazione dei risultati
delle politiche pubbliche. Tale approccio si discosta dal modello tradizionale di controllo, di natura
giuridico-formale e con una scarsa considerazione circa l'efficacia ed i risultati concreti, ed utilizza
strumenti propri dell'analisi economica per la verifica dei risultati della gestione delle risorse da
parte delle amministrazioni responsabili. Il perseguimento di tale obiettivo deve integrare la
necessità, nel medio periodo, di un ripensamento non soltanto dei meccanismi che presiedono ai
processi di spesa, ma anche degli stessi modelli organizzativi applicati nell'ambito delle pubbliche
amministrazioni, rivedendo gradualmente l'articolazione delle strutture, la distribuzione del
personale, le modalità di erogazione dei servizi e le sfere di responsabilità.
4.1.
Il carattere di rigidità della spesa
Il processo di analisi e valutazione della spesa pubblica si propone di superare alcuni
ostacoli strutturali che caratterizzano il processo di spesa e che impediscono il pieno utilizzo del
bilancio come strumento di efficiente allocazione e gestione delle risorse pubbliche. In particolare, è
noto come l'impostazione del bilancio secondo il modello della "legislazione vigente" determina
una scarsa manovrabilità della spesa pubblica, riconducibile in gran parte a componenti non
comprimibili che discendono direttamente da una previsione di Legge. Al carattere di rigidità della
spesa contribuiscono ulteriori fattori, quali il peso del debito pubblico, che genera un'ingente mole
di interessi passivi da corrispondere a carico del bilancio dello Stato, ed i vincoli derivanti dalla
partecipazione all'UEM, che impongono il rispetto di determinati parametri quantitativi nell'ambito
di un Patto di stabilità concordato con i partner europei. Tali fattori, unitamente alla generale scarsa
crescita della gran parte dei sistemi economici più maturi ed avanzati, riducono i margini di
manovra e lasciano scarsa discrezionalità all'operatore pubblico circa la definizione delle opzioni di
riallocazione della spesa. Le evidenze fornite dalla Ragioneria generale dello Stato mostrano, in
relazione a dati del bilancio di previsione 2009, che oltre il 93% della spesa pubblica è riconducibile
8
ad elementi caratterizzati da un elevato grado di rigidità10. Gli oneri inderogabili, che rappresentano
secondo le stime Rgs il 65% della spesa complessiva, derivano da disposizioni di Legge che non
determinano in modo puntuale l'entità della spesa ma ne definiscono parametri e modalità di
computo; si tratta, in sostanza, di spese obbligatorie, la cui quantificazione è definita da
obbligazioni contrattuali giuridicamente perfezionate (ad esempio gli stipendi del pubblico
impiego). Le spese legislativamente predeterminate (c.d. "fattore legislativo") rappresentano il 28%
della spesa complessiva e sono costituite da spese già quantificate dalla Legge istitutiva, che ne
definisce in modo rigoroso l'entità ed il contenuto.
La rigidità della spesa pubblica postula, pertanto, la necessità di intervenire in modo incisivo
sui meccanismi che la determinano e fornendo le informazioni necessarie a rivedere le priorità in
ciascun settore in cui si articola l'intervento pubblico. Il processo di analisi della spesa potrebbe,
dunque, offrire indicazioni utili per segnalare eventuali attività “improduttive” o inefficienti,
portando ad una riconsiderazione degli obiettivi correlati ai programmi di spesa, nonché delle
strutture organizzative responsabili del loro conseguimento e delle modalità di erogazione dei
servizi. Significativa, al riguardo, appare l'introduzione nell'ordinamento contabile di margini di
flessibilità gestionale (cfr. art. 23, comma 3, della presente Legge) che conferiscono all'esecutivo la
facoltà di rimodulare in via amministrativa le dotazioni finanziarie previste dal bilancio, anche in
relazione alle spese classificate come fattore legislativo, a condizione che l'onere non abbia natura
obbligatoria e che si mantenga l'invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica.
4.2.
Il superamento dei tagli lineari
Il programma di analisi e valutazione della spesa si propone, dunque, come strumento di
riqualificazione della spesa pubblica, che dovrebbe consentire nei propositi del legislatore di
superare definitivamente la pratica più volte sperimentata in questi ultimi anni dei tagli orizzontali e
delle limitazioni ex lege alla spesa.
Si tratta, nello specifico, di meccanismi prevalentemente automatici, introdotti in via
normativa primaria a fronte di particolari esigenze di controllo delle dinamiche di spesa, inseriti di
regola con Legge finanziaria o con altri provvedimenti11.
10
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ragioneria Generale dello Stato, Rapporto sullo stato della spesa nelle
amministrazioni centrali dello Stato, 2009.
11
Tali strumenti risultano, pertanto, preordinati al contenimento dell'espansione della spesa pubblica
in termini meramente quantitativi ed operano in modo generalizzato ed indifferenziato per tutte le
amministrazioni pubbliche centrali. Tra i provvedimenti più recenti è il caso di ricordare il c.d. "decreto
tagliaspese" (D.L. 6 settembre 2002, n. 194, conv., con modificazioni, dalla Legge 31 ottobre 2002, n. 246) il
quale ha delineato una procedura volta a consentire una limitazione all’assunzione degli impegni e dei
pagamenti da parte delle Amministrazioni statali nel caso di rilevazione di uno scostamento rispetto agli
obiettivi fissati dal Governo nell'andamento degli aggregati di finanza pubblica. Ad esso ha fatto seguito la
c.d. "regola del 2%", prevista dall'art. 1, comma 57 della Legge n. 311/2004 (finanziaria 2005), consistente in
un limite prestabilito all'incremento alla spesa delle amministrazioni pubbliche rispetto alle previsioni
dell’anno precedente. In anni più recenti, sono state introdotte misure di riduzione trasversale degli
stanziamenti di spesa, previste dalla Legge n. 266/2005, articolo 1, comma 7 (finanziaria 2006), attraverso
tagli lineari delle dotazioni di bilancio prevalentemente riferite alle spese per consumi intermedi. Nuovi
accantonamenti lineari alle dotazioni di bilancio sono stati, infine, introdotti con l'art. 1, comma 507, della
Legge 296/2006 (finanziaria 2007), che ha previsto l'indisponibilità di stanziamenti relativi a determinate
categorie economiche (incluse le spese classificate come fattore legislativo), abbinata ad un tentativo di
conferire maggiore flessibilità gestionale al bilancio attraverso la possibilità per le amministrazioni di
proporre variazioni compensative tra UPB al fine di determinare scelte allocative all’interno del medesimo
comparto.
9
La Corte dei Conti ha in più occasioni evidenziato come l'esperienza dei tagli lineari, oltre a
comportare difficoltà operative per le stesse amministrazioni e ritardi nell'erogazione delle risorse,
presti il fianco a fenomeni di formazione di debito sommerso, specie in relazione ai consumi
intermedi (locazioni passive, forniture di beni e servizi), con conseguente “rimbalzo” della spesa
negli esercizi finanziari successivi. In molti casi, per far fronte ai fabbisogni delle amministrazioni
interessate, è emersa la necessità di integrare con provvedimenti successivi i tagli operati12.
L'attività di analisi e valutazione della spesa pubblica, non più generalizzata, svolta all'interno di
ogni singola amministrazione ed attuata con cadenza annuale, potrebbe dunque contribuire a
superare la sostanziale scarsa efficacia degli strumenti automatici di controllo della spesa attraverso
un esame accurato, voce per voce, dei singoli stati di previsione e delle realtà gestionali sottostanti
per identificare le spese suscettibili di essere ridotte o tagliate senza eccessivo pregiudizio per le
funzioni istituzionali dell'amministrazione.
4.3.
I soggetti istituzionali coinvolti
Per quel che concerne i soggetti coinvolti, il comma 1 dell'articolo 39 ha previsto che
l'attività di analisi e valutazione non sia affidata ad auditor esterni o soggetti ad hoc (come lo era la
Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica), ma alle stesse amministrazioni direttamente
interessate con il coordinamento del Ministero dell'Economia. Tale collaborazione opera nell'ambito
di appositi nuclei di valutazione la cui composizione e modalità di funzionamento sono demandate
ad un successivo provvedimento del Ministro dell'Economia. La partecipazione ai nuclei di un
rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica,
deve intendersi funzionale a garantire il necessario raccordo tra due processi distinti ma in qualche
modo complementari: da un lato, la valutazione dei risultati relativi alle missioni e ai programmi del
bilancio dello Stato; dall'altro, la misurazione delle performance dei dirigenti e delle strutture
organizzative, anche alla luce delle previsioni contenute nel recente D.Lgs. 150/2009 in materia di
produttività, efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. L'articolo 8 del decreto in
argomento ha, infatti, previsto nell'ambito del processo di misurazione e valutazione delle
performance organizzativa la verifica dell'"attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione
dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli
standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse", mentre
l'art. 13 affida alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni
pubbliche, tra l'altro, il compito di "promuovere sistemi e metodologie finalizzati al miglioramento
della performance delle amministrazioni pubbliche".
4.4.
Gli effetti della revisione della spesa
In relazione agli effetti, l’analisi della spesa consente di isolare le criticità strutturali della
spesa pubblica allo scopo di individuare possibili interventi di riallocazione delle poste iscritte in
bilancio. Ciò è tanto più significativo in uno scenario come quello attuale, caratterizzato dalla
scarsità di risorse e da vincoli quantitativi alla spesa, nel quale il finanziamento dei nuovi
programmi pubblici non può che avvenire tra le maglie della spesa già esistente, operando sulle
inefficienze e sugli sprechi, anziché ricorrere a nuove imposte o al debito pubblico.
Il concreto svolgimento dell'attività di analisi, funzionale alle proposte di rimodulazione
degli stanziamenti di cui all'art. 23, comma 3, implica altresì l'esigenza di verificare l'idoneità
dell'assetto di bilancio sotto una pluralità di prospettive: l'adeguatezza dei programmi, in relazione
12
Cfr. Corte dei Conti, Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2008.
10
alla missione di riferimento, agli obiettivi ed alle priorità dell'amministrazione; la coerenza delle
leggi di spesa associate al programma, con possibilità per le amministrazioni di proporre interventi
di razionalizzazione della legislazione di settore per migliorare l’aderenza con la nuova
impostazione del bilancio; i margini di manovra a disposizione per una migliore allocazione delle
risorse, tenendo conto dei fattori di rigidità che non permettono una rimodulazione della spesa (ad
esempio la classificazione di un onere come inderogabile); le effettive esigenze finanziarie per la
realizzazione dei programmi e degli obiettivi in cui si articola l'intervento di ciascun Ministero. In
questo modo, si esaltano le potenzialità del bilancio come strumento di efficiente allocazione e
gestione delle risorse disponibili, introducendo elementi qualitativi nella decisione di spesa in grado
di migliorare, già nell’ambito della legislazione vigente, l'efficacia delle politiche di governo.
A questo scopo, è indispensabile la definizione di un sistema di indicatori di performance
sistematicamente integrato nei processi di previsione e di rendicontazione della spesa, in grado di
consentire una misurazione puntuale dei risultati e favorire una piena comprensione circa l'efficacia
e l'efficienza dell'intervento pubblico. La considerazione dei risultati nell'ambito dei processi di
allocazione finanziaria presenta, inoltre, il pregio di favorire la definizione delle priorità di spesa da
parte dei policy makers e di accrescere il grado di accountability democratica sulle scelte pubbliche
compiute. Al riguardo, la norma in esame prevede un esplicito raccordo sia con la nota integrativa
(art. 21, comma 11), contenente il piano degli obiettivi assegnati al programma con i relativi
indicatori, sia con il rapporto sui risultati (art. 35, comma 2) allegato al rendiconto. L’attività di
revisione della spesa costituisce, inoltre, un ausilio alla predisposizione del Rapporto triennale sulla
spesa delle amministrazioni dello Stato previsto dall’art. 41 della presente Legge.
5. Conclusioni
Quasi in contemporaneità con l'approvazione della legge 196, nel corso dell’anno passato
sono giunte a conclusione anche altre importanti riforme. Si tratta, in primo luogo, della legge
delega per una prima attuazione del Titolo V della Costituzione, (“federalismo fiscale”) e delle
disposizioni sulla performance amministrativa e il lavoro pubblico. Si tratta del decreto legislativo
150/2009, con il quale è stata ri-disciplinata la materia della misurazione e valutazione della
performance, la trasparenza, la valorizzazione del merito dei dipendenti pubblici, il connesso
sistema premiante e, più in generale, l’ordinamento del lavoro pubblico. In questa chiave, tali
interventi, nella misura in cui tendono ad assicurare l’efficienza organizzativa e un innalzamento
degli standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, oltre che un miglior rendimento
del lavoro pubblico, si riconnettono al disegno complessivo della legge n. 196. Un insieme di
interventi estremamente significativi che prefigurano una profonda riforma del sistema
amministrativo italiano e che impattano sui processi gestionali e finanziari delle amministrazioni tra
di loro interdipendenti.
La realizzazione delle attività di analisi e valutazione si accompagna ad un complesso di
interventi che, nell’ambito della nuova Legge di contabilità, mirano al rafforzamento delle strutture
e degli strumenti di controllo e monitoraggio della spesa. In questo senso, appare logico, anche ai
fini del coordinamento del patrimonio informativo detenuto dalle pubbliche amministrazioni, il
collegamento con la banca dati da istituirsi ai sensi dell'art. 13 della Legge, quale sede di
condivisione di dati ed elaborazioni necessarie alla verifica dell'efficacia delle politiche di bilancio
programmate ed alla valutazione dei risultati dell'azione amministrativa. In questo senso,
l'accessibilità dei dati ed il monitoraggio periodico costituiscono un presupposto essenziale per
migliorare la qualità degli elementi informativi a supporto delle analisi di efficacia e di efficienza
della spesa pubblica.
11
Le disposizioni contenute nell'art. 39 dovranno inoltre essere integrate e coordinate con la
delega al governo contenuta nell'art. 49 che ha previsto, nell'ambito del potenziamento del sistema
dei controlli, tra i principi e criteri direttivi, la programmazione dell'attività di analisi e valutazione
della spesa, che avrà cadenza periodica (comma 1, lett. a) e la graduale estensione della spending
review al complesso delle amministrazioni pubbliche (lett. d). In correlazione con la futura
estensione del programma di analisi e valutazione della spesa, è opportuno stabilire un sistema di
indicatori di risultato, riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie
comuni alle diverse amministrazioni.
Emerge, pertanto, l'esigenza di un migliore raccordo tra il sistema di indicatori ivi delineato
per la valutazione dei risultati dei dirigenti e delle pubbliche amministrazioni e quello prospettato
per la misurazione del raggiungimento degli obiettivi riferiti alle missioni e ai programmi del
bilancio. Il coordinamento è stato inoltre assicurato prevedendo il coinvolgimento del Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione e del Dipartimento della funzione pubblica nelle
attività di analisi e valutazione della spesa e nell’elaborazione del rapporto sulla spesa delle
amministrazioni dello Stato.
Anche su questo aspetto cruciale riemerge quindi la necessità che al comando legislativo
segua una fase attuativa in linea con il dettato normativo, al fine di consentire che, come nelle
esperienze di successo passate, si innesti il circuito virtuoso politica-amministrazione che ha
segnato le migliori riforme del nostro Paese.
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